Odlišné stanovisko soudce Jana Musila k nálezu Pl. ÚS 27/09
Nesouhlasím s výroky a s odůvodněním nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 10. září 2009 sp. zn. Pl. ÚS 27/09, kterým byl zrušen ústavní zákon č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, a kterým bylo zrušeno rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky.

Podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zaujímám k nálezu odlišné stanovisko, které odůvodňuji takto:

I. Řízení o zrušení zákona podle ustanovení článku 87 odst. 1 písm. a) Ústavy nemělo být vůbec zahájeno

1. Stejně, jako jsem již naznačil ve svém odlišném stanovisku k usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 1. září 2009 sp. zn. Pl. ÚS 24/09, odkládajícího vykonatelnost rozhodnutí prezidenta republiky č. 207/2009 Sb., o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, i nyní konstatuji, že poslanec M. M. není osobou, která byla legitimována k tomu, aby spolu s ústavní stížností proti rozhodnutí prezidenta republiky o vyhlášení voleb do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky podala též návrh na zrušení zákona, nota bene dokonce ústavního zákona.

2. Návrh na zrušení zákona ve smyslu § 74 zákona o Ústavním soudu může být spojen pouze s takovou ústavní stížností, k jejímuž podání je stěžovatel oprávněn. Institut ústavní stížnosti slouží k tomu, aby chránil subjektivní, ústavním pořádkem garantovaná základní práva nebo svobody samotného stěžovatele [viz čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky, § 72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Stěžovatel jako poslanec nemá žádné ústavní právo na to, aby za všech okolností vykonával poslanecký mandát po celé volební období; naopak Ústava sama předpokládá možnost dřívějšího zániku poslaneckého mandátu z řady důvodů, z nichž jedním je také rozpuštění Poslanecké sněmovny (článek 25 Ústavy).

3. Ústavní stížností M. M. bylo napadeno rozhodnutí prezidenta republiky, kterým byl určen konkrétní termín voleb. Nelze nijak dovodit, jak a proč by měla být dotčena subjektivní práva stěžovatele právě tím, že volby se mají konat ve stanoveném termínu 9. a 10. října 2009. Z obsahu ústavní stížnosti je zcela zřejmé, že jejím smyslem není ve skutečnosti zpochybnění vyhlášeného termínu voleb, nýbrž zpochybnění samotného přijatého ústavního zákona č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny.

4. Procesní postup, který zvolil stěžovatel, tj. napadení ústavního zákona cestou spojení tohoto návrhu s podanou ústavní stížností, je podle mého názoru de facto obcházením ustanovení článku 87 odst. 1 písm. a) Ústavy a ustanovení § 64 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, upravujícího taxativním výčtem okruh osob oprávněných podat návrh na zrušení zákona.

5. Ustálená judikatura Ústavního soudu vychází důsledně z akcesorické povahy návrhu na zrušení zákona, kterýžto návrh „sdílí osud“ ústavní stížnosti. Podle mého názoru je podaná ústavní stížnost nepřípustná, a proto měla být odmítnuta podle § 43 zákona o Ústavním soudu. Spolu s ní měl být odmítnut též připojený návrh na zrušení zákona.

6. Pokud Ústavní soud přijal ústavní stížnost, která měla být odmítnuta, jako způsobilý podklad pro zahájení řízení o zrušení zákona [podle ustanovení článku 87 odst. 1 písm. a) Ústavy], nerespektoval dle mého názoru ustanovení článku 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož „státní moc … lze … uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon“ (totéž jinými slovy praví Listina základních práv a svobod v článku 2 odst. 2).

II. Kompetence Ústavního soudu přezkoumávat ústavní zákony je sporná a deklarování této kompetence není v nálezu přesvědčivě zdůvodněno

7. O tom, zda vůbec je dána kompetence ústavních soudů přezkoumávat ústavní zákony, se jak v České republice, tak v zahraničí, vede mnohaletá kontroverzní diskuse. Spor probíhá jak v judikatuře ústavních soudů, tak v právní nauce; stejně je tomu v politologii a ve sféře politické. Tato diskuse, zdá se, není dosud uzavřena, dokonce se ani nedá konstatovat, že již definitivně vykrystalizovala nějaká tendence či trend, jak tento spor ukončit.

8. Nález Ústavního soudu apriorně tuto kompetenci předpokládá, přinejmenším pro případy, kdy ústavní zákon je napaden z důvodu uvedeného v článku 9 odst. 2 Ústavy, tj. pro porušení zákazu změny podstatných náležitostí demokratického právního státu, resp. pro porušení článku 9 odst. 1 Ústavy. Za situace, kdy chybí výslovné zakotvení této kompetence Ústavního soudu přímo v Ústavě, lze tuto kompetenci Ústavního soudu dovodit pouze interpretací, založenou zčásti na metajuristické argumentaci (používají se i argumenty historické, axiologické, mravní apod.). Ústavní soud se tu z povahy věci pohybuje „na tenkém ledě“, a tudíž jeho interpretace a argumentace musí být mimořádně přesvědčivá.

9. Takovouto důkladnost a všeobecnou přesvědčivost ve zdůvodnění nálezu postrádám. Toto konstatování činím, ač sám se kloním k zásadnímu uznání pravomoci Ústavního soudu podrobovat ústavní zákony přezkumu, a to v mezích kritérií stanovených v článku 9 odst. 2 Ústavy. Pro detailní rozvedení důvodů, které mě k tomu vedou, není prostor v rámci odlišného stanoviska. Očekával jsem však (marně), že budou zevrubně uvedeny v odůvodnění nálezu, jež má z tohoto aspektu „pionýrský“ charakter, protože tento problém je rozhodován v praxi českého Ústavního soudu vůbec poprvé.

10. Pokud se v části IV. odůvodnění nálezu argumentuje tím, že Ústavní soud ve své judikatuře již v minulosti „nastínil i obsah pojmu podstatných náležitostí demokratického právního státu“, stalo se tak vždy pouze v souvislosti s přezkoumáváním „obyčejných“ zákonů, nikoliv zákonů ústavních.

11. Lze uznat argument, že nemá-li zůstat požadavek dodržování podstatných náležitostí demokratického právního státu „toliko politickou, příp. morální výzvou“, měl by existovat garant či arbitr, který bude bdít nad dodržováním tohoto pravidla a který bude vybaven též procedurálními pravidly pro přezkum, eventuálně též kasačními nebo jinými reparačními mechanismy k nápravě vad. Ohledně toho, kdo má být oním garantem a arbitrem, neexistuje shoda ani v ústavněprávní nauce ani v politické sféře, a to nejen u nás, ale ani v zahraničí. Existují názory tvrdící, že takovým kontrolním subjektem by mohla být např. druhá komora parlamentu nebo že vhodným mechanismem by mohlo být referendum; vyskytují se i skeptické názory, že takový „superrevizní“ a přitom funkční mechanismus nelze vůbec vytvořit, protože pyramidu kontrolních mechanismů nelze vršit do nekonečna (vzniká problém, „kdo má kontrolovat kontrolory“).

12. Pokud je mi známo, dosud nikdy se Ústavní soud nezabýval argumenty, které by přesvědčivě dokazovaly, že právě Ústavní soud má či musí být oním garantem a arbitrem, který bdí nad ústavodárcem, aby byly dodržovány podstatné náležitosti demokratického právního státu. Nynější nález takovou kompetenci Ústavního soudu apriorně deklaruje, aniž by si dělal přílišné starosti s přesvědčivou argumentací.

13. Jde-li o záležitost tak důležitou, neboť se dotýká fundamentálního ústavního principu, totiž dělby moci, lze požadovat, aby takto nová a toliko interpretací dovozená pravomoc Ústavního soudu byla v praxi aplikována mimořádně zdrženlivě a restriktivně. Ostatně sám Ústavní soud se v řadě svých rozhodnutí na pravidlo své zdrženlivosti v jiných souvislostech opakovaně odvolává. Také ty zahraniční ústavní soudy, které se snaží prosadit svou kompetenci přezkoumávat i ústavní zákony, postupují velmi zdrženlivě. Např. německý Spolkový ústavní soud, který ve své judikatuře obecně proklamuje svou kompetenci přezkoumávat též ústavní zákony z toho hlediska, zda neporušují tzv. materiální jádro ústavy, nezrušil za celou dobu své existence (od roku 1949) ani jediný ústavní zákon. Navíc lze dodat, že německý Základní zákon v článku 79 odst. 3 definuje toto materiální jádro ústavy mnohem precizněji, než činí český ústavodárce v článku 9 odst. 2 Ústavy, takže kontrola regulérnosti jeho aplikace v praxi Spolkového ústavního soudu je snazší, než je tomu u nás. V Rakousku, pokud je mi známo, přikročil tamní ústavní soud ke kasaci ústavního zákona jen v jediném případě (VfGH 16.327, 11. 11. 2001), kdy usoudil, že napadený ústavní zákon porušil materiální jádro ústavy naprosto flagrantním způsobem.

III. Ústavní zákon č. 195/2009 Sb., o zkrácení pátého volebního období Poslanecké sněmovny, nenarušuje základní principy volebního práva

14. Odůvodnění nálezu v části IV. obsahuje konstatování, že „Ústavní soud do rámce materiálního ohniska právního řádu - ve shodě s názorem doktrinárním - vztáhl i základní principy volebního práva (nález sp. zn. Pl. ÚS 42/2000)“. Vzhledem k tomu, že toto tvrzení se reprodukuje právě nyní v souvislosti s posuzováním ústavního zákona č. 195/2009 Sb., mohlo by svádět některé čtenáře nálezu k interpretaci, že předmětem nyní posuzovaného ústavního zákona jsou snad základní principy volebního práva. Proto pokládám za vhodné připojit „preventivní“ poznámku, že takovou interpretaci bych pokládal za nesprávnou.

15. Za základní principy volebního práva je nepochybně třeba pokládat principy uvedené v článku 21 Listiny (zejména všeobecnost, rovnost, tajné hlasování). Naproti tomu pravidlo, že nelze zkrátit volební období, nepatří mezi základní principy volebního práva.

16. Ústavní zákon č. 195/2009 Sb. není v rozporu ani s požadavkem vysloveným v článku 21 odst. 2 Listiny („Volby se musí konat ve lhůtách nepřesahujících pravidelná volební období stanovená zákonem.“). Toto pravidlo se nepochybně týká pouze zákazu prodloužení volebního období, nikoliv možnosti jeho zkrácení.

17. Pro úplnost lze konstatovat, že citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 42/2000 se týkal posuzování volebního modelu poměrného zastoupení, tedy věci zcela jiné povahy, než je zkrácení volebního období Poslanecké sněmovny; dovozovat jakékoli analogie s nynější kauzou nelze.

IV. Přijetí ústavního zákona č. 195/2009 Sb., který nesplňuje požadavek obecnosti zákona, není porušením podstatných náležitostí demokratického právního státu

18. Odůvodnění nálezu v části VI./a obsahuje tvrzení: „Ústavní soud opakovaně zdůrazňuje, že považuje princip obecnosti ústavního zákona za komponent kategorie podstatných náležitostí právního státu.“.

19. Takové tvrzení neodpovídá skutečnosti, a to již z toho prostého důvodu, že Ústavní soud prozatím nikdy neposuzoval ústavnost ústavního zákona. Problémem obecnosti se zabýval vždy toliko u „obyčejných“ zákonů.

20. Avšak ani v těch případech, v nichž Ústavní soud vytýkal zákonodárci skutečnost, že přijal „obyčejný“ zákon neobsahující obecné pravidlo, nespatřoval porušení podstatných náležitostí demokratického právního státu, pro které zákon rušil jako protiústavní, pouze v samotném nedostatku obecnosti. Vždy zdůrazňoval, že tato forma „neobecného“ zákona je u konkrétního zákona protiústavní proto, že ohrožuje nebo porušuje ještě nějaké jiné základní ústavní právo. Tak např. v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/04 se zdůrazňuje, že zákonné ustanovení prohlašující určitou jedinečnou stavbu (jezy na Labi) za věc veřejného zájmu, způsobuje také zásah do moci výkonné (nemožnost posoudit tuto záležitost ve stavebním řízení za dodržení procesních principů) a omezuje právo účastníků na soudní přezkum.

21. Domnívám se, že forma „neobecného“ zákona je sice legislativně-technicky nevhodná a nežádoucí, avšak sama o sobě je hodnotově neutrální. Porušením ústavnosti se stává toliko tehdy, jestliže tato forma opravdu je způsobilá v dané normativní materii vyvolat ohrožení nebo porušení základních práv. Požadavek obecnosti právní normy není sám o sobě součástí podstatných náležitostí demokratického právního státu.

22. O tom ostatně svědčí i skutečnost, že v našem i zahraničním zákonodárství nalezneme desítky případů, kdy „obyčejné“ nebo i ústavní normy nesplňují požadavek obecnosti a týkají se jedinečné záležitosti. Jako příklad tohoto postupu v zahraničí lze uvést třeba články 143b nebo 143c německé Ústavy (Základního zákona). Několik příkladů jedinečných zákonů, majících někdy i kuriózní obsah typu „pan X. Y. se zasloužil o stát“, nalezneme i v českém platném právu.

23. Úvahy o tom, že v takových případech spíše než o zákon jde o individuální právní akt, jsou sice vděčným námětem odborné právnické literatury, avšak jako relevantní ústavněprávní argument pro tezi, že jde o porušení podstatných náležitostí demokratického právního státu, mě nepřesvědčují.

V. Přijetí ústavního zákona č. 195/2009 Sb. není „prolomením“ Ústavy

24. Za málo podstatný, přesto však zaznamenáníhodný fakt pokládám to, že nález volí pro pojmenování postupu přijetí ústavního zákona č. 195/2009 Sb. termín „prolomení ústavní úpravy“, kterýžto může u nezasvěceného čtenáře vyvolat apriorní negativní konotace (jako postupu brutálního, nepatřičného). Použití takovéto expresivní terminologie pokládám za nekorektní v situaci, kdy zvolené označení není všeobecně sdíleno všemi účastníky polemiky, která teprve probíhá. Takový způsob vedení polemiky, v níž si navíc jeden z účastníků sám definuje obsah pojmu, který je prozatím sporný, je vesměs kritizován. Jen zcela na okraj a mimo ústavněprávní argumentaci lze odkázat na kritické postřehy Karla Čapka v jeho ironické eseji „Dvanáctero figur zápasu perem čili příručka písemné polemiky“ v knize Marsyas.

VI. K přijetí ústavního zákona č. 195/2009 Sb. nebylo zapotřebí speciálního zmocnění

25. V odůvodnění nálezu v části VI./c se mezi nosnými důvody derogace ústavního zákona uvádí: „Ústavní soud stojí na stanovisku, dle něhož je platnost ústavního zákona dána naplněním všech tří uvedených podmínek: podmínky procedurální, podmínky kompetenční (zmocňovací) a podmínky materiální (souladu s nezměnitelnými principy demokratického právního státu).“.

26. Ústavní soud tvrdí, že obecné zmocnění k doplnění nebo měnění ústavních zákonů poskytuje článek 9 odst. 1 Ústavy. Ústavní soud sám definuje, co je „doplnění“ a „změna“ Ústavy a dospívá k závěru, že ústavní zákon č. 195/2009 Sb. prý není ani doplněním ani změnou, nýbrž je něčím jiným, co je označeno jako „suspendování“ ústavní normy.

27. Ústavní soud v tomto případě opět postupuje tak, že si sám definoval obsah určitých pojmů, aniž by taková definice byla všeobecně akceptována. Domnívám se, že při tak zásadním rozhodování, jako je toto, by Ústavní soud měl nejprve testovat, zda jím zvolená definice je všeobecně akceptována nebo je alespoň zcela přesvědčivě objasněna. Já sám si třeba myslím, že ústavní zákon č. 195/2009 Sb. není „suspendováním“ Ústavy, nýbrž jejím doplněním.

28. O tom, že i jiný způsob interpretace termínu „doplnění ústavy“ je přijatelný, svědčí např. praxe německého ústavodárce. I jeho opravňuje článek 79 odst. 1 Základního zákona toliko k tomu, aby výslovné znění ústavního textu „měnil nebo doplňoval“. Přesto německý ústavodárce bez zábran přijal v roce 1993 a 2006 zcela nová ustanovení zmíněných článků 143b a 143c, která nemají žádnou návaznost na již předtím platný text ústavy. Zřejmě tedy pokládá tento postup za doplnění ústavního textu. Vzniká otázka: proč by taková interpretace nebyla možná i u nás?

29. Odůvodnění nálezu připouští, aby nad rámec údajně „obecné kompetenční normy“, kterou spatřuje v článku 9 odst. 1 Ústavy, bylo možno přijímat i jiné ústavní zákony, které by nebyly ani „doplněním“ ani „změnou“ Ústavy, avšak požaduje, aby takové případy byly opřeny o speciální ústavní zmocnění. Dále nález zakotvuje pravidlo, že „při absenci ústavního zmocnění k vydání ústavních zákonů ad hoc by ústavní konformita ústavního zákona přijatého v rozporu s Ústavou vymezeným rámcem kompetence Parlamentu mohla být založena toliko ochranou materiálního jádra dle čl. 9 odst. 2 Ústavy“.

30. Domnívám se, že uvedenými tvrzeními překračuje Ústavní soud svou roli negativního zákonodárce a přisvojuje si kompetenci pozitivní normotvorby tím, že vytváří nová ústavní pravidla.

31. Nesouhlasím s názorem, že ústavodárce (Parlament) potřebuje k přijímání jakýchkoli ústavních zákonů speciální zmocnění. Nesouhlasím ani s názorem, že ustanovení článku 9 odst. 1 Ústavy je zmocňovací normou. Všeobecná zákonodárná (i ústavodárná) pravomoc Parlamentu je zakotvena v článku 15 Ústavy. Parlament je v oblasti moci zákonodárné zcela autonomní. Nemůže být v této pravomoci nikterak omezován; ústavně je omezován toliko procedurálně (stanovenými ústavními pravidly pro normotvorbu) a podmínkami materiálními (dodržením souladu s nezměnitelnými principy demokratického právního státu), zakotvenými v článku 9 odst. 2 Ústavy.

Abych snad nebyl obviňován z toho, že ústavodárci přiznávám oprávnění pro přeměnu zimy v léto, dodávám pro úplnost, že i ústavodárce je přirozeně limitován též přírodními zákony a zdravým rozumem.

32. Suverénní a autonomní postavení Parlamentu vyplývá z jeho silné demokratické legitimity, z toho, že je zastupitelem občanů České republiky, kteří jsou v demokratickém státě nejvyšším suverénem. Požadavek, aby ústavodárce potřeboval k tvorbě jakýchkoli ústavních zákonů obecné nebo speciální zmocnění, které by uděloval sám sobě, pokládám za logický nonsens.

VII. Přijetí ústavního zákona č. 195/2009 Sb. nebránil zákaz retroaktivity

33. Nález obsahuje kategorické tvrzení, že ústavní zákon č. 195/2009 Sb. se ocitl v rozporu se zákazem retroaktivity. Retroaktivitu spatřuje zejména v tom, že tento ústavní zákon stanoví nové pravidlo pro rozpuštění Poslanecké sněmovny, které neexistovalo v době, kdy občané své poslance zvolili. Tím prý „byly … se zpětnou účinností stanoveny podmínky uplatnění volebního práva (aktivního i pasivního). Se zpětnými účinky byly změněny předpoklady, na základě znalosti kterých bylo voliči rozhodováno ve volbách do Poslanecké sněmovny“ (část VI./b odůvodnění nálezu).

34. S tímto tvrzením nesouhlasím. Konstatuji, že ústavněprávní problematika retroaktivity zákonů je nesmírně komplikovaná a pro uvedení důkladné argumentace mi odlišné stanovisko neposkytuje dostatek prostoru ani dostatek času. O této otázce existují v české a především v zahraniční odborné literatuře stovky, možná tisíce monografií a statí, dotýkají se jí stovky judikátů obecných i ústavních soudů. Pro jejich byť i stručnou reprodukci zde není příležitost.

35. Omezím se tedy toliko na lapidární konstatování: Neexistuje monolitní pojem retroaktivity, který by opravňoval ke kategorickému vyslovování univerzálních tvrzení. Existuje několik druhů retroaktivity (pravá, nepravá), z nichž každá vyvolává jiné následky. Uplatnění principu zákazu retroaktivity je rozdílné podle druhu právní oblasti, v níž je zákaz aplikován: Jinak je tomu v právu veřejném (ústavním, trestním …), jinak v právu soukromém (občanském, obchodním) a jinak v právu hmotném či procesním. V dnešní době je aplikace tohoto institutu silně ovlivňována judikaturou Evropského soudu pro lidská práva a Evropským soudním dvorem.

Z principu zákazu retroaktivity jsou připouštěny četné výjimky.

36. Stav teoretického a judiciálního nazírání na tyto problémy je neustálený a kontroverzní. Snad nejméně nejasností a nejvyšší stupeň shody se dosáhl v oblasti trestního práva, kde nepřípustnost zpětné účinnosti je u nás výslovně upravena v článku 40 odst. 6 Listiny. Avšak i zde existují výjimky z tohoto zákazu (např. se připouští zpětná účinnost v situaci, kdy je to příznivější pro pachatele (retroaktivita in mitius). Na řadu věcí však ani zde neexistuje shoda (např. retroaktivní působení běhu promlčecí doby apod.). Relativně důkladně, i když zdaleka ne jednoznačně, je tato otázka ujasněna v občanském právu, kde se postupně prosazuje nový institut tzv. legitimního očekávání.

V oblasti ústavního práva je problém zákazu retroaktivity rozpracován poměrně málo a obtížně se zde dosahuje společenského konsenzu.

Spíše ironicky mohu nadhodit jednu kuriózní otázku: Nelze chápat umožnění předčasných voleb do Poslanecké sněmovny jako věc, která je pro občany České republiky výhodná? Nelze tu připustit výjimku ze zákazu retroaktivity z důvodu in mitius?

Domnívám se, že s tak komplikovanou problematikou se tento nález vypořádal s velkou lehkostí, která se mnohým lidem bude zdát málo snesitelná.

37. Je otázkou, zda princip zákazu retroaktivity právních norem, tak, jak se jej nález dovolává, lze nadřadit nejzásadnějšímu aktu reprezentativní demokracie - možnosti testovat míru legitimity politické reprezentace v demokratických volbách. Připomeňme, že i v mezidobí voleb zůstává volič rozhodujícím subjektem, jehož vůle je jediným zdrojem legitimity politické moci, a nikoliv pouhým jejím přihlížejícím objektem.

VIII. Závěrečné poznámky

38. Nemohu si odpustit ještě připomenutí, že Ústavní soud v tomto případě nevyužil test proporcionality, který jinak hojně aplikuje.

39. Lze si klást také otázku: Nebudou škody, způsobené zrušením tohoto ústavního zákona, mnohem větší, než jsou údajné škody, které jeho přijetím utrpěl náš ústavní systém? Opravdu lze připustit, aby se i v tomto případě uplatnila zásada fiat iustitia, pereant mundus (ať třebas zhyne svět, jen když zvítězí spravedlnost)? Nezvítězí snad v tomto případě spíše než spravedlnost - právníci?

40. Domyslel Ústavní soud to, že nastolením problému retroaktivity, jako jednoho z nosných důvodů pro zrušení tohoto ústavního zákona, petrifikuje pro celé volební období stávající úpravu alternativ zkrácení volebního období? Nechci vyvolávat předčasné obavy, avšak domnívám se, že tím Ústavní soud otevřel vrátka pro zpochybnění jakékoli budoucí úpravy (i když nová úprava bude obecná), též cestou individuální ústavní stížnosti, a to nejen pro poslance, ale možná i pro kteréhokoli voliče.

Ze všech těchto důvodů se domnívám, že návrh poslance M. M. měl být zamítnut.