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公路收费权质押是指出质人以公路收费权作为质押标的，与质权人(债权人)依法签订质押合同，为债务人履行债务提供的一种担保形式，当债务人不能履行债务时，质权人(债权人)可以依法就公路收费权实现质权的债务担保方式。#### 公路收费权质押的法律性质

(一)公路收费权质押担保是一种权利质押
传统抵押与质押制度的区分是基于物权客体的不同而形成的。从制度的起源看，抵押制度系以不动产为主要着眼点的，而质押制度是以动产为主要着眼点的。抵押是不移转物的占有的担保方式，质押则需移转物的占有，“是否移转占有”成为质押与抵押的根本区别。以所有权以外的权利担保，是采用“权利抵押”还是“权利质押”，在传统民法里主要是依据担保人所提供担保的权利的性质而定，以不动产性质的权利为标的设定担保物权的为抵押，以动产性质的权利为标的设定担保物权的为质押，如土地上的用益物权被认为是不动产权利，有价证券上的权利被认为是动产权利。
尽管不动产收费权从制度借鉴上看，似乎可以采用传统的抵押制度，但在立法上这并不是最佳选择，其原因在于：第一，收费权虽然依附于不动产而存在，但它并不涉及对不动产本身的支配，并非传统意义上的不动产用益物权，它更具有债权性，传统的抵押制度在此没有充分、有效的适用性；第二，公路收费权是一种有别于所有权的可让与的财产性权利，完全符合权利质权的标的要求，在其上设定质押并没有法理上的障碍；第三，基于标的的广泛性，权利质权容纳了包括交付和登记在内的多种公示方式，对于不动产收费权担保来说，采用抵押或质押在规则结构上并没有本质的不同，两种制度规制的后果近乎一致，更多地仅表现为一种称谓上的差别；第四，收费权不仅仅局限于不动产收费权，而其他收费权并非传统意义上的不动产性质的权利，并无适用抵押制度的余地，因此，依靠质押制度可以使收费权担保获得更系统的调整。基于以上分析，公路收费权是一项具有独立交换价值的财产权，具有可让与性，符合权利质权标的一般要求，公路收费权担保宜界定为权利质押。
(二)公路收费权质押是一种债权质押
首先，按照一般民法理论，可以出质的财产权一般有债权、股权和知识产权等。债权属于请求权范畴，是一方当事人得请求对方当事人为一定行为或不为一定行为之权利，债权作为质权之标的在历史上是最为常见的。收费权作为一种私法上的财产权，是对不特‘定的第三人为一定给付的请求权，在本质上是一种债权，收费权质押实质上是一种债权质押。对于公路收费权来说，其发生的原因，即收费权的种类，是指行政主体依法核准的收费项目；发生的期限即指行政主体批准的收费年限；金额指经相关行政主体审查批准的收费标准。由于这三项因素均能被确定，因此，收费权具备特定性之要求，可以设质。
其次，公路收费权作为一种债务人不定之集合债权，虽然对每一不特定债务人的收费之债是否发生取决于基础法律关系是否形成，但收费之债发生的事实基础已经存在，属于狭义之将来债权中虽无基础法律关系但有事实基础存在之未发生债权，与无事实基础存在的将来债权不同，收费之债权具有让渡和交换的可能，故可得设质。
最后，就收费权而言，由于其具有不同于其他一般债权的特点，收费之债权的实现具有较强的现实可能性。对公路收费权来说，只要公路经营企业履行了养护义务，公路处于正常营运状态，车辆行驶经过就负有交费的义务。因此，以收费权设质不失为一种较为理想的担保方式。#### 公路收费权质押的设立

(1)公路经营者和借贷银行订立借款主合同之后，双方再订立质押合同。银行在接受此类质押时首先应审核出质人是否持有效的公路收费权权利证书，作为质押的权利凭证。现有法律、法规尽管没有“作为质押的收费权凭证必须交付给质权人，质权才成立”的规定，但为了防范风险，作为质权人的银行最好要求出质人将该权利证书应交由自己占有保管。然而，有些银行对占有保管公路收费权权利证书的重要性认识不足，认为只要双方签订了质押合同，并不需要占有保管公路收费权权利证书，如果将公路经营者的公路收费权证书占有并保管，公路经营者则无法正常收费，从而会影响经营。事实上，公路经营者将收费的权利凭证交贷款银行保管是非常重要的。否则，贷款银行在实现质权时可能会遇到障碍，可能导致银行不能对抗第三人申请执行车辆通行费，不能对车辆通行费行使优先受偿权。
(2)办理公路收费权的出质登记。《担保法》第79条规定：“以依法可以转让的商标专用权，专利权、著作权中的财产权出质的，出质人与质权人应当订立书面合同，并向其管理部门办理出质登记。质押合同自登记之日起生效。”根据《公路法》及《公路经营权有偿转让管理方法》的规定，如果属于国道，其收费经营权的转让应该获得交通部的批准；如果为非国道，则其收费经营权的转让应该获得公路所在地的省级人民政府批准，并报交通部备案。因此公路收费权的出质登记部门为国家交通主管部门和省级人民政府。公路收费权质押没有登记的，虽然按照《物权法》的规定不影响质押合同的效力，但可能导致质权不设立，不能对抗善意第三人的法律后果。
(3)贷款银行应指定公路经营者开立惟一的车辆通行费收费专用账户。因为公路收费权质押贷款是以公路项目的收益权作为银行的还款来源，银行必须控制其收益。因此应要求公路经营者将收费账户设置在贷款银行，车辆通行费的收入及必要开支均通过该账户存放、结算，贷款银行有权对此账户监督并否决不合理的开支项目，甚至可以约定须经银行同意方可使用该账户内的资金。#### 公路收费权质押的法律特点

1.公路收费权质押是借款人(债务人)或第三人以其合法持有的收费权为质押标的,向贷款人提供的一种权利质押担保方式。
2.公路收费权质押的权利标的具有一定的特殊性。作为质权标的的公路收费权既不是一种行政权力和行政行为,亦不是一种纯粹的盈利行为,而是国家依法赋予投资建设公路的投资人请求使用公路的车辆通行者交纳一定费用的一种特殊民事权利。
3.公路收费权质押权的取得程序具有一定的特殊性。作为担保标的的权利,在取得上依特定的行政程序,以该权利设定权利质权时亦需要履行相关的行政批准登记程序。#### 公路收费权质押的法律依据

公路收费权质押贷款相关的法律、法规及规范性文件包括但不限于以下几项:
(1)《中华人民共和国担保法》第七十五条对可以质押的权利范围做出了列举性和原则性规定;
(2)最高人民法院《关于贯彻执行〈中华人民共和国担保法〉若干问题的司法解释》第九十七条也对此用司法解释的形式予以明确认定;
(3)国务院《关于收费公路项目贷款担保问题的批复》(国函28号),允许公路建设项目法人以收费公路的收费权进行质押,向银行申请贷款;
(4)《中华人民共和国公路法》第二十一条、第六十条规定了公路收费权的出让和有偿转让;
(5)国务院2004年《收费公路管理条例》第十九、二十条规定依照本条例可以依法转让收费公路权益,并明确规定收费公路的权益包括收费权、广告经营权、服务设施经营权。#### 公路收费权质押的步骤

公路收费权的质押一般为三个步骤：
1．由公路的项目法人向省交通主管部门或者省级人民政府提出公路收费权质押的申请，省交通主管部门或省级人民政府受理审核；
2．省交通主管部门审核同意后，将批准文件发给项目法人，项目法人持批准文件向银行贷款，签订公路收费权质押合同；
3．项目法人持质押合同和省交通主管部门的批准文件到公路所在地的地市级以上交通主管部门进行质押登记。