请详细论述制度外收入
制度外收入指既不在政府预算内、也不在政府预算外，主要有社会保障基金、住房公积金和彩票公益金、财政之外的政府各部门的收费和集资，是没有经过政府或有关部门批准，游离于财政预算内、外，即制度外的待清理的非税收入。这部分收入大部分集中在地方政府各部门，尤其是集中在县乡两级政府手中。#### 制度外收入的内容

学者卢洪友(1998)把制度外收入概括为五个方面：
①制度外基金。国家规定各种基金实行中央一级统一审批，但实际情况是1990年以来各地设立的519项基金中只有37项符合规定，482项越权审批，占93％。
②制度外收费。一些行政事业单位，巧设名目，擅自扩大收费范围，随意提高收费标准，或转移政府职能，变无偿服务为有偿服务，或强行要求企业交纳的各种押金、保证金。
③制度外集资摊派。地方政府，尤其是县级和乡级地方政府等对所属的一些单位在修桥筑路、兴办学校、医院及地方公益设施建设时，采取行政命令对企业、事业单位及城乡居民集资摊派行为。
④制度外罚没收入。如工商、物价、司法、公路管理等部门凭借权力在国家法律和行政法规以外擅自扩大的收费收入。
⑤小金库收入。国有企事业单位及行政管理部门设立的，以各种名目筹集的不纳入财政预算内外财力的自有资金。#### 制度外收入产生的原因

制度外收入产生的原因可归纳为：
①地方分权的趋势造成了地方承担的事务日益增加，这虽然符合效率要求，但责任的转移势必要求地方掌握更多的财力。为此，在制度改革尚未到位时，地方政府、部门需要寻找合适的方法、渠道解决资金问题。旧体制已经不适应经济的需要，而新的、规范的适应市场和分权的体制尚未建立，制度外收入作为应急的临时手段应运而生。
②随着经济发展，人口增长，尤其是地方经济的客观需求，对于公共产品的需求日益增多，而市场经济下这类公共品只能由政府提供。财政支出的压力迫使地方政府设法开拓“财源”，而收入向个人倾斜的现行体制以及经济的发展，又为“新的财源”提供了可能。#### 制度外收入行为中存在的问题

由于制度外财政收入和使用的不规范、不透明性，制约了外界对它的了解与统计。目前，对这类收入只能依靠个案调查。从调查的结果估计制度外收入大约相当于地方预算内收入的30％(不同经济水平地区，其比重也不相同)，一定程度上满足了地方的客观需要。但由于缺乏监督和控制，地方政府又有扩张的潜在动力，因此，出现了地方政府藏富于民，挤占公开的税收收入，增加企业和个人负担等问题。
①缺乏监督与控制机制，随意性较强。制度外收入存在的本意是为了解决经济转轨时期制度不完善导致地方财力不足问题的，它的取得多是凭借行政权力，通过行政隶属关系强制实现。由于其收入规模、取得方式、使用方向及监督都没有明确的立法规定，因此，灰色不透明、随意欠规范就成为制度外收入的突出特征，从而导致其缺乏必要的监督和管理。不仅浪费严重，而且成为地方领导和各部门的“小金库”，成为腐败的直接温床。
②导致企业和个人负担过重。缺乏监督与控制机制，资金使用直接归地方政府，地方政府必然有对制度外收入扩张的潜在动力。扩张的对象多为企业和个人。目前，在我国多数企业经营潜亏严重及个人收入有限的情况下，在上交税收后对其再任意实行再分配，企业和个人负担必然加重，资源配置扭曲。
③制度外收入大量挤占预算内收入，致使财政收支矛盾尖锐，中央政府宏观调控职能弱化。由于制度外收入归地方政府自由支配，地方政府势必努力增加其规模。而公众的负担能力是有限的，地方政府因此可能出现挤占预算内财政资金而增加制度外收入的行为。结果，造成预算财政收入占GDP的比重不断下降，中央财政宏观调控能力被削弱。
④进一步加剧了地区间的不平衡。由于制度外收入很大程度上取决于各地区公众的收入水平和负担能力，因此，客观上加剧了地区间的不平衡。对经济落后的地区而言，预算资金及制度外收入均较匮乏，地方则难以提供经济发展所需要的财力支持和充足的公共产品；而发达地区却能通过大量的制度外收入弥补预算资金的不足，公共品需求得以满足。地区间不平衡加剧。#### 制度外收入的规范化

同预算外资金类似，虽然制度外收入存在诸多问题，但不可否认它的存在有其客观性，关键是要对其实行严格规范和管理，以配合财政体制和预算制度改革的需要。
①承认地方政府有根据公众的需要收取一定收入以提供公共品的合理权利，承认地方政府相对独立的地位，在依法征缴各种税收后，有权通过合法程序建立规范化的地方公共收支体系，取得恰当的收入以弥补常规支出的不足，这不仅符合各地方公众的要求，而且也符合效率原则。因为地方政府比中央更了解地方的需要，由它来进行征收与使用更符合效率原则。
②通过合法程序规范管理制度外收入，使制度外收入更符合地方公众的需求。对制度外收入加强监督管理，管理主体应为地方各级人大，建立常设的由地方人民选举的代表组成的机构。通过地方立法程序，颁布地方性法规，对有关收入的取得以立法形式加以规定，并对使用方向加以监督引导，防止资源浪费及贪污腐败行为。
③现阶段应对各种制度外收入进行清查登记，使其公开化、透明化，由公众加以监督。同时取缔不合理收费项目，减轻企业及个人负担。
④制度外收入只是过渡时期的一种不规范做法，最终必将随着制度的健全与完善而自行消失。但现阶段对其存在加以治理十分必要，这不仅是加强财政管理，改变财政困难状况的必要条件，而且也是预算制度改革的重要前提。