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2. 정책적 시사점 □ 한국의 아동인구는 연령이 낮을수록 5세 단위의 코호트별 비중이 감소하고 있어 저출산이 하나의 사회현상으로 고착화되고 있음을 보여줌 ○ 한국의 출생아수는 1991년 70.9만명 1995년 71.5만명으로 70만명대를 유지하다가 IMF 구제금융을 거치면서 2002년 49.2만명으로 40만명대로 감소했고 2017년에는 30만명대 진입이 확실시되고 있어 1990년대 전반 대비 약 ½ 수준이 될 것으로 보임 ○ 이와 같이 구조화된 저출산에 따른 유년부양비의 급감으로 인구학적 측면에서의 부양부담은 세계적으로도 낮은 상태에 있음 □ 이에 대한 대응으로 “저출산고령사회기본계획”이 2006년부터 시행되어 왔음에도 불구하고 한국의 가족관련 공공지출은 여전히 미흡함 ○ 서비스와 세제혜택은 OECD 평균에 근접하고 있는 반면 현금급여는 극히 과소한 상태에 머물러 있어 전체적으로 매우 불충분하면서도 편중된 상태에 있음 ○ 한국사회의 가족지원은, 무상보육서비스의 시행을 제외하면, 과거로부터 시행되어 왔던 선별주의적 지원들을 보완하는 데에 머물러 있어 보편적이고 직접적인 가족지원으로 나아가지는 못하고 있음 □ 이런 맥락에서, 2018년 시행 예정인 아동수당제도는 2012년 시작된 무상보육서비스 실시에 이은 보편주의적인 현금급여의 실시를 뜻하는 것으로 한국의 가족지원을 내실화할 수 있는 정책수단을 확충하는 계기가 될 수 있을 것으로 보임
Ⅲ. 아동수당제도의 해외사례 □ 아동수당은 1926년 뉴질랜드가 최초로 제도화한데 이어 1930~1950년대에 많은 나라들이 도입하였고 2010년 현재 전 세계적으로 90개국이 시행 중에 있음 ○ 유럽은 물론 최근에는 아프리카 국가들에 이르기까지 도입이 확산되고 있음 ○ OECD 국가 중 미도입 국가는 한국 외에 미국, 멕시코, 터키 등으로 알려져 있음 □ 아동수당제도의 유형은 국가별 역사적 경험에 따라 매우 다양하게 나타나고 있음 ○ 이에 대해, 국제노동기구(ILO)는 고용연계 및 자산조사 여부에 따라 5개 유형을, 미 사회보장국(SSA)은 소득연계 차등지급 여부 및 재원부담 주체(정부, 고용자·근로자/정부, 사회보험)를 교차하여 7개 유형을 제시하고 있음 ○ 하지만 각국의 아동수당제도는 해당 국가의 사회경제적 특성과 역사적 정치과정을 반영할 수밖에 없는 까닭에 단일한 기준에 의한 유형화는 용이하지 않음 □ 따라서 본 논의에서는 한국의 아동수당제도의 설계를 둘러싼 쟁점들과 관련된 논거와 시사점을 제공할 수 있는 스웨덴, 프랑스, 일본 등의 운영사례들을 살펴보는 데에 한정하고자 함 ○ 스웨덴은 사회민주주의 체제에 속하는 보편주의적 복지국가로서 2006-2015년 합계출산율 평균이 1.90명임 ○ 프랑스는 보수주의 체제에 속하는 조합주의적 복지국가로서 2006-2015년 합계출산율 평균이 1.98명임 ○ 일본은 자유주의 체제의 영향을 받은 선별주의적 복지국가로서 2006-2015년 합계출산율 평균이 1.39명임
1. 스웨덴 □ 스웨덴은 적극적인 인구정책을 실행해 왔던 국가로 2013년 기준 GDP 대비 가족관련 공공지출이 3.64%에 달해 OECD 33개 국가들 중 네 번째로 높았음 ○ 아동수당을 포괄하는 현금급여는 1.45%로 OECD 평균 1.25%를 상회함 □ 배경 ○ 제1차 세계대전과 1930년대의 대공황(Great Depression)기를 거치면서 합계출산율이 지속적으로 하락하여 2.0명을 하회하게 됨으로써 국가의 적극적인 개입을 요한다는 ‘인구문제의 위기’가 의제화됨 - 대공황으로 야기된 대량실업, 주택문제, 위생악화 등과 같은 생존의 위협으로 출산율이 저하되고 노동력이 감소하고 산업생산성이 하락하는 부정적인 인구학적 역동성이 나타남 - 이러한 인구변화의 파괴적 영향이 가족, 특히 저소득층 아동에게 두드러진 영향을 미치고 있다는 진단이 나옴 - 이에 대한 대응으로 국가주도의 인구정책, 주택정책, 보건정책, 특히 아동가족정책 등이 필요하다는 권고가 나왔고, 아동수당은 그러한 후속조치들 중의 하나였음
□ 주요 연혁 ○ 고아아동 아동수당 지급(1937) ○ 보편적 아동수당 지급(1948) - 「일반 아동지원 등 양육비용 분배에 관한 보고서」(SOU 1946: 5. Betänkande om barnkostnadernas fördelning med förslag angående allmänna barnbidrag m.m.)에서 아동수당 현금지원 권고 - 「일반아동수당에 관한 법안」(Proposition No. 122, 1947) 제정 ○ 1982년 다자녀보조금 시행 □ 주요 내용 및 급여액 ○ 연령 및 소득 기준 - 아동이 있는 모든 가정을 대상으로 자녀가 16세가 될 때까지 기본아동수당(Basic child allowance)을 지급하며, 소득 기준이 없음 - 자녀가 16세가 되더라도 고등학교가 아닌 초등학교 혹은 특수학교에 재학 중인 경우에는 계속해서 지급 ○ 청소년기 지원 - 자녀가 16세 이상으로 20세까지 고등학교 등에 재학 중인 경우 학업 보조금의 용도로 연장아동수당(Extended child allowance)을 졸업할 때까지 지급
○ 다자녀 지원 - 자녀가 2명 이상인 경우 다자녀가족보조금(Large Family supplement)을 지급 ○ 재원: 조세 - 재정수입원: 소득세(임금소득세, 법인세), 고용주세(기업부담금), 소비세(부가가치세, 간접세), 재산세 순으로 비중이 낮아짐. 1997년 현재 각각 41.2%, 29.2%, 22.3%, 3.9%의 분포를 갖고 있음 ◆ 스웨덴의 2015년 조세부담률은 33.6%, 국민세금부담률은 43.3%로 덴마크 등과 함께 OECD 국가들 중 매우 높은 수준임. 참고로 한국의 2015년 기준 조세부담률은 18.5%, 국민세금부담률은 25.3%였음 □ 전체적으로 스웨덴의 아동수당은 1) 소득과 자녀수를 고려하지 않는 보편주의적 지원, 2) 자녀수에 따라 액수가 커지는 다자녀보조금을 통한 출산율 및 양육지원의 실효성 제고, 3) 연장아동수당을 통한 청소년기 교육 지원 등을 특징으로 함
2. 프랑스 □ 프랑스는 전통적으로 가족을 중시해 왔던 국가로 2013년 기준 GDP 대비 가족관련 공공지출이 3.65%에 달해 OECD 33개 국가들 중 세 번째로 높았음 ○ 아동수당을 포괄하는 현금급여는 1.56%로 OECD 평균 1.25%를 상회함 □ 배경 ○ 19세기 말부터 20세기 초반까지 일부 고용주가 부양가족이 있는 남성근로자에게 임금 외의 특별수당을 지급하였고, 이후 고용주가 부담하는 특별수당 지급 의무에 대해 공동으로 대응하기 위해 몇 개의 기업들로 구성된 보상금고가 단계적으로 창립되었음 - 특별수당의 형태로 지급한 것은 남성 근로자의 부양에 따른 생계임금인상 요구를 자녀가 있는 경우로 국한함으로써 전반적인 임금상승을 회피하기 위한 것이었음
□ 주요 연혁 ○ 1932년 근로자에 대한 가족 특별수당 지급을 법적으로 의무화 ○ 1939년 「가족법」 제정으로 2명 이상의 자녀를 둔 근로자 가족에게 지급. 급여액은 임금과 연동하여 두 번째 자녀에게 평균임금의 10%, 세번째 자녀에게 20%를 산정하여 지급. 이와 같이 자녀를 많이 둔 가족일수록 혜택이 커지는 현상은 아동수당제도를 출산장려정책으로 고려했기 때문인 것으로 보임 ○ 1945년 「사회보장법」 제정으로 고용주가 지급하던 특별수당을 폐지하고, 자녀수에 따라 지급하는 가족수당 개념의 가족보조금으로 대체 ○ 1978년 전 국민을 대상으로 확대하였고, 가족수당전국공단(Caisse nationale des allocations familiales: CNAF)이 운영 관리를 담당하게 됨 □ 주요 내용 및 급여액 ○ 연령 및 소득 기준 - 두 자녀 이상을 가진 모든 가정을 대상으로 자녀가 20세가 될 때까지 지급 - 오랫동안 소득 기준 없이 시행해 오다가 2015년 7월부터 소득 수준에 따라 ½, ¼ 등의 차등지급 실시 ○ 청소년기 지원 - 20세가 될 때까지 지원함으로써 성장기 전체를 포괄하고 있을 뿐만 아니라 14세 이상의 경우 추가급여를 제공함으로써 청소년기 지원의 실효성이 높음 ○ 다자녀 지원 - 두 자녀 이상의 가정을 대상으로 하고 자녀수의 증가에 따라 급여액을 현저하게 상향함
○ 재원 - 고용주가 근로자 임금의 5.4%를 부담하는 보험료와 근로자가 임금의 7.5%를 부담하는 일반사회보장부담금(contribution sociale généralisée: CSG)으로 구성되어 있음 - 1990년까지는 이해당사자의 보험료에 전적으로 의존하였으나, 1991년 이후 시행된 일반사회보장부담금에 의해 보충되어 왔음 - 2011년 현재 전체 사회보장재원은 보험료(고용주, 근로자)가 68.3%, 사회보장세(일반사회보장부담금, 기타 조세) 31.7%의 구성을 보이고 있어 사회보장세에 의한 재원조달 비중이 점진적으로 높아지고 있음 □ 전체적으로 프랑스의 가족수당은 1) 두 자녀 이상이 있는 가정을 대상으로 자녀수에 따라 급여액을 상향한다는 점에서 강력한 출산율 제고 기능, 2) 14세 이상 아동 추가급여를 통한 청소년기 부가지원, 3) 최근 도입한 소득 기준으로 인한 보편주의의 약화 등을 특징으로 함
3. 일본 □ 일본은 1995년 시작된 4차 5개년 “엔젤플랜”으로부터 2105년 “1억총활약”에 이르기까지, 한국과 마찬가지로, 국가적인 저출산 대응을 추진해왔던 국가임. 하지만 2013년 기준 GDP 대비 가족관련 공공지출이 1.49%로 OECD 평균 2.43%에 비해 0.94%p.가 낮은 상태에 있음 ○ 아동수당을 포괄하는 현금급여는 0.80%로 OECD 평균 1.25%를 하회함 □ 배경 ○ 1961년 중앙아동복지심의회의 특별부회로서 아동수당부회가 발족되고, 1964년 해당 부회가 중간보고를 통해 첫째 자녀부터 의무교육 종료 전까지 또는 18세 아동까지 최저생활비를 유지하기 위한 아동수당제도를 제언함에 따라 1971년 「아동수당법」이 제정됨
□ 주요 연혁 ○ 1972년 아동수당제도 도입. 세 번째 자녀 이후 5세 미만 월 3,000엔 지급. 재원은 근로자의 경우 사업주 7/10, 국가 2/10, 지자체 1/10을 근로자가 아닌 경우 국가 ⅔, 지자체 ⅓을 부담 ○ 1982년 소득제한 강화와 피용자에 대한 특별급여 도입. 1985년 둘째 자녀 이후로 확대, 단 출생순서에 따라 차등 지급. 1992년 첫째 자녀 이후로 확대, 단 3세 미만으로 제한 ○ 2009년 민주당 선거공약에 따라 2010년 「어린이수당 지급에 관한 법률」(子ども手当の支給に関する法律) 제정. 모든 자녀 중학생까지 동일급여. 소득제한기준 삭제 등 보편주의적 개편을 시도함 ○ 그러나 2011년 「어린이수당 지급 등에 관한 특별조치법」(子ども手当の支給等に関する特別措置法)으로 연령구간별 출생순서별 차등지급제도를 재도입함 ○ 2012년 개정 「아동수당법」(児童手当法)에 따라 아동수당으로 회귀하고 소득제한을 재도입함 □ 주요 내용 및 급여액 ○ 연령 및 소득 기준 - 0~3세 미만의 모든 아동, 3세~소학교수료의 세 자녀 이후 아동에 대해 15,000엔 지급 - 3세~소학교수료의 첫째 및 둘째 자녀, 중학생의 경우는 10,000엔 지급 - 소득제한 이상인 경우는 잠정적인 특례급부로서 5,000엔 지급
○ 재원 - 아동수당 등의 재원은 국가, 지자체(도도부현、시구정촌), 사업주 갹출금으로 구성됨. 사업주 갹출금의 액수는 표준 보수월액 및 표준 상여액을 기준으로 기부금 비율 (2.3/1000)을 곱해 얻은 액수 - 재정규모는 2017년 예산액 기준 2조1,985억엔임. 세부적으로 국가 1조 2,175억엔, 지자체 6,087억엔, 사업주 1,832억엔, 공무원소속청 1,891억엔 등으로 각각 55.4%, 27.7%, 8.3%, 8.6%를 분담 □ 전체적으로 일본의 아동수당은 1) 연령구간, 출생순서, 소득기준에 따라 차등지급한다는 점에서 선별주의적 지원, 2) 고등학생 지원 배제, 3) 잦은 변경으로 인한 정책적 신뢰성 저하 등을 특징으로 함 ○ 2010년 일시적으로 보편주의적 제도를 지향하였으나 출생순서, 연령구간, 차등급여, 소득제한 등의 기준을 도입하고 재도입하는 과정을 반복함으로써 일관성이 부족하고 정책적 예측가능성이 낮은 것으로 보임
4. 요약 □ 이상에서 살펴본 국가별 운영사례를 한국의 아동수당제도의 설계를 둘러싼 쟁점들과 관련하여 시사점을 도출해보면 다음과 같음 ○ 제도 도입의 필요성 측면에서, 스웨덴은 적극적인 인구정책, 프랑스는 가족보조금 지원, 일본은 최저생활보장 등의 일환으로 추진되었음 ○ 연령 기준에 있어, 스웨덴과 프랑스는 각각 모든 자녀와 둘째 자녀부터 지원한다는 것에서 구별되지만 20세까지 성장기 전체를 포괄하고 있으며 청소년기 지원에 중점을 두고 있음. 일본은 출생 순서와 연령에 따라 지원 대상이 지속적으로 변경되고 있으며 특히 고등학생 지원이 배제되어 있음 ○ 소득 기준에 있어, 스웨덴은 기준을 갖고 있지 않으며, 프랑스 기준 없이 시행해 오다가 2015부터 구간에 따라 차등지급을 실시하고 있으며, 일본은 2010년 기준을 삭제하였다가 2012년 재도입하였으나 특례급부를 통해 차등지급하고 있음 ○ 급여액 및 다자녀지원에 있어, 스웨덴은 자녀수에 따라 액수가 커지는 다자녀보조금을 지급하고 있으며, 프랑스는 급여액이 가장 많고 자녀수가 많을수록 급여액을 크게 상향하고 있으며, 일본은 출생 순서와 연령에 따라 차등지급하고 있음 ○ 재원에 있어, 스웨덴은 소득세 고용주세 소비세 재산세 등의 조세에 기반하고 있고, 프랑스는 보험료와 사회보장세를 통해 조달하고 있고, 일본은 주로 국가와 지자체가 분담하는 가운데 0~3세 아동수당에 대해 사업주가 갹출금을 부담하고 있음
Ⅳ. 국내 아동수당 입법·정책 동향 및 쟁점 1. 입법·정책 동향 □ 아동수당제도는 지난 10여년 이상에 걸쳐 학계, 연구기관, 시민사회단체, 정당 등을 중심으로 도입의 필요성이 제기되어 왔고, 20대 국회와 19대 대선을 거치면서 제도 시행에 대한 사회적 합의가 형성되어 왔음 ○ 20대 국회에서의 아동수당 관련 발의안은 총 12건에 달하고, 19대 대선에서는 5대 정당 모두가 아동수당 관련 정책을 공약함 - 국회의 경우, 해당법안이 9건(개정 6건, 제정 3건)이고 재원 관련법안이 1건(제정)임 - 정당의 경우, 더불어민주당, 자유한국당, 국민의당, 바른정당, 정의당 등이 19대 대선 정책공약으로 아동수당을 제시하였음 - 정부의 경우, 해당법안이 1건(제정)이고 세제정비 관련법안이 1건(개정)임
가. 국회 □ 국회의원의 아동수당 관련 발의안의 주요 내용을 요약하면 다음과 같음 ○ 연령 기준 - ‘6세 미만 혹은 이하’가 3건, ‘12세 미만 혹은 이하’가 3건, ‘6세~12세’가 1건, ‘6세~18세’가 1건, ‘18세 이하’가 1건 등으로 다양함 ○ 소득 기준 - ‘소득제한’이 4건, ‘대통령령 위임’이 1건 등임 ○ 급여액 - ‘10만원 혹은 이상’이 4건, ‘자녀수에 따른 차등지급’이 3건, ‘15만원’이 1건, ‘30만원’이 1건 등이었고, ‘위임 및 위원회 결정’도 있음 - 국민기초생활 보장법 에 따른 소득인정액 제외 규정을 담은 발의안이 1건임 ○ 재정소요액 및 재원 - 3조원 안팎으로부터 16조원대까지 다양함 - 재원으로 ‘아동수당세’를 제시한 발의안이 1건임
나. 정당 □ 주요 정당의 아동수당 관련 정책 공약의 주요 내용은 다음과 같음 ○ 연령 기준 - 더불어민주당 ‘0~5세’, 자유한국당 ‘초·중등’, 국민의당 ‘0~11세’, 바른정당 ‘초·중·고’, 정의당 ‘모든 아동’ 등으로 다양함 ○ 소득 기준 - 자유한국당 ‘소득하위 50% 이하’, 국민의당 ‘소득하위 80% 이하’ 등을 제시함 ○ 급여액 - 더불어민주당, 국민의당, 바른정당, 정의당이 ‘10만원’을, 자유한국당이 ‘15만원’을 제시함 ○ 재원 - 더불어민주당, 국민의당, 정의당 등이 ‘포괄적인 재원마련 방안’을 제시하고 있고, 정의당은 ‘아동수당 관련 방안’도 추가하고 있음
다. 정부 □ 보건복지부의 아동수당 관련 제출안의 내용을 요약하면 다음과 같음 ○ 연령 기준(안 제4조제1항) - 0~5세: 6세 미만의 아동에게 6세 생일이 도래하는 달의 전달까지 ○ 급여액 - 안 제4조제1항에서 규정한 사항 외에 아동수당 지급의 대상 및 금액 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정함(안 제4조제2항) ◆ 단 비용추계에서는 월 10만원으로 상정하고 있음(안 비용추계서) ○ 지급방법(안 제9조) - 아동수당은 현금을 지급하는 것으로 함. 다만, 특별자치시장·특별자치도지사·시장·군수·구청장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 조례로 정하는 다른 방법으로도 지급할 수 있음 ◆ 지자체의 장이 조례로 정하는 바에 따라 지급 대상 등을 확대할 수 있도록 하고, 고향사랑상품권 등으로도 지급할 수 있게 함 ○ 시행일(안 부칙 제1조) - 2018년 7월 1일 ○ 재정소요 규모(안 비용추계서) - 연평균(2019-2027년) 2조 9,635억원
2. 쟁점 □ 아동수당제도를 둘러싼 논란들은 1) 제도 자체의 필요성, 2) 연령 및 소득 기준, 급여액 및 다자녀지원, 재원 조달 및 분담 등 재정관련 세부내용, 3) 기존 양육지원제도와의 중복 문제 등을 중심으로 제기되어 왔음 가. 아동수당의 필요성 □ 아동수당의 필요성에 대한 문제제기는 무엇보다도 아동수당이 막대한 재정소요가 예상되는 데 반해 출산율 제고효과는 불분명하기 때문에 제도 도입에 동의하지 않는 것임 □ 하지만 이러한 주장은 아동수당과 출산율제고와의 관계에 대한 실증적 연구결과들을 고려할 때 지지되기 어려운 것으로 보임 ○ 아동수당제도에 관한 기존 선행연구들이 아동수당과 출산율제고의 관계에 대해 항상 명백하고 일관된 결과를 보여주는 것은 아니지만, 아동수당을 비롯한 현금지원 혹은 가족지원 정책들과 출산율제고의 관계는 장기적인 견지에서 복합적인 변수의 영향을 받아 약하게 나타나기는 하나 정적(+) 관계를 보인다는 연구결과들도 꾸준하게 산출되어 왔음
□ 한편 아동수당의 필요성은 역사적으로 보다 다면적으로 고려되어 왔음 ○ 우선 아동의 기본권 보장임. 아동수당은 범세계적으로 권고되어 왔던 아동의 생존권과 발달권 보장을 위한 기본적인 정책 수단이었음 - 당사국은 가능한 최대한도로 아동의 생존과 발달을 보장하여야 한다.(「유엔아동권리협약」제6조제2항) - 당사국은 모든 아동이 사회보험을 포함한 사회보장제도의 혜택을 받을 권리를 갖고 있음을 인정하며 국내법에 따라 이 권리의 완전한 실현을 달성하기 위하여 필요한 조치를 취하여야 한다.(「유엔아동권리협약」제26조제1항) - 아동은 특별한 보호와 지원을 받을 권리가 있다.(「세계인권선언」제25조제2항) ○ 다음으로 소득재분배를 통한 자녀양육 가구의 빈곤예방임. 아동수당은 자녀의 유무와 자녀의 수에 따라 증가하는 양육비용으로 인한 가족의 빈곤화 위험에 대응하는 적극적인 정책수단임 - 스웨덴의 사례에서 보듯, 아동수당의 도입에 따른 기대효과들 중의 하나는 유자녀 가족과 무자녀 가족 간 소득의 평등화 효과임 □ 이렇게 볼 때, 아동수당의 필요성에 대한 반대의견이 충분한 타당성을 갖는 것으로 보기는 어려움 ○ 아동수당제도는 아동의 기본권 보장, 자녀양육 가구의 빈곤예방, 수직적 재분배를 통한 격차 완화, 국가의 인적자원에 대한 사회투자 등 다면적인 정책효과가 기대되는 정책임 ○ 출산율 제고는 이와 같이 아동 및 가족을 적극적으로 지원한 결과로 나타날 수 있는 일종의 파생효과로 간주하는 것이 적절할 것으로 보임
나. 연령 기준 □ 연령 기준은 지원 대상 아동의 범주와 관련된 것으로 가장 다양하게 분기하고 있는 사안임. 이는 아동양육 가구의 정책욕구와 정책효과에 대한 상이한 관점들에 기반하고 있음 ○ 영유아기를 제안하는 경우는 아동의 생애초기에 가족의 양육부담이 크고 정책체감도가 높다는 것을 고려한 것으로 보이고, 초중등기를 제안하는 경우는 교육비 등의 양육부담이 커지는 시기임에도 불구하고 기존의 양육지원이 영유아기에 집중되어 있음을 고려한 것으로 보임 □ 이와 관련하여 1) 법률의 일관성 문제, 2) 양육비용 지원이 시급한 연령대에 대한 조사·분석의 결과 등을 고려해야 할 것으로 보임 ○ 전자는 현행 법률들이 이미 ‘아동’을 법률 용어로서 정의하고 있는 만큼 기존 법률과의 정합성을 고려해야 한다는 것임 - ‘아동’이란 18세 미만인 사람(「아동복지법」제3조제1항) - ‘영유아’란 6세 미만의 취학 전 아동(「영유아보육법」제2조제1항)
○ 후자는 아동수당제도가 아동양육 가구의 빈곤화 예방이라는 측면에서 실증적 근거를 바탕으로 연령별 우선 지원의 필요성에 따라 시행되어야 한다는 것임 - 자료에 따르면, 아동이 속한 가구들은 아동의 연령이 높아질수록 빈곤율이 높았고, 국민기초생활 수급자 수도 증가함 ◆ 보다 면밀한 추가조사가 필요함을 전제로 하여 제한적으로 기술해 보면, 무상보육서비스 등 그간 아동의 생애초기에 대한 지원의 결과로 영유아기의 격차는 감소한 듯이 보이지만 아동의 연령이 증가함에 따라 그 효과가 지속되지는 않고 있는 것으로 보임 ◆ 즉, 출생기의 격차가 영유아기를 벗어나면 오히려 심화되는 격차사회 속에서 아동이 성장기를 보내고 있음 □ 이렇게 볼 때, 지원 대상 연령은 「아동복지법」에서 정의하고 있는 ‘아동’과 합치하도록 하는 방안을 우선 고려하되, 재정 등 여러 여건을 감안하여 단계적으로 확대해야 하는 경우에는 연령별 아동양육 가구의 사회경제적 상태를 반영하여 로드맵을 제시하는 것이 적절할 것으로 보임
다. 소득 기준 □ 소득 기준은 기본적으로 부유층에 대한 급여를 해서는 안 된다는 주장으로 일부 발의안들이 중위 혹은 상위 소득을 제한선으로 제시해 왔음 ○ 소득 기준이 있는 국가들은 홍콩, 베트남, 이탈리아, 스페인, 영국, 프랑스, 일본 등임 - 영국(2013)은 보수당 정부가 복지예산 삭감 정책의 일환으로, 프랑스(2015)는 재정적자 증가에 대한 대응으로, 일본(2015)은 자민당이 동일본 지진 복구를 위한 비용마련 차원에서, 최근에 소득 기준을 도입 혹은 재도입한 것으로 알려져 있음 □ 이와 관련하여 외국 사례와 소득 기준 도입에 따른 파생효과를 살펴보면 다음과 같음 ○ 우선 사회민주주의 체제를 비롯한 다수 국가들이 소득 기준을 두고 있지 않고 있으며, 소득 기준을 처음으로 도입한 영국과 프랑스는 GDP 대비 가족관련 공공지출 비중이 3%를 상회할 정도로 관대한 양육지원을 실시해 왔던 국가들이고, 2010년 폐지했다가 재도입한 일본도 여전히 특례급부를 통해 아동수당을 지급하고 있음 ○ 반면 소득 기준은 모든 아동의 기본권 보장이라는 국가의 책무를 약화시키고, 배제된 가구의 조세저항을 야기하고, 기준선에서의 소득역진성을 초래할 수도 있음 ○ 나아가 부수적으로 소득인정액에 있어 임금 외 자산에 대한 일종의 정보의 비대칭성 문제로 인해 형평성이 훼손될 수 있고, 관련 행정 비용이 추가적으로 발생할 수도 있음 □ 따라서 소득 기준의 도입은 가족관련 공공지출이 과소했고 특히 보편주의적인 현금급여가 부재했던 한국사회에서 아동수당제도의 정책적 의의와 효과성을 제한하는 결과를 낳을 가능성이 있음
라. 급여액 및 다자녀지원 □ 급여액을 둘러싼 쟁점은 급여액의 산정을 양육비용을 보조하는 수준으로 할 것인지 아니면 양육비용을 실질적으로 충당할 수 있는 수준으로 할 것인지에 대한 논란임 ○ 주요 국가들의 경우, 자녀 2명 가구 기준 총소득 대비 아동수당 지원액 비중이 4.4~13.7%로 다양하게 나타나고 있음. 하지만 세부적으로 보면 가족 관련 지출이 관대하지 못한 국가들에서 상대적으로 비중이 높았던 반면 관대한 나라들에서 비중이 낮았던 경향이 있어 일반적인 기준을 도출하기는 어려움 ○ 양육비용을 기준으로 정할 경우, 사보육(교육)을 포함할지 여부에 따라 큰 편차를 갖고 있어 비용 산정기준에 대한 합의와 이에 따른 공식적인 조사가 선행되어야 할 것으로 보임 ○ 한편 ILO의 「사회보장(최저기준)협약」의 가족수당(Family Benefit)에 관한 규정은 일반 성인남성노동자 임금의 3%에 아동수를 곱한 값을 권고한 바 있음 - 이를 2016년 한국 근로자 평균연봉 3,387만원에 대입하면 년 101.61만원, 월 8.47만원임 - 그런데 해당 협약의 시점이 1952년임을 감안하면 ‘남성생계부양자모델’(male breadwinner model)에 근거한 권고였을 것으로 보임. 따라서 당시의 성인 남성노동자 임금이 가족의 생계임금에 해당했을 것임을 추정하고, 이를 2017년 국민기초생활보장 급여기준인 3인 가구 ‘기준중위소득’ 월 3,640,915원에 대입하면 월 109,227원임 □ 과소한 급여액은 지원의 실효성 문제를 낳고 과도한 급여액은 재원규모의 격증 문제를 낳을 수 있는 만큼 급여액 산정은 한국의 조세부담률을 반영하여 지속가능한 수준에서 조정하는 것이 적절할 것으로 보임 □ 다자녀지원은 자녀수의 증가에 따른 양육비용 증가에 대한 조사에 근거하여 재정 확충에 따라 단계적 도입을 검토할 필요가 있을 것으로 보임
마. 재원 규모 및 분담 □ 재원 문제는 앞서 개진해 보았던 지원 대상 연령 및 급여액 산정의 근본적인 쟁점으로 아동수당제도 시행시 소요 재정 규모와 이를 정부와 지방자치단체가 어떻게 분담할지에 대한 사안들임 ○ 재정 규모와 관련하여 정부 제출안은 연 평균 2조 9,635억원을 국회 발의안들은 3조원 안팎으로부터 16조원대까지 다양하게 추계하고 있음 ○ 재원 분담과 관련하여 정부 제출안은 연 평균(2018-2027년) 중앙정부 71.76%, 지방자치단체 28.24%의 분담비율을 제시함 □ 재정 규모의 문제는 논란의 중심이 되어 왔던 액수 자체의 문제에 매몰되기 보다는 한국의 아동 관련 지출 실태를 OECD 주요국들과의 비교를 통해 한국사회가 감당할 만한 적정 규모에 대한 사회적인 합의를 도출하는 것이 적절할 것으로 보임(Ⅱ장 참조)
바. 기존 양육지원 제도와의 중복 □ 기존 제도와의 중복에 관한 문제제기는 아동수당제도가 여타의 양육지원 제도들과 중복되는 것으로 한정된 자원을 낭비하고 재정부담을 가중시킨다는 우려임 ○ 특히 가정양육수당과 같은 현금급여가 이미 이루어지고 있다는 주장임 - 최근의 한 연구는 가정양육수당이 아동수당과 그 성격 및 역할이 중복되는 지원인 까닭에 점진적으로 축소하거나 폐지함으로써 국가재정운용의 효율성을 달성할 필요가 있다고 지적한 바 있음 □ 그러나 현행의 양육지원제도들은 크게 현금급여와 서비스급여로 나눌 수 있는데, 이러한 제도들의 성격은 다음과 같이 이해될 수도 있음 ○ 첫째, 장애아동수당, 한부모가족양육지원비, 입양아동양육수당, 장애아동 입양양육보조금, 교육급여 등과 같은 현금급여들은 특정 인구집단의 특정 욕구, 즉 취약계층의 아동들을 위한 선별주의적 부가급여로서 보편주의적인 기본급여인 아동수당과는 그 목적과 대상이 다름 ○ 둘째, 보육료지원(방과후, 장애아, 아이돌봄 포함)은 현금 혹은 바우처 형태로 지급된다 하더라도 기본적으로 서비스 급여에 해당하는 것으로서 아동수당의 현금급여와는 다른 정책 내용을 갖고 있음 ○ 셋째, 명백한 현금지원의 형태를 갖고 있어 가장 많은 논란의 대상이 되어 왔던 가정양육수당은 보육료지원을 받지 않고 가정에서 돌보는 경우에만 지급되는 것임. 다시 말해, 가정양육수당은 어린이집·유치원 시설보육서비스급여의 사각지대에 있는 영유아를 위한 가정보육서비스급여로 보는 것이 타당함 □ 요약하면, 보편주의적인 현금급여인 아동수당이 기존의 선별주의적 현금급여 및 현금형태의 서비스급여와 중복되는 것으로 보는 견해는 정책들의 목적, 대상, 내용 등에 대한 고려가 다소 부족한 데서 기인하는 것으로 보임
Ⅴ. 아동수당제도 설계 방향 및 향후 과제 □ 이상에서 개진했던 해외 사례, 국내 입법·정책 동향, 쟁점들에 기초하여 아동수당제도의 설계안을 예시해 보면 다음과 같음 1. 아동수당제도(안) □ 목적 ○ 국가와 지방자치단체의 책임 하에 아동양육 가구의 경제적 부담을 경감하고 아동의 인적자원 개발을 위한 사회투자를 통해 아동의 생존권과 발달권 등의 기본권을 보장함 □ 연령 ○ 보편주의적 급여를 우선으로 하되 재정 여건에 따라 단계적 실시 - 제1안: 「아동복지법」상의 0~17세 아동 - 제2안: 12-17세, 6-11세, 0-5세의 순으로 고연령부터 단계적으로 확대 ◆ 연령이 증가함에 따라 격차가 심화되는 현실을 고려하고, 저연령부터 실시할 경우 아동이 조금 일찍 태어났다고 해서 지속적으로 배제되는 현상을 방지하고, 가까운 미래에 사회진출을 앞두고 있는 아동에게 사회투자를 경험하게 하여 국가와 사회에 대한 신뢰도를 높이는 효과가 기대됨
□ 급여액 및 다자녀지원 ○ 급여액 - 월 10만원 - 소득인정액 제외 ◆ 아동수당은 「국민기초생활 보장법」에 따른 소득인정액 산정 시 소득평가액 또는 재산의 소득환산액에 포함하지 아니함 ○ 다자녀지원 - 자녀수의 증가에 따른 양육비용 증가에 대한 조사에 근거하여 추후 재정 상태를 고려하여 도입 □ 재원 규모 및 분담 ○ 규모 - 10조원 안팎: 상기 제1안을 기준으로 산정 시 2016년 기준 0~17세 아동인구에 대한 연간 소요 재정규모는 10조2,569억3,520만원(8,547,446명 × 10만원 × 12개월)으로 추산됨 ◆ 2016년 세계은행(WB)의 미 달러화 기준 집계 세계 11위인 한국의 GDP는 1조4,112억4,559만달러로 2016년 연평균 환율인 1160.50원으로 환산하면 1,637조7,505억7백만원이었음. 이에 따른 GDP 대비 아동수당 연간소요 재정규모의 비중은 0.63%로 OECD 33개국의 GDP 대비 가족관련 공공지출 중 현금급여의 평균 1.25%의 약 ½ 수준임 ○ 분담 - 정부와 지방자치단체가 지자체별 재정자주도에 따라 매칭
2. 향후 과제 □ 아동수당제도는 대규모 재정지출을 수반하는 보편주의적 무상보육서비스에 이은 보편주의적 현금급여로서 지속가능성과 실효성을 제고하기 위해서는 1) 재정 확충, 2) 아동수당의 효과성 잠식 방지, 3) 전반적인 가족지원의 맥락에서 현행 주요 가족지원 제도들의 정비 등의 후속 대응이 필요할 것으로 보임 가. 재정 확충 □ 기존 저출산 대응 예산 재편성 ○ “제3차 저출산·고령사회기본계획”의 저출산 대책들에 대한 영기준예산제도(zero-base budgeting)를 시행하여 아동수당을 비롯한 직접적인 출산·양육 지원 정책들에 할당하는 방안을 검토 - 2017년 국가의 저출산 대응 예산은 24.1조원으로 2016년 21.4조원에 비해서도 12.5% 증가한 상황이지만, 여전히 부처별로 시행해 왔거나 시행하려던 일부 계획들을 저출산 대책 명목으로 망라하여 예산안을 확정받는 구조를 유지하고 있음 - 2017년 지방자치단체의 저출산 대응예산도 3조4,578억원으로 2016년 3조2,943억원에 비해 5.0% 증가한 상황이지만, 지속적인 증가세에 따른 재정적 부담을 감안하여 그 실효성에 대한 사후평가를 강화할 필요성이 있음 ◆ 가령, 지역 간 형평성, 재정부담, 위장전입과 같은 부작용을 유발하고 국가 전체로도 영합(zero-sum)일 수밖에 없는 출산장려금과 같은 일회성 현금급여는 아동수당 매칭예산으로 활용 □ 중복지원 해소 ○ 아동수당제도의 시행으로 중복지원이 될 개연성이 있고 소득역진성 문제가 제기되어 왔던 세제혜택 정비가 필요함 - 아동수당 모형별 개편방안에 대한 분석에 따르면, 보편적 아동수당은 소득공제와 세액공제를 폐지하고 준보편적 아동수당은 세액공제를 폐지하는 것이 적합한 것으로 나타났음 ◆ 덴마크, 핀란드, 스웨덴 등은 현금급여와 서비스가 상대적으로 관대한 반면 세제혜택이 없음
나. 아동수당의 효과성 잠식 방지 □ 양육비용 상승의 핵심 요인인 사교육 팽창에 대한 대응 모색 ○ 아동수당제도는 단기적으로는 아동양육가구의 가처분 소득을 증가시킬 것으로 기대되는 정책이지만, 이와 같은 비용 지원의 기대효과를 실현하기 위해서는 비용 요인 자체에 대한 정책적 대응이 병행되어야 할 것으로 보임 - 가령, 무상보육서비스 시행의 사례에서 드러나고 있듯이 아동수당이 사교육을 확대하는 부작용을 초래할 가능성이 있음 - 0∼2세와 5세에게 보육료·유아학비 지원이 시작된 2012년도에는 영유아 가구의 보육·교육 비용이 감소했으나, 전 연령으로 지원이 확대된 2013년 이후에는 비용이 다시 상승하였음 ◆ 이는 주로 어린이집 혹은 유치원 이용률의 증가에 기인한 것으로 보이지만, 3세 이후 학습지 등의 이용과 4세 이후 시간제 학원 이용도 증가하는 것으로 나타났음 - 또한 2016년 현재 초·중·고등학교 사교육 참여율은 67.8%, 사교육비 총액은 약 18조 1천억원에 달했고, 가구의 월평균 소득수준이 높을수록 사교육비 지출과 참여율이 높았음 ◆ 학생 1인당 월평균 사교육비는 25만 6천원, 참여학생 1인당 월평균 사교육비는 37만 8천원으로 지난 5년간 지속적으로 증가함 ◆ 가구소득수준별 학생 1인당 월평균 사교육비는 ‘100만원 미만 가구’ 5만원에서 ‘700만원 이상 가구’ 44.3만원으로 비례해서 증가하고, 참여율은 ‘100만원 미만 가구’ 30.0%에서 ‘700만원 이상 가구’ 81.9%로 비례해서 높아짐
○ 이렇게 볼 때, 아동수당은 양육비용 지원 효과를 발휘할 수도 있지만 세계적으로도 유례를 찾기 힘든 양육비용 상승을 초래해 왔던 사교육을 다시 자극하는 부작용을 야기할 수도 있음. 즉, 아동수당이 아동양육 가구의 빈곤화를 예방하기 보다는 격차를 심화하고 고착화하는 결과를 낳을 가능성이 있음 □ 따라서 아동수당의 기대효과를 실현하고 부작용을 방지하기 위해서는 사회적 논의를 거쳐 아동의 발달단계별 특성에 맞는 사교육 축소 방안(가령, 연령별·학교별 사교육 시간·비용 상한제 도입)을 모색해야 할 필요가 있음 ○ 과거 헌법재판소는 과외금지법에 대해 “부모의 교육권, 과외교습을 하고자 하는 개인의 직업선택의 자유 및 행복추구권”을 과도하게 제한한다는 이유로 위헌 결정을 내린 바 있음 ○ 하지만 이와 같은 부모의 교육권과 교습자의 권리가 아동의 건강한 발달권이나 행복추구권과 같은 기본권을 침해하고 있는 것으로 볼 수도 있음
다. 현행 주요 가족지원 제도들의 정비 □ 가족지원에서 누락되어 있던 현금지원이 아동수당 도입으로 그 틀을 갖추게 되는 만큼 가족생활을 위한 핵심 자원들의 체계화라는 맥락에서 제도들의 보완 및 재구성을 통한 사각지대 해소가 병행되어야 할 필요가 있음 ○ 아동양육과 일가정양립을 위한 가족의 3대 자원(resources)은 크게 현금(cash), 시간(time), 그리고 서비스(service)임 - 이러한 3대 자원을 공급하기 위한 현행의 보편주의적 정책들은 아동수당, 육아휴직급여, 보육료지원과 가정양육수당, 의무교육 등임 ◆ 아동수당은 현금 자원에 해당함 ◆ 육아휴직은 소득이 부가된 시간 자원에 해당함 ◆ 보육료지원(맞춤형보육, 유아학비)과 가정양육수당, 의무교육(초등학교, 중학교) 등은 서비스 자원에 해당함 ○ 하지만 육아휴직은 지속적인 개선에도 급여의 불충분성과 성별 불균등 이용, 보육료지원은 재정투입규모에 비해 공급자와 수요자 모두의 만족도 저하, 가정양육수당은 보육료지원과의 격차, 의무교육은 사각지대 등의 문제를 안고 있음 - 또한 제도들이 시기적으로도 서로 혼재되어 있어 재정적·정책적 효율성이 높지 않은 상태임
○ 따라서 이러한 제도들을 중장기적인 관점에서 양육아동의 연령에 따라 개선하고 재배열할 필요가 있음 - 시간 ◆ 현 육아휴직제도(0-8세, 1년 사용)를 스웨덴의 부모보험 형태를 참조하여 개선. 취업자의 급여액을 부부균등사용 원칙을 반영하여 현실화하고 미취업자에게는 최저생계비 수준의 육아수당을 제공하는 형태로 전환(0-18개월 아동) ◆ 일상적인 가족시간 혹은 돌봄시간 보장. 기본적인 시간 자원의 확보를 위해 ‘1일 8시간, 1주 40시간 초과근로 금지규정’(「근로기준법」 제50조) 구현 - 서비스 ◆ 현 보육료지원(맞춤형보육 0-2세, 유아학비 3-5세)과 가정양육수당(0-5세)을 시설보육(교육)과 가정보육 형태로 개편. 시설보육 가구와 가정보육 가구에 연령별 산정에 근거한 동일 가구급여를 하고, 어린이집과 유치원에는 별도의 연령별 산정에 근거하여 시설급여를 추가로 지원하는 방식을 고려(19개월-5세 아동) ◆ 현 초등학교 및 중학교 의무교육을 교육비 부담이 급증하는 고등학교로 확대하여 사각지대 해소(6-17세 아동) ○ 이상에서 검토된 현행 주요 가족지원 제도들의 정비안을 예시해 보면 다음과 같음
Ⅵ. 결론 □ 본 보고서의 목적은 아동수당제도의 시행을 둘러싼 쟁점들을 검토하여 아동수당제도의 설계 방향을 모색하는 것이었고 그 결과는 다음과 같았음 ○ 한국은 20여년 이상에 걸친 구조화된 저출산에 따른 유년부양비의 급감으로 인구학적 측면에서의 부양부담은 세계적으로도 낮은 상태에 있으나 한국의 가족관련 공공지출은 OECD 국가들에 비해 현금급여가 미흡한 상태로 전체적으로 과소하면서도 편중되어 있음. 이런 맥락에서 아동수당은 보편주의적인 현금급여의 실시를 뜻하는 것으로 한국의 가족지원을 내실화하는 계기가 될 수 있음 ○ 외국에서의 운영사례를 보면, 스웨덴은 소득과 자녀수를 고려하지 않는 보편주의적 지원, 다자녀보조금을 통한 출산율 및 양육지원의 실효성 제고, 연장아동수당을 통한 청소년기 교육 지원 등을 특징으로 하고 있고, 프랑스는 두 자녀 이상을 대상으로 자녀수에 따라 급여액을 상향하는 강력한 출산율 제고 기능, 청소년기 부가지원, 최근 도입한 소득 기준으로 인한 보편주의의 약화 등을 특징으로 하고 있고, 일본은 연령구간, 출생순서, 소득기준에 따라 차등지급하는 선별주의적 지원, 고등학생 지원 배제, 잦은 변경으로 인한 정책적 신뢰성 저하 등을 특징으로 하고 있음
○ 국내에서의 아동수당 관련 입법·정책 동향은 20대 국회와 19대 대선을 거치면서 제도 시행에 대한 사회적 합의가 형성되어 왔던 것으로 평가될 수 있지만 여전히 제도 자체의 필요성, 재정 관련 세부 내용, 기존 양육지원제도와의 중복문제 등의 논란들이 지속되어 왔음. 이와 관련하여 다음과 같이 개진해 보았음 - 아동수당제도는 출산율 제고를 넘어 아동의 기본권 보장, 자녀양육 가구의 빈곤예방, 수직적 재분배를 통한 격차 완화, 국가의 인적자원에 대한 사회투자 등 다면적인 효과가 기대되는 정책임 - 지원 대상 연령은 「아동복지법」에서 정의하고 있는 ‘아동’과 합치하도록 하는 방안을 우선 고려하되, 재정 확충을 통해 단계적으로 확대해야 하는 경우에는 고연령부터 실시할 필요가 있음 - 소득 기준의 설정은 모든 아동의 기본권 보장이라는 국가의 책무를 약화시키고, 배제된 가구의 조세저항을 야기하고, 기준선에서의 소득역진성을 초래할 수도 있어 아동수당제도의 정책적 의의와 효과성을 제한할 수 있음 - 급여액은 국민기초생활보장 기준중위소득을 기준으로 산정하고, 다자녀지원은 자녀수의 증가에 따른 양육비용 증가에 대한 조사에 근거하여 단계적 도입을 검토하는 것이 적절함 - 재원 규모는 한국의 아동관련 공공지출을 OECD 주요국들과의 비교를 통해 적정 규모에 대한 사회적인 합의를 도출하고, 재원 분담은 정부가 전액을 부담하는 방안을 우선적으로 모색하되 지방자치단체의 재정자주도를 반영하여 분담하는 절충안을 고려할 필요가 있음 - 아동수당이 보편주의적인 현금급여로서 기존의 선별주의적 현금급여 및 현금형태의 서비스급여와 중복되는 것으로 보는 것은 정책들의 목적, 대상, 내용 등에 대한 고려가 부족한데서 기인함 ○ 끝으로 이상의 논의들을 기초로 하여 아동수당제도(안)을 예시해 보았고, 제도의 지속가능성과 실효성의 제고를 위한 후속 과제들로 재정 확충, 아동수당의 효과성 잠식 방지, 아동수당 시행에 따른 현행 주요 가족지원 제도들의 정비 등을 제시해 보았음. 재정 확충과 관련해서는 기존 저출산 대응 예산의 재편성, 중복지원 해소 등의 방안들을 소개하였고, 아동수당의 효과성 잠식 방지와 관련해서는 주된 양육비용 상승요인인 사교육 팽창에 대한 대응이 필요함을 지적했으며, 아동수당 시행에 따른 현행 주요 가족지원 제도들의 정비를 위해서는 육아휴직급여, 보육료지원과 가정양육수당, 의무교육 등의 보완 및 재구성을 제안하였음
요약 현재 우리나라 노인의 기대여명은 82.4세이고, 80세 이상 인구 비율이 2050년까지 14%로 증가할 것으로 예측된다. 이에 따라 노령인구의 치매, 질병으로 인한 장애의 발생률이 더욱 높아가고 장기요양보호 서비스에 대한 요구도 증가하게 된다. 우리나라는 이미 사회적 수요에 맞추어 2007년 「노인장기요양보험법」을 제정하였고, 2008년 7월 시행 이후 이제 10년이 흘렀다. 지금 시점에서 평가해볼 때 장기요양서비스는 가족들의 부양부담을 경감하고, 노인들의 건강증진에 기여하는 사회적 목표를 가시적으로 이뤄내고 있다는 평가를 받고 있다. 그러나 지금 시점에서 장기요양서비스 제도의 질적 도약을 위한 점검이 필요하다는 지적도 적지 않다. 장기요양서비스는 도입 당시 민간부문의 활용이라는 정책적 전략을 통해 시장화를 취해왔고, 그 덕분에 빠른 시간 안에 급격한 서비스 확대 필요성과 요구에 부응할 수 있었지만, 이른바 ‘돌봄 서비스의 시장화’와 같은 민간 운영의 폐해가 드러나고 있는 것이다. 이에 민간에 의한 장기요양서비스에 대해 공공성을 강화하는 제도적 장치가 필요하다는 지적들이 많다. 최근 사회보장 영역에서 적극적으로 검토되고 있는 사회서비스 공단 설립 및 사회서비스의 공공성 확립에 대한 논의의 핵심에도 장기요양서비스의 공공성 확보가 자리하고 있다.
이에 본 보고서는 현 노인장기요양서비스의 공공성 강화에서 지적되는 비판의 지점이 무엇인지를 먼저 점검하였다. 그 결과 제공기관의 지역적 불균형은 해소되지 않고 있고, 더불어 장기요양서비스 수요와 공급의 불균형으로 사회적 입원과 같은 문제들은 계속 드러나고 있다. 또한 2016년 「노인장기요양보험법」의 개정에도 불구하고 요양보호사의 처우 및 근무여건은 여전히 개선되지 않는 것으로 드러났고, 지자체별 ‘장기요양요원지원센터’ 설치도 요원한 상태이다. 장기요양기관의 평가체계에 대해서도 여전히 개선과제들을 제기하고 있다. 이에 대한 외국의 해법은 서비스 질 개선에 초점이 맞추어져 있다. 많은 국가들이 노인인구 증가에 따른 사회적 비용을 감축하기 위해 지역사회 중심의 재가보호우선원칙을 내세워 왔고, 이를 위해 재가방문서비스를 담당할 민간기관의 시장 진입을 허용하였다. 시장에 진입한 민간영역이 확대되자 서비스 품질관리에 대한 필요성이 증대되었고, 국가별로 공적영역에서의 관리와 규제 정도에 차이는 있으나 장기요양서비스의 질을 개선하고자 하는 목표는 공통적이다. 구체적으로 살펴보면, 스웨덴은 오랜 기간 공공부문에서의 공급이 이루어져 왔고, 민간부문의 시장 진입이 허용되었지만 서비스 품질관리에 있어 여전히 공적 부문의 규제와 관리가 강력하다. 일본은 서비스 질 관리를 위해 지자체에 규제 권한을 강화하고, 기관 스스로의 질 평가와 함께 제3자 평가제도를 채택하고 있다는 점이 특징적이다. 미국은 공적 영역에서 시장으로의 개입은 최소화하지만 시설에 대한 지속적인 서비스 질 모니터링 제도를 통해 감사 역할을 담당하고 있다.
이상의 해외사례를 토대로 볼 때 노인장기요양서비스의 공공성 강화에서 전제되어야 하는 것은 공공 부문에 의한 공적 관리체계의 구축이다. 이를 위한 정책과제는 다음과 같다. 첫째, 장기요양서비스를 담당하는 공적 공급주체가 확충되어야 한다. 국공립 시설의 확충은 지역별 형평성을 확보하기 위함이며 양질의 서비스 제공의 형평성을 제공하는 것은 국가의 책무이다. 이와 동시에 지자체 중심의 사회복지서비스 전달체계를 구축함에 있어서 난립된 재가서비스 민간기관들을 관리할 거점기관(장기요양종합지원센터(가칭))도 함께 설립되어야 한다. 그러기 위해서는 이러한 역할을 수행할 장기요양종합지원센터(가칭)가 설치될 수 있는 법적 토대를 마련하여야 할 것이다. 둘째, 장기요양종합지원센터, 건강보험공단, 지자체 간 서비스 전달체계의 거버넌스가 구축되어야 한다. 장기요양종합지원센터는 지역단위의 거점기관으로 요양기관, 요양인력, 서비스 품질관리를 담당하는 권한을 갖도록 하고, 국민건강보험공단은 장기요양급여의 징수 및 급여비용지급, 재정관리를 담당하며, 지자체는 기관 지정 및 사후관리를 통해 요양서비스의 수요와 공급을 조절해야 한다.
셋째, 요양인력 관리체계의 개선이다. 장기요양종합지원센터(가칭)에서는 지역단위의 요양인력을 등록하여 경력관리, 구인구직관리, 상담 및 고충처리, 교육과 훈련을 담당해야 한다. 나아가 서비스의 품질관리 뿐 아니라 요양인력의 보호방안도 마련하여야 한다. 넷째, 이용자 중심성을 강화하는 서비스 평가체계 개선이다. 진입단계에서의 인증요건을 통한 질 관리, 운영과정에 대한 모니터링 제도, 서비스 품질과 관련하여 요양기관 및 요양인력의 품질관리체계 마련이 필요하다. 물론 품질평가체계가 계속 개선되어 왔지만 이용자 관점의 서비스 욕구사정 및 만족도가 평가될 수 있어야 한다. 또한 서비스 기관 및 인력에 대한 정보공개를 통해 이용자 선택권을 확대할 수 있는 방안을 마련하여야 한다. 앞으로 초고령 사회의 도래와 함께 증대되는 요양서비스 수요에 대응하고 장기요양서비스의 지속가능한 발전을 위해서는 서비스의 질적 향상이 담보되어야 한다. 따라서 노인장기요양서비스 질적 개선을 위해 요구되는 제도의 공공성은 서비스에 대한 공적 관리주체로서의 거버넌스 구축 및 서비스 공급자 및 관리자의 명확한 역할 구분과 단순한 체계구성, 그리고 이용자 관점에서 서비스 접근 가능성을 높이기 위한 투명한 정보공개에 초점을 두어야 국가의 사회보장책임을 충실히 이행할 수 있을 것이다.
Ⅰ. 서 론 □ 「노인장기요양보험법」은 2007년 4월 27일에 제정되고 2008년 7월 1일에 시행되어 약 10년이 되었음 ○ 그 동안 노인장기요양보험제도는 다양한 제도개선을 통해 노후의 건강증진 및 생활안정 도모, 그리고 노인부양에 대한 가족 부담 경감이라는 사회적 목표를 달성해 나가고 있음 ○ 시행 초기 제도 도입과정에서 서비스의 신속한 확대를 위한 전략으로 ‘민간부문의 활용’을 통한 장기요양서비스의 시장화를 꾀함으로써 사회적 요구에 부응하며 양적 확대라는 성과를 이룸 □ 그러나 시장기제를 통한 장기요양서비스 공급의 여러 문제점들이 나타나면서 장기요양서비스의 공공성을 강화해야 한다는 요구가 제기되고 있음 ○ 노인장기요양서비스를 공급하는 기관들이 난립하고 수요와 공급의 불균형으로 인한 서비스의 질이 저하됨에 따라 서비스 품질 개선에 대한 이용자들의 요구가 높아지고, 요양기관들의 영리추구를 위한 비리와 폐해들이 잇따라 드러났기 때문임 ○ 이에 따라 국회에서도 장기요양요원종합지원센터의 건립 및 장기요양인력의 처우와 권리향상을 위한 방안 등에 대한 법안발의를 통해 장기요양서비스의 공공성 강화를 위한 노력들을 다각도로 진행하였으나, 2016년 「노인장기요양보험법」개정 이후 뚜렷한 성과를 보이지 못하고 있음
□ 우선 장기요양서비스 공공성을 강화하기 위해서는 장기요양서비스 공공성에 대한 역할 규정이 필요함 ○ 사회서비스의 공공성 개념은 크게 구조적 공공성과 내용적 공공성으로 구분됨 - 장기요양서비스 공급주체를 국공립으로 확충하자는 것은 대표적인 구조적 공공성 강화임 ○ 전통적으로 사회정책을 마련하고 재원을 조달하는 것은 국가의 역할이었기에 사회서비스에 있어 공공성을 갖추고 있었지만, 사회가 발전하고 가족해체, 저출산ㆍ고령화 등과 같은 새로운 사회적 위기에 봉착하자 사회서비스에 대한 수요가 확대됨 ○ 서비스 이용자들의 다양한 욕구를 충족시키기 위해 복지공급주체를 다원화 시키는 ‘복지혼합(welfare-mix)’의 형태로 구조적 전환을 이룸 - 복지혼합이 보편화되고 공공성의 개념이 다의적이고 복합하게 변하면서 국가는 역할을 변경하여 정책개입을 통한 내용적 공공성을 확보하게 됨 - 국가는 재원조달 및 서비스 제공자의 역할로부터 제공자의 역할을 민간에 양도하고(단, 재원조달의 역할을 그대로 유지), 대신 평가자(evaluator), 규제자(regulator), 여건 조성자(enabler)의 역할을 담당하게 됨
□ 본 보고서에서는 대표적인 사회서비스인 요양서비스가 가지고 있는 공공적 목적을 달성하기 위해 국가가 어떠한 환경을 조성하고 체계적인 지원구조를 갖추며, 관리 및 규제를 할 것인가에 대한 역할에 주요 초점을 둠 □ 이에 본 보고서에서는 현재 노인장기요양서비스의 시장화에 따른 실태와 문제점들을 분석하고, 주요국의 장기요양서비스의 공급주체 및 관리 제도에 대한 비교분석을 통해 장기요양서비스의 공공성 강화를 위한 정책적 개선 과제들을 제시하고자 함 ○ 첫째, 우리나라 노인장기요양서비스에서 왜 공공성 강화가 필요한가에 대해 노인장기요양서비스가 발전되어온 과정 속에서 초래된 현재의 문제점들을 통해 살펴보고, 공공성 논의의 쟁점을 분석함 ○ 둘째, 해외 주요국의 노인장기요양서비스 재정지원 체계 및 공급 주체와 서비스 품질관리제도에 대해 사회서비스 공급주체별로 유형화하여 각 유형별 사례를 살펴보고 시사점을 도출함 ○ 셋째, 우리나라의 노인장기요양서비스의 공공성 강화는 어떠한 방향으로 이루어져야 하는지에 대한 정책과제를 제안하고자 함
Ⅱ. 장기요양서비스 정책의 현황 및 문제점 1. 장기요양서비스의 발전 개요 □ 한국의 사회서비스는 도입 초기부터 현재까지 ‘민간부문의 활용’이라는 전략아래 정부는 민간 공급자에게 재정적 지원을 하며 양적 확대를 꾀함 ○ 저출산과 고령화, 여성취업률 증가 등 전통적 가족기능이 약화됨에 따라 장기요양서비스의 필요성이 증대됨 ○ 이에 정부는 2007년 사회보험방식으로 재원을 확보한 노인장기요양보험 제도를 도입하였고, 장기요양서비스 제공은 민간제공기관에게 맡기되 장기요양시장에서의 공급자 경쟁체제 및 이용자 선택을 통한 서비스의 질을 제고함으로써 노인장기요양보험의 공공적 목적을 달성하고자 하였음 - 「노인장기요양보험법」의 목적에 정해진 바대로 노후의 건강증진 및 생활안정을 도모하고 가족의 부양부담을 덜어줌으로써 국민의 삶의 질을 향상시키는 데 기여하고 있음 □ 하지만 그동안 민간부문이 담당해 왔던 공급자들은 과도한 경쟁 구도속에서 양질의 서비스 질을 확보하기 어려웠고, 사회서비스 확충과 일자리 창출을 목적으로 단기간에 대량으로 양성된 인력은 전문성을 갖추지 못한 상태에서 열악한 근로조건에 놓이게 됨으로써 서비스의 질은 더욱 악화됨
□ 2016년, 장기요양시장에 있어 공공관리의 필요성이 부각되는 이러한 배경 하에 국회는 문제점들을 해결하기 위한 대안으로 장기요양서비스의 공공성 강화를 위해 「노인장기요양보험법」을 개정함 ○ 2016년 5월 29일에 공포된 개정「노인장기요양보험법」의 주요 내용은 장기요양요원의 처우개선 및 복지증진, 지위향상을 위해 노력해야 한다는 내용을 법률에 규정하고, 보건복지부는 장기요양사업 실태파악을 위한 실태조사를 3년 마다 실시하도록 하며, 보건복지부 장관 고시 비율에 따른 인건비 지출 기준을 마련함. 또한 지방자치단체는 장기요양요원지원센터를 설치 운영할 수 있도록 근거규정을 마련하도록 규정하였음 ○ 하지만 2016년 국정감사에서 지적된 시정조치에 대한 이행결과들을 살펴보면, 지자체가 장기요양요원센터를 설치ㆍ운영한 사례는 서울시에서 자체 계획으로 2016년 ‘서남어르신돌봄종사자지원센터’를 설치한 것이 유일함. 다른 지자체가 장기요양요원지원센터를 설치한 사례는 한 건도 없었음 ○ 요양보호사의 인건비 지급 기준을 고시하고 근로계약에 따른 급여지급이 성실하게 수행되는지에 관한 가점지표는 마련되었으나 인건비 지급 기준을 따르고 있는지를 평가할 수 있는 평가지표는 마련되지 않았음 ○ 정부는 건강보험공단에 장기요양요원지원센터의 기능을 위임하고 있으며, 건강보험공단이 장기요양기관, 요양인력, 요양이용자 집단을 모두 관리하다 보니 업무가 과중하고 관리가 부실한 실정임
□ 국공립시설의 현황에 주목해야 하는 이유는 양질의 서비스 제공에 지역적 편차가 발생할 수 있기 때문임 ○ 장기요양기관 평가 결과를 보면 시설급여와 재가급여 모두 지자체가 설립주체인 장기요양기관의 평가점수가 높게 나타났음 - 2016 장기요양기관(시설급여) 수시평가 결과에서 설립주체별(개인, 법인, 지자체)로 구분하여 정기평가(2015년 실시) 결과와 비교하여 보았을 때([그림 1] 참조), 지자체가 79.1점으로 가장 높게 나타남 - 2016 장기요양기관(재가급여) 정기평가 결과, 지자체가 91점, 법인이 85.2점, 개인이 78점으로 지자체 직영기관 및 법인에서 운영하는 기관이 개인이 운영하는 기관에 비해 평균점수가 높게 나타남
□ 장기요양서비스를 제공하는 공급주체의 문제는 급여시설간, 지역간 분포의 불균형에서도 나타나고, 이용자 관점에서는 장기요양서비스 수급 여부와 연결됨 ○ 현재 각 시도별 장기요양등급 인정 노인과 요양시설의 수용인원의 비율을 따져보면 시설수용률에 지역 간 편차가 발생함. - 전체 장기요양등급 인정자와 시설 정원을 기준으로 시설 입소율을 산정해 보았을 때, 서울은 18%, 부산은 21%로 낮게 나타났고, 제주(50%) > 경기(44%) > 충북(43%) > 강원(41%) > 인천(40%) 순으로 나타남 - 특정인정자 비율로 계산해보면 시설 입소율은 제주(79%), 경기(72%)가 높고, 서울은 29%, 부산 35%에 불과함 ○ 반면, 시도별 요양병원의 비율을 보면 경기(19.8%) > 부산(13.8%) > 경남(8.2%) > 경북(7.8%) > 서울(7.7%)순으로 주로 부산, 경남, 경북 지역에 집중적으로 분포되어 있는 것을 볼 수 있음 - 요양병원의 분포는 65세 이상 노인인구 분포와 유사하게 경상권 534개소(37.4%), 경기권 351개소(24.6%)로 많음
○ 고령인구 비율과 등급외자의 비율에 상응하여 요양병원의 비율이 정적인 상관관계로 나타나는 결과를 통해 돌봄필요도가 높은 노인들이 병원에 장기입원하는 사회적 입원 환자율이 높다는 것을 추정할 수 있음 - 등급외자 현황을 보면, 경기>전남>전북>서울>경남>경북>부산 순으로 1만명이 넘게 나타나고 있음 - 등급외자는 장기요양보험 수급자보다 요양필요도가 낮은 대상자로서 이들에게는 노인돌봄종합서비스가 제공됨. 노인장기요양보험제도를 제외한 돌봄서비스의 경우 소득기준이나 부양의 필요도 등에 따른 제한을 두고 있기에 서비스 이용에 불가피하게 사각지대가 발생함 - 2017년 10월 기준 노인돌봄서비스 대상 노인은 45,000명으로 전체 등급외자 중 27.47%임 ○ 특히 재가장기요양기관 현황을 도시와 농촌으로 구분하여 살펴보았을 때 도시지역이 농촌지역보다 재가장기요양기관의 설립이 더 많아 농촌지역일수록 재가요양서비스에 대한 접근성이 떨어짐 □ 따라서 국가와 지방자치단체는 장기요양서비스의 지역단위 수요와 공급을 진단하여 공급주체에 대한 관리계획을 수립해야 함 ○ 시설장기요양기관이나 주야간보호시설과 같은 일정한 시설규모가 보장되어야 하는 경우에는 민간공급자가 도심 내에 설립하기가 쉽지 않으므로 국가나 지자체가 보전해 줄 필요가 있음 ○ 장기요양시설의 지역적 불균형 문제는 장기요양서비스에 대한 수요와 공급에 대한 계획 및 관리가 제대로 이루어지지 않다는 의미로 지역단위의 공급주체 관리체계가 요구되는 부분임
나. 관리ㆍ운영체계의 문제점 □ 노인장기요양보험의 관리 및 운영 주체는 보건복지부, 지방자치단체, 국민건강보험공단, 장기요양기관으로 구분되어 각자의 역할을 담당하고 있으나, 다른 주체에 비해 건강보험공단이 장기요양기관, 요양인력, 요양이용자 집단 등 관리업무를 모두 담당하다보니 업무가 과중하고 관리가 부실한 실정임 ○ 보건복지부는 전반적인 장기요양보험사업을 관장하고 기본계획을 수립ㆍ조정하며, 지방자치단체는 장기요양기본계획에 따른 세부시행계획을 수립ㆍ시행하고 장기요양기관 설치 및 지정 권한을 가짐 ○ 국민건강보험공단은 장기요양기관, 요양인력, 요양이용자 집단을 모두 관리함 ○ 장기요양기관은 장기요양급여를 제공하는 역할을 담당하며 「노인복지법」 및 「노인장기요양보험법」에 의거하여 설립기준에 맞춰 기관요건을 갖추면 지자체에 설치신고 후 지자체가 지정하며, 수급자와 계약을 체결하며, 장기요양급여를 제공함. 수급자에게 제공한 장기요양급여에 대한 비용은 공단에 청구함 □ 현재 국민건강보험공단의 장기요양기관에 대한 현장조사를 통해 드러나는 부정부패로 장기요양기관에 대한 공적 감시 및 규제가 미흡하다는 지적이 있음 ○ 지방자치단체가 실제 규제의 역할인 지도감독을 수행해야 함에도 불구하고 운영실태 파악이 미흡함 ○ 2017년 상반기 국민건강보험공단의 현지조사 결과 부당청구로 적발된 기관이 83%로 증가했고, 2013년 이후 2016년을 제외하고 꾸준히 증가하는 것으로 나타남
현재 요양인력은 전문인배상책임보험은 의무가입되어 있으나 재가방문 요양보호사의 경우 여러 기관에 등록되어 서비스 요청이 있을 시에만 근무가 이루어지므로 한 기관에서 4대 보험 가입요건을 충족시키지 못하는 경우가 발생하기도 하고, 장기근속 장려금을 받지 못하는 사례가 발생하게 됨 - 요양보호사의 낮은 임금수준 및 처우로 인해 이직율은 높아지고 요양보호사 자격증 현황 대비 실질적으로 현장에서 일하는 비율이 현저히 떨어져 요양보호사 수급부족 문제가 계속 지적되고 있음
나. 요양보호사 보호방안의 부재 □ 요양보호사에 대한 낮은 사회적 인식수준으로 인하여 요양보호사들은 이용자나 이용자의 보호자로부터 인권 침해적 행동 및 사회적 위험요소에 노출되어 있으나, 공적 차원에서의 보호방안이 부재한 현실임 ○ 서울시복지재단에서 실시한 `16년 사회복지종사자의 안정실태 및 보호방안에 관한 연구에서 재가 및 시설 장기요양기관에서 서비스를 제공하고 있는 요양보호사를 대상으로 한 설문조사결과, 요양보호사에게 실제 신체적 위험, 심리ㆍ정서적 위험, 근로복지 위험, 재해위험 순으로 위험이 발생하고 있었고, 위험발생 요인으로 지적된 것은 요양보호사에 대한 사회적 인식수준이 낮기 때문으로 밝혀짐 - 이용자 관점에서의 서비스 선택권을 강화하다보니 이용자는 자신이 금액을 지불하고 인력을 쓴다는 관점으로 서비스 제공자를 다루게 되고, 계약사항 이외의 업무를 요청하고 인권침해적 행위를 가함 ○ 일본의 경우 서비스 이용자가 서비스 제공자에게 요양서비스 이외의 다른 요구사항이 있을 시에는 수가적용을 취소하고 서비스 이용에 제한을 두는 규제를 마련하고 있음 ○ 스웨덴과 덴마크는 민간부문에서 제공하는 요양이나 간호서비스 이외의 필요한 서비스를 이용자의 필요에 따라 선택하여 구매할 수 있도록 체계를 구축함 ○ 하지만 우리나라의 경우 요양인력의 처우 및 보호를 위한 이용자 규제 체계는 마련되어 있지 않음
3) 서비스 품질 평가의 문제 □ 현재 장기요양기관 평가는 국민건강보험공단이 주체가 되어 2년 마다 정기적으로 실시하고 있고, 평가횟수가 증가할수록 장기요양기관의 서비스질이 향상되고 있는 것으로 보고됨 ○ 건강보험공단은 장기요양기관 평가지표를 개발하고, 자체평가팀을 구성하여 평가를 실시하고 있음. 모든 시설은 의무적으로 평가에 참여해야 하며, 평가결과는 노인장기요양보험 홈페이지를 통해 공개함 ○ 2009년부터 4차례 평가를 받은 기관의 평균점수가 85.2점으로 평가를 거듭할수록 장기요양기관의 서비스 질이 향상되고 있는 것으로 나타남 □ 하지만 국민건강보험공단에서는 평가지표 개선작업을 통해 서비스 질을 높이기 위한 다각적인 노력을 하고 있으나 전반적인 평가결과를 분석하면 비영리민간의 평가인증기관은 부재하고, 이용자 중심의 서비스 만족도나 질을 평가할 수 있는 지표는 마련되어 있지 않다는 한계점이 있음 ○ 우리나라 장기요양서비스 질 평가는 주로 전문적인 모니터링이 부재한 편이고, 행정적, 감사적 통제 위주로 수행되고 있음을 지적함
○ 현재 절대평가 방식으로 평가체계를 전환하여 절대적 수준에서의 서비스 기준 및 행정요건을 갖추고 있는가를 평가하고 있음 - 절대평가체계는 상향된 기준에 맞추게 하여 전반적인 수준을 높이는 데는 장점을 가지고 있으나 기관에 따른 서비스 특성화에 따른 평가는 할 수 없다는 한계를 지적함 ○ 현재 국민건강보험의 평가지표는 의료부문이나 시설설비, 행정적인 부문에 초점이 맞추어져 있어 이용자들의 만족도와 욕구를 반영할 수 있는 지표는 마련되어 있지 않음 ○ 마지막으로 현재의 평가결과는 등급만 노인장기요양보험 홈페이지에 게시될 뿐 이용자 선택권을 강화할 수 있는 정보 공개는 이루어지지 않음 - 현재 장기요양기관의 구체적인 정보는 내부 게시판을 통해서만 공개하고 있을 뿐 이용자의 알권리를 위해 분기별 1회 이상 업데이트해야 하는 기준이 잘 지켜지지 않는 것으로 보고됨 □ 따라서 본 보고서에서는 대표적인 사회서비스인 요양서비스가 가지고 있는 사회적 목표를 달성하기 위해 국가가 어떠한 환경을 조성하고 체계적인 지원구조를 갖추며, 관리 및 규제를 할 것인가에 대한 공적 부문의 역할과 과제에 주요 초점을 둠 ○ 이를 위해 장기요양서비스 제도를 도입하고 있는 해외 주요국들의 공급주체의 관리 및 품질관리체계들을 비교해보고 시사점을 도출하고자 함 - 비교의 요소는 공급주체와 품질관리 제도가 중심이 되며, 비교 국가는 국가의 공적 관리영역에 있어 개입이 가장 많은 스웨덴, 공적 영역과 민간영역으로 구분하고 있는 일본, 그리고 노인장기요양서비스를 전적으로 민간영역에 위임하고 있는 미국의 사례임
Ⅲ. 장기요양서비스 공급주체 및 품질관리체계에 대한 해외 사례 □ OECD에서 2016년 발표한 「Health at a Glance, 2015」에 따르면 최근 많은 국가들이 비용효율적이고 존엄한 노년을 강조하며 지역사회 내 보호인 재가서비스를 강조하는 것으로 나타남 ○ 돌봄서비스 공급주체의 구성은 재원지원 방식에 따라 상이하게 구성되나, 대부분의 국가들이 서비스의 수요가 증대되고 재정부담의 어려움으로 시설보다는 재가서비스를 확대시키려 하고, 공급확대를 위해 민간 영리기관으로의 시장화 전략을 채택하는 경향을 보임 - OECD 국가별 시설 및 병원의 장기요양보호 병상 추이를 살펴보면, 대표적으로 시설위주의 장기요양서비스를 실시하던 스웨덴, 덴마크 등의 국가들은 병상수를 줄이고 지역사회 내 재가서비스를 확대시키는 경향을 볼 수 있음 - 반대로 우리나라는 병상수를 늘리고 있는데, 특히 요양시설보다는 요양병원의 병상수가 더 많이 증가하고 있는 것을 볼 수 있음 ○ 공급주체의 차이에 따라 서비스의 품질을 관리하고 기관을 관리하는 규제체계 여부에는 차이가 있으나 많은 국가들이 장기요양보호 서비스의 질적 개선을 위해 이용자 관점의 선택제를 활용하고자 하는 경향을 보임 - 특히 재가서비스로의 확대는 민간부문의 활용을 높이는 계기가 되고, 결국 서비스 품질 관리에 대한 국가의 역할로 귀결됨
□ 본 장에서는 공급주체와 규제 및 관리체계의 구성을 중심으로 유형화( ‘공공 공급자 중심형’인 스웨덴, ‘비영리기관 공급자 중심형’인 일본, ‘영리민간 공급자 중심형’인 미국)하여 장기요양서비스 제도 개편에 있어 시사점을 모색하고자 함 ○ 스웨덴의 경우 공공공급자 중심형의 국가이나 최근 재가서비스 확대를 통해 민간부문의 활용도가 커지고 있어 민간부문 요양기관에 대한 공급관리 및 서비스 관리체계를 검토할 필요가 있음 ○ 일본은 시설요양을 요양병원으로 관리하고 있어 민간부문의 진입을 허용하지 않으나, 재가요양의 경우 개호보험 도입으로 비영리기관이 공급주체가 되어 민간부문 진입을 허용하고 있음 - 민간부문 중에서도 비영리기관이 재가서비스를 담당하고 있어 부분적인 시장형으로 어떠한 관리체계를 갖추고 있는지 살펴볼 예정임 - 특히 일본은 우리나라의 장기요양보험 도입 당시 일본의 개호보험 모델을 중심으로 보험제도가 설계되었으므로 일본의 재가서비스 관리체계를 검토할 필요가 있음 ○ 미국은 시장중심의 복지제도를 운영하며 국가의 개입을 최소화하는 것으로 발전해옴 - 특히 이용자 선택에 의한 서비스 경쟁을 활용하므로 서비스 질이 담보될 수밖에 없으므로 서비스 품질을 기관 스스로가 관리하게 됨. 따라서 서비스 품질관리체계에 대한 시사점을 얻을 것으로 사료됨
1. 스웨덴 □ 스웨덴은 역사적으로 복지에 있어 ‘보편적 서비스’이자 공공영역중심의 ‘국가주의’모델로 분류됨. 즉 사회서비스는 누구나 제공받아야 하는 보편적 권리이며 국가가 책임지고 제공해야 하는 것이라는 인식과 그에 따른 공적 영역에 대한 강한 요구와 기대가 사회 전반에 자리잡고 있음 ○ 돌봄서비스에 있어 재원조달은 조세기반형(tax-based) 제도를 중심으로 이루어지나 서비스의 수요증가에 따른 국가의 재정부담으로 공공중심의 공급형에서 서비스 시장화 개혁을 이루어나감 ○ 1992년 신지방정부법(the new Local Government Act) 제정 이후 공급자영역에 민간부분의 참여가 가능해짐. 민간부분 참여 방식은 주로 경쟁입찰을 통한 계약이며, 지방정부는 공급자 지원방식으로 재원을 지원하며 제한적 시장화를 이루는 방식을 취함 ○ 2007년에는 ‘세금공제 가구서비스제도’(Tax-subsidized household services) 도입으로 민간서비스의 구매를 가능하게 함으로써 서비스 재원 부담을 경감시키고 민간 제공자 진입을 유인하여 서비스 공급자를 확충시킴 ○ 2009년에는 ‘자유로운 선택법’(the Act on Freedom of Choice) 제정으로 이용자 선택제(바우처 제도)가 도입되면서 지방정부가 인정하는 민간 서비스 제공기관 이용기회가 확대되었고, 민간공급자의 경우 추가적인 서비스 판매도 가능해짐
□ 스웨덴은 전통적으로 지방정부가 시설위주의 서비스를 독점적으로 제공하였으나, 최근 노인들이 자신이 머무르는 집과 지역사회에서 생활하고 싶어하는 욕구를 중시하여 지역사회 내 재가서비스로의 확대를 지향하고 있으며 이에 따른 재가요양서비스에 대한 관리체계가 구축되고 있음 ○ 스웨덴은 1982년 제정된 사회서비스법(the Social Sevices Act)에 따라 ‘양질’의 서비스 제공을 의무로 규정하여 오랫동안 공적영역에서 제공되는 ‘공식적 돌봄’으로 운영되어 왔으므로 품질관리 체계에 대한 필요성이 낮았음. 하지만 시장화를 도입하며 전국적으로 표준화된 품질관리 강화 방안이 요구되고 체계적인 품질관리 시스템 규정들이 마련되는 추세임 ○ 스웨덴은 각 지방정부의 사회서비스를 감독할 의무를 지닌 ‘보건복지전국위원회(The National Board of Health and Welfare, NBHW, Socialstryrelsen)’와 ‘광역행정위원회(County Administrative Boards, Lansstyrelsen)’가 공동으로 협력하여 사회서비스 품질 관리를 담당하고 있음 - 광역행정위원회가 실질적인 사회서비스 품질관리에 대한 권한과 책임을 행사하게 되는데, 광역행정위원회는 모든 지방정부와 민간의 사회서비스 감사를 담당하며(정기 감사 실시) 필요시 조치 권한을 가짐 - 중앙정부의 보건사회부 산하의 보건복지전국위원회는 사회서비스 전반을 관장하며 법률제정과 재정지원의 역할을 담당함. 주로 사회서비스 시설을 운영하는 민간주체에 면허를 발급하거나 사회서비스 관련 데이터 수집 및 분석, 지침서를 발간하는 임무를 수행함 - 2013년 새롭게 창설된 보건ㆍ돌봄 조사국(The Health and Social Care Inspectorate, IVO)에서 Health and Social care가 정해진 법률에 따라 서비스가 제공되는지 점검하며, 인허가기능을 담당하고 있음
○ 보건ㆍ돌봄 조사국(IVO)에서는 서비스 제공 기관 관리와 품질관리 활동을 담당하지만 전체적인 서비스 과정에 대한 모니터링 시스템은 부재함 - 모니터링 시스템이 없는 이유는 제공인력의 전문성이 엄격하게 관리되고 있으므로 제공인력 공적관리에 대한 깊은 사회적 신뢰가 형성되어 있어 모니터링 시스템에 대한 필요도가 낮기 때문임 ○ 또한 전반적인 서비스 제공인력 관리체계도 따로 존재하지 않지만 재가서비스 종사자 전문 인력에 대해서는 정부(보건복지위원회)가 엄격하게 관리함
2. 일본 □ 일본의 경우 역사적으로 사회서비스의 제공은 비영리민간이 역할을 담당하여 왔고, 정부는 보조 및 지원금을 지급하는 재정적 지원 구조를 취해 옴 ○ 1980~1990년대에 걸친 장기경제침체로 사회서비스 재정적 부담에 시달리며 고육책으로 서비스영역에 대한 시장기제 도입을 꾀하였음. 이로써 실비 및 유료 복지사업이 등장하고, 민간영역이 활성화되고, 재가돌봄서비스 영역에 대한 영리민간조직 참여가 허용됨 ○ 현재 사회복지법에 따라 입소시설이 주가 되는 제1종 사회복지사업은 공공과 비영리민간 공급자에게만 허용되고, 제2종 사회복지사업인 성인재가돌봄서비스(재택 및 개호사업)는 공급주체에 대한 제한이 없고 주로 비영리민간과 영리민간 공급자가 제공함 - 2000년 ‘사회복지 기초구조 개혁’에 따라 중앙정부는 관리 및 비용이 더 많이 드는 시설입소를 줄이고, 지역내 다양한 사회서비스를 통해 서비스 필요 욕구를 충족시켜 나가며 비용효율성을 극대화시키고 있음
□ 공급주체 다양화로의 전환은 이용자가 자기결정 및 선택에 기반한 서비스 이용을 통해 제공기관의 이용자 선택을 받기 위한 경쟁을 유도하여 서비스 품질 향상 기대효과로 이어지고, 동시에 이용자 보호조치를 마련함 ○ 개호보험제도 도입 이후 서비스 품질향상을 위해 품질관리평가제도인 ‘제3자 평가제도’를 적용함 - 제3자 평가제도는 제3자에 의한 외부 평가 결과와 자기평가 결과를 대비하여 고찰한 후 외부 평가 결과를 포함하여 총괄평가를 진행하는 것으로, 기관 스스로 자기평가를 통해 서비스의 질에 대한 평가를 실시하고 동시에 외부평가를 받음으로써 평가의 객관성을 높이는 제도임 - 제3자 평가제도를 통한 서비스 질 평가결과는 사업소의 장단점을 파악하고 서비스의 질을 판단할 수 있는 지표를 제시하므로 이용자의 선택성을 담보할 수 있음 ○ 품질관리내용과 방법은 서비스제공자 진입 관련 인허가 및 관리감독요소, 자격제도 중심 서비스 제공인력에 관한 요소, 사회복지사업 제3자 평가사업으로 구성됨 - ‘전국사회복지협의회’에서 전국적으로 평가사업 추진, 지방 평가조직 지원, 추진조직 가이드라인 수립, 평가조사자 양성 및 연수를 담당하여 평가사업을 관리하고, 지자체(도도부현)는 ‘도도부현 추진조직’을 각 도도부현에 1개소씩 설치하여 평가업무를 수행함 ○ 평가제도와 동시에 서비스 제공기관에 이용자 보호조치를 마련하도록 규정하고 정부의 통합적 관리가 함께 이루어짐 - 이용자 고충해결제도의 의무적 설치, 서비스제공기관에 대한 정보공개, 제3자 평가제도 도입 의무화, 서비스 제공 인력에 대한 자격제도 개선작업 등을 실시함
3. 미국 □ 미국의 재가돌봄서비스의 특징은 ‘성과와 질’을 강조한 소비자 지향적 설계를 중심으로 서비스구매계약 방식을 확대하고 영리부문 비중을 지속적으로 증가시킨 것임 ○ 미국은 역사적으로 민간비영리부문에서 주도적으로 사회서비스를 제공해왔으며 공공재원은 민간비영리 기관에 보조금형태로 지급되어 왔음 ○ 1960년대 이후 연방재정지출이 증가되면서 보조금 지급 형태에서 민간 비영리기관과의 구매계약방식으로 변화되었으며, 1980년대에 ‘신공공관리(New Public Management)’를 강조하면서 공공재원지출에 대한 성과관리의 중요성이 부각됨으로써 영리기관의 진입이 허용됨. 즉 제공주체의 성격과는 무관하게 ‘더 좋은 성과’를 내는 기관이 어떤 기관인가에 초점을 둠 ○ 2000년대 이후에는 서비스 이용자들에 대한 세제혜택이나 공제지원, 서비스 제공기관에 대해 비용 지불보상 방식을 증가시켜 실제 소비자 선택권을 강화시킴 ○ 돌봄서비스 시장화에 따라 소비자(이용자)의 선택권이 확대되었으나 영리 민간 공급자는 재정 및 규제에 관한 정책적 환경에 따라 민감하게 반응할 수밖에 없음
□ 미국의 재가돌봄서비스(Home and Community Based Services: HCBS)의 경우 민간 영리기관의 확대와 더불어 표준화된 품질관리체계에 대한 요구도 또한 높음 ○ 1990년대 이후부터 요양시설(nursing home)과 홈헬스 제공기관에 대해 강제적이고 단일하며 포괄적인 품질측정 및 평가 도구를 개발하고 분기별로 이를 보고하도록 하고 있으며(PAS, 2012), 서비스 제공기관에 대한 등록과 품질관리 등을 연방정부의 CMS(Center for Medicare and Medicaid Sevices: CMS)가 담당하고 있음 ○ 연방정부의 CMS가 관리하는 홈헬스 서비스를 제외하고는 Medicaid와 Medicare 서비스 제공기관에 대한 품질관리는 비영리품질인증기구인 미국품질인증연합회(National Commission for Quality Assurance: NCQA)와 미국 의료기관품질인증연합회(Joint Commission for Accereditation of Healthcare Organization: JCAHO)의 정보를 활용함 ○ 돌봄서비스 제공기관 관리는 의료기관확인제도(National Provider Identifier: NPI)와 서비스제공기관관리체계(National Provider System: NPS) 도입을 통해 이루어지고, 서비스제공자들에 대한 정보 및 품질평가 정보를 인터넷을 통해 소비자들에게 공개하고 있음
4. 시사점 □ 주요국의 사례를 통해 장기요양기관 관리체계를 요약해보면 사회서비스 수요 증가와 함께 서비스 공급주체를 민간부문으로 확대하고 있으나 이용자 선택권의 강화와 동시에 서비스 품질 평가인증제를 도입하고, 공적 부문에 있어 정부는 규제강화가 이루어지는 구조임 ○ 스웨덴의 경우 역사적으로 오랜 기간 민간 요양시설 공급이 이루어지지 않았기에 공적 부문의 정부의 규제강화가 서비스 질 확보의 수단이 됨 - 각 지방정부는 강력한 감독의 의무와 규제의 권한을 가지고 기관의 설립단계부터 인허가제도를 통해 시장에 진입하는 제공기관의 서비스의 질을 관리함 - 광역행정위원회를 통해 정기감사를 실시하고 품질관리에 대한 권한과 책임을 가짐 ○ 일본은 중앙정부에서 시설에 대한 표준적인 기준을 제시하지만 실질적인 강력한 규제자로서의 역할을 수행하는 것은 지자체 ‘도도부현’임 - 서비스의 질을 관리하기 위한 평가제도는 전문가 집단으로 이루어진 외부 평가기관인 제3자 평가제도를 채택하여 기관 스스로의 질 평가와 함께 객관적 평가가 이루어지는 장점을 지님
○ 미국은 장기요양서비스의 시장 속에서 서비스 질 향상을 위한 관리에 중점을 두어 왔음 - 특히 정부는 예산을 투입하거나 정책환경 변화를 도모하여 규제의 강도를 조절하며 영리기관의 시장진입과 서비스 질을 관리해왔음 - 중앙정부에서 CMS에 의한 전국적인 서비스 및 시설 기준을 마련하였고 주정부는 시설에 대한 지속적인 서비스 질을 모니터링하는 감사 역할을 담당하였으며, 민간비영리 인증기구인 JCAHO는 자발적인 평가인증을 실시하는 등 서비스 제공시설이 자발적으로 노력하고 서비스 질 개선에 참여하였음 □ 이러한 주요국들의 시사점을 통해 우리의 장기요양서비스에 있어 공공성의 강화 방향 및 정책과제 설계를 다음 장에서 논의함
Ⅳ. 공공성 강화를 위한 정책 과제 □ 장기요양서비스 공공성 강화를 위한 정책과제로서는 국공립 요양시설의 확충과 같은 구조적인 공공성 강화 전략과 내용적인 공공성 확립을 위한 공적인 관리체계를 병행할 필요가 있음. 세부적으로는 다음의 정책 과제를 우선적으로 추진할 필요가 있음. ○ 장기요양서비스를 관리할 공공부문의 강화와 전달체계인 거버넌스 구축 ○ 요양기관 및 요양인력에 대한 사전ㆍ사후관리의 강화 ○ 요양기관 서비스에 대한 소비자 중심의 서비스 질 평가 체계 도입 □ 입법과제로서 이하의 내용은 장기요양종합지원센터(가칭)의 설립에 대한 법적 근거를 두는 것을 중심으로 삼게 될 것이나, 그와 별도로 공적 부문에 대한 기능을 강화할 수 있는 입법적 개선이 「노인장기요양보험법」 개정을 통해 추진될 필요가 있음
1. 장기요양서비스의 공공 부문 강화와 거버넌스 구축 1) 공적 공급주체의 확충 □ 국공립시설을 확충함으로써 장기요양서비스 제공에서의 지역적 불균형을 해소함 ○ 지역의 노인인구 비율과 장기요양서비스에 대한 수요를 파악하여 필요한 장기요양기관을 보전해주는 것이 필요함 - 노인인구 비율 및 장기요양 등급 비율, 요양시설 수용률, 지역 내 주야간 보호시설 수요 등에 대한 실태를 파악하고, 지자체와 국가가 재정지원을 일정비율로 분담하는 방안을 검토할 수 있음 ○ 양질의 장기요양서비스를 제공하는 국공립시설은 표준운영모델로서의 역할을 담당할 수 있음 - 지자체마다 설립되는 국공립시설은 서비스 운영 표준으로서 기준이 되어야 함 - 지자체 예산범위에서 국공립시설 확충이 어렵다면 지역 내 우수기관으로 선정된 장기요양기관을 표준운영모델로 제시하는 방안도 검토할 수 있음
2) 공공 관리체계의 구축 □ 지역단위의 장기요양서비스 수요와 공급을 파악하기 위해서는 시ㆍ군ㆍ구 단위를 통합관리할 수 있는 장기요양종합지원센터(가칭) 구축을 필요함 ○ 지난 2016년 국정감사에서 국회는 과중한 국민건강보험공단의 역할을 지적하며 지역단위 중심의 ‘장기요양종합지원센터’의 설립 및 운영을 요구하였음. 그러나 국민건강보험공단이 이 센터의 기능들을 대부분 수행하고 있다는 이유로 장기요양종합지원센터의 설립이 유보됨. 이에 대한 재검토가 필요함. ○ 장기요양종합지원센터를 설립한 후에 국민건강보험공단과의 관계 설정 등 정부부문의 거버넌스를 재구축할 필요가 있음. - 보건복지부(정부)는 기존의 역할과 마찬가지로 장기요양보험사업을 관장하고 기본계획 수립 및 조정을 담당함 - 국민건강보험공단은 장기요양보험료의 징수 및 비용 지급을 통해 재정운영 담당, 장기요양보험 가입자와 수급자 관리, 등급판정위원회 운영 및 장기요양등급판정 담당 등 주로 장기요양보험 재정과 이용자 집단을 담당함 - 지자체는 요양기관의 지정 및 퇴출, 지도감독 및 감사를 담당하며 공공부문의 사전 및 사후규제를 담당함 ◆ 특히 현재의 장기요양기관 지정 단계에서 장기요양종합지원센터의 사전인증 등을 요건으로 하는 등 진입단계에서의 관리하는 방안을 검토해 볼 만함 ◆ 기존 장기요양기관을 포함해 지정 이후의 단계에서도 이하의 서비스 모니터링 외 요양기관의 보고의무 등을 확충하여 사후관리 체계를 마련할 필요가 있음 - 장기요양종합지원센터는 지역단위에서 장기요양기관 거점단위로서의 역할을 담당함. 광역시ㆍ도의 경우 복수로 센터를 설립할 수 있음 ◆ 지역단위 장기요양기관의 수요 및 공급계획을 세워 지자체와의 협치를 통한 필요 시설을 설립하고 표준운영모델을 운영함 ◆ 장기요양기관의 서비스 질 평가를 담당하는 제3자 평가기관으로서의 역할을 하며, 표준운영모델을 내세운 지역 내 장기요양기관의 서비스 질 개선을 위한 컨설팅 역할을 수행함 ◆ 장기요양요원 인력 관리를 담당함
□ 지자체, 건강보험공단, 그리고 장기요양종합지원센터는 민간 기관과의 행정적인 거버넌스를 구축하고, 상호간 정보 연계 시스템을 구축함 ○ 국민건강보험공단이 서비스 수요자에 대한 등급판정을 담당하는데, 등급외자의 경우 지자체와 정보를 연계하여 지자체에서 제공하는 노인돌봄서비스의 대상자가 될 수 있도록 정보 연계시스템을 구축함 ○ 노인돌봄서비스에 대한 안내가 장기요양보험 가입자와 수급자, 그리고 그들의 가족에게까지 제공될 수 있는 상담시스템을 갖추어야 함 □ 장기요양종합지원센터를 지자체에 의무화하려면 이를 입법으로 강제하고 재정지원 등 예산적 지원이 필요함
2. 요양인력관리체계 □ 장기요양종합지원센터를 설립하여 장기요양서비스 제공기관에 대한 관리체계를 강화하여야 할 뿐 아니라 이 때 요양제공인력에 대한 관리도 수행하여야 함 ○ 장기요양요원의 근로조건 개선과 안정된 급여체제 제공 - 지역 내 요양인력 등록관리를 통해 기관마다의 근로시간을 통합관리할 필요가 있음 - 월급제 시행 및 4대 보험가입 요건을 충족시킬 수 있도록 임금관리시스템을 검토함 - 요양보호사의 지역 내 구인구직 관리 및 기관과의 연계를 지원함 ○ 요양인력에 대한 보호방안을 마련하고 요양인력에 대한 사회적 인식개선을 통해 서비스 제공에 있어 요양인력이 부딪히는 사회적 위험요소를 제거하는 것을 지원함 - 요양인력에 대한 인권침해적 행위 신고시 요양인력에 대한 보호조치와 침해행위자에 대한 고발 등 법적 조치를 관리함 - 요양인력 고충상담 및 쉼터를 제공함 ○ 요양인력의 전문성을 제고하기 위해 자격을 관리하고, 교육훈련시스템을 운영함 - 스웨덴의 사례 등을 참고하여 국가가 요양인력의 자격관리부터 강력하게 개입하여 요양보호사의 서비스 질에 대한 신뢰를 갖추도록 함 - 양질의 서비스표준체계를 구축하여 요양보호사의 역량에 따른 서비스의 질적 수준 차이를 감소시킴 - 요양인력에 대한 정기적인 역량강화 및 교육훈련으로 질 높은 돌봄이 제공되도록 함 - 요양인력에 대한 자격관리 및 교육훈련시스템을 운영함
3. 서비스 품질 평가체계 구축 □ 시장경쟁체제 하에서 서비스의 질을 확보하기 위해서는 시장 진입단계에서의 요건 강화, 운영단계에서의 모니터링, 결과 및 평가단계에서의 개선, 그리고 이용자의 자유로운 선택권이 강화될 수 있는 서비스 제공기관의 정보 공개가 전 과정으로 이루어져야 함 ○ 장기요양기관의 시장 진입단계는 진입요건을 강화하여 규율할 필요가 있음 - 현재 우리나라 장기요양기관은 「노인장기요양보험법」과 「사회보장사업법」에 따른 설립기준을 갖추고 지자체에 신고를 하면 지방자치단체가 기관설립을 지정처분하고 있음 - 장기요양종합지원센터가 지방자치단체의 지정처분에 대해 사전 인증을 하는 등의 방법으로 진입단계에서부터 질 관리에 개입할 수 있는 방안을 검토할 필요가 있음 - 장기요양종합지원센터는 전문적인 평가체계를 수립하여 전문기관으로서 요양기관에 대한 서비스 기준 등을 확립하는 기능을 수행함 ○ 현재의 평가제도는 절대평가를 통해 서비스 결과를 평가하는 시스템으로 통제와 감사의 역할이 강하므로 장기요양서비스 운영단계에 있어 모니터링 제도 도입과 서비스 컨설팅 제도를 통해 질 관리가 이루어질 수 있도록 전환되어야 함 - 현 평가체계를 통해서 전반적인 서비스 제공의 기준이 상향될 수 있으나 낮은 등급을 받은 기관들은 모니터링 제도를 통해 지속적인 관리가 필요함. 모니터링 제도를 통해 기관들이 제공하는 서비스를 수시 점검하도록 한 미국의 사례를 참고할 만함 - 또한 낮은 평가 등급을 받은 기관을 대상으로 서비스 질 제고를 위한 컨설팅을 제공하여 기관 스스로 등급 향상을 위한 노력이 이루어지도록 육성하여야 함
○ 일본의 제3자 평가제도와 같이 기관평가에 있어 객관성을 제고하는 전문인증기관이 필요함 - 장기요양종합지원센터는 전문적인 관점에서 인증지표를 개발하고 전문인증기관으로서의 역할을 담당해야 함 ○ 서비스의 질에 대한 평가는 이용자 관점에서 이루어질 수 있도록 평가지표 개편이 필요함. 이용자의 욕구에 기반한 맞춤형 서비스, 이용자 편의를 고려한 정보 공개가 이루어지도록 강제할 수 있어야 함 - 민간영역에서 제공되는 요양서비스는 방문요양이나 간호서비스 외에도 가사서비스와 같이 이용자의 필요에 따른 서비스를 유료로 제공할 수 있는 시장서비스 허용 범위를 설정해야 함 - 나아가 표준화된 평가지침이 아닌 다양한 서비스를 제공하는 특화된 기관에 대한 맞춤형 평가지표를 개발해야 함 □ 이용자의 선택권이 안전하게 행사될 수 있도록 정부가 안전하고 보증된 서비스 제공기관을 평가하고 정보 공개를 확대해 나가야 함
Ⅴ. 결 론 □ 「노인장기요양보험법」제정 이후 제도 운영을 통해 발생한 다양한 문제들을 경험해 본 현 시점에서 장기요양서비스의 공공성 강화를 위한 방향성을 재점검할 필요성이 있음 □ 당초 서비스 공급주체들 간의 자율적인 시장경쟁 유도했던 체제의 부작용을 점검하고 서비스 질의 유지를 보장할 수 있도록 국가가 서비스 관리자, 규제자, 환경제공자로서의 기능을 담보할 수 있어야 함 □ 외국의 사례에서 보듯 비록 사회서비스 공급체계의 구성은 다를지라도 서비스의 질적 개선을 통한 공공적 목적을 달성하기 위해 품질관리 체계를 공적 차원에서 강화하는 것이 일반적임. 따라서 공적 차원의 개입과 규제의 가능성을 확보하는 것이 필요함 ○ 하나의 대안으로 사회서비스 공단의 설립이 검토될 수 있으나, 공단 설립으로 현재 장기요양서비스 시장에서 부딪히고 있는 문제를 해결할 수 있을 것인지는 추진계획의 구체적인 내용없이 단정적으로 평가할 수 없음 ○ 사회서비스 공단이 공적 관리체계 및 품질관리체계를 정립하여 현실적 여건 하에서 노인장기요양서비스의 거버넌스를 구축할 수 있을 것인가가 관건임
□ 장기요양서비스 공공성 강화를 위한 정책과제에서 제시한 바대로 국공립 요양시설의 확충과 같은 구조적인 공공성 강화 전략과 내용적인 공공성 확립을 위한 공적인 관리체계를 병행할 필요가 있음 ○ 이를 위한 입법과제는 장기요양종합지원센터(가칭)의 설립에 대한 법적 근거를 마련하는 것이 중심이 될 것이고, 공적 부문에 대한 기능을 강화할 수 있는 입법적 개선이 「노인장기요양보험법 」개정을 통해 추진될 필요가 있음 ○ 무엇보다 정책을 입안하는 데 있어 장기요양서비스를 공급하는 주체들의 역할 정립이 명확히 이루어져야 이용자의 관점에서 어떤 서비스를 선택할 것인지 판단할 수 있으며 지역 단위에서의 관리체계가 단순화되어야 이용자의 접근성이 제고될 수 있음 □ 앞으로 노인인구가 급증하게 되면 더불어 노인의 사회서비스 수요가 대폭 증가할 수밖에 없음. 이에 맞추어 장기요양서비스의 공공성을 강화하는 체계적인 돌봄서비스 시스템을 구축하여 서비스의 질적 향상을 꾀하는 한편, 사회적으로 부양부담을 감소시킴으로써 노인과 가족들의 삶의 질을 향상시킬 때 국가의 사회보장책임을 충실히 이행할 수 있음
요약 한국사회는 가정폭력 문제에 대응하기 위해 1997년「가정폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」,「가정폭력방지 및 피해자 보호 등에 관한 법률」제정과 1998년 그 시행으로 법·제도적인 대안을 마련한 바 있다. 그러나 현실에서는 미약한 가해자 처벌과 피해자 지원정책의 한계 등으로 인해 가정폭력은 여전히 해결해야 할 사회적 과제로 남아 있다. 가정폭력 가해자에 대한 처벌이 쉽지 않은 가운데, 피해자 지원단체 등은 가정폭력 피해자 자립지원 강화를 요구해 왔다. 가해자에 대한 피해자의 경제적 의존이 가정폭력에서 쉽게 벗어날 수 없는 가장 중요한 이유임을 고려할 때, 가정폭력 피해자와 그 자녀에 대한 경제적 지원이 곧 가정폭력 근절 정책과 맞닿아 있다고 보는 것이다. 가정폭력에 대한 학계에서의 논의도 가정폭력과 경제적 취약성의 상관관계를 증명하는 것으로 수렴되고 있다. 경제적으로 취약할수록 폭력적인 상황에 노출되기 쉽고, 그 상황에서 벗어나기 어렵다는 지적과 함께, 경제적으로 안정적이었던 사람도 폭력피해로 인해 빈곤해질 수 있음을 확인한 것이다.
정부는 가정폭력 피해 여성과 그 자녀들이 폭력을 피해 거주할 수 있는 공간인 가정폭력 피해자 보호시설을 지원해 왔고, 2014년부터는 가정폭력 피해 여성의 경제적 자립을 도모하기 위한 직업훈련 및 취업연계 등의 사업을 수행해 오고 있다. 그러나 정부의 가정폭력 피해 여성 취업지원 정책은 가정폭력 보호시설 이용 피해자에게만 한정되어 있다. 전체 가정폭력 피해자 중 가정폭력 보호시설을 이용하는 여성이 극소수에 해당한다고 할 때, 시설위주의 지원정책은 태생적 한계를 내포한다. 이렇듯 제한적이나마 피해 여성들의 경제적 자립을 지원하는 제도가 마련되어 있는 반면, 직장을 다니고 있는 가정폭력 피해자들이 가정폭력 피해를 사유로 직장 내에서 불이익을 받지 않도록 규제하는 관련 대책은 미흡한 실정이다.
이와 달리, 외국에서는 가정폭력 피해자의 고용안정 보장을 가정폭력 피해지원 서비스의 핵심 과제로 삼고 있다. 미국의 경우 연방법인 「여성폭력방지법(Violence Against Women Act)」에 따라 피해자의 경제적 독립의 증진을 여성폭력 근절 방안으로 규정했으며, 대부분의 주정부는 가정폭력 피해자의 고용안정성을 보호하는 법·제도를 구축해 왔다. 가정폭력 피해자의 직장 내 불이익 및 차별금지 제도의 핵심은 가정폭력 피해자이자 근로자 혹은 그 가족 구성원이 가정폭력 피해 회복을 위한 치료상담, 병원치료, 법률자문 등 피해자 지원 서비스를 받거나, 진술을 위한 경찰서 방문 혹은 증언을 위한 재판 참석, 그리고 안전을 위해 새로운 거처를 마련하는 동안 유/무급휴가를 사용할 수 있게 함으로써 해고의 불안과 직장 내 차별의 위험성을 제거해 주는 것이다. 현재 우리사회는 가정폭력 피해 근로자의 피해실태 및 직장 내 불이익에 대한 현황 파악이 미흡하여 그에 따른 관련 정책 역시 마련되지 못한 상황이다.
이에 본 보고서는 첫째, 가정폭력 피해자의 고용안정이 가정폭력 피해자의 자립 및 재피해 방지에 있어 중요한 요건임을 강조하였다. 즉 피해자의 경제적 안정이 유지될수록 폭력관계를 벗어날 가능성이 높고 피해 예방에도 효과적임을 논의하였다. 둘째, 해외 가정폭력 피해자를 위한 고용안정 관련법과 직장 내 보호조치 등을 살펴보았다. 미국, 호주, 캐나다의 입법례 및 직장 내 가정폭력 피해자 보호조치 등이 우리사회에 도입 가능한 규정인지의 여부를 검토하였다. 마지막으로, 해외 입법례를 고려하여 우리사회 가정폭력 피해 여성의 고용안정과 관련된 법 개정 방안을 제안하였다.「가정폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률」제4조의5에 가정폭력 피해자 유/무급 안전휴가 및 직장 내 보호조치 제도의 신설을 명시하는 방안, 또는 성폭력, 가정폭력, 데이트 폭력, 스토킹 등과 같은 범죄 피해 근로자가 동일한 수준의 법적 보호 및 지원을 받을 수 있도록「근로기준법」에 피해 근로자의 고용안정을 보장해주고 직장 내 보호조치를 강화하는 규정을 신설하는 방안을 제시하였다.
Ⅰ. 서론 □ 「2016 경찰청 통계연보」에 따르면, 2015년 가정폭력으로 검거된 인원은 47,549명이며, 여성가족부의「2016 가정폭력 실태조사 연구」에 따르면, 조사대상 가정폭력 피해자 중 경찰에 신고한 비율은 1.7%에 불과함 ○ 이에 한국사회에서는 가정폭력 발생율과 암수(暗數)율이 모두 높다는 유추가 가능하며, 가정폭력은 여전히 심각한 사회문제라 할 수 있음 □ 현재 가정폭력 관련법은「가정폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」과 「가정폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률」로 이원화되어 있고, 「가정폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률」에서는 피해자보호 및 지원에 관한 규정을 다루고 있음 ○ 가정폭력 피해자 지원은 긴급전화센터, 상담소, 보호시설의 설치 및 운영, 임대주택의 우선 입주권 부여, 치료보호, 사법경찰관리의 현장 출동 등의 내용을 담고 있음
□ 가정폭력 피해자 지원의 정책목표가 가정폭력이 재발하지 않도록 예방하고 피해자를 재피해로부터 보호하는 것이라는 점에서, 가정폭력 피해자를 위한 자립지원에 대한 필요성 및 그 요구가 높아지고 있는 실정임 ○ 가정폭력 피해자가 폭력적인 관계로부터 벗어날 수 있는가에 있어 피해자의 경제적 자립은 가장 중요한 요건 중 하나로 알려져 있음 ○ 한국사회의 가정폭력 피해자 지원 현장에서 “가정폭력 피해 여성들에게 ‘자립’은 가해자의 폭력에 대항하기 위한 기본적인 조건이며, 폭력피해 상황에 서 벗어나기 위한 최우선의 과제”로 일컬어지고 있음 - 특히 자녀를 동반하고 있는 가정폭력 피해 여성의 경우 경제적 자립 및 안정은 자녀를 직접 폭력 및 폭력 목격 피해로부터 보호하고 무사히 양육해 내는 데 있어 가장 중요한 여건이라 할 수 있음 ○ 가정폭력 피해자를 조사한 여성가족부의「2010년 가정폭력 실태조사」에 따르면, 가정폭력 피해 여성들은 ‘경제적 어려움’을 지원이 필요한 가장 최우선적인 문제라 응답한 바 있음
□ 현행 가정폭력 피해자를 위한 경제적 자립지원 정책은 피해자와 동반 자녀에게 임시 거처를 마련해주고, 최소생활을 영위할 수 있도록 지원하거나, 생계비를 스스로 마련할 수 있도록 직업훈련 기회를 제공하는 등에 머물러 있는데, 이미 직업을 가지고 있는 피해자의 고용안정을 보장해주는 데까지 그 범위가 확대될 필요가 있음 ○ 가정폭력 피해 여파로 인해 직장을 잃게 된 피해자를 사후에 지원하는 것보다는 피해자의 고용안정을 보장해주는 것이 장기적 관점에서 가정폭력 피해자를 위한 자립정책이자 폭력피해 재발을 막는 예방정책이 될 수 있음 □ 한국사회 가정폭력 피해자 지원 정책은 2014년 피해 여성을 위한 취업지원 정책을 마련하여 가정폭력 피해자의 자립 필요 요구에 부응한 바 있고, 「가정폭력방지 및 피해자보호 등에 관한 법률」제4조의5에서 가정폭력 피해자를 “해고하거나 그 밖의 불이익을 주어서는 아니된다” 고 명시하고 있으나, 그 세부규정이 전혀 마련되어 있지 않음 ○ 이와 달리, 외국에서는 가정폭력 피해자가 피해로 인해 결근하게 되거나, 업무수행에서 차질을 보이거나, 가해자가 직장에까지 찾아와 피해자 및 그 동료에게까지 폭력을 행사하는 등의 일로 인해 스스로 퇴직하거나, 그것이 빌미가 되어 직장을 잃게 되는 경우를 방지하기 위하여 가정폭력 피해자를 위한 고용안정을 법으로 규정하고 있음
○ 해외 입법례의 경우, 고용안정법은 주로 가정폭력 피해자가 피해 회복과 피해자 지원서비스를 받기 위해 해고의 염려 없이 휴가를 쓸 수 있는 것에 초점을 두고 있고, 가정폭력 피해 근로자가 직장에서 어떻게 보호조치를 받을 수 있는가의 내용을 담고 있음 □ 본 보고서에서는 가정폭력 피해자를 위한 자립지원 정책을 구체화한다는 의미에서 가정폭력 피해자 고용안정을 위한 가칭 ‘가정폭력 안전휴가법’을 중심으로 입법과제를 제안하고자 함 ○ 가정폭력 피해와 경제적 취약성의 상관관계를 설명함으로써 가정폭력 피해자를 위한 안전휴가 제도의 필요성과 중요성을 살펴보고, 가정폭력 피해예방과 재발 방지에 있어 피해자를 위한 고용안정 방안을 강구함
Ⅱ. 가정폭력 피해자 자립지원 현황 및 관련 정책 1. 가정폭력 피해자 고용안정 및 직장 내 보호조치의 중요성 가. 가정폭력 실태 □ 경찰청 자료에 따르면 우리사회의 가정폭력 신고건수는 매년 증가하고 있는 것으로 나타남 ○ [표 1] 의 최근 4년간 가정폭력 신고건수를 살펴보면, 2016년 26만4천567건으로 2013년 16만272건에 비해 약 1.7배가량 증가하였음 ○ 매 3년마다 실시되는「가정폭력 실태조사」에 따르면, 가정폭력 피해자 중 경찰에 신고한 경우는 2013년 1.3%에서 2016년 1.7%로 소폭 상승하였음 □ 여성가족부의「2016년 가정폭력 실태조사 연구」에 따르면 통제행위를 포함한 부부폭력률은 41.5%에 이르는 것으로 조사됨 ○ 부부폭력률은 신체적, 정서적, 경제적, 성적 폭력, 통제 중 하나라도 경험한 비율을 나타냄 - 통제행위를 제외한 부부폭력률은 14.1%에 이르는 것으로 조사됨
□ 「2016년 가정폭력 실태조사 연구」조사 대상자의 취업상태에 대한 답변은 다음과 같음 ○ 조사 대상 응답자의 취업상태는 취업 중이 65.7%, 배우자의 취업상태를 묻는 질문에는 68.6%가 취업 중이라 응답함 - 취업 중이라 응답한 경우 사무 종사자가 27.5%, 서비스 종사자 22.8%, 판매 종사자 17.4% 순이고, 종사자 지위는 상용근로자가 56.6%로 조사됨 □ 여성가족부의 「2016년 가정폭력 피해자 지원시설 운영실적」에 따르면, 2015년 현재 2,088명의 가정폭력 보호시설 입소자 중 전업주부의 비율은 61.6%에 이르고, 그 외는 경제활동을 했던 것으로 조사됨 ○ 피해자들이 스스로 임시거처를 마련하기 힘든 경우 가정폭력 보호시설 입소를 결정할 가능성이 높다고 할 때, 가정폭력 보호시설 입소자 중 전업주부의 비율이 비교적 높은 이유가 설명될 수 있음
나. 가정폭력 위험요인인 경제적 취약성 □ 가정폭력 피해자의 고용안정을 가정폭력 피해자 지원정책의 중요한 방안으로 여기는 이유는 경제적 취약성을 해결하는 것이 가정폭력 예방정책이 될 수 있기 때문임 □ 「가정폭력범죄의 처벌 등에 관한 특례법」은 제2조제1항에서 가정폭력을 “가정구성원 사이의 신체적, 정신적 또는 재산상 피해를 수반하는 행위”라 규정하고 있는데, 여기서 재산상 피해를 제3항 차항목의 재물손괴로 한정하고 있음 ○ 이는 적어도 법적인 용어로는 가정폭력 피해 유형 중 경제적 학대가 상대의 재물에 손해를 가했다는 매우 제한적인 의미로 이해되고 있음을 의미함 ○ 가정폭력과 경제적 취약성에 대한 협소한 이해는 가정폭력으로 인한 고용안정성 상실을 가정폭력 피해로 여기지 못해 그에 관한 규정이 미비한 현실과 관련이 있음 ○ 또한, 빈곤 계층에 대한 시혜차원에서만 가정폭력 피해자 지원이 구상될 수 있다는 것을 의미하고, 그로써 빈곤하지 않은 계층의 가정폭력 피해자 지원이 미흡할 수 있음을 의미함 - 현재 가정폭력 피해자가 피해자 보호시설에 입소했을 때, 피해자 자산조사를 통해 피해자를 차등 지원하고 있음 ◆ 명의 상 재산이 있다는 것이 재산을 처분할 실제 권리가 있음을 의미하지도 않고, 당장 현금화하여 가용할 수 있는 재산이 있음을 의미하지 않음에도 불구하고 자산이 있는 피해자는 비수급자로 지정해서 의료지원 등에 차등을 두고 있음
□ 경제적 취약성과 가정폭력 간 상관성 논의를 특정 계층에 대한 낙인으로 종결짓는 것이 아니라, 빈곤 예방을 가정폭력 해소를 위한 중요한 정책 방향으로 설정하는 것이 필요함 ○ 가정폭력 피해자의 고용안정 보장은 가정폭력 피해자의 경제적 자립을 유지하고 빈곤을 예방한다는 측면에서 가정폭력 피해자를 위한 자립지원 정책으로 간주될 수 있음 다. 가정폭력 피해예방과 피해자의 고용안정 □ 가정폭력 피해자의 고용안정 유지 및 직장 내 불이익 금지는 가정폭력 예방정책으로 고려되어야 함 ○ 가정폭력 피해를 입은 것이 해고 혹은 사직의 결정적 사유가 되어 가정폭력 피해자가 가해자로부터 벗어날 수 있는 조건이 악화되거나, 그것이 또 다시 가정폭력 재발 원인으로 작동되는 것을 방지할 필요가 있음
□ 직장을 가진 가정폭력 피해자의 가정폭력 지원서비스에 대한 이용 가능성을 제고할 필요가 있음 ○ 우리사회는 가정폭력 피해자 보호시설 운영, 상담소 운영, 무료법률지원 등 피해자를 위한 지원체계를 마련해 두었지만, 직장에 다니고 있는 가정폭력 피해자가 치료를 위한 병원방문, 고소 및 진술, 조사를 위한 경찰서 방문, 상담 등을 받기 위한 상담소 방문 등이 필요할 경우, 관련규정의 미비로 인해 해고 및 직장 내 불이익에 대한 두려움 없이 지원시스템을 이용하기 어려운 상황임 ○ 가해자의 위협과 추가 피해를 방지하기 위해 주거지 등을 옮기고 자녀의 전학처리를 하는데 있어서도 가정폭력에 대한 직장의 배려 및 이해가 없다면 안전을 도모하는 데 있어 어려움을 겪을 수 있음
□ 가정폭력 피해자의 고용안정이 중요한 이유는 가정폭력 피해자의 경제적 안정(economic security)이 폭력관계에서 벗어나는데 있어 가장 결정적인 변수 중 하나로 알려져 있기 때문임 ○ 빈곤은 가정폭력의 위험요인(risk factor) 중 하나로 인식되고 있는데 가정폭력 피해자가 가해자에게 경제적으로 의존해 있을 경우, 가정폭력으로부터 벗어나기 어려운 현실을 지적하는 것임 ○ 또한 폭력을 당하는 것은 경제적으로 안정적이었던 사람을 빈곤하게 만드는 주요 원인으로 간주됨 - 폭력피해는 다양한 방식으로 피해자의 경제적 능력을 손상시키는데, 일단 심한 신체적 피해는 피해자의 결근을 초래하고, 장기간에 걸친 가정폭력 피해는 결국 노동능력 상실로 귀결될 수 있음 ○ 가정폭력 피해자의 경제활동을 방해하거나 직장으로까지 위협을 확대해 나가는 것은 피해자를 통제하려는 의도적인 가정폭력 가해 전략으로 이해되어야 함
□ 직장은 가정폭력과 전혀 무관한 곳이 아니라 가정폭력 피해 근로자가 지원과 지지를 얻을 수 있는 중요한 공간으로 인식되어야 할 필요가 있음 ○ 직장 내에서 가정폭력 피해 근로자가 얻을 수 있는 가장 중요한 지원은 가정폭력으로 인해 해고당하거나 불이익을 받지 않는 것에 있음 ○ 가정폭력 피해자의 안전과 경제적 안정은 밀접한 관련이 있음을 고려할 때 해고로 인한 경제적 안정성의 상실은 피해자의 안전을 위협하는 요인으로 작용할 수 있음 □ 가정폭력 피해가 직장 내에서의 업무성과 및 고용유지에 있어서 부정적 영향을 미치는 것으로 알려져 있음을 인지하고 고용주는 이를 차별의 사유가 아닌 가정폭력 피해자를 이해하고 지원할 근거로 인식할 필요가 있음 ○ 연구에 따르면, 가정폭력 피해는 피해자의 업무 생산성, 직업 만족도에 부정적인 영향을 미치고, 집중력 저하, 잦은 결근 등을 야기하는 것으로 보고됨 ○ 미국 미시간 주에서의 경험연구에 따르면 학대 성향의 동반자와 지내는 여성들은 그렇지 않은 여성들에 비해 낮은 고용안정성을 가지며 보다 비연속적인 노동주기를 보이는 것으로 나타남 ○ 직장으로까지 이어지는 학대행위로 인해 가정폭력 피해자는 업무수행에 지장을 받음은 물론, 그러한 행태의 반복으로 피해자가 사직을 권고 받거나, 해고되거나, 스스로 퇴직을 결심해야 하는 경우가 있음
2. 가정폭력 피해자 자립지원 정책 현황 가. 여성가족부의 지원정책 □ 여성가족부는 가정폭력 피해자 지원정책의 목적을 “가정폭력 피해자에게 상담, 의료, 법률, 보호, 숙식 등 지원서비스 제공을 통한 건강한 사회인으로 복귀 및 자립지원”에 두고 있음 ○ 여성가족부는 2017년 업무추진계획에서 가정폭력 피해자 보호시설 입소자 중 비수급자에 대한 생계비 지원확대 및 입소기간 연장 추진을 명시하며 가정폭력 피해자의 생활안정과 안전을 도모하고 있음 □ 가정폭력 피해자 지원정책의 일환으로 여성가족부는 2014년부터 가정폭력 피해자에게 직업 훈련비를 지원하여 가정폭력 피해자가 취업을 통해 자립할 수 있는 정책을 시행해 왔음 ○ 이를 위해 연간 2억 원의 예산이 배정됨 ○ 가정폭력 피해자의 취업 및 창업을 위한 직업교육 및 진학교육비를 지원하고 있으며, 교육과정 비용이 상이하므로 1인당 지원 단가를 규정하지 않고 있음 ○ 주요 훈련 직종으로는 요양보호사, 운전면허, 미용사, 바리스타, 컴퓨터자격증, 베이비시터, 한식ㆍ양식조리사, 웃음치료사, 간호조무사 등이 있음 ○ 이 정책의 수혜대상자는 가정폭력 보호시설 입소자로 한정되어 있으므로 보호시설에 입소하지 않은 가정폭력 피해자는 직업훈련의 기회 및 취업연계의 혜택을 누릴 수 없음
나. 피해자 자립지원 정책의 한계 □ 현행과 같이 여성가족부의 직업훈련비 지원대상이 쉼터 입소자로 한정되어 있는 것은 쉼터 등의 보호시설에 입소하지 않는 가정폭력 피해자는 취업지원 대상에 포함되지 않는다는 것을 의미함 ○ 이는 가정폭력 피해자를 매우 제한적인 방식에서 지원하는 것으로, 자녀동반 불가 등의 문제로 쉼터 이용이 가능하지 않은 가정폭력 피해자의 경우 자립을 위한 직업훈련비 등을 지원받지 못하는 문제가 발생함 ○ 또한 취업훈련, 취업알선, 기관연계 등을 통한 가정폭력 피해자의 취업 지속성 및 안정성, 자립 실현의 결과에 대해서도 구체적인 조사 및 논의가 필요할 것으로 사료됨 □ 현재 가정폭력 피해 여성을 위한 보호시설은 전국적으로 67개소가 운영 중이고 실제 피해 여성들이 쉼터를 이용하고 있으며, 자립의 기회를 얻는 경우도 있고, 다시 폭력적 관계로 되돌아가기도 하는데, 폭력피해를 예상하면서도 가정으로 되돌아가는 이유 중 하나는 경제적 곤란과 주거마련의 어려움 때문으로 알려져 있음
□ 가정폭력 피해자 지원정책을 보완하여 가정폭력 피해자가 근로자인 경우 보호시설 및 지원 제도 활용을 제고할 필요가 있음 ○ 가정폭력 보호시설은 피해자 및 동반자녀, 그리고 시설종사자의 안전을 위해 장소 등이 노출되지 않도록 비공개로 운영되고 있는데, 이 때문에 가해자의 추적이 예상되는 입소자는 4대보험이 가입되는 직장에서 경제활동을 할 수 없고, 역시 위치추적의 가능성 때문에 쉼터 내에서 휴대폰 사용도 금지되는 등의 어려움을 겪고 있음 □ 특히 현행 가정폭력 피해자 지원정책은 가정폭력 피해자가 고용상태 상 불이익을 받지 않거나, 해고의 두려움 내지는 위협 없이 안정적 재정상황을 유지하면서 가정폭력으로부터 벗어날 수 있도록 하는 대책 등의 구체적 내용을 포함할 필요가 있음 ○ 가정폭력 피해자를 위한 경제적 지원정책을 생계비 지원이나 직업훈련 및 취업지원으로 한정할 것이 아니라 이미 직업을 가지고 있는 피해자의 고용안정 및 유지 정책으로 확대해야 할 필요가 있음
□ 가정폭력 피해자이면서 근로자인 경우, 고용안정성을 유지하기 위해서는 최소한 다음의 7가지 조건이 충족되어야 한다는 점이 제시되고 있음 ○ 첫째, 가정폭력 피해자가 피해 복구를 위해 사용할 수 있는 무급 또는 유급휴가 ○ 둘째, 근로자의 가정폭력 피해사실을 인지한 고용주의 비밀유지엄수 의무 ○ 셋째, 직장 내 가정폭력 피해자를 위한 지침 수립 및 교육을 통한 직장 내에서의 안전 보장 ○ 넷째, 직장 내 불이익 없이 가정폭력 상담 등 전문 서비스를 신청할 수 있는 권리 ○ 다섯째, 직장 내 고용 및 업무변경 등과 관련해서 전문가와 상담할 수 있는 기회와 권리 ○ 여섯째, 폭력피해의 재발 방지 및 안전 확보를 위해 업무내용 및 업무시간 등 필요한 조치를 요청할 권리 ○ 일곱째, 가정폭력 피해자라는 사유로 인한 고용주에 의한 차별 금지
Ⅲ. 가정폭력 피해자 고용안정에 관한 해외 입법례 1. 미국 □ 미국사회의 경우 가정폭력 및 성폭력 피해자의 노동권을 보장하는데 관심을 두어왔음 ○ 연방법인 가족의료 휴가법(The Family and Medical Leave Act of 1993)은 근로자가 심각한 건강상 문제가 있을 때 해고의 우려 없이 12주까지 무급휴가를 사용할 수 있는 제도로 가정폭력, 성폭력, 스토킹 피해자도 이용할 수 있으나 “심각한 건강상태(serious health conditions)”의 요건을 충족시키지 못하는 경우, 또는 접근금지 등 법원 명령 신청이나 안전 확보를 위한 거주지 이전 등이 필요한 경우 휴가를 사용하지 못하도록 되어있음 ○ 각 주정부는「범죄피해자 휴가법 (Crime-Victim Leave Laws)」 및 「범죄피해자 고용보호법(Crime Victim Job Protection Laws)」 제정을 통해 범죄 피해자의 고용보호를 도모해왔고, 이 때 가정폭력과 성폭력 피해자는 범죄피해자로 간주되어 법 적용을 받음
가. 캘리포니아 주 (1) 법률명 및 목적 □ 2001년 1월 1일 시행된 캘리포니아「가정폭력생존자 고용휴가법(Survivors of Domestic Violence Employment Leave Act)」의「노동법(California Labor Code §230)」조항은 가정폭력 피해자가 피해 관련 상담 서비스를 받거나 병원치료로 업무를 수행하지 못할 때, 이를 빌미로 근로자에게 불이익을 주거나 차별하는 것을 금지하고 있음 (2) 주요 내용 □ 이 법률은 근로자 및 그 자녀가 가정폭력 및 성폭력 피해를 입을 경우 해당 피해 근로자가 직업안정성 상실에 대한 우려 없이 법원으로부터 접근금지명령 등을 신청할 목적으로 휴가를 사용할 수 있음을 규정함 ○ 제230조는 사업장 규모와 관련 없이 모든 근로자에게 이 규정의 적용을 규정하고 있지만, 주로 짧은 기간 동안 주로 법적절차에 제한되어 활용되어지고 있었음 - 이에 동법 세부조항(§230.1)은 25인 이상 고용하는 사업장의 고용주는 가정폭력, 성폭력, 스토킹 범죄 피해자인 근로자에게 12주까지의 무급휴가 기간 내에서 휴가(time-off)를 제공할 수 있음을 명시함 - 이 규정은 2017년 1월 1일자로 시행됨
○ 가정폭력 등의 범죄 피해자인 근로자는 폭력 피해에 대한 회복 및 구제를 위해 상담소를 방문하거나, 병원치료, 접근금지 명령을 신청하기 위해 가정폭력 휴가를 신청할 수 있음 ○ 근로자는 법원명령, 병원진단서, 상담기록 등의 증빙자료를 첨부하여 고용주에게 문서(written documentation)제출을 통해 휴가를 신청해야 함 ○ 고용인은 제반 사항에 대한 비밀엄수의 의무를 지님 □ 고용주는 무급휴가 외에도 근로자에게 합리적 편의(reasonable accommodation)를 제공해야 할 의무가 있음을 명시함 ○ 이때 합리적 편의란 전환근무, 업무재배치, 변경 가능한 업무일정, 전화번호 및 전자 우편 변경, 자리변경, 잠금장치 설치, 가정폭력, 성폭력, 스토킹이 직장 내에서 발생했을 경우 기록화를 위한 협조, 안전절차의 수행, 그 외 근로자에게 필요한 조치 등을 의미함 □ 캘리포니아 의회는 2016년「노동법( §230.1)」개정을 통해 고용주가 신입사원을 채용할 때 반드시 가정폭력 휴가법에 대해 고지할 것을 의무화했고, 이를 2017년 7월 1일자로 시행하고 있음
나. 일리노이 주 (1) 법률명 및 목적 □ 「피해자의 경제적 안정과 안전 법(Victim’s Economic Security and Safety Act: 이하 VESSA)」은 미 일리노이 주에서 2003년 8월 25일자로 시행됨 ○ 이 법률은 근로자가 가정폭력 및 성폭력 피해 당사자이거나, 그 가족 구성원, 또는 같은 집에 거주하는 동거인이 피해자인 경우 근로자에게 피해 회복을 위한 안전휴가를 제공하고, 이를 사유로 한 직장 내 차별을 금지하고 있음 (2) 주요 내용 □ 근로자가 가정폭력, 성폭력, 데이트 폭력, 스토킹의 피해자이거나, 그 가족 구성원, 그리고 동거인이 피해자일 경우, 무급휴가를 사용할 수 있는 규정으로, 1년의 기간 동안 12주까지 안전휴가를 사용할 수 있음 ○ VESSA를 적용받는 사업장은 주정부, 지방정부와 모든 학교, 15인 이상 사업장(현재 15인이 되지 않더라도, 과거 어느 시점에서 15인 이상을 포함) - 단, 고용규모가 0-14인에 해당하는 경우 4주까지 사용(2017년 1월1일부터 시행), 15-49인에 해당하는 경우 8주까지, 50인 이상의 사업장인 경우 12주까지 안전휴가를 사용할 수 있도록 함 - 전일제 및 시간제 근로자 모두 VESSA의 수혜를 받을 수 있음 □ 의료상담, 병원치료, 법률자문, 안전계획(safety planning) 등 피해자 서비스를 받거나 피해 진술을 위한 경찰서 방문 및 증언을 위한 재판 참석, 임시거처 마련 및 거주지 이전 등의 사유가 해당됨 □ 근로자가 VESSA에서 규정한 권리를 보장받기 위해서는 고용주에게 피해사실과 휴가사용 이유를 기재한 선서진술(sworn statement)을 제출해야 함. 경찰신고 또는 법원명령서, 진단서 등이 첨부될 수 있지만 의무 제출은 아님 □ 고용주는 노동자가 가정폭력 및 성폭력 피해자를 위한 무급휴가를 신청·사용한다는 사실을 반드시 비밀에 부쳐야 할 의무가 있음
다. 뉴욕 주 (1) 법률명 및 목적 □ 2017년 10월 17일 뉴욕시의회(The New York City Council)는 기존의「유급병가법(Earned Sick Time Act)」의 명칭을 「유급병가·안전휴가법(Earned Sick and Safe Time Act)」으로 변경·통과시킴 ○ 2018년 5월 5일 시행 예정인 이 법률은 근로자가 가정폭력, 성폭력, 스토킹, 인신매매 등의 범죄 피해의 당사자이거나, 가족 및 친밀한 관계에 있는 자가 피해자인 경우 유급휴가를 사용할 수 있도록 규정하고 있음
(2) 주요 내용 □ 법률은 유급 안전휴가를 사용할 수 있는 해당 사유에 가정폭력 쉼터나 성폭력상담소 등에 대한 서비스 신청, 주거지 변경, 법률 자문 내지는 상담, 소송 과정 참석, 자녀들의 전학, 그 외 안전 확보를 위한 모든 활동 등을 포함함 □ 5인 이상 사업장의 고용주에게 고용된 근로자는 연간 40시간의 유급휴가를 사용할 수 있으며, 5인 미만인 경우 40시간의 무급휴가가 허용됨 ○ 1인 혹은 그 이상의 가사노동자의 경우에는 2일 간의 유급휴가 사용이 허용됨 ○ 연간 노동일수가 80시간 이하인 경우, 연방·주정부 및 시공무원, 근로 학생 및 장학생(work study and scholarship employees) 등은 유급병가의 사용이 제한됨 ○ 유급 안전휴가의 사용이 연속 3일 이상일 경우 고용주는 근로자에게 “합리적 사유서(reasonable documentation)” 제출을 요구할 수 있음 ○ 사유서는 유급 안전휴가 사용 이유를 간단히 밝히고, 본인 및 관련 기관의 사실 확인을 요함 □ 고용주는 근로자와 그 가족의 피해 상황 등에 대한 구체적 정보를 요청하는 것이 금지되고, 근로자의 서면동의 혹은 법적 요구사항 없이 사안을 외부에 알려서는 안 됨
라. 미연방법률 발의안 (1) 법률안 및 목적 □ 2017년 10월 31일 미 의회에서 가정폭력, 데이트 폭력, 성폭력, 스토킹 등 범죄 피해자의 안전과 경제적 안정을 증진시키는 것을 목적으로 하는 「안전과 경제적 역량강화 법률안(S.2043: Security and Financial Empowerment Act of 2017)」이 발의됨 ○ 이 법률안에 따르면 고용주는 가정폭력, 데이트 폭력, 성폭력, 스토킹의 피해자인 근로자 혹은 그 가정 구성원에게 12개월의 기간 내 적어도 30일 간의 안전휴가(safe leave)의 사용을 보장해야 함
(2) 주요 내용 □ 법률안에 따르면 근로자는 다음과 같은 사유로 안전휴가를 사용할 수 있음 ○ 가정폭력, 데이트 폭력, 성폭력, 스토킹 등의 신체 및 심리적 피해에 대한 회복이 필요할 때 ○ 피해자 지원 서비스 기관을 방문하여 필요한 도움을 얻어야 할 때 ○ 건강관련 서비스 및 상담을 받으려 할 때 ○ 안전을 도모하기 위해 안전계획에 참가하거나, 새로운 거주지를 알아보고 이주해야 할 때 ○ 가정폭력, 데이트 폭력, 성폭력, 스토킹으로 인해 법적 구제조치 절차를 밟아야 할 때 □ 법률안에서 규정하고 있는 안전휴가의 신청절차는 다음과 같음 ○ 안전휴가 신청은 구두 혹은 서면으로 이루어질 수 있고, 예상기간을 명시해야하며, 안전휴가 필요성을 인지한 후 가능한 한 빠른 시일 내에 신청되어야 함 ○ 일정 조절이 거의 불가능한 상황이 아니라면, 근로자는 업무 지장을 최소화하려는 합리적인 노력을 기울여야 함 □ 법률안은 근로자가 제출해야 할 안전휴가의 증명을 다음과 같이 규정하고 있음 ○ 고용주는 근로자에게 안전휴가 사용에 관한 증명서류를 요청할 수 있음 - 근로자 혹은 가족 구성원의 선서진술, 가정폭력 등 경찰신고 기록, 법원 출석요청 등 피해관련 법원 행정절차 기록, 가정폭력 등 피해자 지원 관련기관으로부터의 확인서류 - 근로자가 피해당사자가 아닌 경우, 가정 구성원임을 증명하는 출생기록, 법원문서, 그 외 관련 증거들
□ 근로자가 안전휴가를 신청할 때 고용주가 준수해야 할 사용자 정보보호에 관한 내용은 다음과 같음 ○ 안전휴가 증명 서류는 최대한 제한된 정보만을 기재하도록 하며, 근로자는 가정폭력, 데이트 폭력, 성폭력, 스토킹과 관련된 세부사항에 대한 자세한 설명을 요구받아선 안 됨 □ 고용주가 근로자에게 안전휴가를 제공할 때 반드시 지켜야 할 유의사항은 다음의 내용을 포함함 ○ 고용주는 안전휴가를 제공하는 그 조건으로 안전휴가 사용기간 중의 대체인력을 근로자에게 충원하도록 요구해서는 안 됨 □ 고용주가 준수해야 할 근로자의 가정폭력 피해사실에 대한 비밀엄수 규정은 다음과 같음 ○ 근로자에 의해 제공된 모든 정보는 a) 피고인의 서면동의, b) 연방법 혹은 주법에 의한 요구라는 두 가지 예외사항 외에는 반드시 그 기밀이 엄수되어야 함
마. 직장 내 가정폭력 피해자 지원지침 □ 미국의 연방법인 「여성폭력방지법(Violence Against Women Act: 이하 VAWA)」 Title I–여성에 대한 폭력에 맞서기 위해 사법 및 법집행 수단을 개선하기(Enhancing Judicial and Law Enforcement Tools to Combat Violence Against Women) 조항은 피해자 지원 서비스를 주관하는 주정부의 역할을 묘사하는데 있어서 안전, 기밀유지와 함께, 피해자의 경제적 독립성(economic independence of victims) 증진을 강조하고 있음 ○ 폭력 피해자에게 경제적 안정을 보장할 것을 명시하고 있는 VAWA는 2005년 법 개정을 통해 사업장에 대한 전국자원센터(A National Resource Center)의 설립을 명시함 - 미국 법무부(The Department of Justice) 산하 가정폭력방지국(Office on Violence Against Women)에 의해 운영되는 전국자원센터는 고용주, 노조, 여성폭력 피해자 지원 단체들과 협력하여 가정폭력, 성폭력, 인신매매, 스토킹, 착취 등이 직장 내에서 어떻게 다루어져야 하고 또 어떠한 대응이 적절한지를 논의하고 대응함 - 가정폭력, 성폭력 피해자에 대한 직장 내 이해를 제고하고 실제 피해자인 근로자를 돕기 위한 정보, 자원, 교육훈련, 기술적 지원 등을 제공한다는 목표 하에 운영됨 □ 미 연방 인사관리사무국(United States Office of Personnel Management)은 2013년 “기관에서의 가정폭력, 성폭력, 스토킹 정책을 위한 가이드라인(Guidance for Agency-Specific Domestic Violence, Sexual Assault, and Stalking Policies)”을 발행하여 가정폭력, 성폭력, 스토킹 피해자라는 이유가 근로자에 대한 차별로 이어지는 것을 금지시키고 이들 피해자를 위한 정책을 제안함
2. 호주 □ 퀸즐랜드 주 (1) 법률명 및 목적 □ 호주 퀸즐랜드 주정부는 2015년 11월 공무원(public servants)이 가정폭력 피해자일 경우, 피해 회복 및 안전 확보를 위해 10일 간의 가정폭력 유급 특별휴가를 사용하도록 하는 법률을 제정한 이후, 그 적용 대상을 퀸즐랜드 주 전체의 근로자로 확대함 ○ 호주의 퀸즐랜드 주는 2017년 3월 1일부터 시행된「산업관련법(Industrial Relations Act 2016)」의 가정폭력 휴가 (Domestic and Family Violence Leave) 규정에 따라 근로자는 가정폭력 휴가를 유/무급으로 사용할 수 있도록 함 (2) 주요 내용 □ 이 법률은 최고 책임자(chief executive)가 가정폭력 사안과 관련해 직원에게 유/무급휴가를 제공할 수 있음을 명시하고 있음 ○ 가정폭력 피해자인 전일제 근로자는 최소 10일의 유급휴가를 사용할 수 있음 - 장기고용 임시근로자는 10일 간의 무급 휴가를 사용할 수 있음 - 단기고용 임시근로자는 2일 간의 무급 휴가를 사용하는 것이 허용됨

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