Hallituksen esitys Eduskunnalle kauppalain muuttamisesta kaupungeiksi johtuvaksi lainsäädännöksi
1958 vuoden valtiopäivät N:o 17

Hallituksen esitys Eduskunnalle kauppalain muuttamisesta kaupungeiksi johtuvaksi lainsäädännöksi.

Kaupungiksi on vanhoista ajoista saakka nimitetty sellaista yhdyskuntaa, joka käsittää suppealle alueelle asumaan sijoittuneen runsaan väestön organisoidun kokonaisuuden. Tällainen yhdyskunta joutuu ahtaan asumisen aiheuttamien olosuhteiden takia kiinnittämään erityistä huomiota rakennustoiminnan, katulaitoksen, terveydellisten olojen ja palotoimen järjestämiseksi tehokkaammaksi kuin ympäröivällä maaseudulla. Taloudellisten ja henkisten voimavarojensa avulla kaupunki säännöllisesti on muodostanut ympäristönsä hallinnollisen ja taloudellisen keskuksen. Myös kunnallinen itsehallinto on kaupungeissa aina muodostunut voimakkaammaksi kuin maaseudulla.

Meillä kuten Ruotsissakin on taloudellisesti vaatimattomien olojen vuoksi perustettu toinenkin kaupunkeja läheisesti muistuttava yhdyskunta, nimittäin kauppala. Sillä on suurin piirtein samat hallinnolliset tarkoitusperät kuin kaupungeillakin. Eräät syyt ovat kuitenkin aiheuttaneet sen, että kauppalat eivät ole saavuttaneet samaa merkitystä kuin kaupungit. Kun kauppalan järjestysmuoto kuitenkin on halvempi ja yksinkertaisempi kuin kaupungin ja kun jotain yhdyskuntaa ei vielä ole katsottu niin kehittyneeksi ja vauraaksi, että se olisi ollut perustettava kaupungiksi, on pidetty kauppalamuotoa riittävänä. Kauppala edustaa kuitenkin vähemmän kehittynyttä yhdyskuntaa, minkä hallintojärjestelmä yhdyskunnan kehittyessä ei enää vastaa tarkoitustaan.

Meillä ei kauppala varsinaisen kunnallisen järjestysmuotonsa puolesta nykyisin enää sanottavasti eroa kaupungista. Vaikka näin onkin asianlaita, on kuitenkin eräitä hallinnonaloja, joita kauppalassa ei ole järjestetty yhtä tehokkaiksi kuin kaupungissa. Kauppalassa, joka yleisessä tietoisuudessa edustaa pienempää yhdyskuntaa, ei myöskään ole voitu yhtä menestyksellisesti kuin kaupungissa edistää kaupunkilaiselinkeinojen ja sivistyselämän tarpeita. Niin ikään ovat kauppalassa sijaitsevien kaupallisten ja teollisten yritysten mahdollisuudet ulkomaisten suhteiden hoitamiseen heikommat kuin kaupungeissa, kun ulkomailla ei yleensä tunneta kauppalakäsitettä. Näiden kauppalain kehitystä haittaavien esteiden poistamiseksi on Hallituksen mielestä syytä harkita toimenpiteitä.

Maamme teollistuminen ja taloudellisen toiminnan erityisen huomattava laajentuminen ja voimistuminen kuluvan vuosisadan aikana ja varsinkin maamme itsenäisyyden saavuttamisen jälkeen ovat aiheuttaneet kaupunkiväestön lukumäärän suuren kasvun. Kaupunkien asukasmäärä, joka vielä v. 1900 oli 339 613 ja v. 1920  543 046 oli 1957 kohonnut 1 234 314 henkilöön. Kaupunkiasutus on lisäksi levinnyt kaupunkien alueiden ulkopuolelle, ja varsin huomattavassa määrin kaupunkiasutuksen lisäys on havaittavissa tällä vuosisadalla maahamme perustettujen kauppaloiden asujamistoina. Kauppalain yhteinen asukasluku v. 1957 oli 336 264.

Asukasluvut vuoden 1957 henkikirjoituksen mukaan olivat maamme kaupungeissa ja kauppaloissa seuraavat:

Kaupungit:
Helsinki 421 160
Tampere 117 074
Turku 115 883
Lahti 61 638
Pori 49 386
Oulu 48 327
Vaasa 40 959
Kuopio 39 595
Jyväskylä 34 908
Kotka 29 
Kemi 26 471
Hämeenlinna 26 327
Joensuu 25 738
Lappeenranta 20 841
Rauma 19 993
Mikkeli 18 566
Kokkola 15 507
Pietarsaari 14 453
Kajaani 13 425
Savonlinna 13 145
Porvoo 11 528
Heinola 9 770
Hamina 9 332
Hanko 7 631
Loviisa 6 324
Iisalmi  5 486
Tammisaari 5 236
Tornio 5 113
Raahe 4 847
Uusikaupunki 4 505
Maarianhamina 4 038
Kristiinankaupunki 2 891
Naantali 2 293
Kaskinen 1 636
Uusikaarlepyy 1 086
__
1 234 314

Kauppalat:
Imatra 29 781
Karhula 21 794
Kuusankoski 20 268
Varkaus 19 954
Hyvinkää 18 943
Riihimäki 18 904
Rovaniemi 18 061
Nokia 17 648
Kouvola 15 779
Valkeakoski 13 318
Lauritsala 11 332
Järvenpää 11 073
Salo 9 977
Forssa 9 809
Pieksämäki 9 581
Kerava 9 293
Seinäjoki 8 635
Lohja 8 269
Mänttä 6 642
Äänekoski 6 581
Toijala 6 528
Parainen 6 438
Loimaa 5 989
Karkkila 5 032
Suolahti 4 711
Karjaa 4 394
Kemijärvi 4 373
Vammala 4 247
Lieksa 3 897
Kauniainen 2 634
Nurmes 1 809
Ikaalinen 570
___
336 264

Nykyisistä kauppaloistamme, joita on 31, on itsenäisyytemme aikana perustettu 28. Kaupunkeja maahamme ei ole perustettu viimeisen puolisatavuotisen ajanjakson kuluessa kuin yksi, nimittäin Lahden kaupunki vuonna 1905. Huolimatta siitä, että viimeisen 50 vuoden aikana taloudellinen ja henkinen kehitys maassamme ovat voimakkaasti menneet eteenpäin ja että myös kunnallishallinnon kehitys on monessa suhteessa ollut käänteentekevä, ei kaupunkiemme lukumäärä ole lisääntynyt.

Asutuskeskuksen kehityksessä yleensä kauppala muodostaa ensimmäisen vaiheen ja vasta vähitellen, riippuen paikkakunnan kehityksestä, sen hallinnossa siirrytään kaupunkimuotoon sitten, kun kauppala on kehityksessään saavuttanut määrätyn tason. Tällainen on kehityksen kulku ollut mm. Ruotsissa, vaikka siellä viime vuosina on myös useista maalaiskunnista tehty suoraan kaupunkeja. Meillä ei ole edes herätetty kysymystä siitä, että jokin asutus- ja teollisuuskeskus muodostettaisiin suoraan kaupungiksi. Mikäli itsenäisyysaikanamme on tehty ehdotus kauppalan muodostamisesta kaupungiksi, kunta on sitä myös aina vastustanut. Syynä tähän ovat olleet ne taloudelliset edut, mitkä kauppalalla on verrattuna kaupunkiin.

Kaupungit joutuvat nykyisten säännösten perusteella huolehtimaan valtion puolesta useista sellaisista tehtävistä, joiden suorittaminen kauppaloissa on valtion omien viranomaisten asiana. Kaupungit joutuvat vastaamaan myös näiden tehtävien aiheuttamista kustannuksista joko kokonaan tai ainakin suureksi osaksi. Valtio on aikoinaan kyllä myöntänyt joillekin kaupungeille näiden tehtävien hoitamisesta myös erinäisiä taloudellisia etuisuuksia, esim. oikeuden tuulaakin kantamiseen. Nykyisin nämä edut eivät kuitenkaan enää läheskään vastaa valtiontehtävien hoitamisesta kaupungeille aiheutuvia kustannuksia.

Kun kauppalamme pääasiassa teollisuuden, liikenteen ja kaupan ansiosta asukasmäärältään samoin kuin taloudellisen ja muunkin tasonsa puolesta ovat eräissä tapauksissa alkaneet lähestyä jo maamme keskikokoisia kaupunkeja, on herätetty kysymys suurimpien kauppaloiden muodostamisesta kaupungeiksi. Kun otetaan huomioon, että naapurimaassamme Ruotsissa, jossa kunnallishallinto rakentuu samoille periaatteille kuin meillä, on vuodesta 1920 vuoteen 1958 perustettu 28 uutta kaupunkia, joiden lukumäärä nousee jo 133:een (v. 1958), on asiaan kiinnitettävä huomiota.

Verorasituksen osalta on kauppalamuoto osoittautunut kaupunkia edullisemmaksi. Tämä käy ilmi veroäyrin hinnoista, jotka kaupungeissa ja kauppaloissa allamainittuina vuosina olivat keskimäärin seuraavat:

1938   1943   1946   1949    1957

Kaupungit  7:66    7:84    9:51   10:84   11:82

Kauppalat  7:30    7:46    8:21     9:93   11:37

Veroäyrien hintaan vaikuttavat huomattavasti ne valtionavut, joita hallinnon eri aloja varten myönnetään kunnille.

Valtionapujen osuus prosenteissa kokonaistuloista:

1939   1944   1947   1956

Kaupungit   5,7    3,67    4,03    5,2

Kauppalat  11,9    9,7    11,4    12,4

Taksoitetut vuositulot asukasta kohti vuonna 1956 olivat suurimmissa kauppaloissamme ja niitä asukasluvultaan lähinnä vastaavissa kaupungeissa seuraavat:

Kaupungit:
Kotka 246 334
Kemi 213 212
Hämeenlinna 218 756
Joensuu 181 130
Lappeenranta 213 503
Rauma 193 500
Mikkeli 190 139
Kokkola 209 654
Pietarsaari 214 904
Kajaani 218 563
Savonlinna 202 006
Porvoo 226 436

Kauppalat:
Imatra 224 452
Karhula 243 099
Varkaus 191 482
Riihimäki 184 497
Nokia 258 215
Hyvinkää 210 739
Rovaniemi 213 126
Valkeakoski 233 872
Kouvola 219 863
Lauritsala 174 045
Järvenpää 180 107
Salo 220 172

Taulukosta käy ilmi, että vuonna 1957 toimitetun taksoituksen mukaan verotetut vuositulot asukasta kohti mainituissa kaupungeissa ja kauppaloissa olivat likipitäen yhtä suuret.

Valtionapujen erilainen osuus kaupunkien ja kauppalain taloudessa johtuu paitsi siitä, että valtionapua myönnetään eri kunnille erilaisten perusteiden mukaan, myös siitä, että kauppalat pääsevät osallisiksi sellaisista valtionavuista, joita kaupungit eivät saa. Kun kaupunkien osuus valtionavuista prosenteissa kokonaistuloista on pienempi kuin kauppalain osuus, Hallituksen mielestä on välttämätöntä – sen lisäksi, että uudet kaupungit vapautetaan eräistä kaupungeille nykyisin kuuluvista tehtävistä – taata uusille kaupungeille ainakin tietyksi ylimenokaudeksi oikeus saada tärkeimpiä valtionapuja samojen perusteiden mukaan kuin ne saivat kauppalana.

Tarkasteltaessa kunnallishallintoa kaupungeissa ja kauppaloissa ei hallintojärjestelmissä voida todeta sanottavia eroavaisuuksia. Mutta toimittaessaan julkista hallintoa, nimenomaan sellaisia julkisen hallinnon tehtäviä, jotka ovat luonteeltaan kunnille uskottuja valtiontehtäviä, kaupungit ja kauppalat ovat eri asemassa.

Oikeudenhoidossa esiintyy yksi tärkeimmistä eroavaisuuksista kaupungin ja kauppalan välillä. Kun Hallituksen toisessa esityksessä Eduskunnalle oikeudenkäymiskaaren 1 luvun muuttamisesta tarkemmin perustellaan oikeudenkäyntilaitoksen järjestämistä uusissa kaupungeissa, ei asiaa tässä yhteydessä tarkemmin kosketella.

Oikeudenhoitoon liittyvät ulosottotoimi, virallisen syyttäjän tehtävät ja vangittujen henkilöiden ylläpito, jotka kaupungin on kustannettava. Uudet kaupungit olisi vapautettava myös näistä kustannuksista, mitkä kauppaloissa suoritetaan valtion varoista. Yksistään ulosottotoimesta aiheutuvat menot sellaisissa kaupungeissa, joita voidaan verrata niihin kauppaloihin, joiden muuttaminen kaupungeiksi voisi tulla harkittavaksi, vaihtelevat 2,5 milj. markasta 5,5 milj. markkaan.

Kaupungeissa raastuvanoikeuden rinnalla oikeudenhoidon elimenä on maistraatti, joka on tuomioistuin talous- ja järjestysasioissa, minkä lisäksi se hoitaa erinäisiä julkisen hallinnon tehtäviä. Maistraatti toimii yleisesti samassa kokoonpanossa kuin raastuvanoikeus. Vain muutamassa maamme kaupungissa on erillinen maistraatti. Maistraatille kuuluvien tehtävien järjestäminen suunnitelluissa uusissa kaupungeissa on tärkeimpiä tässä yhteydessä esille tulevia kysymyksiä. Se suorittaa julkisena hallintoviranomaisena mitä erilaisimpia hallintotehtäviä. Tästä huolimatta maistraatin perustaminen suunniteltuihin uusiin kaupunkeihin ei olisi välttämätöntä.

Kauppaloista muodostettavissa uusissa kaupungeissa voitaisiin maistraatille muutoin kuuluvat tehtävät suureksi osaksi antaa järjestysoikeudelle, joka säilyisi ja olisi uudelleen järjestettävä näissä kaupungeissa. Osa maistraatin tehtävistä voitaisiin jättää niille viranomaisille, joille näiden tehtävien hoito maalaiskunnissa ja myös kauppaloissa nykyisin kuuluu.

Poliisitoimi, yleisen järjestyksen ja turvallisuuden ylläpitäminen, on maamme kaupungeissa verrattain myöhäisiin aikoihin asti hoidettu kunnallisena asiana. Kauppaloissa niinkuin maalaiskunnissakin poliisitoimi on aina kuulunut valtion viranomaisten hoidettaviin ja valtion kustantamiin tehtäviin. Sen jälkeen kun poliisilaitoksen valtiollistaminen kaupungeissamme tämän vuosisadan alussa tapahtui, muodostui järjestelmä kustannusten suoritukseen nähden sellaiseksi, että kaupunkien tuli osallistua poliisihoidon menoihin. Maksuperuste eri kaupungeilla ei alkuaan ollut sama, vaan toinen kaupunki joutui maksamaan prosentuaalisesti suuremman osan kustannuksista kuin toinen. Vasta vuonna 1931 vahvistettiin poliisitoimen hoidosta aiheutuvien kustannusten suoritus eri kaupungeille yhdenmukaiseksi eli kolmanneksi osaksi rahallisista menoista. Tämän lisäksi kaupungin on järjestettävä poliisilaitokselle sen eri tarpeita varten tarkoituksenmukaiset huonetilat kalustoineen, lämpöineen, valoineen ja siivouksineen, suoritettava pidätettyjen henkilöiden ylläpidosta aiheutuvat kustannukset sekä hankittava ja kustannettava pidätettyjen ja poliisimiehistön lääkärinhoito.

Poliisitoimen hoito aiheuttaa kaupungeille melkoisia kustannuksia, jotka ovat suurimpia kauppaloitamme vastaavissa kaupungeissa 6 miljoonasta 25 miljoonaan markkaan. Näiden kustannusten sälyttäminen uusien kaupunkien suoritettavaksi muodostuisi pahaksi esteeksi järjestelmän toteuttamiselle.

Asian järjestämiseksi Hallitus pitää tarkoituksenmukaisena, että valtio suorittaa uuden kaupungin poliisihallinnon kustannukset kokonaisuudessaan, samalla tavalla kuin tämän yhdyskunnan kauppala-aikanakin. Uusi kaupunki olisi velvollinen osallistumaan poliisihoidon menoihin vasta sen jälkeen, kun kaikki poliisin tarvitsemat huonetilat olisi kaupunkiin valtion toimesta rakennettu, eikä missään tapauksessa ennen määrättyä ylimenokautta. Tämän pituus voisi olla esim. viisitoista vuotta. Näin menetellen uusien kaupunkien talouden perusteita ei järkytettäisi. Tämä järjestely edellyttää toisaalta, että uuden kaupungin poliisitointa hoidettaisiin mainitun ylimenokauden aikana samoin kuin aikaisemmin kauppalan poliisitointa.

Kansakoululaitos on kuitenkin se hallinnonhaara, jonka valtionapujen erilaisuus kaupungeissa ja kauppaloissa on voimakkaimmin vaikuttanut estävästi uusien kaupunkien perustamiseen. Kaupunkien kustannukset kansakoulun ylläpitämisessä ovat jyrkästi nousseet, minkä ovat aiheuttaneet maamme kaupunkiasutuksen lisääntyminen, yhteiskunnallisten ja niiden mukana kouluolojen luonnollinen kehittyminen sekä valtionavustuksen väheneminen suhteellisesti entisestä. Vuonna 1921 annetussa laissa kaupungin kansakoulujen valtionapu määrättiin 25 %:ksi kaupungille kansakoulun ylläpitämisestä aiheutuvista pääasiallisista kustannuksista. Vuonna 1926 annetussa laissa samat periaatteet jäivät yleensä voimaan, mutta v. 1931 annettiin uusi laki, jossa luovuttiin siihenastisesta kustannusten prosentuaalisesta korvausperusteesta ja valtionapu vahvistettiin määräsummaksi oppilasta kohden. Korvausperusteen muuttamisella ei pitänyt olla tarkoituksena vähentää valtion osuutta kaupunkilaiskansakoulujen menoihin, vaan ainoastaan yksinkertaistaa maksujärjestelmää. Kuitenkaan muutetut perusteet eivät muodostuneet tyydyttäviksi, sillä ne eivät johtaneet kustannusten kohtuulliseen jakaantumiseen valtion ja kaupungin kesken. Kansakoululaissa, joka annettiin 1 päivänä heinäkuuta 1957, tosin edelleen jälleen muutettiin kaupunkien saaman valtionavun perusteita, vieläpä säädettiin, että valtio voi myöntää kaupungille, jonka kansakoulurasitus on noussut kohtuullista raskaammaksi, valtionapua samojen perusteiden mukaan kuin maalaiskunnalle. Kuitenkin kaupunkien valtionavustus kansakoululaitoksen ylläpitämiseen näitä poikkeustapauksia lukuunottamatta jäi huomattavasti vähäisemmäksi kuin maalaiskuntien ja kauppaloiden.

Kun kauppalan ja kaupungin kansakoulutointa varten saamien valtionapujen ero on huomattava, on harkittu keinoja uusien kaupunkien kansakoululaitoksen järjestämiseksi siten, ettei – milloin kauppala muutetaan kaupungiksi – uudelle kaupungille aiheutuisi uusia kustannuksia. Tähän tulokseen päästään, jos uusien kaupunkien kansakoululaitoksen valtionapu määrätään toistaiseksi samaksi kuin kauppaloidenkin valtionapu. Tällöin mainitut kaupungit tulisivat saamaan valtiolta opettajien rahassa maksettavasta minimipalkkauksesta 80 % ja muiden koulutoimesta aiheutuvien menojen peittämiseen valtionapua, mihin sisältyy myös kansakoulurakennusten hankkimiseen liittyvät edut, kauppalalle vahvistettujen perusteiden mukaan.

Kaupunkien ja kauppalain kansakoulutoimessa on kansakouluntarkastajan viran kohdalla myös sellaista eroavaisuutta, joka vaikuttaa kunnan kustannuksiin. Kauppalain kansakoulujen tarkastajat ovat, samalla kun he ovat maalaiskansakoulujen tarkastajia, lain mukaan valtion virkamiehiä. Kaupungeissa sitä vastoin kaupunginvaltuusto valitsee kansakouluntarkastajan ja kaupunki maksaa tarkastajan palkan. Vaali on kuitenkin alistettava kouluhallituksen vahvistettavaksi. Virkatehtäviensä hoitamisessa kaupungin kansakouluntarkastaja on samassa asemassa kuin valtion kansakouluntarkastajakin. Jos kaupunki, jonka asukasluku on alle 5 000, niin haluaa, voidaan se yhdistää lähimpään maalaiskansakoulujen tarkastuspiiriin. Hallituksen esityksen tarkoituksen saavuttamiseksi on pidetty tärkeänä, että kansakoulujen tarkastus uusissa kaupungeissa otetaan valtion huolehdittavaksi ja kustannettavaksi. Tästä huolimatta on uudellekin kaupungille, mikäli se itse niin haluaa, varattu mahdollisuus oman tarkastajan asettamiseen.

Kauppalajärjestelmästä ei voida ainakaan toistaiseksi kokonaan luopua. Tarkoituksena on, että vain asukaslukunsa puolesta suurimpien ja muutoinkin sekä taloudelliselta että yhteiskunnalliselta tasoltaan kehittyneimpien kauppaloiden muuttaminen kaupungeiksi toteutetaan. Millaista mittapuuta edellytysten punnitsemisessa on seurattava, siitä on vaikeata antaa yleiseksi säännöksi kelpaavaa ohjetta. Kukin yksityistapaus olisi erikseen harkittava. Kaupunkimainen ulkonäkö ja katukuva ei ainakaan yksin riitä.

Asian ratkaisemisesta valtioneuvostossa ja sen ministeriöissä 30/3 1922 annetun lain mukaan kaupunkien ja kauppalain perustaminen ja niiden erioikeudet kuuluvat Tasavallan Presidentin lopullisesti käsiteltäviin asioihin.

Voidaan todeta, että valtiovalta on käyttänyt kauppalain perustamista eräänlaisena tilapäisratkaisuna välttyäkseen siten niistä kalliiksi tulevista peruatamiskustannuksista, joihin valtio aikaisemmin kaupunkeja perustaessaan oli katsonut velvollisuudekseen osallistua. Huomattavin näistä kaupunkien perustamiseen liittyvistä valtion toimenpiteistä oli lahjoitusmaiden hankkiminen kaupungeille. Kun valtiolla ei ole enää nykyisin mahdollisuuksia tässä muodossa tukea ja edistää kaupunkien perustamista, on Hallituksen mielestä tämän kaupungille vanhastaan kuuluneen, erinomaisen suureksi arvioitavan edun korvaukseksi annettava muunlaista tukea. Tällaisina tavallaan lahjoitusmaiden vastikkeina voidaan Hallituksen mielestä hyvin käyttää edellä selostettuja toimenpiteitä.

Sen nojalla mitä edellä on lausuttu, annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraavat lakiehdotukset:

Laki kansakoululain muuttamisesta [Lakiehdotusta ei ole tallennettu tähän.]

Laki kaupungin järjestysoikeudesta [Lakiehdotusta ei ole tallennettu tähän.]

Laki kaupunkien osanotosta poliisilaitosten menoihin annetun lain muuttamisesta [Lakiehdotusta ei ole tallennettu tähän.]

Katso myös
Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi oikeudenkäymiskaaren 1 luvun 4 §:n muuttamisesta sekä kaupungin ja maaseudun oikeudenhoidon yhteisestä järjestämisestä eräissä tapauksissa
Laki oikeudenkäymiskaaren 1 luvun 4 §:n muuttamisesta
Laki kaupungin ja maaseudun oikeudenhoidon yhteisestä järjestämisestä eräissä tapauksissa

Hallituksen esitykset
Kunnallislainsäädäntö