Odlišné stanovisko soudce Vladimíra Kůrky k nálezu Pl. ÚS 27/09
I.

1. Předesílám, že přezkum ústavnosti ústavního zákona č. 195/2009 Sb. neměl být - podle mého názoru - vůbec otevřen, neboť, jak jsem se pokusil zdůvodnit ve svém odlišném stanovisku k usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 1. 9. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 24/09, ústavní stížnost poslance M. M. měla být pro neprojednatelnost odmítnuta, čímž by řízení o s ní spojeném návrhu podle § 74 zákona o Ústavním soudu pozbylo svého podkladu. To však je již passé.

II.

2. Pro potřeby navazujícího přezkumu je namístě především vyjít z toho, co je ústavním zákonem; jím je (nejobecněji) zákon takto označený, přijatý zvláštní (kvalifikovanou) procedurou, a předmětem jeho úpravy je „ústavní“ materie; tyto podmínky jsou splněny.

3. Ústavními zákony je Ústavní soud vázán a jeho přezkumu podle § 87 odst. 1 písm. a) Ústavy proto zásadně nepodléhají; ztotožnit se však lze (a je zjevně namístě) s názorem, že to neplatí v případě těch „ústavních“ zákonů, jimiž by bylo zasaženo (porušeno) tzv. materiální ohnisko Ústavy, jež má na mysli čl. 9 odst. 2 Ústavy. Tato možnost je ovšem očividnou výjimkou ze zásady.

4. Otázka, před kterou stál Ústavní soud, tedy byla, zda jsou v daném případě (ústavního zákona č. 195/2009 Sb.) dány výjimečné důvody - a to právě z pozic čl. 9 odst. 2 Ústavy - k jeho zásahu.

5. Podle mého názoru, který se pokusím zdůvodnit posléze, tu takové důvody (dostatečně silné, resp. přesvědčivé) nejsou.

III.

6. Především však nesdílím jinou metodu, k níž se většina pléna uchýlila. Zjednodušeně řečeno, poté, co dovodila nedostatek „zmocnění“ k vydání ústavního zákona v čl. 9 odst. 1 Ústavy (a tím již jej „odsoudila“ ku svému přezkumu), posuzovala, zda by přesto neobstál na bázi čl. 9 odst. 2 Ústavy; ten by mu sice mohl dodat výjimečného ospravedlnění, avšak v dané věci tomu tak není. Významové pořadí čl. 9 odst. 1 a čl. 9 odst. 2 Ústavy je tak obrácené.

7. Většina pléna k doložení rozporu hodnoceného ústavního zákona s čl. 9 odst. 1 Ústavy prosazuje názor, že nepředstavuje ani jím předjímanou „změnu“ ani „doplnění“ Ústavy, jelikož je specifickým - a nepřípustným - tzv. prolomením Ústavy, které ozřejmuje citací z díla, uvedeného v poznámce pod čarou č. 12, jakož i v odstavcích 1 až 5 strany 15 odůvodnění nálezu (pozn. red.: rozumí se strana 15 originálu nálezu).

8. Při bližším pohledu se však stává odůvodnitelným, že o „doplnění“ Ústavy přesto jít může; i zákon „pro jedno použití“ je trvalou součástí právního řádu, a okolnost, že po své aplikaci (a tím „vyčerpání“) se již fakticky neuplatní (nemohou podle něj vznikat ani se jím řídit další společenské vztahy jakožto vztahy právní), je zde bez významu. Takový zákon tedy Ústavu doplňuje tak, že oproti ní dokonce v konkrétní situaci získává přednost, v jistém smyslu v postavení speciality (přídomky jako „suspenze“, odložení Ústavy apod. mají dopad než expresivní). Kdyby režim ukončení volebního období byl ústavním zákonem č. 195/2009 Sb. formulován jako základ obecného pravidla, zřejmě by bylo uznatelné, že jak tento režim, tak režimy dle čl. 35 odst. 1 Ústavy mohou existovat vedle sebe; o doplnění Ústavy ve smyslu jejího čl. 9 odst. 1 by tedy šlo, a to i proto, že by bylo těžko dovoditelné, že by byly navzájem „rozporné“ (viz odstavec 3. strana 15 odůvodnění).

9. Z toho plyne - není-li tedy nedostatek „doplnění“ Ústavy (ve smyslu absence „zmocnění“ dle čl. 9 odst. 1 Ústavy) nezpochybnitelný - že nemůže být ani spolehlivým základem zvolené metody, která již na základě tohoto čl. 9 odst. 1 Ústavy směřuje k založení kompetence Ústavního soudu k přezkumu ústavního zákona (a tím fakticky i k derogaci, odvratitelné jen výjimečně, představoval-li by ochranu materiálního ohniska Ústavy dle čl. 9 odst. 2).

10. Což se zjevuje o to rizikověji, že nedostatek znaku „doplnění“ Ústavy (její naopak „prolomení“) se výlučně identifikuje s kritikou, že „upravuje jedinečný případ“ či že je zákonem „ad hoc“; jinak řečeno, s nedostatkem obecnosti jím zakotvené úpravy, jelikož ve skutečnosti má být pouze „individuálním právním aktem“.

11. Není pochyb, že zákony, které postrádají atributy všeobecné právní regulace, jsou zákony „vadnými“, jež zpravidla představují kolizi s principy právního státu; avšak jsou všeobecně známy i výjimky, a sám většinový názor některé zmiňuje (zákon o státním rozpočtu, výčtové restituční zákony, zákony vydané za výjimečných okolností, přírodních katastrof nebo válečného stavu), přičemž jistě ne všem lze připnout jím vyžadovaný úsudek, že směřují k ochraně materiálního jádra Ústavy. Je ostatně i viditelný rozdíl mezi „vydáváním trestních rozsudků“ nebo „vydáváním správních rozhodnutí o vyvlastnění“, o nichž se většinový názor zmiňuje (strana 15. odstavec 5.), a napadeným ústavním zákonem, jakož i mezi ním (zkrácením vlastního volebního období) a „zkrácením funkčního období“ jiného státního orgánu (tamtéž).

12. Tím se ovšem základna většinou pléna zvolené metody nejen dále relativizuje, neboť do hry vstupuje individuální posuzování konkrétního zákona, resp. jeho účelu a vnějších poměrů při jeho vydání, nýbrž - a též proto - pozbývá přesvědčivosti a síly argumentu ve prospěch závěru, který je zde výlučně určující, totiž že kompetence pro zásah Ústavního soudu i v případě, že je napaden zákon ústavní, bez dalšího dána je.

IV.

13. Z těchto důvodů měla mít podle mého názoru přednost metoda, zjednodušeně vyjádřená výše pod body 1. až 3. shora; že tu nejsou adekvátní důvody k zásahu Ústavního soudu proti ústavnímu zákonu, se odvíjí od povahy té silně nastavené podmínky, aby ústavním zákonem bylo zasaženo materiální ohnisko Ústavy, chráněné jejím čl. 9 odst. 2.

14. Materiální ohnisko Ústavy v čl. 9 odst. 2 je vymezeno pomocí tzv. relativně neurčitých pojmů, jež nelze - co do jejich obsahu - identifikovat (v úplnosti) abstraktně, prostřednictvím vyčerpávajících pravidel; typickou metodou je demonstrativní (neúplný) výčet rozhodných znaků, případně ztotožnění situací, kdy o takové „ohnisko“ konkrétně jde. Individuálně dosažený závěr, že zasaženo bylo (či nikoli), logicky nemůže být založen na nesporné kontrapozici „ano, ano“ proti „ne, ne“, nýbrž v rovině „spíše ano“ či „spíše ne“. Bylo již též výše řečeno, že kompetence Ústavního soudu je zde výjimečná, a jako každá výjimka musí být z logiky věci hodnocena restriktivně; pochybnosti o ní - v konkrétním případě - velí ku zdrženlivosti.

15. Z předchozího (zejména bodů 10. a 11.) se podává, že fakt nedostatku obecnosti zákona sám o sobě zásahem do čl. 9 odst. 2 Ústavy být nemusí, resp. že případný pozitivní závěr je nutné spojit až s výslednicí individuálního posouzení. Tím spíše to musí platit o zákonech ústavních, neboť přístup Ústavního soudu k nim je mimořádně limitovaný.

16. Přitom princip proporcionality, jejž většina pléna též uvažuje, se však v tomto hodnocení, jde-li o zákon ústavní, nutně zjevuje v jiné podobě, než u přezkumu ústavnosti zákonů „obyčejných“; jeho modifikace je dána tou „silně nastavenou podmínkou“ (bod 13.), jež vychází jak z mimořádnosti daného přezkumu, tak z jeho zúžení výlučně do roviny čl. 9 odst. 2 Ústavy.

17. Těžiště „individuálního“ posouzení pak spočívá v hodnocení, zda posuzovaným „neobecným“ ústavním zákonem bylo konkrétně zasaženo v podstatné míře do postavení těch ústavních subjektů, jež (a jejichž vzájemné vztahy) jsou pro platný ústavní systém zásadní, a představují tak, jak dovozuje většina pléna, zásah do esenciálních náležitostí právního státu, dělby moci a „rovnosti a práva na vlastního, nezávislého soudce“.

18. Takového zásahu (a odpovídající nutné intenzity) však zde - podle mého mínění - není.

19. Opak lze ilustrovat příkladmo. Jinak by tomu bylo v situaci, kdy by obdobným „ústavním“ zákonem bylo zkráceno volební (funkční) období jiného ústavního orgánu, kupříkladu (jak uvádí navrhovatel) prezidenta republiky, případně soudců Ústavního soudu apod.; zde však postup Parlamentu směřoval výlučně k sobě samému (Poslanecké sněmovně), a to ještě ve smyslu vlastního omezení (zkrácení, nikoli prodloužení volebního období). Odlišně by bylo namístě posoudit jen tehdy zkrácení volebního období, pakliže by Ústava zakotvila pravidlo, že volební období Poslanecké sněmovny být za žádných okolností zkráceno nemůže, a na jeho zachování by kladla i zdůvodněný důraz. Stojí pak zde i za připomenutí, že Listina základních práv a svobod v čl. 21 odst. 2 stanoví, že volby se musí konat ve lhůtách (toliko) nepřesahujících pravidelná volební období stanovená zákonem, přičemž většinou pléna odtud dovozený princip pravidelnosti voleb je omezen již tak jako tak (čl. 35 odst. 1 Ústavy).

20. Ústava zkrácení volebního období předjímá (čl. 35 odst. 1), pročež spor lze vést toliko o proceduru, která k tomu vede a již posuzovaný ústavní zákon představuje, resp. kterou nově (jako další) založil.

21. Pak jde jen o to, zda touto procedurou k předčasnému ukončení volebního období sněmovny, Ústavou dosud nepředvídanou, mohlo být zasaženo její - rozhodné - materiální ohnisko (bod 16.).

22. Zde není nejen nepominutelné, že vnitřní proces Parlamentu, v jehož rámci byl napadený zákon jako ústavní přijat, je formálně korektní a respektuje požadavek hlasování kvalifikovanou většinou poslanců; významné je především to, že politické (parlamentní) poměry byly zjevně takové, že tatáž (takto) vyjádřená parlamentní vůle byla ku stejnému výsledku použitelná i pro ten nezpochybnitelně „ústavní“ postup, jenž je zakotven v čl. 35 odst. 1 písm. a) Ústavy. Obecná výhoda, již většinový názor zdůrazňuje, spočívající v tom, že tento postup posiluje odpovědnost „nové parlamentní většiny“ za vytvoření vlády, podle mne ústavní rozměr nemá.

23. Je jistě akceptovatelné, že předvídatelnost procedury „formování ústavních orgánů“ je ústavní hodnotou, jak uvádí většina pléna; prosadit tento princip jako měřítko, že bylo dosaženo úrovně materiálního ohniska Ústavy v daném případě - již z důvodu právě uvedeného - však má nepřehlédnutelné limity, není-li zřejmé, že stav na základě napadeného ústavního zákona dosažený (předčasné ukončení volebního období sněmovny) by byl odlišný od výsledků procedury „ústavní“.

24. Konfrontace s postupem podle čl. 35 odst. 1 písm. a) Ústavy, jehož se většinový názor dovolává, není bez významu i potud, že dosažení cíle, jenž je jím sledován, by nemohlo být - za daného rozložení politických sil ve sněmovně, jakož i jimi formulovaných politických zájmů - než výrazem postupu sice vnějškově souladného s Ústavou, leč na druhé straně za cenu uplatňování (a to opakovaného) nikoli vážné, resp. toliko předstírané ústavně relevantní vůle (vlády k žádosti o vyslovení důvěry a sněmovny k rozhodování o ní), což ústavním principům neodpovídá zjevně rovněž. Existence „pravé“ vůle k ústavněprávnímu postupu je nepochybně též ústavní hodnotou, a ta by byla nutně potlačena.

25. Práva minoritních (přehlasovaných) poslanců hodnocenou procedurou, resp. jejím vyjádřením ústavním zákonem být dotčena (v rovině čl. 9 odst. 2 Ústavy) nemohou nejen pro kvalitu uplatněné (zákonné) metody, nýbrž již proto, že není ústavně zaručeného práva, aby vykonávali svůj mandát po celé volební období (čl. 35 odst. 1 Ústavy); ostatně navrhovatel M. M. v ústavní stížnosti uvedl, že mu jde výlučně „o princip“, a se skončením mandátu podle čl. 35 odst. 1 písm. a) Ústavy by byl smířen (v podrobnostech zde odkazuji na své odlišné stanovisko k usnesení Ústavního soudu ze dne 1. 9. 2009 sp. zn. Pl. ÚS 24/09).

26. Obdobné je přiléhavé vztáhnout ku většinou pléna argumentovanému porušení „oprávněné důvěry občanů v právo a práva svobodně volit“, a to včetně „znalosti … volebního období“; ze stejných důvodů musí i volič „být připraven“, že bude volit „dříve“.

27. Svobodná politická soutěž, jejíž ohrožení je též namítáno, ve svém ústavním obsahu (čl. 5 Ústavy) - podle mého soudu - dotčena nebyla též, neboť právě hlasování soutěžících stranických reprezentací v Parlamentu (pro napadaný zákon) bylo vlastním a finálním vyústěním této „soutěže“, nikoli jejím popřením či omezením. Politické strany nemohly (stejně jako poslanci) vycházet z toho, že volební období bude nutně čtyřleté, resp. že neskončí dříve, a to samozřejmě platí i o politických stranách mimoparlamentních. Procedura ústavního zákona, byť případně „vadného“, minimalizuje možnost úvahy, že k tomu došlo extrémním vybočením ze snesitelných mezí. Není skutkového podkladu ani pro úsudek, že tato procedura byla nesena svévolí, ve smyslu záměrného vyloučení menšiny z politické soutěže.

28. Nepřípustná svévole politické většiny se nezjevuje relevantně též proto, že není vyvrácena existence srozumitelného a věcného účelu jí přijatého ústavního zákona, založeného na tvrzení, že je způsobilý objektivně posloužit k efektivnímu odvrácení existující společenskopolitické krize a ohrožení krizí hospodářskou.

29. Za těchto okolností ani námitka „změny pravidel uprostřed soutěže“ není způsobilá hodnocení napadeného zákona posunout k materiálnímu ohnisku Ústavy.

30. S tím souvisí i posouzení - a logicky se stejným výsledkem - té dovozené vady ústavního zákona, již většina pléna identifikuje s porušením zákazu retroaktivity. Ve shodě se zde výlučně relevantním hodnocením ústavního zákona z hledisek čl. 9 odst. 2 Ústavy a tomu odpovídajícím hodnocením i vad jiných, jmenovitě absence jeho obecnosti (viz body 15. až 17. shora), je i tuto námitku nevyhnutelné měřit nikoli v její pouhé abstraktní podobě (existenci), nýbrž konkrétně, ve vztahu k individuálnímu zákonu, a prověřovat skutečnou povahu a míru jeho konkrétního dopadu do práv, jež byla dříve nabyta (lze si ve veřejnoprávním prostoru představit i „retroaktivní“ úpravu, jež zasáhne do minulosti tím, že poskytne oprávněným subjektům standard ochrany vyšší).

31. Většina pléna však zde argumentuje toliko povšechně, odkazem na obecné zásady, a poté již jen odvoláním na výše zmíněnou (a v bodu 26. vypořádanou) „oprávněnou důvěru v právo a právo svobodně volit … se znalostí podmínek …“, což k doložení konkrétního zásahu do čl. 9 odst. 2 Ústavy stačit nemůže; přitom současně prezentované úvahy o ignorování čl. 35 Ústavy jsou zde - podle mne - mimoběžné.

V.

32. Připouštím, že odlišení dvou „metod“ ve smyslu oddílů III. a IV. se nemusí jevit dostatečně zřetelným, neboť bylo posléze - v průběhu projednávání věci plénem Ústavního soudu - poněkud setřeno; přesto shledávám, že byly obě nakonec zachovány [k oddílu III. viz 2. odstavec na straně 16 a 5. odstavec na straně 16 odůvodnění nálezu a k oddílu IV. se váží úvahy o důsledcích nedostatku obecnosti zákona, jakož i jeho retroaktivity]. Jak již bylo naznačeno, tyto metody se liší „pořadím“ a funkcí čl. 9 odst. 2 (ve vztahu k čl. 9 odst. 1); v prvním případě dominuje čl. 9 odst. 1 (viz bod 6.), ve druhém (jako postačující) čl. 9 odst. 2 [viz též poslední odstavec strany 18. odůvodnění nálezu (pozn. red.: rozumí se strany originálu nálezu)]. Vyložené „nosné důvody“ se zjevně snaží obě metody „usmířit“ závěrem, že byl porušen (přece jen) čl. 9 odst. 1, avšak současně „v intenzitě zakládající zásah do čl. 9 odst. 2 Ústavy“. To však může být problematické, jestliže tvrzený nedostatek zmocnění k vydání ústavního zákona, není-li ani změnou ani doplněním Ústavy (čl. 9 odst. 1), je - podle výkladu většiny - zřejmě již sám o sobě ospravedlněním kompetence Ústavního soudu k jeho derogaci. Klade se pak logicky otázka, jaké místo má ten další znak pro její založení, jenž tkví v „intenzitě“ zásahu dle čl. 9 odst. 2, nehledě na to, že čl. 9 odst. 2 je současně v odůvodnění nálezu chápán i jinak, jako nikoli potřebný komplement čl. 9 odst. 1, nýbrž naopak v roli činitele způsobilého jeho jinak nastalé účinky vyloučit.

VI.

33. Shrnuji proto, připomínaje východiska „přezkumu“ vyjádřená v bodech 13. a 14., že v dané věci, tímto ústavním zákonem, zasažen čl. 9 odst. 2 Ústavy relevantně nebyl, a tím zde nebyl ani spolehlivý podklad k tomu, aby Ústavní soud derogačně zasáhl. Návrh poslance M. M. měl být proto zamítnut.

34. Netvrdím samozřejmě na druhé straně, že posuzovaný ústavní zákon je jinak nenapadnutelný, bezvadný či ústavně korektní; o to však zde podle mého soudu nejde.