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Ⅰ. 서론 □ 2012년 3월 15일에 한미 자유무역협정(이하 “한ㆍ미 FTA”)가 발효된 직후에 한국과 미국은 모두 경제ㆍ산업에 대한 긍정적 영향을 미치리란 기대를 가지고 있었으나 이내 양국 간에 통상 분쟁의 기류가 감지되었음 ○ 한ㆍ미 FTA 발효 후 불과 2년 만인 2014년 7월 미국 상무부는 통상적이지 않은 과정을 통해 한국산 유정용강관(OCTG)에 대해 9.9%~15.8%의 반덤핑 관세를 부과하여 양국간 통상마찰이 가시화되기 시작하였음 □ 이후 심화되어온 한ㆍ미 FTA 관련 양국 간 이견은 2016년 11월에 미국대통령으로 당선된 도널드 트럼프에 의해 명확하게 드러나서 2017년 9월에는 한ㆍ미 FTA의 폐기여부를 언론인터뷰에서 언급하였음 ○ 우리 정부는 한ㆍ미 FTA의 상호호혜성을 설명하는 한편, 한ㆍ미 FTA 효과와 미국 무역수지 적자 원인에 대해 조사ㆍ분석을 제안하였으나 트럼프 대통령은 이에 대해 폐기를 언급하며 응수한 것임
□ 무역통계에 기반한 대화만으로는 한ㆍ미 FTA 재협상 이슈에서 양국간 합의를 도출하기는 어려울 것으로 보이나, 통상관계를 성공적으로 유지해 나가기 위해서는 객관적 자료에 기반한 분석이 선행되어야 할 필요가 있음 ○ 미국은 양국간 무역수지 적자 규모가 한ㆍ미 FTA 발효 이후 2배가 되었음을 문제시하면서 한ㆍ미 FTA 재협상 논의를 시작하였으므로 미국의 무역수지 적자를 견인하는 분야인 상품분야에 대해 초점을 맞추어 분석할 필요가 있음 □ 이에 이 글에서는 한ㆍ미 FTA 개정협상 경과를 살펴봄과 동시에 한미 양국의 상품분야 무역통계를 분석하고 시사점을 도출해 보고자 함 ○ 제 II장에서는 한ㆍ미 FTA 개정협상이 진행되어온 배경과 경과를 살펴보며 미국 측 기류를 가늠하고 향후 진행과정을 전망해 봄 ○ 제 III장에서는 개정협상 관련 논의의 시발점인 상품분야의 교역액수, 수출입액 및 무역수지 규모, 양국의 수출경쟁력 지표라 할 수 있는 무역특화지수 등 구체적인 무역통계에 대한 분석을 실시함 - 여기서는 공산품 뿐 아니라 농산품, 축산품, 수산품까지 포괄한 전체 상품에 대해 분석하였으며, 공산품의 경우 보다 구체적인 시사점을 도출하기 위하여 HS code 2 단위의 99개 상품분류를 총 24개로 재분류하여 분석함 ○ 제 IV장에서는 앞의 분석에서 도출한 결과를 미국 측 기류와 연관시켜서 시사점을 제시하고자 함
Ⅱ. 한･미 FTA 개정협상의 경과와 전망 1. 한･미 FTA 개정 논의의 배경 □ 한ㆍ미 FTA 발효 이후 한미 간 통상 마찰은 2014년 7월 한국산 유정용강관(OCTG)에 대한 반덤핑 관세 부과부터 가시화되어 현재까지 이어지고 있음 ○ 미국 상무부는 2014년 7월에 현대제철ㆍ넥스틸ㆍ세아제강 등에 9.9%~15.8%의 반덤핑 관세를 부과하고 2017년 4월 열린 연례재심에서 덤핑률을 최고 29.8%로 올렸음 - 이에 우리정부는 2014년의 반덤핑 관세 부과에 대하여 WTO에 제소하였으며 2017년 11월 WTO 분쟁패널은 미국의 이러한 조치가 WTO 협정위반이라는 보고서를 공개한 바 있음 ○ 미국 정부는 철강 공급 과잉으로 인한 미국철강 산업 무역구제방안으로 중국에 대한 대응과 더불어 한국산 철강산업 주요 품목에 대한 반덤핑 및 상계관세를 부과하였음 - 2016년 8월 현재 미국이 실행 중인 반덤핑 및 상계관세 332건 중 한국은 반덤핑 16건, 상계관세 4건임 - 2016년 8월 4일 미국 상무부는 한국산 열연강판에 대해 덤핑마진과 보조금률을 기준으로 반덤핑 및 상계관세를 각각 3.9%~9.5%, 3.9%~57.0% 부과하였음 ○ 2017년 10월 5일, 미 가전업체인 월풀이 삼성과 LG전자를 대상으로 제출한 세이프가드 청원에 대해 미 국제무역위원회(ITC)가 자국 세탁기 산업이 피해를 보고 있다고 만장일치로 판정하였음
□ 지난 2016년 11월 8일 실시된 미국 대통령 선거 운동과정에서 양대 후보인 도널드 트럼프와 힐러리 클린턴 모두 오바마 정부에 비해 보호무역을 강화하겠다는 기조가 뚜렷하였음 ○ 미국 내 양극화가 심화하면서 자유무역에 대한 지지가 약화하고, 반대 여론이 늘어난 것을 보여주는 여론조사 결과는 여타 주제에 대해서는 상반된 입장인 두 주자가 보호무역 강화 기조를 공유하게 된 배경을 보여주고 있음 - 유고브(YouGov)의 여론조사 결과 자유무역이 미국에 도움이 되느냐는 질문에 2015년 5월에는 긍정적 답변(46%)이 부정적 답변(30%)보다 우세했던 반면, 2016년 3월에는 부정적 답변이 무려 10%포인트 늘어나면서 각각 42%와 40%로 비슷해졌음 - 동일한 질문에 대한 CNBC 방송의 여론조사 결과를 보면 2016년 3월 부정적 답변은 1년 전에 비해 12%포인트 증가한 43%로 긍정적 답변(27%)을 압도함 - 또한 자유무역협정(FTA)에 따른 국내 일자리 감소 우려가 확산됨에 따라 수입상품에 대한 관세 인상에는 찬성표(48%)가 반대표(29%)보다 우세함
○ 미국 대통령에 당선된 도널드 트럼프는 선거 과정에서 미국의 무역적자의 근본적 원인이 자유무역협정이라며 전면 재협상을 주장하였으며 수차례 한ㆍ미 FTA가 “미국 내 일자리를 좀먹는(Job Killing)”다고 수위 높은 비판을 한 바 있음 - 공화당은 전통적으로 자유무역을 선호하는 입장이었으나 트럼프로 인해 강력한 보호무역 기조를 표방하게 되었음 ○ 클린턴은 한미 자유무역협정(FTA)에 대해서도 2008년 당시에는 "본질적으로 불공정한 협정"이라며 반대했다가, 오바마 정부에서 국무장관에 취임하면서 이를 포용한 바 있으며 2016년 대선 시에는 TPP에 대한 지지의 철회를 공표함 □ 트럼프 대통령은 취임 이후에도 다양한 방식으로 무역적자 문제를 강조하며 보호무역주의를 일관되게 표방하는 가운데 NAFTA와 한ㆍ미 FTA의 재협상을 추진해왔음 ○ 미국 무역대표부(USTR)는 2017년 8월 16일 워싱턴에서 NAFTA 재협상을 시작하였으나 자동차 원산지 문제와 환율 조항에 대한 합의가 이루어지지 않아 난항을 겪고 있음 ○ 2017년 9월 2일 허리케인으로 재해를 입은 텍사스 휴스턴을 방문한 트럼프 대통령은 한·미 FTA 폐기 여부를 내주 참모들과 논의하겠다고 발언함
2. 한ㆍ미 FTA 개정관련 추진 경과 및 전망 □ 2017년 7월 12일 미국은 한ㆍ미 FTA 공동위원회 특별회기 개최를 요청함 ○ 미국 측은 한ㆍ미 FTA 발효 이후 대한 무역적자가 2배로 증가했다고 언급하며 한ㆍ미 FTA의 개정 및 수정 가능성을 포함한 협정 운영상황 검토를 제의함 □ 2017년 8월 22일 1차 한ㆍ미 FTA 공동위원회 특별회기가 서울에서 개최됨 ○ 미국 측은 이행이슈 해결과 조속한 시일내에 개정협상을 개시할 것을 요구함 ○ 우리 측은 한ㆍ미 FTA의 상호호혜성을 설명하는 한편, 한ㆍ미 FTA 효과와 미국 무역수지 적자 원인에 대해 조사ㆍ분석할 것을 제안함 □ 2017년 10월 4일 2차 한ㆍ미 FTA 공동위원회 특별회기가 워싱턴 D.C.에서 개최됨 ○ 우리 측은 한ㆍ미 FTA 의 상호호혜성, 한ㆍ미 FTA와 미국의 무역적자와의 관계 등을 중심으로 하는 FTA 효과분석 내용을 공유하였음 ○ 양측은 한ㆍ미 FTA의 상호호혜성을 보다 강화하기 위한 개정 필요성에 인식을 공유하여 개정협상 개시를 합의함
□ 「통상조약의 체결절차 및 이행에 관한 법률」(이하 “통상조약법”)의 조약 체결 절차에 따른 개정협상 절차는 [그림 1]과 같음 □ 2017년 11월 10일 한ㆍ미 FTA 1차 공청회가 개최되었으나 진행 도중 농축산인 단체의 반발로 파행에 이르러서 통상조약법에서 규정하는 공청회 개최를 이행했다고 해석할 수 있는가 여부로 논란이 있었음 □ 그러나 2017년 12월 1일에 개최된 한ㆍ미 FTA 2차 공청회는 순조롭게 마무리되고, 같은 해 12월 18일 정부는 국회 산업통상자원중소벤처기업 위원회에서 ‘한미 자유무역협정(FTA) 개정협상 추진계획’을 보고함 □ 향후 조약체결 계획 수립 및 국회보고 절차가 순조롭게 이루어질 경우 개정협상 개시는 2018년 1월로 전망되고 있음 □ 한ㆍ미 FTA 개정 관련 예상 상황은 단기간 합의 도달 여부, 본질적 내용의 수정 여부, 후속합의 여부, 협정지속 여부에 따라서 5가지 시나리오를 생각할 수 있음 ○ 5가지 시나리오에서 검토해야 할 한 미 FTA 개정 관련 절차적 쟁점은 국회 동의 대상 여부 및 통상조약법의 적용 여부로 나뉨 ○ 시나리오 1: 단기간 합의에 도달하지 못하고 협정을 종료하는 경우 ○ 시나리오 2: 단기간 합의에 도달하지 못한 채 협정이 지속되는 경우 - 이 경우는 트럼프의 정치적 이해관계와 충동적인 성향을 고려하면 결국 임기내 폐기를 주장할 가능성이 높아서 파국에 해당하는 시나리오 1과 장기적으로는 동일하다고 볼 수 있음
○ 시나리오 3: 본질적 내용이 아닌 세부적 사항만 수정하는 경우 - 한ㆍ미 FTA 의무이행과 관련하여 양자의 시각 차이가 드러나는 경우 개방수준 또는 양국의 권리의무 내용에 대한 실질적인 변경 없이 구체적으로 양측이 바라는 이행 내용을 명확하게 규정하기 위해 협정문을 수정할 수 있음 ○ 우리나라 입장에서는 본질적 내용수정이 없으면서 양국의 이행의무만 강화되는 시나리오 3이 유리할 수 있으나 현재까지 한미 FTA에 대한 트럼프 행정부의 발언 기조보다 온건한 합의 결과라 실현가능성이 높다고 할 수 없음 ○ 시나리오 4 : 본질적 내용 수정 없이 기술적 후속합의에 도달한 경우 - 기술적 후속약정은 한 미 FTA를 모조약으로 하여 특정 산업의 추가 개방 또는 시장접근의 억제를 내용으로 하며 통상조약에 해당하지 않으나 국민경제에 미치는 중요한 영향 때문에 국회의 동의를 받고 통상조약법이 준용되는 경우가 있음 ○ 시나리오 5: 양국이 합의에 도달하여 본질적 내용이 수정되는 경우 - 이 경우 경계해야 할 상황은 우리나라에 매우 불리한 내용으로 개정협상이 이루어져 경제ㆍ사회적 조정비용이 높아져서 장기적으로 국익에 해가 되는 상황임
2. 한국과 미국의 수출입 등 변동현황 가. 상품 전체의 수출입ㆍ무역수지ㆍ교역량 □ 2012년 한ㆍ미 FTA 발효 이후 한국과 미국의 대 세계 교역량은 모두 감소하였으나 한미 간 교역은 증가하였음 ○ 한국과 미국의 상품분야 대 세계 교역량은 한ㆍ미 FTA 발효 전인 2011년에 비하여 각각 16.5%p, 2.1%p 감소한 9,016.2억 달러와 3조 5,147.0억 달러였음 ○ 이에 반하여 2016년 한미 간 상품분야 교역은 2011년 대비 8.8%p 증가하여 1,096.8억 달러에 달하였음 □ 2011년 이후 한국의 무역수지 흑자 및 미국의 무역수지 적자 양상은 양국의 대 세계 및 양국 간 무역수지에서 유사하게 드러남
□ 양국 상품의 시장점유율을 보면 미국 상품의 한국시장 점유율이 한국의 미국시장 점유율에 비해 높은 수준이며 양국 상품 모두 상대국 시장 점유율이 2011년에 비하여 증가하는 양상을 보임([표 4] 참조) ○ 한국시장에서 미국상품이 차지하는 시장점유율은 8.5%를 기록한 2011년 이후 다소 감소했다가 2013년부터 지속적으로 증가하여 2016년에는 10.6%에 달하였음 ○ 또한 미국시장 내 해외부문에서 한국상품의 시장점유율은 2011년에 2.6%이었으나 지속적으로 증가하여 2016년에는 3.2%를 기록하였으며 전기간 동안 미국상품의 한국시장 점유율보다 낮은 값으로 나타났음 □ 2011년부터 2016년까지 미국의 대한국 상품수지 적자와 서비스수지 흑자는 지속적으로 증가하고 있으나 상품수지 적자의 증가폭(145억 달러)이 서비스수지 흑자 증가폭(32억 달러)보다 커서 양국 간 무역수지 적자 규모는 증가하고 있음 ○ 미국 BEA(Bureau of Economic Analysis)측 무역통계에 의하면 미국의 대 한국 상품수지 적자는 2011년 이후 지속적으로 증가하여 2016년 상품수지 적자는 2011년(132억 달러)의 2.1배 규모인 277억 달러로 증가함 ○ 모든 기간 동안 흑자를 기록한 서비스수지의 경우 2016년 서비스수지 흑자는 2011년 서비스수지 흑자(690억 달러)의 1.5배 규모로 증가한 101억 달러임 ○ 한편 미국 BEA와 한국 관세청이 제공하는 미국과 한국의 무역통계가 일치하지 않아서 상품수지의 경우에도 BEA의 상품수지가 전 기간 관세청의 상품수지보다 더 규모가 큰 것으로 나타남
□ 한편 대미 수출ㆍ수입ㆍ무역수지ㆍ교역량에서 공산품이 전체 상품 중 차지하는 비중은 [그림 7]과 같으며 무역수지 비중은 2013년 이후로 큰 변동이 없어서 공산품과 농ㆍ축ㆍ수ㆍ산품이 한미 교역에서 보이는 불균형이 완화되지 못하고 있음 다. 24개 상품분류에 따른 대 미국 무역수지 변동 □ [표 2]와 같이 HS code 2단위 99개 품목을 24개 품목으로 분류한 것에 따라서 2011년과 2016년 한국의 대미국 무역수지를 높은 순서대로 배치하여 비교한 것은 [표 7]과 같음 ○ 자동차, 전기전자, 기계, 고무 및 플라스틱, 철강제품은 대미국 무역수지 흑자 상위 5위 내에, 축산품, 항공, 의료 정밀 시계, 농산품, 화학물질 및 화학제품(의료용품제외)는 하위 5위 내에 지속적으로 위치하고 있음 ○ 비금속광물제품은 2011년 18위에서 2016년 7위로 순위가 가장 많이 상승하였으며 선박(6위 → 10위), 기타제조업(13위 → 16위), 의료용품(15위 → 18위) 등의 순위는 각각 4위와 3위만큼씩 하락하였음
3. 한국과 미국의 수출경쟁력 분석 가. 무역특화지수의 개념 및 도출 □ 여기에서는 무역협회의 무역통계로 양국의 무역특화지수(TSI: Trade Specification Index)를 산출하여 한국과 미국의 수출경쟁력을 비교분석함 ○ 무역특화지수의 부호가 양(+)이면 그 산업은 수출특화를, 음(-)이면 수입특화를 의미하는데 그 절대값이 클수록 수출특화 또는 수입특화 정도가 크고, 그 값이 1에 가까울수록 경쟁력이 큰 것으로 평가할 수 있음 - TSI는 1과 –1 사이 값을 가지며 TSI가 1이면 해당품목에서 j국은 k국에 대해 완전 수출특화이며, -1이면 완전 수입특화, 0이면 수출입규모가 같은 것을 의미함
□ 2011년과 2016년의 한국과 미국 상품의 대 세계 TSI에 의하면 한국상품이 미국상품에 대하여 지속적으로 비교우위를 가지며 한ㆍ미 FTA 이후 양국 상품의 대 세계 경쟁력이 개선되었다고 볼 수 있음 ○ 상품 전체의 경우 2011년 한국의 대 세계 TSI는 0.0285이고 미국의 대 세계 TSI는 –0.1972로서 한국은 수출특화, 미국은 수입특화된 것으로 나타나 한국 상품이 미국 상품보다 높은 경쟁력을 가지고 있음을 알 수 있음 ○ 그리고 2016년 한국과 미국 상품의 대 세계 TSI는 각각 0.0990와 –0.1969로서 여전히 한국은 수출에 미국은 수입에 특화되어 있지만 양국의 상품 전체의 대 세계 TSI 모두 소폭 상승하였음 ○ 이는 2011~2016년 동안에 최근 다소 감소추세로 돌아섰지만 한국과 미국 모두 수출경쟁력이 향상된 것을 의미함 □ 상품 전체의 한미 간 TSI는 2011년 0.1155였으나 2016년에는 0.2120으로 증가하여 한국 상품의 대 미국 경쟁력이 다소 증가하였음을 알 수 있음
다. 한미 양국의 대 세계 및 대 상대국 무역특화지수의 품목별 분석 □ [그림 13]~[그림 16]는 한국과 미국의 대 세계 및 대 상대국 품목별 무역특화지수를 2011년과 2016년에 대하여 분포도를 그린 것임 ○ 1사분면은 대 세계와 대 상대국 무역특화지수가 모두 양으로 이 영역의 품목들은 대 세계 경쟁력과 대 상대국 경쟁력이 모두 강한 수출 특화 품목임 ○ 3사분면은 대 세계와 대 상대국 무역특화지수가 모두 음으로 이 영역의 품목들은 대 세계 경쟁력과 대 상대국 경쟁력이 모두 약한 수입 특화 품목임 □ 2016년 한국과 미국의 대 세계 및 대 상대국 무역특화지수를 분석한 결과 양국은 대체로 상호보완적인 산업구조를 가지고 있음을 알 수 있음 ○ 2016년 미국이 대 세계 및 대 한국 경쟁력이 강한 1사분면에 속하는 항공, 농산품, 축산품, 철도 및 관련제품, 화학물질 및 화학제품(의료용품 제외) 중 항공, 농산품, 축산품은 한국이 대 세계 및 대 미국 경쟁력이 약한 3사분면에 위치하고 있음 ○ 또한 2016년 한국이 대 세계 및 대 미국 경쟁력이 강한 1사분면에 속하는 총 8개의 품목 중 자동차, 철강제품, 전기전자, 기계, 펄프ㆍ종이 및 종이제품, 고무 및 플라스틱 등 6개 품목이 미국이 대 세계 및 대 한국 경쟁력이 약한 3사분면에 속하고 있음 ○ 양국의 대 세계 무역특화지수 차이가 0.1에 미치지 못하는 두 국가의 경합재는 비철금속 제품, 화학물질 및 화학제품(의료용품 제외), 수산품, 기타제조업 등이나 이들 품목의 무역수지 규모로 볼 때, 경합재가 무역수지에 주는 영향이 크다고 보기 어려움
□ 2016년 전체 상품과 공산품의 경우 한국은 대 세계 및 대 미국 경쟁력이 강한 1사분면, 미국은 대 세계 및 대 한국 경쟁력이 약한 3사분면에 위치하여 미국의 대 세계 및 대 한국 무역수지적자 원인이 미국 상품 및 공산품의 낮은 경쟁력 때문임을 유추할 수 있음 □ 자동차는 2011년과 2016년 모두 한국의 대 미국 TSI가 24개 품목 중 가장 높은 품목으로 2016년 대 미국 TSI는 0.8216임 ○ 또한 자동차의 대 미국 TSI는 2011년과 2016년 모두 대 세계 TSI보다 높은 값으로 나타났는데 이는 2011년과 2016년의 미국 자동차의 대 세계 TSI가 24개 품목 중 각각 17위와 20위인 –0.2568과 –0.3865로 낮은 수준에서 기인한다고 볼 수 있음 ○ 한편 2011년과 2016년의 한국자동차의 대 미국 및 대 세계 TSI는 모두 감소하고 있어서 아직 TSI가 높은 수준이기는 하나 수출경쟁력이 약화되고 있음을 시사함 □ 2011년과 2016년 모두 한국의 대 미국 TSI가 24개 품목 중 두 번째로 높은 품목인 선박의 경우 미국의 경우에도 24개 산업 중에 대 세계 TSI 순위가 2011년 0.3684로 2위, 2016년 0.070으로 6위를 기록하고 미국도 선박에서 수출특화하고 있음 ○ 그럼에도 불구하고 미국 선박의 한국에 대한 경쟁력은 2011년과 2016년 모두 23위를 기록하여 한국 선박의 비교우위 정도가 상당함을 알 수 있으나 한국 선박의 수출경쟁력이 약화되고 있음 - 2016년 한국 선박의 대 세계 TSI(0.8943)는 한국 자동차와 마찬가지로 2011년 대 세계 TSI(0.9150)보다 다소 감소하고 있음
□ 축산품의 경우 2011년과 2016년 모두 한국의 대 미국 TSI가 24개 품목 중 가장 낮은 품목임 ○ 축산품의 2016년 대 미국 TSI는 -0.9919이며 대 세계 TSI는 2011년 –0.9192, 2016년 –0.9091로 수입특화하고 절대적인 경쟁력이 낮은 편으로 대 세계 경쟁력에 비하면 대 미국 경쟁력의 수준은 다소 낮은 것으로 나타남 ○ 또한 축산품의 대 미국 TSI는 2011년과 2016년 모두 대 세계 TSI보다 낮은 값으로 나타났는데 이는 2011년과 2016년의 미국 축산품의 대 세계 TSI가 24개 품목 중 모두 4위인 0.3503과 0.1871임 ○ 한편 2011년과 2016년의 한국 축산품의 대 미국 및 대 세계 TSI는 모두 소폭 증가하고 있음을 볼 수 있으나 절대적인 경쟁력 수준이 최하위임 □ 한국 농산품은 2011년부터 2016년 모두 대 미국 및 대 세계 TSI 순위가 22위이며 미국 농산품의 대 한국 및 대 세계 TSI 순위는 3위이고 2016년 한국 농산품의 대 미국 TSI는 2011년 대비 소폭 상승한 –0.9409이지만 수입특화 정도가 크다고 볼 수 있음
Ⅳ. 시사점 □ 대 한국 무역수지 적자폭이 한ㆍ미 FTA 발효 후 2배 증가한 원인을 한ㆍ미 FTA에서 찾는 미국 측 주장의 타당성 여부는 양국의 대 세계 및 양국간 무역통계 분석을 통해 파악할 수 있음 □ 한미 간 통상에서 한국의 무역수지가 흑자, 미국의 무역수지가 적자로 나타나는 양상은 양국가의 교역관계만의 특징이 아니라 두 국가의 대 세계무역수지에서 동일하게 발견되고 있음([표 3] 참조) ○ 미국의 2016년 대 세계 무역수지 적자는 2011년에 비해 2.19% 감소하였으나 한국의 2016년 대 세계 무역수지 흑자는 2011년에 비해 189.71% 증가하여 양국간 무역수지 증감과 유사한 양상을 보임 ○ 이러한 양국의 무역수지 양상은 양국 상품의 대 세계 및 양국간 무역특화지수를 분석한 결과 미국상품의 경쟁력이 낮고 한국상품의 경쟁력이 높기 때문인 것으로 나타났음 ○ 그런데 미국은 대 세계 교역에서 광범위하게 관찰되는 무역수지 적자 현상의 원인인 자국의 상품경쟁력 열위가 한ㆍ미 FTA 무역수지의 적자규모에 영향을 줄 수 있음을 인정하지 않고 한ㆍ미 FTA가 미국 측에 불리하게 체결된 결과라고 주장하고 있음
□ 미국에는 한ㆍ미 FTA가 미국에 불리하도록 체결된 협정이라는 여론이 상당하나 실제로는 상호 호혜적인 통상협정으로 평가할 수 있음 ○ 2011년부터 2016년까지 양국 모두 대 세계 교역량이 감소한 반면 양국간 교역은 오히려 증가하는 양상을 보임([표 3] 참조) ○ 수입ㆍ교역량ㆍ무역수지의 비중을 분석한 결과 미국 상품의 한국 내 비중은 한국 상품의 미국 내 비중보다 더 높은 수준이면서 한ㆍ미 FTA 이후 지속적으로 증가하고 있음 ○ 그리고 서비스 부문까지 고려해서 한국과 미국의 산업별 경쟁력을 비교해보면 양국의 산업구조가 경쟁적이기 보다는 상호보완적인 구조를 형성하고 있음을 확인할 수 있음 - 미국은 한국에 대하여 상품 부문에서는 무역수지 적자를 기록해왔으나 서비스 부문에 대해서는 흑자의 폭이 증가하는 추세를 보여 고부가가치 서비스업이 견인하는 산업패러다임 전환 관점에서 보면 미국 산업의 장기적 전망은 오히려 희망적이라 할 수 있음 □ 한편 한미 양국의 대 세계 및 대 상대국 무역특화지수의 상관관계에 대한 분석 결과, 미국은 한국과 달리 자국 상품의 대 세계 경쟁력과 대 한국 경쟁력 간의 상관성이 없다고 볼 수 있어서 양국의 통상관계는 상품 경쟁력에 따른 무역형태와 다른 양상을 보이고 있음을 알 수 있음 ○ 양국간 무역수지 양상은 양국 상품 간 경쟁력 차이에 영향을 받지만 양국 상품간 경쟁력 차이가 양국 상품의 대 세계 경쟁력의 차이를 의미하는 것은 아님을 분석결과를 통해 알 수 있음 ○ 양국의 통상관계는 시장 수요의 형태 및 규모, 산업구조, 다른 국가와의 경합 관계, 해외 생산 양상 등 상품경쟁력 외의 다른 요소들에 따라 달라짐
□ 품목별 대 세계 및 대 상대국 무역특화지수를 분석한 결과 한국의 주력 수출품목인 자동차와 선박은 대 세계 경쟁력이 약화되고 있으며, 농ㆍ축산품은 대 세계 경쟁력이 다소 증가하였음에도 여전히 수입특화도가 높은 상품임을 확인할 수 있었음 ○ 2011년과 2016년 모두 한국의 대 미국 TSI가 24개 품목 중 가장 높은 상품인 자동차와 선박은 아직 TSI가 높은 수준이기는 하나 대 미국 및 대 세계 TSI는 모두 감소하고 있어서 생산성을 제고하여 경쟁력을 강화할 방안을 찾을 필요가 있음 ○ 또한 농산품과 축산품의 경우 한국의 대 세계 경쟁력 수준이 낮고 미국의 대세계경쟁력 수준이 높아 한미 간 수출 및 수입특화 양상이 고착화되는 모습을 볼 수 있음 - 2011년부터 2016년까지 한국과 미국의 농산품의 대 세계 경쟁력 지수인 TSI의 차이는 1.2014에서 1.0985로 0.1029p만큼 감소하여 양국 농산품의 경쟁력 차이가 감소했다고 볼 수 있음 ◆ 그러나 동 기간 한국 농산품의 대 세계 TSI의 최대값이 -0.835이고 미국 농산품의 대 세계 TSI의 최소값은 0.252로 양국 농산품의 경쟁력 격차 수준에 비하면 감소폭은 미미하다고 할 수 있음 - 동 기간 한국과 미국의 축산품의 대 세계 TSI의 차이는 0.1733p 만큼 감소하였음 ◆ 그러나 한국 축산품의 대 세계 TSI의 최대값이 -0.8264이고 미국 축산품의 대 세계 TSI의 최소값은 0.1250으로 농산품의 경우처럼 양국 축산품의 경쟁력 격차 수준에 비하면 감소폭이 미미하다고 할 수 있음
□ 그러나 이와 같은 무역통계 분석에도 불구하고 우리 정부가 한ㆍ미 FTA에 대한 객관적 영향평가를 제안한 직후에 트럼프 행정부가 한ㆍ미 FTA 폐기 언급으로 응수한 데서 양국의 통상관련 논의가 미국 측의 자의적 판단에 의해 좌우될 수도 있음을 알 수 있음 □ 한ㆍ미 FTA 개정 협상에 앞서서 우리 정부는 개정협상 논의가 미국의 무역수지 적자 폭 증가에 대한 논의에서부터 시작되었음을 초지일관 상기해야 할 것임 ○ 미국이 대한 무역수지 적자 폭을 줄이기 위해서는 미국의 대 한국 무역수지 적자 산업의 적자 규모를 줄이면서 동시에 대 한국 흑자 산업의 흑자 규모를 늘이는 것을 고려할 수 있으므로 흑자 규모 증가 관련 논의를 쉽게 허용해서는 안될 것임 □ 미국은 무역수지 적자를 감소시키기 위한 농ㆍ축산물 시장, 서비스 시장, 제조ㆍ서비스 융합산업 등의 개방 확대를 요구할 것으로 예상되므로 현재의 이익과 미래이익을 비교형량하여 이들 시장개방 요구에 전략적으로 대응해야 할 것임 ○ 농ㆍ축산물 시장의 무역수지가 현재보다 악화되지 않도록 보호할 필요가 있으며 개정협상의 선택의 폭을 넓히기 위해 피해 산업이 발생하는 경우 관련 이해집단의 동의를 구하고 산업지원과 사회안전망 구축에 힘써야 할 것임 ○ 4차 산업혁명으로 일컬어지는 산업패러다임 전환은 전통 제조업에서 제조ㆍ서비스 융합산업 중심으로 이루어질 전망이므로 미국의 대표적 흑자산업인 서비스 분야로 개정의 논의가 이어져 우리 측에 불리한 형태로 개정협상이 이루어지면 그 악영향이 미래 산업들에까지 이어질 수 있음 ○ 따라서 미국 측의 이 분야에 대한 시장개방 요구에 전략적으로 대응할 필요가 있음
요약 일대일로 구상은 과거 중국을 기점으로 동·서양을 이어주던 육상과 해상 실크로드를 하나의 경제권으로 발전시켜 ‘중화민족의 위대한 부흥’이라는 ‘중국몽( 中國夢)’을 실현해 나가겠다는 중국의 ‘국가대전략’이다. 구체적으로는 중국의 중·서부 지방의 개발을 통해 중앙아시아와 유럽으로 진출하는 육상 경제벨트인 ‘신실크로드(一帶)’와 중국의 남부 지방을 개발해 동남아 등지로 진출하는 ‘21세기 해상 실크로드(一路)’를 개척하겠다는 계획이다. 이러한 일대일로 구상에 전 세계 GDP 규모 30%(약 21조 달러), 세계 인구 63%(44억명)에 해당하는 65개 국가가 참여하여, 육상과 해상을 철도, 도로, 항만으로 연결하고, 인프라 건설, 무역 증진, 에너지 투자 등을 병행하게 되는 것이다. 일대일로 사업의 재원 규모는 약 1,900억 달러(약 207조7,650억원)에 달한다. 2017년 4월 현재 총 56개 국가 및 국제기구가 일대일로 참여와 관련하여 공동성명을 채택하였고, 이와 관련한 양해각서 및 협의를 체결하고 있다.
한국 정부를 비롯한 사회 전반에서 중국의 일대일로 전략에 대한 관심은 높은 편이다. 그러나 다양한 국내외 정치적 요인으로 인해 아직까지 정부차원에서 체계적이고 구체적인 추진 전략과 방안이 수립되고 있지 않다는 지적이 있다. 중국의 일대일로 사업은 중국이 주도하고 있는 경제개발 구상일 뿐만 아니라 국제사회의 각종 외교·안보 현안을 포괄하는 다층적·다자적 협력의 장으로 부상하고 있다. 따라서 이러한 일대일로 사업에 참여할 경우 경제적 이익은 물론 한국의 국제적 위상을 제고할 수 있는 기회가 되는 것이기도 하다. 일대일로는 사업 특성상 미·중 갈등, 중국과 주변국 관계 변화에 따른 불확실성, 해당 지역의 국내 정치적 불안정성, 프로젝트 상환능력에 따른 투자리스크 등 다양한 변수가 복잡하게 얽혀있다. 그러나 각종 의구심과 불확실성에도 불구하고 일대일로의 기회 요인을 잘 활용할 경우 한국의 국익 확대에 유리할 수 있다.
따라서 본 보고서는 중국의 일대일로 전략의 추진동향과 한국의 대응과제를 제시하는 것을 목적으로 한다. 우선 중국 일대일로의 주요 내용 및 현황을 검토하였다. 또한 중국의 일대일로 전략에 대한 국제 정치경제적 함의를 분석하였다. 다음으로 중국의 일대일로에 대한 한국의 대응방안을 제시하였다. 그 구체적인 내용은 다음과 같다 첫째, 중국의 일대일로에 대한 단계적 대응 방안을 수립할 필요가 있다. 우선 중국의 일대일로와 관련한 방대한 정보를 수집하여 분석하고, 추이변화를 상시적으로 모니터링 할 수 있는 체계를 마련할 필요가 있다. 이를 통해 일대일로 참여를 통한 기회 요인과 위험 요인에 대한 면밀한 사전 조사가 선행되어야 한다. 한편 일대일로 참여를 전제로 할 경우 본격적인 추진 기구의 마련을 검토할 필요가 있다. 또한 기획재정부, 외교부, 산업통상자원부 등 관련 부처 간의 협의체 구성을 통해 중장기적 전략 목표 및 시행 계획의 수립을 검토할 필요가 있다.
둘째, ‘신북방정책’ 및 ‘신남방정책’과의 연계를 통해 일대일로 참여 방안을 검토할 필요가 있다. 일대일로는 한·중 경협 강화와 남북관계 개선의 출구로 활용이 가능하다. 또한 한국이 주변 4강에 대한 의존도를 넘어서서 대외교류를 다각화하는 데 활용이 가능하다. 셋째, 화교네트워크를 활용한 일대일로 참여 방안을 고려할 필요가 있다. 화상(華商, 화교상인)은 중국의 문화와 언어뿐만 아니라 현지 관련국도 잘 이해하고 있기 때문에 일대일로 추진에 있어 이들의 교량 역할이 중요해지고 있다. 넷째, 중국 지방정부와의 교류·협력 강화를 통한 일대일로 참여 방안을 고려할 필요가 있다. 중국의 지방정부는 일대일로 대외교류의 중요한 창구가 되고 있다. 중국 지방정부의 지역별 특성을 고려한 맞춤형 진출 방안에 대한 검토도 요구된다. 다섯째, 일대일로의 참여를 한·중관계 재정립 및 다자외교 확대의 기회로 활용할 필요가 있다. 중국은 일대일로 추진과정에서 양자관계는 물론 일대일로 국제협력 정상포럼(BRF) 등 각종 다자기구와 포럼 등을 통해 국가들의 참여와 협력을 독려하고 있다. 따라서 한국이 일대일로 다자협력 플랫폼에 적극적으로 참여할 경우 한·중관계의 회복은 물론 국제적 위상을 제고하고 발언권을 확대할 수 있는 기회가 될 수 있다.
Ⅰ. 서론 □ 2013년 이래 중국은 ‘일대일로(一帶一路, One Belt One Road)’를 ‘국가대전략’ 프로젝트로 추진해왔음 □ ‘일대일로’ 구상은 전 세계 GDP 규모 30%(약 21조 달러), 세계 인구 63%(44억명)에 해당하는 65개 국가를 참여시켜 육상과 해상을 철도, 도로, 항만으로 연결하고, 인프라 건설, 무역 증진, 에너지 투자를 병행하는 중국의 거대 경제개발 구상임 ○ 중국은 중·서부 내륙 지방의 개발을 통해 중앙아시아와 유럽으로 진출하는 육상 경제벨트인 ‘신실크로드(一帶)’와 중국의 남부 지방을 개발해 동남아 등지로 진출하는 ‘21세기 해상 실크로드(一路)’를 개척하겠다는 계획임 □ 현재 일대일로 사업의 재원 규모는 약 1,900억 달러(약 207조7,650억원)로 아시아인프라투자은행(Asian Infrastructure Investment Bank, 이하 ‘AIIB’)이 보유하고 있는 1,000억 달러, 브릭스(Brazil, Russia, India, China and South Africa, 이하 ‘BRICS’)의 신개발은행(New Development Bank, 이하 ‘NDB’)이 보유한 자본금 500억 달러, 중국이 단독 출자한 실크로드 기금 400억 달러에 달함 □ 일대일로 사업은 중국이 주도하고 있는 거대 경제개발 구상일 뿐만 아니라 국제사회의 각종 외교·안보 현안을 포괄하는 다자적·다층적 협력의 장으로 부상하고 있음 ○ 이러한 일대일로 사업에 한국이 적극적으로 참여할 경우 경제적 이익은 물론 국제적 위상 제고 등 한국의 국익을 확대하는 데 기회가 될 수 있음
Ⅱ. 중국의 일대일로 추진동향 1. 중국의 일대일로 추진배경 가. 국내문제 해결 □ 중국은 중고속성장의 ‘신창타이(New Normal, 新常態)’ 시대에 진입하면서 투자 주도형 성장패턴을 지속하기 어려운 상황에 직면해 왔음 ○ 따라서 철강, 시멘트 등 국내 경제의 과잉공급 문제를 해소하고 막대한 외환 보유고 활용을 통해 중국 경제의 새로운 활로를 모색하기 위해 일대일로 사업을 추진하게 됨 □ 또한 일대일로는 중국 국내 지역 간 발전 불균형 문제를 해결하는 데도 추진 목적이 있음 ○ 중국은 2000년대 초반부터 지역 불균형을 해소하기 위해 ‘서부대개발(西部大開發)’을 추진해 왔으나 동부지역과 중서부 내륙 간의 격차 문제가 여전히 해결되지 않고 있음 ○ 따라서 중서부지역의 염가 노동력을 이용해 제조업 경쟁력을 강화하고 내수시장을 확대하겠다는 것임 □ 한편 육·해상의 에너지 조달 경로를 다각화해서 안정적으로 에너지를 확보하겠다는 목적이 있음 ○ 중국은 원유의 80% 이상을 말라카 해협을 거쳐 남중국해를 통과해서 수입해왔으나 동 지역을 미 해군력이 통제하고 있어 안정성 확보에 어려움이 있었음 ○ 따라서 해상 실크로드를 통해 중동과 아프리카로부터는 원유·자원을 확보하고, 실크로드 경제벨트를 통해서 중앙아시아의 풍부한 지하자원을 안정적으로 확보하겠다는 것임
나. 전방위 대외전략 추진 □ 일대일로 구상은 중국의 동남아·중앙아 진출을 확대하고 더 나아가 중국 중심의 지역 공동체 구축을 실현하기 위한 전방위 대외전략으로 평가됨 ○ 일대일로 구상은 과거 중국을 기점으로 동·서양을 이어주던 육상과 해상 실크로드를 하나의 경제권으로 발전시켜 나가겠다는 것임 ○ 이를 통해 ‘중화민족의 위대한 부흥’이라는 ‘중국몽(中國夢)’을 실현해 나가겠다는 것임 □ 한편 일대일로 구상은 미국 오바마 정부 당시 환태평양경제동반자협정(Trans-Pacific Strategic Economic Partnership, TPP) 추진 등 아시아 재균형 전략에 대한 대응적 차원에서 추진되기 시작한 것으로 알려져 있음 ○ 2010년 이래 중국은 미국의 아시아 중시 정책이 강화되고 일본, 필리핀, 베트남 등 아시아 국가들과의 영유권을 둔 갈등이 첨예화되면서 아시아 주변 안보 환경이 자국에 불리하게 작용하고 있다고 인식해 왔음 ○ 따라서 일대일로 전략구상을 통해 미국의 아시아 개입을 견제하고 주변국과의 우호·협력 관계를 구축하는 데 목적이 있는 것으로 평가되고 있음
□ 이러한 배경 하에 중국은 일대일로 추진과 함께 적극적인 주변국 중시 외교전략을 추진해 왔음 ○ 2013년 10월 시진핑 주석은 주변외교공작좌담회(周边外交工作座谈会)를 통해 중국의 글로벌 강대국 부상을 위한 주변국 외교와 관련된 다양한 행위자들에 대한 통일적 관리의 필요성을 강조함 ○ 2014년 5월 상하이에서 열린 아시아 교류 및 신뢰구축회의(Conference on Interaction and Confidence-Building Measures in Asia, 이하 ‘CICA’)에서는 “아시아의 일과 문제는 아시아인들이 직접 처리해야 한다”는 아시아신안보관(亚洲新安全观)을 천명하면서 아시아 지역에서 공평한 지역경제공동체와 군사·정치 협력의 틀을 제시하는 아시아정책구상을 밝히기도 함 ○ 또한 2015년 3월, 하이난에서 열린 보아오회의에서 시진핑 국가주석은 새로운 아시아의 미래를 여는 아시아 ‘운명공동체(命运共同体)’ 건설을 거듭 강조하기도 함
2. 중국의 일대일로 주요내용 □ 2013년 시진핑(習近平) 주석은 중앙아시아 및 동남아시아 순방에서 처음으로 일대일로 구상을 제시함 ○ 시 주석은 2013년 9월 카자흐스탄의 나자르 바 예프 대학에서 새로운 협력모델을 강조하며, ‘실크로드 경제벨트(一帶)’ 개척을 제안함 ○ 또한 2013년 10월 인도네시아 의회에서 아세안 국가와의 해상 협력을 강조하면서, ‘21세기 해상 실크로드(一路)’ 건설을 제안함 □ 중국의 일대일로 구상은 과거 중국을 기점으로 동·서양을 이어주던 육상과 해상 실크로드를 이어 하나의 경제권으로 발전시켜 ‘중화민족의 위대한 부흥’이라는 ‘중국몽’을 실현해 나가겠다는 국가대전략임 ○ 시진핑 주석은 2012년 11월 중국 공산당 18대 중앙위원회 제1차 전체회의(이하 ‘18기1중전회’)에서 당 총서기로 공식 선출된 직후 중국 국가박물관 관람 시에 ‘중국몽’ 개념을 처음으로 제시함 ○ ‘중국몽’은 ‘두 개의 백년(兩個一百年)’ 목표를 실현한다는 데 있음 - 첫 백년은 중국 공산당 창당 100주년이 되는 2021년에 전 인민의 의식주문제가 완전히 해결되고 중산층이 중심이 되는 ‘전면적 소강사회(小康社會)’를 완성하겠다는 것을 의미함 - 또 하나의 백년은 중화인민공화국 건국 100주년이 되는 2049년에 부강하고, 민주·문명적이며 조화로운 사회주의 현대화국가를 이룩하겠다는 것을 말함 ○ 시 주석은 2013년 3월 제12기 전국인민대표대회에서 국가 주석으로 공식 취임한 자리에서도 ‘중국몽’을 중요 지도사상이자 중요 집정이념으로 제시함
□ 이와 같은 일대일로 구상은 2015년 3월 중국 국가발전개혁위원회(国家発展和改革委員会), 외교부, 상무부가 공동으로 「일대일로 비전과 행동계획(推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动)」(이하 ‘일대일로 행동계획’)을 발표하면서 본격적으로 추진됨 ○ 중국 국가발전개혁위원회가 종합적인 연구와 계획을 수립하고, 외교부가 일대일로의 대외홍보를 통한 일대일로 연선국가(沿线国家)의 호응과 참여를 확대하는 역할을 담당함 ○ 그리고 중국 상무부는 중국-유라시아국가 간 인프라 연결, 연선국가와의 투자 및 경제·기술 협력 강화, 해외경제무역협력구를 통한 국가간 경제·무역 협력 확대에 중심 역할을 담당함 □ 「일대일로 행동계획」을 통해 5대 중점 협력방향, 5대 주요 노선과 6대 경제회랑 구축 등 구체적인 일대일로 계획이 추진되고 있음 ○ ‘5대 중점 협력방향(소위 ‘5通’)‘의 주요내용은 다음과 같음 - 정책소통(政策溝通): 정부 간 협력 강화, 정치적 상호신뢰 촉진, 경제발전전략 및 대책 교류 등의 내용을 포함함 - 시설연통(設施聯通): 아시아·유럽·아프리카의 교통, 통신, 에너지 기초시설 네트워크 구축, 항구 협력건설 추진, 해상항로 및 운항편 확대, 에너지 시설안전 협력 등의 내용을 포함함 - 무역창통(貿易暢通): 무역 및 투자 원활화, 전자상거래 촉진, 신재생에너지 협력 추진, 통관협력 강화, 해양·에너지·신흥산업 분야 협력 강화, 산업단지 공동건설, 각국 기업의 중국내 투자 장려, 서비스업 상호개방, 기후변화 대응 강화 등의 내용을 포함함 - 자금융통(資金融通): 통화스와프 확대, 통화결제 범위와 규모 확대, AIIB와 BRICS의 NDB 설립, 다자간 금융협력 제고, 위안화 채권 및 외화채권 발행 장려 등의 내용을 포함함 - 민심상통(民心相通): 문화·학술·인재 교류 및 관광·과학 협력 등을 말함의 내용을 포함함
○ ‘5대 주요 노선’의 내용은 다음과 같음 - 육로(3개): ①중국-중앙아시아-러시아-유럽(발틱해), ②中-중앙아-서아시아-페르시아만 및 지중해, ③中-동남아-남아시아-인도양 - 해로(2개): ①중국연안-남중국해-인도양-유럽, ②중국연안-남중국해-남태평양 ○ ‘6대 경제회랑’의 주요내용은 다음과 같음 - ① 신유라시아대륙교량(Trans China Railroad, TCR), ② 중국-몽골-러시아 경제회랑, ③ 중국-중앙아시아-서아시아 경제회랑, ④ 중국-중남반도(인도차이나) 경제회랑, ➄ 중국-파키스탄 경제회랑, ➅ 방글라데시-중국-인도-미얀마 경제회랑 □ 한편, 일대일로의 재원은 AIIB 및 BIRCS의 NDB 등 다자개발은행과 실크로드 기금공사(中國絲路基金有限公司)와 같은 중국 정책금융기관의 지원을 기반으로 하고 있음 ○ ‘AIIB’는 2016년 1월 아시아 지역의 인프라 건설에 필요한 자금 지원 목적으로 설립되어, 2017년 6월 현재 77개 회원국이 참여하고 있으며, 총 자본금은 1,000억 달러 규모임 ○ ‘NDB’는 2015년 7월 브라질, 인도, 러시아, 남아프리카공화국 등 5개 BRICS 회원국이 참여하여 초기 자본금 500억 달러를 시작으로 상하이에 설립됨 ○ ‘실크로드 기금공사’는 2014년 12월 일대일로 관련국 내 인프라 건설 및 산업협력 등에 투자 목적으로 설립되었으며, 중국 국가외환관리국과 중국투자 유한책임회사, 중국 수출입은행, 국가개발은행 등이 공동 출자해서 운영하고 있으며, 총 자본금은 400억 달러 규모임
3. 중국의 일대일로 추진현황 □ 중국은 일대일로 관련 협력 기반의 확보를 위해 일대일로 연선국가와의 정상회담 등을 적극적으로 추진해 왔음 ○ 시진핑 주석은 2013년 9월부터 2016년 말까지 37개 국가(아시아 18개, 유럽 9개, 아프리카 3개, 라틴아메리카 4개, 오세아니아 2개국)를 방문하여 ‘일대일로’ 전략을 적극적으로 추진해왔으며, 2017년 9월 현재 총 74개 국가 및 국제기구와 ‘일대일로’ 참여 관련 공동성명을 발표하고, 이와 관련한 양해각서 및 협의를 체결하였음 □ 한편, 중국은 당정 회의 및 보고 등을 통해 일대일로 정책의 전면적 추진을 시사해 왔음 ○ 2015년 전국 인민대표대회 ‘12기3차회의’ 기간에 왕이 외교부장은 2015년을 ‘하나의 중점, 두 개의 기본선(一個重點, 兩條主線)’을 통한 전방위 외교 확대의 해로 설정하고, 일대일로의 전면적 추진을 ‘하나의 중점’ 과제로 제시함 ○ 중국은 2015년 2월 일대일로 추진기구로 ‘일대일로건설업무영도소조(一帶一路建設工作領導小組)’를 출범시켰으며, 장가오리(张高丽) 前 정치국 상무위원이자 부총리 등을 포함한 중국의 고위 지도자들이 이 소조에 참여함 ○ 2015년 10월 ‘18기5중전회’에서 일대일로를 통해 주변 국가와 지역이 여러 영역에서 호혜적이고 실질적인 협력을 추진하고 국제 에너지 및 장비 제조 분야의 협력을 추진하며 나아가 전면적 개방의 새로운 구조를 만들어 내는데 주력할 것을 강조함
○ 2016년 1월 일대일로 건설공작회의, 3월 전국인민대표대회의 리커창 총리 정부 보고 등을 통해 일대일로의 전면 추진을 시사함 ○ 2017년 10월 19차 중국공산당 전국대표대회(이하 ‘당대회’)이후, ‘일대일로’가 당대회 보고(報告)는 물론 당장(黨章, 당헌)에 삽입되면서, 향후 중국의 전방위 대외개방과 국내외 발전을 촉진하는 중요한 수단이 될 것으로 전망됨 - 19차 당대회 업무보고에서 시진핑 주석은 일대일로 추진의 성과를 평가하고, 향후 일대일로를 중심으로 대외개방의 확대와 국제협력을 촉진하여 궁극적으로는 인류운명공동체(人类命运共同体) 건설을 추동하고 인류의 아름다운 미래를 만들어 가겠다는 입장을 밝힘 □ 또한 중국은 ‘일대일로 국제협력 정상포럼’ 등의 개최를 통해 다자협력의 플랫폼을 제시하고 있음 ○ 2017년 5월 중국 베이징에서 ‘제1회 일대일로 국제협력 정상포럼(the Belt and Road Forum for International Cooperation, BRF)’이 개최됨 ○ 일대일로 정상포럼은 중국이 2013년 일대일로 구상을 제기한 이래 처음으로 개최한 국제회의였음 ○ 이번 포럼은 29개국 정상을 포함한 130여 개 국가, 70여개 국제기구에서 약 1500여 명의 정부관료, 기업인, 학자 등이 참석하여 최근 중국이 개최한 최대 규모의 회의이기도 했음
○ 동 포럼은 국제협력 강화와 일대일로 공동 건설, 공영발전의 실현 방안을 주된 의제로 논의하였으며, 정책소통, 시설연통, 무역창통, 자금융통, 민심상통 등 ‘5통(通)’ 실현 방안을 논의하고, 총 76개 분야, 270여개 항목에 대한 참여국 간의 합의가 있었음 - 또한 동 포럼에서는 공동성명을 통해 각국의 발전과 세계 공동발전의 결합, 실크로드 정신 계승을 바탕으로 한 협력 강화 및 호혜상생 실현, 정책과 발전전략 협력 가속화, 핵심 협력분야와 행동방식 확정, 고위급 포럼 플랫폼에 기반 한 실질적 협력 모색 등 5개 항목에 합의가 있었음 ○ 한편 중국은 일대일로 구상을 구체화하기 위한 방안으로 일대일로 기금 1,000억 위안(16조4,740억원)을 추가로 투입하고 중국국가개발은행이 2,500억 위안(41조1,850억원), 중국수출입은행이 1,300억 위안(21조4,162억원)을 지원할 계획이라고 밝힘 - 또한 일대일로 프로젝트에 참여하는 개도국 및 국제기구에 600억 위안(9조8,844억원)의 원조를 제공하고, 금융기관들이 해외 위안 펀드 사업을 확장하도록 3,000억 위안(49조4,220억원)을 지원할 것으로 발표함 ○ 이번 포럼에서 각국은 정상포럼의 정례화에 합의하였으며, 2019년에 2차 회의가 개최될 예정에 있음
Ⅲ. 중국 일대일로의 국제 정치경제적 함의 1. 국제질서의 규범 논쟁 심화 □ 일대일로의 추진이 가속화되는 과정에서 중국은 새로운 국제질서의 규범제정자(rule maker)로 부상하고 있음 □ 특히 2014년 AIIB 설립 과정에서 갖게 된 자신감을 바탕으로 중국은 국제사회의 규범 참여자에서 제정자로의 역할 정체성을 점차 변화시켜가고 있음 ○ 2013년 1월 제3차 정치국 집단학습(政治局第三次集体)에서 시진핑 주석은 중국은 “공동발전의 추진자(推动者)이자 다자무역체제의 수호자(维护者), 글로벌경제거버넌스의 참여자(参与者)”라고 강조한 바 있음 ○ 2015년 10월 중국공산당 18기5중전회에서는 중국 지도부는 글로벌 경제 거버넌스에서 중국의 제도적 발언권을 강화하겠다는 표현을 처음 사용한 바 있으며, 이후 이 용어가 중국지도부 및 학자들의 발언 중에 자주 등장하고 있음 ○ 2017년 10월 19차 당대회 보고에서도 국제사회에서 중국의 의제설정권, 규범제정권, 국제사무발언권 등이 확대되고 있는 것을 강조하며, 향후 중국이 국제사무에 적극적으로 참여하겠다는 의지를 밝히고 있음
□ 중국의 규범 제정자로의 역할이 확대되면서 미국 등 서방세계와의 국제질서에 대한 규범 논쟁도 불가피할 것으로 보임 ○ 일대일로 구상을 통해 중국이 ‘중국식 세계 경제질서’를 확립하려는 의도를 가지고 있는 것으로 인식되고 있음 ○ 특히 중국의 일대일로 추진은 미국을 비롯한 서구 선진국이 주도하는 기존 국제정치경제질서에 대한 비판과 개혁이 전제되고 있어 갈등적 요소가 잠재되어 있음 - 중국 정부는 각국이 정책 협력을 강화하고 주변국을 의도적으로 가난하게 만드는 관행을 거부해야 하며, 개방과 협력의 확대를 통해 상호 윈윈하는 길을 추구해야 한다고 강조함으로써 기존 질서를 우회적으로 비판해 왔음 - 중국이 추진하는 일대일로 사업은 정치적이거나 배타적이지 않으며 보호주의를 반대하고 세계화와 인류공동체 구축을 목표로 한다는 것임 □ 물론 중국은 이러한 구상이 기존의 국제체제를 전복시키는데 있는 것이 아니라 기존 질서의 조정과 발전을 위한 새로운 메커니즘의 필요에 따른 것이라고 강조하고 있음 ○ 예컨대, AIIB는 ADB나 국제부흥개발은행(IBRD)과의 상호보완적인 성격의 기구로 유연하게 인식할 필요가 있다는 견해도 있음 ○ 즉, 세계은행이나 아시아개발은행 등 다자간 개발은행과의 경쟁과 협력을 통해 철도와 도로, 항만, 전기 등 아시아 역내 인프라 개발수요에 부응함으로써 지역 내 상호 연결성과 경제통합의 촉진을 도모한다는 것임
□ 그러나 중국이 일대일로를 추진하기 위해서 신설한 AIIB의 창립 과정에서 회원국으로 참여 여부를 둔 주변 국가들의 딜레마와 미국의 극심한 반대는 AIIB 구상이 미국, 일본 등이 주도하는 기존 국제금융질서에 대항적 성격을 갖고 있기 때문인 것으로 풀이할 수 있음 ○ AIIB의 창립이 현존 국제정치경제질서가 과도하게 달러본위제에 의존하고 있고 기본적으로 공정성과 형평성에 기반하고 있지 않다는 인식을 전제로 하고 있기 때문임 □ 한편 중국이 일대일로 추진을 통해 보호주의를 배격하고 소위 자국 주도의 자유무역 질서를 구축하려 하고 있으나, 이는 국제사회에서 받아들이고 있는 보편적 가치와 충돌하는 질서가 될 수 있다는 우려도 제기되고 있음 ○ 최근 캐나다의 저스틴 트뤼도(Justin Trudeau) 총리가 2017년 12월 방중을 통해 젠더, 노동, 환경보호 등 진보적 자유무역협정의 내용을 제안하였으나, 중국이 이를 거절한 바 있음
□ 또한 중국이 일대일로 추진을 통해 해외 군사기지 등을 추진하는 데는 기존 국제질서를 변경하려는 패권 지향적 의도가 있다는 비판도 제기되어 왔음 ○ 중국은 지부티에 첫 해외 군사기지를 구축해 2017년 8월부터 본격적으로 가동 중에 있음. 이에 대해 중국이 지부티를 ‘진주목걸이 전략’에 포함시켜 단순히 에너지 수송로의 확보에 그치는 것이 아니라 군사적 거점으로 활용하려는 의도가 있다는 주장임 - 중국은 이들 항구들은 소말리아 해적 단속과 유엔 평화유지 활동, 인도적 지원, 재외국민 보호, 응급 구호, 국제 전략항로 안전 유지 등을 주요 임무로 하고 있다고 주장하며 ‘진주목걸이 전략(珍珠链战略)’이라는 용어 사용에 대해 부정적인 입장을 보이고 있음 - 그러나 미국과 일본이 이미 지부티에 진출해 군사기지, 항만, 공항, 철도 등을 건설해왔기 때문에 중국과의 각축이 불가피할 것으로 보임 □ 요컨대 향후 중국의 일대일로가 가속화될수록 중·미 간 규범경쟁은 물론 중국과 일본, 인도 등 주변국가와의 갈등도 심화될 가능성이 높아지고 있음 ○ 2017년 10월 미국의 매티스 국방장관은 “세계화 된 세계에는 많은 벨트와 많은 도로가 있으며 아무도 ‘한 벨트, 한 도로(One Belt, One Road)’를 지시할 수 있는 위치에 있게 하지 말아야한다”고 강조한 바 있음 - 또한 중국의 ‘일대일로’는 분쟁 지역을 통과하고 있어 영향력을 확립하기에는 그 자체로 취약성이 있다고 발언함
○ 2017년 12월 미국은 트럼프 행정부의 새로운 외교안보정책 구상인 ‘국가안보전략(National Security Strategy, NSS)’을 통해 중국의 일대일로 전략을 비판하고 있음 - 동 보고서를 통해 트럼프 행정부는 중국이 전 세계적으로 수십억 달러의 인프라 투자를 통해 영향력을 확대하고 미국에 대항하여 경쟁적으로 이익을 취하려 한다고 비판하며, 중국을 현 국제질서를 재편하려는 수정주의 세력으로 규정함 - 동 보고서는 인도의 서해안부터 미국 서부 해안 사이 지역에서 한국, 일본, 호주, 뉴질랜드, 필리핀 등의 동맹국을 규합하고, 인도, 대만, 싱가포르, 베트남, 인도네시아, 말레이시아 등과 파트너십을 강화해서 주권의 존중, 항행의 자유, 법치 등을 기본 규범으로 하는 기존의 자유로운 세계질서를 수호하겠다는 의지를 강조하고 있어 중국과의 충돌이 심화될 가능성이 높아지고 있음 ○ 일본도 인도, 미국 등과 협력하여 아시아에서 아프리카에 걸친 인프라 구축 사업에 나서면서 중국의 영향력 확대를 견제하기 시작하고 있음 - 일본은 중국의 일대일로에 대한 대응차원에서 아시아에서 아프리카에 이르는 새로운 항만 및 고속 도로망 구축사업에 인도, 미국과의 협력을 제안하고 있음
2. 미·중간 안보와 경제 어젠다 경쟁의 본격화 □ 동아시아 지역에서 중국의 일대일로 추진과정에서 제시되고 있는 경제 어젠다와 미국이 제시하고 있는 안보 어젠다 간의 경쟁이 본격화될 것으로 전망됨 □ 최근 중국은 일대일로를 통해 주변국과의 관계를 강화하면서 국제사회에 대한 영향력 확대가 뚜렷해지고 있음 ○ 중국은 일대일로 정책과 병행하여 위안화 통화스와프 협정체결, 위안화 역외 금융센터 구축, 위안화 직거래시장 개설, 무역거래시 위안화 결제비중 확대 등을 통해 위안화 국제화를 추진해 왔음 ○ 최근 AIIB 및 NDB의 주도적 설립은 물론 위안화의 IMF 특별인출권(SDR) 통화바스켓 편입 등으로 금융 분야에서 중국의 국제적 지위는 실질적인 상승세를 보이고 있음 □ 중국의 일대일로는 침체된 세계 경제에 인프라 투자를 확대하고 경제협력에 활기를 불어넣고 있으며 새로운 성장의 동력을 제공하고 있다는 평가가 있음 ○ 일대일로 참여국 중에 인프라가 미비한 개발도상국에 투자를 확대하여 물류와 소통을 원활히 하면서 나아가 자원, 제조업, 서비스업 등으로 영역 확대 효과를 기대할 수 있다는 것임
□ 이로 인해 국제사회가 적극적으로 참여 의사를 밝히고 있는 추세임 ○ 남중국해 문제로 중국과 갈등을 빚어온 필리핀의 두테르테 정부가 미국과 거리두기를 하면서 친중적 행보를 보이는 데는 아시아 각국이 안보보다는 경제적 실익을 중시하고 있다는 것을 방증하는 것이기도 함 ○ 남중국해 분쟁 당사국인 베트남도 2016년 한 해 동안 중국과의 교역액이 986.8억 달러로 일대일로 연선국가 가운데 최대 규모임 ○ 미얀마 정부의 중국 중시 행보도 부각되고 있음 - 2015년 1월, 중·미얀마 간 원유 송유관이 완성되는 등 경제협력이 활발하게 이루어지고 있음 - 2016년 4월 아웅산 수치 외무장관은 첫 외무장관 회담 파트너로 왕이 중국 외교부장을 선택한 것도 중·미얀마 관계가 돈독해지는 사례로 평가되고 있음 ○ 2017년 11월 시진핑 주석은 베트남과 라오스를 국빈 방문하여 중국의 일대일로와 베트남의 “양랑일권(两廊一圈, 중-베트남 철도건설)” 전략 및 라오스의 “내륙국의 육교국화(陆锁国变陆联国)” 전략과의 협력 방안을 진행함
□ 한편 중국의 일대일로 사업은 독일, 영국과 같이 중국과의 교역확대를 통해 경제적 활로를 찾으려는 유럽 선진국의 참여도 늘어나고 있음 ○ 2015년 11월 해외에서는 처음으로 독일에 위안화상품거래소가 설립되었고, 2015년 10월 영국은 중국의 역외시장 최초로 1년 만기 위안화 표시 국채를 발행하기 시작했음 - 이는 위안화 역외 허브 유치를 위한 영·독 간 경쟁이 치열해지면서 중국의 경제적 영향력이 증대되고 있는 것을 시사하는 것임 ○ 2017년 7월 독일 함부르크-중국 하얼빈 간 9,800km 철도 개통 2주년을 맞이했으며, 최근에는 영국 런던에서 출발해 중국 저장성(浙江) 이우(義烏)시로 향하는 화물열차가 처음으로 운행을 시작하기도 함 ○ 최근에는 일대일로 참여에 소극적이었던 일본도 중국의 일대일로 경협을 추진하고 있음 - 해상 실크로드 연안의 동남아 국가에 중·일 양국의 민간기업이 공동으로 사업을 하는 경우 에너지절약 및 환경 협력, 산업의 고도화, 물류망의 편리성 향상 등을 위해 일본 정부가 국제협력은행(JBIC)과 일본무역보험(NEXI) 등을 통해 자금을 지원하는 방식임
□ 이로 인해 미국 내에서는 아시아 지역에 대한 미국의 영향력이 약화되고 있다는 평가가 제기되어 왔음. 중국의 공세적인 일대일로 전략의 추진으로 인해 “미국이 중국에 아시아를 잃고 있다(The United States is Losing Asia to China)”는 견해임 ○ 미국 내 일각에서는 아시아 지역에 대한 영향력 강화를 위해 동맹국 내 미군의 인프라 개선 및 추가 훈련, 병력 및 군함 배치 확대 등을 위해 국방비를 증액해야 한다는 주장이 제기되기도 함 □ 그러나 미국이 아시아 지역의 영향력을 확대·유지하기 위해서는 단순히 군비 지출이나 동맹 강화만으로는 한계가 있다는 지적도 있음 ○ 미국과 새로운 파트너십을 형성하고 있는 베트남, 말레이시아나 오랜 우방인 싱가포르, 호주조차도 중국과의 경제적 관계를 의식해 미국과의 새로운 안보협력을 주저하고 있다는 분석이 있음 ○ 향후 미국이 안보와 동맹 이슈에만 몰두하고 경제협력을 소홀히 할 경우 아시아 지역에서의 영향력 약화는 피할 수 없을 것으로 보임 □ 향후 중국의 일대일로 추진 과정에서 중국이 제시하는 경제 어젠다와 미국이 아시아 지역에 대한 영향력 유지의 명분이 되고 있는 안보 어젠다 간의 각축이 주요 관전 포인트가 될 것으로 보임
3. 중국의 글로벌 리더십의 시험무대 □ 중국의 일대일로 추진은 참여국 규모만으로도 국제사회에 대한 중국의 영향력과 위상을 확인하는 것임 ○ 시진핑 주석은 2015년 3월 하이난성 보아오 포럼에서 “일대일로는 공허한 구호가 아니며, 동참하는 국가에 실질적인 이익을 가져다줄 것이다. 아시아는 운명공동체를 향해 나가야 한다”고 강조함 ○ 또한 중국의 패권 지향적 성향에 대한 국제사회의 우려를 의식한 듯 “AIIB와 일대일로 계획은 중국의 독주회가 아니라 관련국들의 합창곡”이라고 강조하기도 함 □ 일대일로 사업이 시작되고 3년여 간 중국은 47개 중앙 직속 국유기업을 통해 일대일로 관련국과 약 1,676건의 사업을 체결하여 양적 성과가 나타나고 있음 ○ 에너지 분야에서만 20개 국가와 60여개 석유·천연가스 사업을 체결한 것으로 알려져 있음 ○ 2016년 한 해 동안 중국과 일대일로 연선국가 간에 이루어진 교역 규모는 총 9535.9억 달러(약 1,041조원)로 중국과 전세계 무역 규모의 25.7%에 달함
□ 실제로 일대일로로 인해 일부 관련국의 경제상황이 급격히 개선되고 있다는 평가가 있음 ○ 예컨대, 인구 90만 명에 불과하고 실업률이 39%에 달한 아프리카의 지부티가 중국의 일대일로를 통해 기반시설을 개선하면서 동아프리카의 교통허브로 탈바꿈하고 있다는 것임 ○ 한편 2016년 중국의 일대일로 관련국으로부터의 수입 증가율은 수백 배에서 수천 배에 이르는 것으로 알려져 있음 □ 그러나 중국이 주도하고 있는 일대일로 사업에 대해 관련국들이 지지와 협력만을 하고 있는 것은 아님. 일대일로 추진과정에서 주변국가와의 이익이 충돌할 때 중국이 이익을 포기하지 않을 경우 불협화음이 발생할 수 있기 때문이기도 함 ○ 라오스에서는 중국의 대규모 공적개발원조(ODA) 지원방식에 대해서 우려의 목소리가 증폭되어 중국과 라오스 관계를 불안정하게 하는 요인이 되고 있음 - 중국이 철광석·금과 같은 자원 확보뿐만 아니라 중국의 인구 팽창으로 인한 이주정책을 위해 라오스에 노골적인 공적원조를 펼치고 있다는 의혹이 제기되고 있고, 이로 인해 라오스 내부에 중국에 대한 부정적인 인식이 나타나고 있음 ○ 한편 인도는 중국-파키스탄 경제회랑(China–Pakistan Economic Corridor, CPEC)을 비롯한 일대일로 사업이 인도양 지역에서 중국의 영향력을 강화하려는 의도를 갖는 것으로 인식해왔음. 이에 대한 불만으로 인도는 최근 개최된 일대일로 정상포럼에 불참하기도 했음 - 또한 2017년 6월 중국이 인도와 영유권 분쟁 중이고 부탄이 실효적 지배를 하고 있는 도클람(Doklam) 고원 내에 도로를 건설하면서 인도와 군사적 긴장관계가 지속되고 있음
□ 이러한 우려에 대해 시 주석은 일대일로 정상포럼을 통해 “중국은 세계 다른 나라와 발전 경험을 공유하기를 원하며, 타국의 내정에 간섭하지 않고 중국의 사회 제도와 발전 모델을 수출하거나 수용을 강요하지 않을 것”이라고 강조한 바 있음 ○ 일대일로 추진 과정에서 해당 지역의 문화와 종교, 풍습을 존중하고 사회적 책임과 생태환경 보호에 대해 관심을 가질 것이라는 입장을 밝히기도 함 □ 그러나 중국의 일대일로는 여전히 추상적이며 모호하고 많은 의구심을 불러일으킨다는 지적이 있음 ○ 중국의 일대일로 구상이 단순히 수사에 머물지 않기 위해서는 국제사회에 이로운 구체적인 정책과 실천이 동반되어야 할 것임 ○ 특히 일대일로 투자에 대한 리스크 관리를 위한 안전메커니즘 등의 수립이 요구됨 ○ 일대일로의 추진 과정은 중국이 글로벌 리더로서 공공재 제공자로서의 역할을 검증하는 시험무대가 될 것임
Ⅳ. 한국의 일대일로 참여현황과 대응과제 1. 한국의 일대일로 참여현황 및 한계 가. 한국의 일대일로 참여현황 □ 한국 정부를 비롯한 사회 전반에서 중국의 ‘일대일로’ 전략에 대한 관심은 높은 편임. 특히 한국이 2015년 3월 AIIB 참여를 결정하여 2016년 1월 창립 회원국으로 가입하는 과정에서 이러한 관심이 제고되기 시작함 ○ 한국은 현재 AIIB에 4.06% 지분률을 가지고 있어 전체 77개 회원국 가운데 다섯 번째로 높은 수준임 ○ 2017년 6월 한국은 제주도에서 제2차 AIIB 연차총회를 개최함 □ 2015년 10월 한국 기획재정부와 중국 국가발전개혁위원회는 ‘유라시아 이니셔티브와 일대일로 협력에 관한 MOU’를 체결하여 제3국 시장 공동개척, 양국 정보공유 플랫폼 구축, 투자 및 금융지원 제공, 공동연구 및 시범사업 실시 등을 통해 경제정책공조, 기반시설 연계, 무역·투자 확대, 금융협력 등에 협력할 것을 합의함 □ 한편 2016년 5월 제14회 한·중 경제장관회의를 통해 ‘일대일로-유라시아 이니셔티브 연계 및 제3국 공동진출 협력’을 논의한 바 있음 ○ 동 회의에서 한국 측은 국장급 회의체로 구성된 연계 플랫폼과 금융·투자지원, 공동연구, 기업매칭, 개발협력 등 4가지 분야의 실무그룹을 구성하여 중국 훈춘 물류단지 개발, 러시아 자루비노항 개발을 시범사업으로 추진할 것을 제안했으며, 중국 측도 동북 3성을 중심으로 양국의 이니셔티브 연계를 강화해 나갈 것을 제안함 □ 2017년 5월 한국 대표단이 중국 베이징에서 열린 ‘제1회 일대일로 국제협력 정상포럼’에 참여한 바 있음
나. 한국의 일대일로 참여의 한계 □ 일대일로에 대한 한국의 관심은 높으나 다양한 국내외 정치적 요인으로 아직까지 정부차원에서 체계적이고 구체적인 추진 전략과 방안이 수립되고 있지 않다는 지적이 있었음 ○ 2017년 11월 외교부는 우리 정부가 일대일로에 참여하는 방안에 대해 검토 중이라고 밝힌 바 있으나, 아직 구체적인 윤곽은 드러나고 있지 않음 □ 이러한 이유로는 한반도 사드배치 결정으로 인한 한·중관계의 경색이 한국의 일대일로 참여와 한·중 협력의 진전을 더디게 하는 요인이 된 것으로 분석됨 ○ 2015년 10월 한·중 양국은 ‘유라시아 이니셔티브와 일대일로 협력에 관한 MOU’를 체결한 바 있으나 향후 후속 조치가 이루어지지 않았음 ○ 이는 한반도 사드배치 결정에 따른 양국 정부 간 대화가 전면 중단된 데 원인이 있는 것으로 분석됨 □ 또한 한·미동맹과 한·중협력을 사이에 둔 한국의 전략적 딜레마도 일대일로 참여를 지연시키는 요인으로 분석되고 있음 ○ 한국이 AIIB 가입을 두고 고심한 사례가 일례가 될 수 있음 - 2014년 7월 한중정상회담 당시 시진핑 주석은 한국정부에 AIIB의 창립 회원국으로 참여해 줄 것을 공식적으로 제안한 바 있음 - 이에 대해 한국 정부는 즉답을 피하고 보류하다가 2015년 3월 말 창립회원국 모집 마감에 임박하여 AIIB 참여를 결정하게 되었음 - 한국의 AIIB 참여에 대한 정책 결정자들의 고민이 무엇이었는지에 대해서는 구체적으로 알려진 바가 없으나 미국의 반대가 주요 원인중의 하나였던 것으로 분석됨
○ 최근 미국이 새 국가안보전략(NSS)을 통해 ‘인도-태평양 전략’ 구상이 가시화되면서 ‘일대일로’와 대결적 국면이 조성될 가능성도 있어 이에 따른 한국의 선택적 딜레마가 발생할 가능성도 농후해지고 있는 상황임 □ 한편 북한의 핵·미사일 도발로 인한 동북아 지역의 불안정한 상황과 남북관계의 경색이 한국의 일대일로 참여를 제한하는 요인이 되고 있는 것으로 평가되고 있음 ○ 예컨대, 2016년 1월 북한의 4차 핵실험 이후 한국이 독자적인 대북제재 조치를 취하면서 남·북·러 3각 물류 협력 사업인 ‘나진-하산’ 프로젝트가 중단되어 중국의 일대일로와의 연계 가능성이 희박해진 바 있음 - 동 프로젝트는 나진·하산 사업은 남·북·러 3자 간에 추진했지만 중국의 사업 참여를 통해 다자간 사업으로 발전할 가능성이 있었음 - 중국의 지린성과 헤이룽장성의 물류가 최단거리로 부산항과 중국 상하이 지역으로 연계가 가능하다는 전망이 있었음 □ 일대일로는 사업 특성상 미·중 갈등의 심화, 해당 지역의 국내 정치적 불안정성, 중국과 주변국 관계 변화에 따른 불확실성, 프로젝트 상환능력에 따른 투자리스크 등 다양한 변수가 복합적으로 작용할 가능성이 높아 신중한 접근이 필요하다는 견해가 제기되고 있음 ○ 그러나 일대일로 대한 각종 의구심과 불확실성에도 불구하고, 이러한 논쟁이 소모적인 것에 그치지 않도록 한국의 일대일로 참여에 따른 기회와 위험 요인을 모두 고려하여 국익에 유리한 진출 방향을 검토할 필요가 있음
2. 한국의 일대일로 대응과제 가. 일대일로에 대한 단계적 참여방안 수립 □ 중국의 일대일로 전략은 정치, 경제, 외교, 통상, 사회, 문화 등 전 분야를 포함하는 발전정책이자 지역 균형 정책의 일환으로 추진되고 있음 ○ 뿐만 아니라 대외적으로는 관련 국가의 정치시스템 및 경제발전 수준 등을 고려해야 하는 복잡하고 종합적인 전략으로 전 면모를 총체적으로 파악하여 정책을 수립하기 용이하지 않은 면이 있음 □ 일대일로 전략은 고정적이지 않으며 현재진행형의 개방형 전략으로 현재의 수준에서 나타나는 현상으로 일대일로 정책을 단정지어 판단하는 데 신중할 필요가 있음 □ 따라서 일대일로에 대한 철저한 사전조사를 통한 단계적 참여방안을 수립하여 리스크를 최소화할 수 있는 방안에 대한 검토가 요구됨 ○ 또한 정부 차원에서는 긴 호흡으로 장기적인 전망을 가지고 일대일로 전략의 변화에 능동적으로 대응할 수 있는 방안을 수립할 필요가 있음
□ 일대일로에 대한 단계적 참여 방안은 다음과 같음 ○ 첫째, 일대일로 참여에 따른 기회 요인과 위험 요인에 대한 면밀한 사전 조사가 선행되어야 함. 이를 위해 중국의 일대일로와 관련한 방대한 정보를 수집하여 분석하고, 추이변화를 상시적으로 모니터링 할 수 있는 전담부서의 신설을 고려할 수 있음 ○ 둘째, 일대일로 참여 단계에서는 중장기적 전략 목표와 시행 계획 등을 수립할 필요가 있음 - 특히 기획재정부, 외교부, 산업통상부, 문화체육관광부, 국토교통부, 해양수산부 등 관련 부처 간의 유기적이고 정기적인 협의가 이루어질 수 있도록 협의체 구성을 고려할 수 있음 ○ 셋째, 중국의 일대일로 사업에 능동적으로 대응할 수 있도록 실무급 전문인재의 양성과 연구정보센터 등의 설치를 고려할 수 있음 ○ 넷째, 정부 차원에서 사업설명회 등 다양한 채널을 활용해 국내 기업의 해외 인프라 수주를 지원하는 방안을 검토할 수 있음. 특히 향후 일대일로에 직접적으로 연계되는 공정기계, 인프라 프로젝트 수요 등이 증가할 것으로 예상되며 한국 기업의 해외 수주 경험 등을 활용해 제3국에서 중국 기업과 협력하는 방안을 검토할 수 있음
나. 일대일로와 신북방정책 및 신남방정책과의 연계방안 수립 □ 현재 정부는 ‘동북아플러스 책임공동체’ 구상 하에 일대일로 사업과의 연계 방안을 모색하고 있지만 구체적인 실행 계획은 수립되고 있지 않음 ○ 동 구상은 평화의 기반을 확대하는 ‘평화의 축’으로서 동북아 평화협력 플랫폼을 구축하고, 동북아를 넘어서는 남방·북방 지역을 ‘번영의 축’으로 삼는 ‘신남방정책’과 ‘신북방정책’ 추진을 목표로 하고 있음 ○ ‘신남방정책’은 아세안과의 실질적 협력을 강화하고, 인도와는 전략적 공조 강화 및 실질적 경제 협력을 확대하는 것이며, ‘신북방정책’의 목표는 남·북·러 3각 협력의 추진 기반을 마련하고, 유라시아 협력 강화 및 중국의 일대일로 구상 참여에 있어 중국의 일대일로 전략과 궤를 같이하고 있음
□ 일대일로와 신북방정책 및 신남방정책과의 연계 및 구체적인 실행 방안의 수립이 요구됨 ○ 첫째, 일대일로와 신북방정책과의 연계를 통해 한·중 경협의 강화와 남북관계 개선의 출구로 활용할 수 있음 - 중국 정부는 동북 3성 경제의 침체를 타개하기 위해 2016년 ‘동북진흥 “13.5” 규획(东北振兴“十三五”规划)’ 등의 발표를 통해 ‘신동북진흥정책’을 추진하고 있으며, 해당 지역에서도 적극적인 참여 방안이 수립되고 있음 - 2017년 한국 정부는 신북방정책을 수립하고 ‘동북아경제협력위원회’를 구성하는 등 북방경제협력에 대한 의지를 표명하고 있어 상호 연계의 여지가 높아지고 있음 - 우선 동북 3성에서 추진되고 있는 일대일로 사업 진출을 목표로 기존 동북 진출 기관 및 기업들의 경제협력 모델과 플랫폼을 정비할 필요가 있음 - 궁극적으로는 남북관계 개선을 염두에 둔 남북 경협과 동북3성 연계방안 및 유라시아 진출 방안에 대한 고민도 요구됨 ○ 둘째, 일대일로와 신남방정책 연계를 통해 대외교류의 다각화를 모색할 수 있음 - 최근 문재인 대통령은 아세안과의 교역을 중국 수준으로 끌어올리겠다고 발언하는 등 동남아 및 인도 지역에 대한 관심이 제고되고 있음 - 중국의 일대일로 전략은 동남아 및 남아시아 연선국가와의 밀접한 경제 협력을 통해서 구축해 나가겠다는 것임 - 신남방정책의 구체화 과정에서 중국과 동남아 및 남아시아 국가와의 협력관계를 동시에 고려하여 일대일로 참여 방안을 검토할 수 있음 - 이를 위해서는 동남아 국가는 상대적으로 국가별 발전수준이나 문화, 종교 등에서 차이가 있어 이에 대한 이해가 필요함 - 또한 최근 일대일로의 거점 국가로 부상하고 있는 라오스 등 인도차이나 지역에 대한 관심을 제고할 필요가 있음
□ 다만 주지할 사항은 한국이 일대일로를 연계한 신남방정책을 추진하는 과정에서 인도에 대해서는 신중한 접근 정책이 요구됨 ○ 인도는 중국의 일대일로 계획의 주요 참여국이자 미국이 아시아 재균형 정책의 대안으로 추진하고 있는 ‘인도·태평양 전략’ 구상의 주요 대상국이 되면서, 미·중 경쟁 하에서 일종의 ‘경합국(swing state)’으로 부상하고 있음 ○ 최근에 중국과 인도 간에 국경지역에서의 갈등이 지속되고 있지만 중·인 간에 일대일로 추진과정에서 협력의 여지도 있음 - 2017년 6월 인도는 파키스탄과 동시에 중국이 주도하고 있는 상하이협력기구(SCO)에 정회원으로 가입하기도 했음 ○ 한국은 중·인 관계의 변화 추이를 지속적으로 모니터링 할 필요가 있으며, 일대일로 참여 시에 미·중 관계 및 미·중·인 관계를 고려한 신중한 정책이 요구됨
다. 화교네트워크의 활용 방안 모색 □ 중국 정부는 일대일로 사업 추진 과정에서 화교·화인을 주요 통로로 활용할 가능성이 높아지고 있음. 따라서 한국이 일대일로 참여를 고려할 때 화교네트워크를 활용하는 방안을 고려할 필요가 있음 ○ 전 세계 화교의 자산은 약 2조5,000억 달러(약 2,880조원)에 이르는 것으로 알려져 있음 ○ 중국에 대한 외국인 직접투자(Foreign Direct Investment, FDI) 가운데 중국에 대한 화교·화인 자본의 투자의 비중은 약 60%에 달함 ○ 1991년부터 리콴유 전 싱가포르 총리의 제안으로 세계화상대회(世界華商大會)가 2년에 한 번씩 개최되고 있어 화교기업인들의 비즈니스의 장이 되고 있음 - 세계화상대회는 2017년 10월 미얀마 네피도에서 14번째 회의가 개최되었고, 2005년에 한국에서도 개최된 바가 있음 □ 중국 국무부는 2011년부터 매년 『화교연구보고서(华侨华人研究报告)』를 발간하고 있으며, 2015년, 2016년 보고서에서는 일대일로 사업 추진에서의 화교에 대한 중요성을 강조하기 시작하고 있음 ○ 2017년 6월 북경에서 열린 ‘제2회 세계화교화인공상대회(第二届世界华侨华人工商大会)’에서 리커창 총리는 화교상인이 중국의 일대일로 추진과 세계 각국과의 경제협력에서 충분한 역할을 해줄 것을 강조함
□ 화상(華商, 화교상인)은 중국의 문화와 언어뿐만 아니라 현지 관련국도 잘 이해하고 있기 때문에 중국이 일대일로 추진 과정에서 이들의 교량 역할을 기대할 수 있음 ○ 일대일로 연선국가는 대부분이 신흥국이라 정치리스크, 투자리스크, 문화적 충돌 등이 예상될 수 있으나, 현지에 거주하는 화상들의 리스크 관리 노하우를 기대할 수 있음 ○ 일대일로는 중국이나 한국 기업들이 익숙하지 않은 시장이 될 수 있으나, 화교기업들과 협력해서 진출할 경우 거래비용과 리스크를 낮추는 효과를 기대할 수 있음 □ 특히 동남아 화교 네트워크를 적극적으로 활용하는 방안을 고려할 필요가 있음 ○ 전 세계 약 6,000만 화교 가운데 3,348.6만 명(73.5%)이 동남아에 거주하고 있음. 동남아 지역의 총 인구는 약 5.6억 명에 달하며, 이 가운데 화교 인구는 약 6%를 차지함 ○ 동남아 화교 자본은 약 1조3,500억 달러에 달하며, 동남아 화교가 운영하는 기업들이 동남아 지역 주식시장 상장사의 약 70%를 차지하고 있음 - 특히 싱가포르, 말레이시아, 태국, 필리핀, 인도네시아 5개국이 전체 동남아 화교 자본의 95% 이상을 점유하고 있음 - 동남아 각국의 부자 순위 1위는 모두 화교가 차지하고 있으며, 태국 타이 베버리지그룹의 시리와타나퐉디, 필리핀 SM그룹의 헨리시, 인도네시아 자룸그룹 하르토노, 말레이시아 곽씨형제그룹의 로버트 콱, 싱가포르 파이스트그룹의 로버트 응 등이 이에 해당함 - 이들 동남아 화교들은 거주국에서 막대한 경제력을 기반으로 은행, 교통운수, 항공, 담배, 부동산, 통신, 식품, 유통 등 분야에서 영향력을 행사하고 있음
○ 한편 후룬연구원(胡润硏究院)이 처음으로 발표한 ‘2017년 일대일로 부자리스트(Hurun Belt and Road Rich List 2017)’에 따르면, 65개 일대일로 연선국가 가운데 10억 달러 부호는 약 374명이며, 이 가운데 화교는 40여 명으로 싱가포르 화교 14명, 인도네시아 화교 7명이 포함됨 - 화교는 특히 싱가포르 14명, 인도네시아 7명 등 주로 동남아 지역에 분포해 있음 ○ 동남아 화교는 정치적으로도 현지 거주국에서 영향력을 행사해 왔음 - 리콴유 전 싱가포르 총리, 탁신 친나왓 전 타이 총리, 두테르테 필리핀 대통령의 조부 등이 모두 화교 출신인 것으로 알려져 있음 ○ 동남아 화교들은 끈끈한 비즈니스 네트워크로 연결되어 있으며, 이를 일컬어 ‘대나무 네트워크(bamboo network)’라고 칭하기도 함 - 동남아 화상들은 다국적 네트워크, 종친회, 향우회, 지역 상회 등 다양한 네트워크를 형성하고 있음 - 한편 동남아 각지에는 중국어신문이 발행되어 화교사회의 목소리를 내는 창구로 활용하고 있음. 말레이시아에서 운영되는 중국어 신문은 약 18종에 달하는 것으로 알려져 있으며, 성주일보(星州日報), 광화일보(光華日報), 남양상보(南洋商報) 등이 대표적인 말레이시아 중국어 신문임
라. 중국 지방정부와의 협력 방안 모색 □ 중국의 일대일로 전략에서 대외교류의 중요한 창구로서 지방정부의 역할이 강조되고 있음. 따라서 한국의 일대일로 진출에 있어 중국 지방정부와의 협력 방안을 모색할 필요가 있음 □ 중국의 일대일로 전략은 전방위 대외전략 뿐만 아니라 국내적으로 지역 간 불균형을 해소하려는 취지에서 추진되고 있음 ○ 육상 실크로드에는 경제발전이 상대적으로 열악한 신장, 닝샤, 칭하이, 윈난 등 서부 내륙지방과 동북3성(랴오닝, 지린, 헤룽장) 등이 포함되어 있음 □ 최근 중국 내륙의 지방정부는 과거 개혁개방 이래 동부연해지역 발전에 견인차 역할을 했던 경제특구 또는 기술개발구를 건설하여 경제발전을 유도하려는 계획을 수립 중에 있음 ○ 특히 일대일로 주변국과의 협력을 통해 도로, 철도, 항만 시설 등 인프라 구축을 통해 개방을 가속화한다는 전략을 수립하고 있음 ○ 중국 윈난 등이 중국 내륙과 동남아 지역을 연계하는 중요한 거점으로 성장하고 있는 추세에 있음. 중국 지방정부의 지역별 특성을 고려한 맞춤형 진출 전략의 수립이 요구됨
마. 한·중관계 재정립 및 다자외교 확대의 기회로 활용 □ 한국의 일대일로 참여는 사드문제로 경색되었던 한중·관계를 회복하고 한중관계 발전과 교류협력을 정상화 할 수 있는 기회로 활용할 수 있음 ○ 2017년 10월 ‘한중관계 개선 관련 양국간 협의 결과’의 발표는 한·중 양국이 모든 분야의 교류협력을 정상적인 발전궤도로 조속히 회복시켜 나가자는 데 합의가 이루어진 것임 ○ 또한 APEC 및 EAS 정상회의 등 다자회의에서 한·중 정상회담 등이 이루어지면서 한중관계 발전과 교류협력의 정상화를 위한 중국측과의 긴밀한 소통이 지속되고 있음 ○ 2017년 12월 문재인 대통령의 방중은 사드 국면에서 악화되었던 한·중 관계가 개선되고 한·중 협력의 새로운 기틀이 다져지게 된 것으로 평가되고 있음 ○ 이러한 한·중 양국간 관계 개선의 후속조치로서 한국이 일대일로에 대한 적극적인 관심을 보이고 그에 따른 참여 방안을 모색하는 것이 한중관계의 복원을 위한 첫걸음이 될 수 있을 것으로 보임
□ 한편 중국의 일대일로 사업은 중소약국과의 동반성장을 목표로 하고 있기 때문에 이러한 다자협력 플랫폼에서 강대국 못지않게 중소약국의 발언권이 중요해지고 있음 ○ 중국은 일대일로 추진과정에서 양자관계는 물론 상하이협력기구(SCO), ASEAN+1, 아시아태평양경제협력체(APEC), 아시아유럽정상회의(ASEM), 아시아협력대화(ACD), 아시아교류·신뢰구축회의(CICA), 메콩강경제권(GMS), 중앙아시아지역경제협력체(CAREC), 중국-아랍협력포럼, 중국-해만 아랍국가협력위원회, 일대일로 국제협력 정상포럼(BRF) 등 각종 다자기구와 포럼 등을 통해 국가들의 참여와 협력을 독려하고 있음 □ 그동안 한국은 강대국 편중 외교에 머물러 있어 외교적 자율성에 제한이 있었음. 그러나 일대일로 다자협력 플랫폼에 적극적으로 참여하여 한국의 국제적 위상을 제고하고 영향력을 증대시키는 기회로 활용할 수 있는 방안을 모색할 필요가 있음
Ⅴ. 결론 □ 중국의 일대일로 사업은 중국이 주도하고 있는 거대 경제개발 구상일 뿐만 아니라 국제사회의 각종 외교·안보 현안을 포괄하는 다층적·다자적 협력의 장으로 부상하고 있음. 이러한 일대일로 사업에 적극적으로 참여할 경우 한국의 국익을 확대하는 데 기회가 될 수 있음 □ 일대일로 정책은 단순히 중국과 그 주변국을 대상으로 한 경제협력 사업이 아니며, 중국, 중동, 동남아, 아프리카, 유럽을 잇는 대규모 인프라 구축 사업이며 막대한 투자비용이 투입되고 있어 기회 요인이 큼 ○ 특히 AIIB 등에 적극적으로 참여할 경우 일대일로 사업 추진과정에서 선점 효과를 발휘할 수 있음 ○ 따라서 전 세계의 이목이 집중되고 경쟁적으로 참여하고 있는 일대일로 사업에 한국이 참여하는 중장기적 방안의 수립이 필요한 시점임
□ 중국의 일대일로 전략은 복잡하고 종합적인 전략으로 전 면모를 총체적으로 파악하여 정책을 수립하기까지 용이하지 않은 측면이 있음 ○ 또한 동 전략은 고정적이지 않으며 현재진행형의 개방형 전략으로 현재의 수준에서 나타나는 현상으로 일대일로 정책을 단정지어 판단하는 데 신중할 필요가 있음 ○ 따라서 긴 호흡으로 장기적인 전망을 가지고 일대일로 전략의 변화에 지속적이고 능동적으로 참여할 수 있는 방안을 수립할 필요가 있음 □ 특히 일대일로의 진출 전략은 외교·안보와 경제 현안을 연계한 종합적 분석을 토대로 이루어져야 함 ○ 한반도 사드배치 결정으로 인해 한중관계가 경색된 사례와 같이 특정 외교안보 현안에 대한 결정이 철저한 분석과 계획을 통해 이루어지지 않을 경우 국내 개별 산업은 물론 국가 경제 전반에 막대한 영향을 미칠 수 있음 ○ 중국의 일대일로는 국가 간 관계나 민감한 외교안보 현안과 밀접한 연관성을 가지고 진행되고 있어 한국이 참여를 고려할 때 신중하고 균형적인 입장을 유지하려는 노력이 요구됨
□ 중국의 일대일로 전략 참여를 위한 한국의 대응과제는 다음과 같음 ○ 첫째, 중국의 일대일로에 대한 단계적 참여 방안을 수립할 필요가 있음. 일대일로 참여를 통한 기회 요인과 위험 요인에 대한 면밀한 사전 조사가 선행되어야하며, 기획재정부, 외교부, 산업통상자원부 등 관련 부처 간의 협의체 구성을 통해 중장기적 전략 목표 및 시행 계획을 수립할 필요가 있음 ○ 둘째, 일대일로와 신북방정책 및 신남방정책과의 연계방안을 수립해서 한·중 경협 강화와 남북관계 개선의 출구로 활용할 수 있으며 대외교류의 다각화를 모색할 수 있음 ○ 셋째, 중국 정부의 일대일로 사업 추진 과정에서 화교·화인에 대한 관심이 제고 되고 있음. 한국이 일대일로 참여를 고려할 때 화교네트워크 활용 방안을 모색할 필요가 있음 ○ 넷째, 일대일로 사업 진출을 위해 중국 지방정부와의 교류 및 협력을 확대하는 방안을 수립할 필요가 있음
요약 이 보고서는 우리나라 역대 정부조직개편의 주요 내용과 쟁점, 정부조직개편 관련 해외사례를 살펴보고, 향후 정부조직개편의 개선방향을 정리하여 제시하는데 그 목적이 있다. 먼저, 문민정부 이후 문재인 정부까지의 우리나라 정부조직개편의 주요내용을 살펴본 결과, 각 정권별로 조직개편을 통해 33개에서 40개의 중앙행정기관을 운영한 것으로 나타났다. 부, 처, 청의 정부조직을 중심으로 살펴보면, 공통되는 정부조직은 부(部)의 경우 기획재정부, 통일부, 법무부, 국방부, 환경부, 보건복지부, 고용노동부, 문화체육관광부 등 총 8개인 것으로 나타났으며, 부처명이 바뀌거나 다른 기능이 가감되는 변화를 거친 외교, 교육, 농림, 과학기술, 여성, 행정 등의 정부기능도 공통기능 및 조직에 포함되는 것으로 나타났다. 처의 경우 역대 정부에서 법제처와 국가보훈처는 그 위상만 달라졌을 뿐 지속적으로 설치되고 있는 정부기관으로 나타났으며, 청의 경우 국세청, 관세청, 조달청, 통계청, 대검찰청, 경찰청, 기상청, 병무청, 농촌진흥청, 산림청, 특허청 등 총 11개 기관은 정부조직으로서 큰 변화없이 운영되는 것으로 나타났다.
우리나라 정부조직개편을 통한 주요 쟁점으로 정부조직개편의 빈도, 정부조직법의 처리기한, 효율성에 입각한 대부처주의, 정부조직개편 과정의 투명성 등을 제시하였다. 또한, 각각의 쟁점에 대해서는 현재까지 논의되고 있는 찬반 의견들을 정리하여 제시하였다. 외국의 사례로는 미국, 일본, 영국, 프랑스, 독일 등의 사례를 살펴보았으며, 시사점을 정리하면 다음과 같다. 우리나라를 포함한 거의 모든 국가가 외교, 국방, 법무, 재무, 보건 등의 전통적인 정부기능과 관련해서는 중앙행정기관을 설치하고 있는 것으로 나타났다. 미국은 1989년 재향군인부, 2002년 국토안보부 신설이외에 우리나라와 같은 대규모 정부조직개편의 사례는 없는 것으로 조사되었다. 일본은 보건, 교육기능의 경우 각각 노동과 과학기능을 결합하여 통합부처로 운영하고 있으며, 미국, 영국, 프랑스의 경우는 에너지를 담당하는 부(部)를 별도로 설치하고 있는 것으로 나타났다. 영국은 가장 많은 20개의 부를 설치한 것으로 나타났으나, 연방지역을 담당하는 중앙행정기관(북아일랜드부, 스코틀랜드부, 웨일즈부)을 제외하면 17개의 기관을 설치한 것으로 나타났다.
일본과 영국의 정부조직 개편은 ‘작은 정부’를 지향하여 공공부문의 생산성을 향상시킬 목적으로 조직 축소의 기조에서 추진된 반면, 프랑스의 사례는 권력 분산과 행정서비스 질 강화를 목표로 추진된 점이 구분된다. 또한, 프랑스와 독일은 다른 국가와 달리 실제 행정조직을 담당하는 것이 아닌 대통령 또는 수상 직속의 특임장관을 운영하여 외부 환경변화에 효율적으로 대응하는 체제를 특징으로 하고 있다. 이러한 국내외 정부조직개편의 사례를 통하여 향후 정부조직개편의 개선방향을 네 가지로 제시하였으며 그 내용은 다음과 같다. 먼저, 잦은 정부조직개편을 통제하기 위해서는 제한적이고 점진적인 조직개편을 추진하도록 유도하고, 정부조직개편을 최소화하기 위해 감축관리를 비롯한 효과적인 업무수행과 관리 등으로 조직개편의 방향을 설정하는 것이 필요하다. 둘째, 향후 정부조직개편에서는 전문적 조직진단을 근거로 한 과학적 접근이 필요하다. 전문성과 합리성을 강조하는 정부조직개편은 정부조직 관련 법률개정의 처리에 있어서 긍정적으로 작용할 수 있다.
셋째, 향후 정부조직개편에서는 ‘대부처주의’가 아닌 ‘전문부처주의’로 책임행정을 구현할 수 있는 조직체계로 전환하는 방안을 검토할 필요가 있다. ‘전문부처주의’의 시행을 위해서는 정부기능의 세분화를 통해 분업과 전문화를 유도하고, 행정서비스의 전달체계를 검토함과 동시에 부처간 효율적인 협업체계를 구축하는 것이 중요하다. 넷째, 정부조직개편의 과정을 투명하게 운영하기 위해서는 사회 각 계가 참여하는 ‘(가칭)정부조직개편위원회’ 등 TF팀을 정부 또는 국회 내에 구성하여 활용하는 방안을 검토할 필요가 있다. 정부조직은 정부가 추진하는 정책을 입안하고, 결정하여 집행하는 기본적인 추진체계이며, 이를 정비하는 것은 향후 정부가 추진할 정책의 주체를 재구성한다는 측면에서 의의가 있다. 향후 정부조직개편은 조직체계와 조직성과 간의 연계를 강화하여 정부조직이 환경변화에 민첩하게 대응할 수 있도록 하고, 정부업무를 서비스 제공 중심으로 전환함과 동시에 이에 부합되는 기능별 조합을 통해 정책의 효과성과 효율성을 극대화하는 것이 매우 중요하다.
Ⅰ. 서론 □ 문민정부 이후 대통령선거를 통하여 새롭게 출범했던 역대 정부들은 시대적 상황에 맞추어 다양한 정부혁신과 조직개편을 추진하였음 ○ 특히, 2007년과 2012년의 대통령선거 직전에는 학계, 정치권, 노동계 등 다양한 집단들에서 수많은 정부조직개편안이 제시되었으며, 이는 정부조직개편이 새롭게 출범하는 정권의 정치철학이 담긴 형식으로 보는 인식이 강하기 때문인 것으로 해석됨 ○ 문민정부 이후 정부조직개편은 정권출범 이전에 설치되는 대통령직인수위원회의 주요 업무 중 하나로 자리잡게 되었음 □ 2017년 3월 10일, 헌법재판소의 선고에 따라 대통령 탄핵이 인용됨으로써 새 정부의 대통령직인수위원회의 출범은 불가능하게 되었으며, 정부의 조직개편은 기존 정부의 조직개편과 다른 양상으로 진행되었음 ○ 문재인 정부에서는 기존 역대 정부의 인수위원회와 유사한 ‘국정기획자문위원회’가 정권출범과 함께 설치되어 기존 인수위원회의 역할을 대신하였음
□ 성공적인 정부조직개편은 정책의 우선순위를 행정수요에 맞게 조정하고, 과도한 예산낭비를 방지하며 자원의 효율적 분배를 가능하게 하는 반면, 정부조직이 제대로 설계되지 않으면 업무의 중복, 예산낭비, 부처간 갈등, 업무 연속성 저해, 공무원의 사기가 저하되고 국정목표의 달성을 어렵게 함 ○ 역대 정부조직개편은 대부분 정부부처의 기능 및 업무의 현황분석이 부족하였고, 대통령직인수위원회의 소수 인수위원에 의해 정부조직이 주도되는 경향을 보여 조직개편에 대한 사회적 공감대를 얻지 못하는 결과를 초래했다는 지적도 제기됨 □ 우리나라는 5년 임기의 정부에서 여러 차례 조직개편이 이루어졌으며, 문재인 정부에서도 향후 추가적인 정부조직개편이 발생할 것으로 예상되고 있음 ○ 국토교통부와 환경부의 물관리기능 이관문제, 우정사업본부의 우정청 승격 문제, 해양경찰청의 기능 및 소속 문제, 보건복지부 2차관제 도입 등은 향후 정부조직개편에서 논의하기로 여야가 합의한 바 있음 □ 향후 정부조직개편은 개헌문제와 맞물려 새로운 정부조직형태에 대한 충분한 논의를 거쳐 정부가 효율적으로 국민을 위해 봉사할 수 있는 체제를 마련하는 것이 중요함 □ 이를 위해서는 우리나라 및 주요 선진국의 사례를 살펴보고, 앞으로의 정부조직개편에서 어떠한 사항들을 고려하고, 어떤 사항들이 주요 쟁점으로 부각될 것인지 충분히 검토하는 작업이 선행되어야 함 □ 따라서, 이 보고서에서는 우리나라 역대 정부조직개편의 주요 내용과 쟁점, 정부조직개편 관련 해외사례를 살펴보고, 향후 정부조직개편의 개선방향을 정리하여 제시하고자 함
Ⅱ. 우리나라 역대 정부조직개편의 주요 내용 1. 문민정부(1993. 2. ~ 1998. 2., 14부 5처 14청: 33개) □ 문민정부의 조직개편의 일차적인 목표는 ‘작고 효율적인 정부’의 구현에 있었으며, 이를 뒷받침하기 위해 행정조직의 효율성과 민주성이라는 두 가지 원칙을 제시하였음 □ 문민정부의 조직개편은 3차에 걸쳐 이루어졌음 ○ 1993년 1차 개편에서는 문화부와 체육청소년부를 통합하여 문화체육부로 하였으며, 국내 산업의 경쟁력 강화와 산업발전의 기반 확충을 추진하기 위하여 종전의 상공부와 동력자원부를 통합하여 상공자원부로 개편하였음 ○ 1994년 국제화, 세계화, 개방화 시대에 대처하기 위하여 2차 개편을 단행하였음. 2차 개편에서는 국가의 재정정책과 예산 기능의 연계성을 강화하고, 정책의 자율성ㆍ창의성을 확대하기 위하여 경제기획원과 재무부를 재정경제원으로 통합하였으며, 세계화 역량 및 통상지원 정책기능을 강화하기 위해 상공자원부를 통상산업부로, 미래 국가발전의 핵심전략산업인 정보통신사업체계를 보강하기 위해 체신부를 정보통신부로, 환경정책 기능을 보강하기 위해 환경처를 환경부로 격상하였음 ○ 1996년 2월에 단행한 3차 개편에서는 공업진흥청을 폐지하고, 중소기업청을 설치하였으며, 8월에는 해양수산부와 해양경찰청을 신설하는 한편, 수산업무를 해양수산부로 이관함에 따라 농림수산부의 명칭을 농림부로 변경하였음
2. 국민의 정부(1998. 2. ~ 2003. 2., 18부 4처 16청: 38개) □ 역대정부와 달리 국민의 정부는 경제위기 극복이라는 급박한 사회변화 속에서 정부조직개편을 시도하였음 □ 국민의 정부는 총 3차에 걸쳐 조직개편을 단행하였음 □ 1차 개편에서는 정부조직을 17부 2처 16청으로 개편하였음 ○ 대통령 직속기구로 기획예산위원회를 신설하였으며, 국무총리실에 법제처와 국가보훈처가 차관급 부서로 흡수되었음 ○ 정무 제1장관과 제2장관이 폐지되고, 제2장관실은 대통령 직속의 여성특별위원회의 사무처로 변경하였음 ○ 재정경제원을 재정경제부로 개편하고, 그 산하에 예산청을 신설하였으며, 외무부는 통상교섭기능을 강화하여 통상교섭본부를 신설하고 명칭을 외교통상부로 하였음 ○ 마지막으로 내무부와 총무처를 행정자치부로 통합하였으며, 통상산업부는 산업자원부로 개편하였음 □ 2차 개편에서는 1차 개편시 의견조정 실패로 불가능하던 일부 조직의 개편을 통해 인사기능은 대통령에 집중하고, 기획예산위원회와 예산청을 통합하여 기획예산처를 신설하고, 중앙인사위원회도 신설하였음 □ 3차 개편에서는 정책간 연계성과 일관성 확보 및 종합 조정기능의 강화를 위해 경제 및 교육부서를 부총리급으로 격상하고, 여성의 사회적 권익보호를 목적으로 여성부를 신설하여 18부 4처 16청으로 재편하였음
3. 참여정부(2003. 2. ~ 2008. 2., 18부 4처 18청: 40개) □ 참여정부는 부처의 자율성과 책임성을 제고하기 위해 대규모 조직개편은 최소화하고 주로 기능조정을 활용하였음 ○ 보건복지부의 보육서비스 기능을 여성가족부로, 기획예산처의 행정개혁 기능을 행정자치부로 이양하였음 ○ 소방방재청과 방위사업청을 신설하였고, 철도청을 공사화하였으며, 다양한 방법으로 위원회 조직을 활용하였음 ○ 행정중심복합도시 건설사업의 총괄, 조정을 위하여 행정중심복합도시건설청을 신설하였음
4. 이명박 정부(2008. 2. ~ 2013. 2., 15부 2처 18청: 35개) □ ‘작고 유능한 실용정부’설계를 목표로 추진된 이명박 정부의 조직개편은 2008년 2월 29일 「정부조직법」개정안이 공포됨에 따라 2원 15부 2처 18청 3실 5위원회로 확정되었음 ○ 개편전 2원 18부 4처 18청 4실 10위원회에서 3부 2처 1실 5위원회가 폐지되어 총 11개 기관이 감축되었음 ○ 대통령비서실과 대통령경호실은 대통령실로, 국무조정실과 국무총리비서실은 국무총리실로 통합되었으며, 해양수산부, 정보통신부, 과학기술부 등의 부처도 기능별로 관련 부처와 통합되어 재편되었음 □ 조직개편의 주요 내용은 다음과 같음 ○ 대통령 보좌기구를 정예화하고, 권한과 책임을 명확히 하였음 ○ 국무총리실 기능을 합리적으로 조정하고, 부처 중심의 책임행정체제로 개편하였음 ○ 헌법상 명시적인 근거가 없고, 조율영역 및 수단 등 실효성이 미약한 부총리제를 폐지하고, 법제처장 및 국가보훈처장 직급을 차관급으로 조정하였음 ○ 기획예산처와 재정경제부를 기획재정부로 통합하여, 경제정책 조정기능과 재정 기능을 일원화하였음 - 금융정책 및 외국환 거래 건전성 감독, 금융정보 분석 기능 등은 금융감독위원회와 통합하여 금융위원회로 개편하였음
○ 정책대상이나 영역별로 각 부처로 흩어져 있는 유사하거나 연관된 기능을 모아 광대역화하여 수요자 입장에서 기능 중심으로 편제하였음 - 산업자원부와 정보통신부의 정보기술 산업정책, 과학기술부의 산업기술 연구개발정책을 통합하여 지식경제부를 신설하였음 - 방송과 통신의 융합 추이에 대응하기 위해 정보통신부의 통신서비스정책ㆍ규제기능과 방송위원회의 방송정책ㆍ규제기능을 통합하여 대통령 소속으로 방송통신위원회를 신설하였음 - 농업과 수산업의 전략적 합병과 식품산업 육성을 위해 농림부와 해양수산부의 어업수산정책, 보건복지부의 식품산업진흥정책을 통합하여 농림수산식품부로 개편하였고, 건설교통부와 해양수산부의 해양개발, 항만건설, 해운물류 기능을 통합하여 국토해양부로 개편하였음 - 인적자원개발기능을 일원화하고, 평생교육과 창의적인 인재육성에 역량을 집중할 수 있도록 교육인적자원부와 과학기술부를 통합하여 교육과학기술부로 통합하였고, 부처별로 세분화되어 분산되어있던 사회복지 기능을 통합하여 보건복지부를 보건복지가족부로 확대 개편하였음 - 인사관리와 조직관리를 연계하고, 비상대비와 재난 예방ㆍ대처 등 안전관리정책의 총괄ㆍ조정기능을 강화하기 위해 행정자치부와 중앙인사위원회, 국가비상기획위원회 및 정보통신부의 전자정부와 정보보호 기능을 통합하여 행정안전부로 개편하였음 - 국민고충처리위원회, 국가청렴위원회 및 행정심판위원회를 통합하여 국무총리 소속의 국민권익위원회를 신설하여 국민의 권익보호와 권리구제 기능을 일원화하였음 - 일본의 특명담당대신, 독일의 연방특임장관 등을 모델로 국무총리 산하에 특임장관을 신설하였음 □ 2010년 9월, 2차 조직개편을 통해 청와대의 정책실장 및 일부 수석비서관을 신설하고, 보건복지가족부의 청소년 및 가족기능을 분리하여 보건복지부와 여성가족부로 개편하고, 국가과학기술위원회를 장관급으로 격상시켜 행정위원회로 전환하였음
5. 박근혜 정부(2013. 2. ~ 2017. 5., 17부 5처 16청: 38개) □ 2017년 2월 기준 박근혜 정부의 정부조직도는 다음과 같음 □ 박근혜 정부의 조직개편은 크게 2차례가 있었음 □ 정권출범과 함께 발표된 정부조직개편안의 핵심 내용을 살펴보면 다음과 같음 ○ 먼저, 박근혜정부의 미래성장동력과 ICT 관련 업무를 전담할 미래창조과학부를 설치하였음. 미래창조과학부는 국가 R&D 관련 사업 및 기존 방송통신위원회의 업무 중 규제업무를 제외한 진흥업무를 이관하여 실질적인 일자리 창출 및 국민경제에 기여하는 것을 목적으로 설치된 박근혜정부의 핵심정책을 추진할 조직임. 기존의 교육과학부는 교육부로 전환하였음 ○ 두 번째로 이명박정부에서 폐지되었던 해양수산부를 신설하여 기존 국토해양부의 해양업무와 농림수산식품부의 수산업무를 이관하기로 결정하였음. 기존의 국토해양부는 국토교통부로, 농림수산식품부는 농림축산부로 전환하였음 ○ 세 번째로 외교통상부의 통상기능을 지식경제부로 이관하여 산업통상자원부로 전환하였으며, 행정안전부는 안전행정부로 명칭을 전환하였음 ○ 마지막으로 경제부총리를 신설하여 기획재정부 장관이 겸임하도록 하였으며, 보건복지부 산하의 식품의약품안전청은 국무총리실 산하의 식품의약품안전처로 조직 위상을 승격시켰음. 또한, 대통령 산하에 국가안보실을 신설하고, 국무총리 산하의 특임장관은 폐지하기로 발표하였음
□ 2014년 4월 16일 발생한 세월호 사건으로 인해 박근혜 정부는 2차 정부조직개편을 단행하였으며, 주요 내용은 다음과 같음 ○ 세월호 사건의 1차적 책임이 있는 해양경찰청을 폐지하여 국무총리 산하 장관급 기관인 국민안전처를 신설하였음 ○ 안전기능을 국민안전처로 이관함에 따라 기존의 안전행정부는 행정자치부로 기능을 축소하고, 행정자치부의 인사기능을 분리하여 국무총리 산하에 차관급 기관인 인사혁신처를 신설하였음 □ 박근혜 정부의 2차 정부조직 개편은 세월호 사건으로 인한 재난안전 관련 컨트롤타워의 구축이 핵심내용임 □ 박근혜 정부에서는 2015년 1월 26일 정부조직개혁방안으로 성과 및 협업중심의 개혁방안을 발표하였음 ○ 행정자치부는 신설 기구에 대한 성과평가제를 새로 도입하였음 - 향후 각 부처 내에 새로 만들어지는 기구는 원칙적으로 일정기간(2년) 한시적으로 운영하고, 그 기간 동안의 업무량과 성과를 점검하여 지속 필요성이 인정되는 경우에만 정규조직으로 전환하는 ‘성과평가제’를 전면 도입하였음
○ 여러 부처와 지자체가 함께 참여하는 새로운 형태의 협업조직을 확산하고 보다 효율적인 체계로 발전시키는 방안을 발표하였음 - 2014년 ‘고용과 복지 연계·통합’의 새로운 모델인 「고용복지+센터」를 최초로 설치(10개소)하여 취업률을 대폭 제고하고 이용자 서비스를 개선하는 성과를 도출하였음 - 화학사고 예방·대응 기능을 관련 부처가 한 곳에서 동시에 수행하도록 전국 6개 산업단지에 「화학재난합동방재센터」를 설치하여 신속한 사고대응 체계를 구축하였는데, 조직법령에 협업조직 설치근거를 신설하여 조직·인사·예산상 독자적 권한을 갖고 안정적으로 기능을 수행하는 정규조직으로 발전시키는 방안을 포함하였음 ○ 이외에 정부조직에 협업이 활성화될 수 있도록 인사·예산·성과평가 제도 전반에 걸친 혁신도 함께 추진하는 방안을 발표하였음 - 협업에 필요하다면 공무원 한 명이 두 부처 직위를 동시에 겸임하여 일할 수 있게 하고, 과장급 이상 인사와 평가에 협업실적이 반영되며, 기관 간 인사교류도 전년도에 비해 2배로 확대하는 방안을 포함하였음
6. 문재인 정부(2017. 5. ~ , 18부 5처 17청: 40개) □ 문재인정부의 정부조직개편안은 2017년 6월 9일 더불어민주당이 중소벤처기업부 신설을 골자로 하는 정부조직법 개정법률안을 발의하면서 구체화되었음. 해당 정부조직법 개정법률안을 토대로 기존 정부조직을 17부5처16청에서 18부5처17청으로 전환하였으며, 세부내용은 다음과 같음 ○ 대통령 경호수행 체계를 합리화하기 위하여 대통령경호실(장관급)을 대통령경호처(차관급)로 개편하였음 ○ 국가유공자 예우와 지원 등 보훈기능을 강화하기 위하여 국가보훈처를 장관급 기구로 격상하였음 ○ 과학기술의 융합과 혁신을 가속화하고 연구개발의 전문성과 독립성을 보장하기 위하여 과학기술정보통신부에 과학기술혁신본부를 설치하였음 ○ 국가 재난에 대한 대응 역량을 강화하고 안전에 대한 국가와 지방자치단체 간 유기적 연계가 가능하도록 국민안전처와 행정자치부를 통합하여 행정안전부를 신설하고, 신설되는 행정안전부에 재난 및 안전 관리를 전담할 재난안전관리본부를 설치하였음
○ 소방 정책과 구조구급 등 소방에 대한 현장 대응 역량을 강화하기 위하여 행정안전부장관 소속으로 소방청을 신설하였음 ○ 보호무역주의 확산에 대응하기 위한 통상교섭 역량을 강화하기 위하여 산업통상자원부에 통상교섭본부를 설치하였음 ○ 해양경찰의 역할을 재정립하여 해양안전을 확보하고, 해양주권 수호 역량을 강화하기 위하여 해양수산부장관 소속으로 해양경찰청을 신설하였음 ○ 중소기업 중심의 경제구조와 창업 생태계 조성을 위하여 중소기업청을 중소벤처기업부로 격상하여 창업ㆍ벤처기업의 지원 및 대ㆍ중소기업 간 협력 등에 관한 사무를 관장하도록 하였음 □ 국토교통부와 환경부의 물관리기능 이관문제, 우정사업본부의 우정청 승격 문제, 해양경찰청의 기능 및 소속 문제, 보건복지부 2차관제 도입 문제는 조직을 진단하여 추후 2차 정부조직개편에서 다루기로 하였으며, 2017년 12월 기준 문재인 정부의 정부조직도는 다음과 같음
7. 역대 정부조직개편의 비교 □ 문민정부부터 문재인 정부까지 역대 정부조직개편을 통한 정부조직을 비교하면 다음과 같음 □ 역대 정부조직개편의 주요 특징을 간략히 정리하면 다음과 같음 ○ 문민정부의 조직개편은 3차에 걸쳐 이루어졌으며, 재정경제원, 문화체육부, 통상산업부, 정보통신부, 해양수산부 등을 신설하였음 ○ 국민의 정부는 총 3차에 걸쳐 조직개편을 단행하였으며, 1차 개편에서는 기획예산위원회, 예산청을 신설하였고, 재정경제부, 외교통상부, 행정자치부 등을 개편하였음. 2차 개편에서는 기획예산위원회와 예산청을 통합하여 기획예산처를 신설하고, 중앙인사위원회도 신설하였으며, 3차 개편에서는 여성의 사회적 권익보호를 목적으로 여성부를 신설하여 18부 4처 16청으로 재편하였음 ○ 참여정부는 부처의 자율성과 책임성을 제고하기 위해 대규모 조직개편은 최소화하고 주로 기능조정을 활용하였음. 보건복지부의 보육서비스 기능을 여성가족부로, 기획예산처의 행정개혁기능을 행정자치부로 이양하였으며, 소방방재청, 방위사업청, 행정중심복합도시건설청을 신설하였음
○ 이명박 정부에서는 해양수산부, 정보통신부, 과학기술부 등의 부처를 기능별로 관련 부처와 통합하여 2원 15부 2처 18청 3실 5위원회로 정부조직을 개편하였음 ○ 박근혜 정부는 정권출범과 함께 부총리제 신설, 미래창조과학부, 해양수산부 등의 신설 등의 정부조직을 개편하였으며, 세월호 사건 이후 국민안전처, 인사혁신처 등을 신설하는 2차 조직개편을 단행하였음 ○ 문재인 정부의 정부조직개편은 2017년 6월 9일 더불어민주당이 중소기업벤처부 신설을 골자로 하는 정부조직법 개정법률안을 발의하면서 구체화되었으며, 기존 정부조직을 17부5처16청에서 18부5처17청으로 전환하였음 □ 문민정부와 국민의 정부는 ‘작고 효율적인 정부’가 조직개편의 목표였으며, 참여정부는 부처의 자율성과 책임성 제고, 이명박 정부는 유능하고 작은 정부, 국민을 섬기는 실용정부의 구현을 조직개편의 목표로 설정하였음. 박근혜 정부는 국정목표인 ‘창조경제 구현을 통한 경제부흥과 국민생활안정’을 바탕으로 정부조직개편을 추진하였으며, 문재인 정부는 조기 국정안정을 위해 개편의 폭을 최소화하고, ‘일자리 창출’, ‘경제 활성화’, ‘국민 안전 강화’ 등의 주요 국정목표 실현을 뒷받침하는데 역점을 두었음
□ 역대 정부별 정부조직을 비교한 결과, 공통되는 정부조직은 부(部)의 경우 기획재정부, 통일부, 법무부, 국방부, 환경부, 보건복지부, 고용노동부, 문화체육관광부 등 총 8개인 것으로 나타났음 ○ 실제 외교, 교육, 농림, 과학기술, 여성, 행정 등의 정부기능도 부처명이 바뀌고 다른 기능이 가감되었을 뿐 전통적인 정부기능으로 볼 수 있으며, 이 경우 정부의 동일 또는 유사조직 및 기능은 총 14개로 귀결됨 □ 처의 경우 역대 정부에서 법제처와 국가보훈처는 그 위상만 달라졌을 뿐 지속적으로 설치되고 있는 정부기관으로 나타났으며, 청의 경우 국세청, 관세청, 조달청, 통계청, 대검찰청, 경찰청, 기상청, 병무청, 농촌진흥청, 산림청, 특허청 등 총 11개 기관은 정부조직으로서 지속적으로 설치ㆍ유지되고 있는 기관인 것으로 나타났음 □ 이밖에 개별법률에 의해 설치ㆍ운영되고 있는 정부조직 중 공정거래위원회는 문민정부부터, 금융위원회는 참여정부부터 조직체계 및 기능의 큰 변화없이 현재까지 운영되고 있는 것으로 나타났음
Ⅲ. 우리나라 정부조직개편의 주요 쟁점 1. 정부조직개편의 빈도 □ 2017년 9월 기준으로 우리나라는 정부출범 이후 총 61회의 정부조직개편을 단행하였음 □ 문민정부 이후 중규모 이상의 정부조직개편을 빈도로 살펴보면, 문민정부 3회, 국민의 정부 3회, 참여정부 1회, 이명박 정부 2회, 박근혜 정부 2회, 문재인 정부 1회 등 총 12회임 □ 우리나라의 경우 이러한 잦은 정부조직개편으로 인해 행정비용이 증가하고, 공무원의 혼란이 가중된다는 부정적 의견이 있음 ○ 잦은 정부조직개편으로 인해 부처명이 계속 바뀌어 혼란을 주거나, 신설부처명으로는 어떤 정부기능을 수행하는지 알기 어려운 사례(지식경제부, 미래창조과학부) 등도 발생함 □ 그러나, 정부조직개편은 새로운 정부의 국정철학을 반영하는 첫 단계로 정책 추진체계를 정비하는 것은 최소한의 범위에서 필요한 과정이라는 주장도 제기되고 있음 □ 또한, 일부 전문가들은 외부환경변화에 민첩하게 대응하기 위해서는 정부조직이 유연성을 지녀야 한다고 주장하지만 그것이 정부조직의 명칭과 기능배치를 변경하는 것을 의미하는 것으로 보기는 어려움
□ 정부조직법의 처리기한이 길어지면서 정부출범 이후 전 정부의 국무위원과 함께 첫 국무회의를 하게 되는 등의 문제점이 나타났음. 이에 정부 출범과 함께 발의되는 정부조직개편안이 포함된 정부조직법의 처리는 기한을 설정하여 심의하는 것이 타당하다는 주장이 제기되었음 □ 새로운 정부조직이 미치는 광범위한 영향을 감안할 때, 국회 심의전에 법률안에 대해 행정절차법에 의거하여 40일 이상 입법예고절차를 거쳐 충분한 국민적 공감대를 구축해야 한다는 반대의 의견도 제시되고 있음 ○ 소관 상임위원회는 정부조직법 개정법률안이 행정 각부의 직무 범위를 다의적으로 해석할 여지가 있는지 검토하고, 기능의 합리적 배분에 초점을 두고 충분한 심의를 할 수 있도록 해야 한다는 논거로 제시됨
3. 효율성에 입각한 대부처주의 □ 기존 정부조직개편에서 인력감축과 조직통폐합을 통하여 ‘작은 정부’를 표방하는 것과 달리 정부의 기능은 점차 증대되어왔음 ○ 우리나라의 정부조직개편은 민간부문에서 기능을 수행하는 것이 좀더 효율적이고 생산적인 분야는 없었는지에 대한 소프트웨어적 고찰이 부족했다는 평가를 받고 있음 □ 이명박 정부 이후 정부조직을 설계하는데 있어 정부의 효율성을 강조하다 보니 부처통폐합이 주요 이슈로 부각되었으며, 서로 이질적인 기능을 통합하여 하나의 부처에 통합하는 사례가 발생하였음 □ 이러한 부처의 통합과 분리를 반복하는 식의 하드웨어 위주 조직개편은 혼란과 부작용을 초래하고 있다는 지적이 제기되고 있음 □ 공직자를 대상으로 한 설문조사에서 공직자들은 정부조직개편에 대해 긍정적 효과보다는 부정적 효과에 더 높은 공감을 보이는 것으로 나타났음 ○ 박중훈 외(2017)의 연구에서는 조직개편의 부정적 영향으로는 업무수행의 지연과 혼란, 인사관리 혼란 및 구성원간 갈등, 조직 및 업무관리의 비효율성 등을 지적하고 있음 ○ 반면 기대되는 긍정적 영향으로는 정부 기능수행의 합리성, 대국민 책임성 및 신뢰, 효율성 제고 등을 제시하고 있으나, 실제 응답자의 20% 이하만 공감하는 것으로 나타났음
4. 정부조직개편 과정의 투명성 □ 우리나라의 역대 정부조직개편 중 국민의 정부 이후부터는 정부출범과 함께 대부분 대통령직인수위원회에서 조직개편 업무를 담당하였음 □ 대부분의 대통령직인수위원회에서는 정부조직개편과 관련하여 각 부처의 업무현황을 보고받고, 대통령선거의 공약을 토대로 국정비전과 국정철학을 실천할 수 있는 추진체계를 정비하고자 소수의 인수위원회 위원을 중심으로 개편안을 마련하였음 □ 이로 인해 발표되는 정부조직개편안에 따라 기존 정부부처의 희비가 엇갈리고, 정부조직개편 이후 후속작업에서 보이지 않는 기능 및 업무의 배분 다툼이 반복되었음 □ 정부조직개편안을 만드는 과정에서 투명성을 확보하여 관련 전문가, 국민들의 의견을 수렴하는 것이 중요하다는 의견이 제시되고 있음 □ 또한, 대통령직인수위원회에서 소수의 인원이 정부조직개편 관련 업무를 담당하고, 이와 관련된 정부조직법 개정안을 제출할 수 있도록 하여 졸속처리가 반복되었다는 주장도 있음
Ⅳ. 주요국의 정부조직개편 사례와 시사점 □ 대규모의 조직개편과 관련된 해외사례로 일본과 영국의 사례가 대표적이며, 가장 최근의 사례로 프랑스와 독일의 사례를 제시하였음 ○ 우리나라와 일본, 영국 등 주요 선진국의 정부조직개편에 대한 학술적ㆍ실재적 개념은 차이가 있음 ○ 우리나라와 같은 정권출범 시작과 동시에 정부조직개편이 이루어지는 사례는 프랑스가 유일하며, 미국, 독일 등의 국가에서는 찾아보기 어려움 ○ 일본의 경우 2001년 대규모의 정부조직개편 이후 조직체계가 현재까지 유지되고 있으며, 영국 역시 1980년대 대처내각 이후 대규모의 정부조직개편은 찾아보기 어려움
1. 미국 □ 미국의 경우 우리나라와 같은 대규모 정부조직개편의 사례는 없는 것으로 평가됨 ○ 2001년 9.11 테러 이후 테러 및 안보 관련 컨트롤타워의 기능을 재조합하여 2002년 11월에 국토안보부를 신설한 사례가 유일함 ○ 1989년 퇴역군인들의 치료와 복지를 위해 재향군인청(Veterans Administration)을 재향군인부(Department of Veterans Affairs)로 승격하였음 □ 미국의 경우 우리나라와 같은 정부조직개편 사례가 없는 이유는 대통령에게 정부개편명령 권한이 없고, 의회에서 개별 입법을 통해 제도화되는 과정을 거치기 때문임 □ 2017년 10월 현재 미국은 15부를 설치하여 운영하고 있음 ○ 국무부, 국방부, 법무부, 내무부, 국토안보부, 재무부, 상무부, 에너지부, 농무부, 주택도시개발부, 교통부, 보건후생부, 재향군인부, 노동부, 교육부
2. 일본 □ 일본의 정부조직개편 중 최근에 대규모로 개편이 단행된 것은 2001년의 정부조직개편임 ○ 2001년 정부조직개편은 중앙행정기구의 기능 등을 고려하여 대규모의 통폐합이 이루어졌음 ○ 1960년대부터 2001년 이전까지의 정부조직개편은 필요에 따라 부(府)와 성(省)에 외국(外局)을 설치하는 등의 소규모로 시행되었음 ○ 2001년 정부조직개편을 통해 1부 12성 8위원회 25청에서 1부 10성 7위원회 19청 체제로 개편되어 총 9개의 기관이 폐지되었음 □ 2001년 정부조직개편의 주요 내용은 다음과 같음 ○ 총리부 본부, 금융재생위원회, 경제기획청, 오키나와개발청을 통폐합하여 내각부를 신설하였음 ○ 총무청, 우정성, 자치성을 통폐합하여 총무성을 신설하였음 ○ 기존의 대장성은 금융청과 재무성으로 분리하고, 문부성과 과학기술청을 통합하여 문부과학성을 신설하였음 ○ 후생성과 노동성을 통합하여 후생노동성을 신설하였고, 기존의 통상산업성은 경제산업성으로 명칭을 전환하였음 ○ 홋카이도개발청, 국토청, 건설청, 운수성을 통폐합하여 국토교통성을 신설하였음 ○ 각 부와 성을 구성하는 단위인 관방 및 국을 기존의 127개에서 96개로 감소하였음
□ 2001년 정부조직개편의 목적은 중앙정부조직의 종합조정기능을 수행하는 ‘내각기능’을 강화하고, 내각관방의 기능을 강화하는 것임 □ 기존 조직개편과 다른 점은 내각기능을 강화할 목적으로 특명담당대신을 설치한 것임 ○ 특명담당대신이 담당해야 할 업무는 법령으로 경제재정정책, 방재ㆍ식품안전, 오키나와 및 북방대책, 과학기술정책, 국민생활, 규제개혁, 소자화(저출산) 대책, 지방분권개혁 등으로 규정하고 있음 ○ 기존의 각 성과 청에 정무차관 대신 부대신과 대신정무관을 신설하여 관료주도에서 내각주도로의 전환을 도모하였음 □ 일본의 정부조직개편은 정해진 법적 절차는 없으며, 행정환경과 정치 및 경제상황에 따라 필요에 의해 추진되었음 ○ 기본 조직개편의 방향과 조직체계가 정해지면, 그에 따른 법령개정과 직제를 개정하는 절차를 거치게 됨 ○ 일본의 정부조직개편과 직접적으로 관련된 법률은 크게 내각법, 내각부 설치법, 국가행정조직법임 □ 일본의 2001년 정부조직개편은 기존의 관료위주에서 내각위주로 전환하여 신속한 정책의사결정 및 조정기능을 향상시킨 것으로 평가받으며, 우리나라의 정부조직개편에 많은 참고가 되었음 ○ 우리나라 2008년 정부조직개편에서는 일본사례를 벤치마킹하여 교육과 과학기술, 경제와 재정을 통합하여 신설기구를 설치하는 한편, 기능에 따른 하부조직의 개편도 함께 이루어졌음 □ 2017년 10월 현재 총 13개의 부ㆍ성ㆍ위원회를 설치하여 운영하고 있음 ○ 내각부, 국가공안위원회, 외무성, 방위성, 법무성, 총무성, 재무성, 경제산업성, 농림수산성, 국토교통성, 후생노동성, 환경성, 문부과학성
3. 영국 □ 영국의 정부 조직개편은 행정개혁과 맞물려 있음 ○ 영국의 행정제도에 큰 변화가 발생한 것은 대처 총리가 집권한 1979년 이후임 ○ 영국의 행정개혁은 1988년 2월에 발표된 “Next Steps” 프로그램이 시초이며, 정책의 입안기능과 집행기능을 분리하여 국가 행정서비스 수혜자들이 보다 양질의 서비스를 제공받도록 하기 위해 연방정부의 업무 및 조직을 통폐합하였음 □ 조직개편의 핵심은 행정서비스를 담당하고 있는 수많은 업무를 집행기관(Agency)으로 이관시키는 한편, 민영화, 민간위탁, 통폐합 등의 방법으로 정부부문의 기능을 대폭 축소한 것임 ○ 기존의 정부부처에서 수행하던 행정서비스 업무는 산하 집행기관으로 이양하고, 해당 부처는 정책 입안기능만을 담당하여 해당 부처의 규모를 감축하였음 ○ 집행기관의 수는 부처별로 상이하며, 국방부(Ministry of Defence)의 경우 다른 부처에 비해 50 여개의 집행기관이 설치되어 운영중임 ○ 이러한 집행기관은 “Next Steps”에 의한 계약에 의해 기관장을 채용하고, 해당 기관장은 인사, 예산 등 기관운영과 관련된 전권을 행사하여 책임경영과 업무의 효율성 증대 등의 목적을 달성하고자 노력하게 됨
□ 영국의 정부 조직개편은 부처의 수는 큰 차이가 없으나, 업무 및 기능적 분화, 인력감축, 행정서비스 기능의 강화 등의 변화가 특징임 ○ 대처 총리가 집권한 1980년대나 현재 2017년에도 총리는 약 20명의 장관을 각 부처에 임명하여 내각을 구성하고 있음 □ 또한, 영국은 우리나라의 정부조직법과 같이 명문화된 법률에 근거하지 않고, 총리에게 정부조직개편권한이 위임되어 있어 신축적인 정부조직의 변화를 지속해 왔음. 아울러 복수의 정부기능을 하나의 조직에서 수행하는 ‘대부처주의’ 아닌 철저한 전문화된 서비스를 제공할 목적으로 ‘전문 부처주의’를 지향하고 있다는 특징이 있음 □ 2017년 1월 현재, 영국의 연방정부는 다음의 18개의 부처로 구성되어 있음 ○ 재무부, 내무부, 법무부, 국방부, 기업혁신기술부, 외무부, 노동ㆍ연금부, 에너지ㆍ기후변화부, 보건부, 교육부, 지역사회ㆍ지방정부부, 교통부, 환경ㆍ식품ㆍ농촌부, 국제개발부, 문화매체체육부, 북아일랜드부, 스코틀랜드부, 웨일스부 ○ 각 부처 산하에 서비스 업무에 따라 집행기관을 설치하여 운영하고 있음 ○ 부처의 증감은 작으나, 업무 및 기능에 따라 집행기관을 신설하여 책임 및 자율경영제로 운영하고, 이에 따른 업무성과를 평가하는 제도적 장치를 마련하였음. 따라서, 조직개편에 따라 집행기관의 수는 큰 폭으로 증가하였음 □ 총리에게 주어진 내각편성권한에 따라 구체적인 개편사항은 총리실 산하 내각사무처(Cabinet Office)에서 주도하고, 재무부(HM Treasury)가 지원함
4. 프랑스 □ 프랑스의 역대 정부조직개편은 효율성 증진을 위한 조직개편보다는 권력 분산과 행정서비스 질 강화에 주력하여 ‘작은 정부’를 지향하는 신공공관리(New Public Management; NPM)의 기조에 부합하지 않는 측면이 있음 □ 프랑스 조직개편의 특징은 이원집정부제 운영과 대통령령에 의해 정부조직 개편이 가능해 정부부처를 수시로 변경한다는 점임 ○ 중앙정부조직에 관해서 우리나라의 경우와 달리 법으로 엄격하게 정하지 않고 있어 내각 교체시마다 공약이나 정책목표 등에 따라 마음대로 변경하는 것이 관례로 되어 있음(중앙정부조직의 비법정주의 전통) ○ 이에 따라 내부ㆍ농무ㆍ외무ㆍ재무ㆍ교육부를 제외하고 나머지 부처들은 정권 변동에 따라 소속, 격이 바뀌고 이합집산을 거듭하였음 ○ 총선거 후 내각출범시 행정명령(déret)으로 각료의 수, 명칭, 서열, 임무분담 및 소속되는 ‘국’까지 규정하며, 그 하부조직에 대해서는 각 부처의 부령으로 정함. 그러나 정부조직ㆍ인원의 증설은 예산부처의 동의를 받아야 함
□ 프랑스의 정부조직개편은 정부조직법이 없이 총리의 정치적 판단과 필요에 의해 수시로 변화해 왔으나, 총리의 권한은 영국, 일본 등의 국가에 비해 매우 제한적임 ○ 총리에 의해 개각이 이루어지지만 대통령의 동의가 필요하며, 대통령령에 의해 발효되므로 대통령의 정치적 우선 순위와 국정운영 철학에 의해 영향을 받을 수 밖에 없음 □ 프랑스는 1990년대 이후 행정부처로부터 독립적인 의사결정을 하는 독립행정위원회와 영국의 집행기관(agency)과 유사한 책임행정센터를 설치하여 권력분산을 도모하고 있음 ○ 독립행정위원회는 정책결정과정에 다양한 이해관계를 반영하는 장치이며, 소속 중앙부처와 3년간 목표치 계약을 하는 책임행정센터는 1993년부터 본격적으로 도입되어 행정서비스의 집행을 담당하고 있는데, 중앙조직보다는 건설부, 산업부 소속의 특별지방행정기관에 집중되어 있음 □ 1994년 ‘행정절차간소화 위원회’(위원장: 수상)를 설치하여 규제완화와 행정서비스의 질 제고를 도모하였음 ○ 위원회는 각계 대표 18명으로 구성되는 중앙위원회와 22개의 지역위원회를 설치하였으며, 주소 1회 신고제 도입, 행정서비스의 집 설립, 행정서식 간소화, 행정공무원이 행정서류 작성 직접 지원 등을 실시하였음
□ 니콜라 사르코지 프랑스 대통령은 2007년 5월 16일 취임과 동시에 ‘더 일하고, 더 벌자’는 구호 아래 프랑스 개조에 착수하여 ‘작고 효율적인 정부’를 만들겠다는 공약을 실행에 옮겼음 ○ 국무회의에 참석하는 각료를 31명에서 15명으로 대폭 줄이고, 7명의 여성을 각 부 장관에 임명하였음 ○ 지나치게 많은 정부 산하의 각종 위원회와 심의기구도 상당수 통폐합하여 사르코지 집권 이전 16부 장관 16명, 담당장관(Ministre delegue) 13명이던 것이 사르코지 제1기에 15부 장관 15명, 담당장관 4명, 고등판무관 1명으로 바뀌었으며, 제2기에 와서는 15부 장관 15명, 담당장관 16명, 고등판무관 1명으로 구성하였음 □ 2012년 4월, 정권교체에 성공한 올랑드 대통령은 총 20명의 장관과 18명의 담당장관을 임명하였음
□ 정부조직개편 차원에서는 조달청 및 정보통신총괄처 설치, 사무차관제 도입 등 지원기능의 통합으로 대대적인 조직 감축이 일어남 ○ 모든 부처에 사무차관제를 도입하여 인사, 예산, IT관리기능들을 총괄토록 하여 지원업무의 효율성을 도모하였음 ○ 각 부처에서 자체적으로 수행하던 조달기능은 조달청을 신설하여 총괄토록 하였고, 또한 IT관리도 정보통신총괄처를 신설하여 효율성을 제고하였음 ○ 이러한 가시적인 성과가 있었지만, 내부감사와 물품관리 등 지원기능이 좀 더 통합되어야 하며, 지원부서 자체도 감축되어야 하고, 지방조직의 정비가 필요하며, 행정표준을 확대하여야 한다는 전문가들의 지적이 제기되기도 하였음 □ 2017년 4월 출범한 마크롱 정부에서는 부처 장관 16명, 담당 장관(국무ㆍ환경ㆍ교통담당, 유럽관계ㆍ외교담당) 2명, 총리 소속 국무장관(정부대변인 겸 국회관계담당, 여성인권, 장애인인권, 디지털담당) 4명 등 총리를 포함하여 총 23명으로 내각을 구성하고 있는 것으로 나타났음
5. 독일 □ 독일은 슈뢰더 총리(1999～2005년) 주도로 ‘활력을 불어넣는 정부’(aktivierender Staat)로의 행정개혁을 추진하였음 □ 행정개혁의 주요 내용은 정부의 역할을 최소화하고 기타 기능(스포츠, 학교, 문화, 청소년 행정)은 시민 사회에서 분담하게 하는 시민 중심의 시민행정체계 구축과 관련되어 있음 ○ 독일의 행정개혁은 시민지향적인 행정체제와 함께 효율적인 행정체제 구축을 강조 ○ 현대화된 행정관리체계 구축, 탈관료주의 추구, 전자정부의 구현 등이 핵심 목표임 □ 이러한 행정개혁을 바탕으로 1998년 645개의 연방행정기관을 2005년 445개로 축소하였으며, 연방공무원은 31만 4천명에서 27만 6천명으로 감축하였음
□ 독일은 메르켈 정부의 출범과 함께 연방노동사회부를 신설하고, 슈뢰더 정부의 연방소비자보호식품농업부를 연방식품농업소비자보호부로 개칭하고, 연방보건복지부를 연방보건부로 개칭하여 2017년 10월 현재 외무부, 내무부, 법무부, 재무부, 경제에너지부, 경제협력개발부, 소비자보호부, 노동사회부, 국방부, 보건부, 교통주택건설부, 가족노인여성청소년부, 환경부, 교육부 등 총 14부의 연방행정부처가 설치되어 운영 중임 □ 독일의 정부조직개편 범위는 내각의 안정성과 관련되어 있으며, 최근 슈뢰더 총리, 메르켈 총리 등의 비교적 장기집권으로 인해 큰 폭의 정부조직개편 사례는 찾기 어려움 □ 정부조직과 관련된 내용은 정부와 관련한 의사규칙(Geschäftsordnung)에서 규정하고 있으며, 장관직 임명과 관련한 사항은 총선 후 구성되는 정당간 연정합의서(Koalitionsvertrag)에 명시됨 ○ 즉, 독일의 경우 제1당이 원내 과반수를 획득하지 못할 경우 연정을 구성하게 되며, 이 때 필요에 따라 의사규칙을 개정하여 연립정부에 포함되는 정당간 체결하는 ‘연정합의서’에 정부조직개편의 내용을 포함하여 정부운영에 대한 공동책임을 명시하고 있음
6. 시사점 □ 각 국의 정부조직 중 ‘부’를 중심으로 정부유형, 정부조직개편의 법적 근거, 개편빈도, 기관명칭, 기관 수, 중앙행정기관 등을 비교해보면 다음과 같음 □ 우리나라, 미국, 일본의 경우는 법률에 의해 정부조직개편을 시행하는 반면, 영국, 독일의 경우는 총리령, 프랑스의 경우는 대통령령에 의해 정부조직개편을 시행하는 것으로 나타났음 □ 우리나라를 포함한 거의 모든 국가가 외교, 국방, 법무, 재무, 보건 등의 전통적인 정부기능과 관련해서는 중앙행정기관을 설치하고 있는 것으로 나타났음 ○ 일본은 보건, 교육기능의 경우 각각 노동과 과학기능을 결합하여 통합부처로 운영하고 있음 ○ 미국, 영국, 프랑스의 경우는 에너지를 담당하는 부(部)를 별도로 설치하고 있음 ○ 또한, 대부분의 국가가 명칭은 다르게 사용하고 있지만, 경제, 산업, IT등의 정부기능을 담당하는 별도의 조직을 운영하고 있는 것으로 나타났음 □ 영국이 가장 많은 20개의 부를 설치한 것으로 나타났으나, 실제 연방국가인 점을 감안하여 해당 연방지역을 담당하는 중앙행정기관(북아일랜드부, 스코틀랜드부, 웨일즈부)을 제외하면 17개의 기관을 설치한 것으로 나타났음
□ 일본의 경우 다른 국가에 비해 가장 적은 13개의 중앙행정기관을 설치한 것으로 나타났음 ○ 하위 부, 성, 위 산하 ‘청’단위 조직은 약 23개 내외가 설치되어 있는 것으로 조사되었음 □ 일본과 영국의 정부조직 개편은 ‘작은 정부’를 지향하여 공공부문의 생산성을 향상시킬 목적으로 조직 축소의 기조에서 추진된 반면, 프랑스의 사례는 권력 분산과 행정서비스 질 강화를 목표로 추진된 점이 구분됨 □ 프랑스와 독일은 다른 국가와 달리 실제 행정조직을 담당하지 않는 대통령 또는 수상 직속의 특임장관을 운영하여 외부 환경변화에 효율적으로 대응하는 체제를 특징으로 하고 있음 □ 영국과 프랑스는 전문부처주의에 의한 부처의 세분화와 잦은 개편을 특징으로 하지만 부처간 협업시스템을 구축하여 부처이기주의를 극복하는 체계적인 노력을 하고 있다는 평가를 받고 있음

Subsets and Splits