НЭС/Обязательные постановления
Обязательные постановления — общие правила, устанавливаемые в порядке управления, административные акты, относящиеся к неопределенному числу лиц и случаев и содержащие в себе предписания, в законе не заключающиеся. Своим самостоятельным содержанием О. постановления отличаются от , т.-е. мер, принимаемых администрацией в видах осуществления предписаний закона, и , т.-е. прямых указаний на уже установленную в законе необходимость совершения чего-либо или воздержания от чего-либо, предъявляемых органом административной власти к определенному лицу. От закона О. постановление отличается тем, что исходит не от законодательной, а от подчиненной ей исполнительной власти. Отсюда основное требование: О. постановление ни в чем не должно противоречить существующим законам. Вопрос о праве издания О. постановлений и в теории, и на практике приобрел значение со времени усиления монархической власти, главным образом — со времени просвещенного абсолютизма, когда, для обеспечения законности, как ее тогда понимали, стремились по возможности стеснить самостоятельность административных и судебных органов и все, до самых последних мелочей, регулировать законом. Так, напр., в Пруссии Allgemeines Landrecht признало издание общих распоряжений правом верховной власти (Majestätrecht). Столь же несочувственно относились к самостоятельным общим постановлениям администрации и сторонники классической теории разделения властей и немецкие юристы либерально-конституционной школы 1830-х и 40-х гг. видевшие в них посягательство на права законодательной власти и народного представительства. И теперь есть выдающиеся юристы (напр., Hauriou), видящие в О. постановлениях неизбежное зло, существенное нарушение прав граждан, стеснение их свободы, которая, по общему правилу, может ограничиваться только законом. В последнее время, однако, сознание необходимости предоставить администрации (органам правительства или самоуправления) право издания общих распоряжений проникает во все положительные законодательства и, при наличности известных условий, встречает полное сочувствие теории. Уже в середине XIX в. Шталь, Моль и в особенности Лоренц Штейн учили, что задачи управления слишком многочисленны, разнообразны, изменчивы, чтобы возможно было регулировать законом всю деятельность администрации. Законодательная власть есть аппарат слишком сложный, чтобы закон мог следить за всеми изменяющимися потребностями управления; законодательная власть слишком удалена от мест, где закон должен исполняться, чтобы быть в состоянии применяться ко всем местным условиям. К этим соображениям, с течением времени, присоединились и другие: указывали на то, что включение в закон всех подробностей слишком его загромождает, затрудняет не только изучение и применение его, но и законодательную технику, бесполезно обременяя работою законодательные учреждения — а это не может не отразиться на достоинстве и качестве самых законов. Теория, видевшая в исполнительной власти пассивное орудие закона, оказалась совершенно несоответствующею действительности и на практике неосуществимою. Психологически невозможно сделать из человека совершенно пассивного исполнителя, лишенного всякой инициативы. Администрации, на практике, постоянно приходится наталкиваться на случаи, которых законодатель не имел или даже не мог иметь в виду, и непризнание за администрацией права на самостоятельный образ действий вело бы во всех таких случаях к приостановке государственного управления, т.-е. к результату, практически недопустимому. Самостоятельная распорядительная власть не может не проявляться и в издании общих постановлений. В самое последнее время в развитии О. постановлений видят особую гарантию законности. Когда детальные определения издаются тою же властью, что и принципиальные, нет ручательства в том, что первые всегда будут согласны с последними: власть, установившая тот или другой принцип, всегда может отступить от него как в отдельном случае, так и применительно к целой категории случаев. Если же разработка отдельных подробностей предоставлена административной власти, то, в виду подзаконного ее положения, она обязана оставаться верною основным принципам закона, если только существующий в стране порядок действительно обеспечивает подчинение администрации закону (эта сторона вопроса особенно тщательно разработана у Коркунова, «Указ и Закон», стр. 225—227, 265—288). В настоящее время положительные законодательства всех стран признают в весьма широких размерах право администрации на издание О. постановлений. Ко времени издания Свода Законов наше законодательство держалось того взгляда, что общие распоряжения могут исходить только от верховной власти: «империя российская управляется на точном основании положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих» (Осн. Зак., ст. 47; под учреждениями и уставами разумелись тогда не законодательные, а общие административные распоряжения; см. Коркунов, «Указ и Закон», стр. 321). Никакого самостоятельного, нового содержания меры, исходящие не от верховной власти, по нашим прежним основным законам иметь не могли. На практике это начало никогда не проводилось; за последние годы прежнего режима, на основании отдельных законов и положений комитета министров, находившихся в непримиримом противоречии с основными законами, целый ряд «правительств» получил право издания О. постановлений. Согласно началам ныне действующего законодательства, проводящего по этому вопросу, в общем, принципы, признанные и наукою права, О. постановления могут исходить лишь от органа, не только вообще компетентного по данному роду дел, но прямым постановлением закона уполномоченного издавать по этому роду дел именно О. постановления (или какие-либо иного наименования общие правила, обязательные для населения). Право издания О. постановлений предоставляется далеко не всем административным органам, а лишь некоторым. О. постановления ни в чем не должны противоречить законам (ст. 122 Осн. Зак.); они не могут касаться вопросов, согласно закону или установившейся законодательной практике подлежащих разрешению законодательной власти. О. постановления, издаваемые низшими инстанциями, не должны противоречить О. постановлениям, изданным высшими инстанциями. О. постановления не должны нарушать таких прав отдельных лиц, неприкосновенность которых признана и защищается законами или вытекает из общего их духа; этот принцип, с переходом к конституционной форме правления, получил частичное выражение в статьях 71—81 Осн. Зак., по которым О. постановления, как и все административные акты, не могут ограничивать или нарушать права гражданской свободы (свободы веры, слова, союзов, собраний, личной неприкосновенности). О. постановление должно быть обставлено условиями, обеспечивающими его исполнение населением: отсюда уголовная санкция, данная О. постановлениям. К числу  управления, издающих О. постановления, принадлежит прежде всего верховная власть; но акты ее, по существу своему являющиеся О. постановлениями, так никогда не называются: закон и практика говорят об Именных указах, о Высочайших повелениях, о Высочайше утвержденных положениях Совета Министров и других установлений, о Высочайше утвержденных докладах отдельных министров. Круг дел, регулируемых этими актами, очерчивается статьями 10—23 Осн. Зак., отличающимися (в особенности ст. 11) крайнею расплывчатостью содержания; на практике круг этих дел столь широк, что определить или даже общим образом охарактеризовать его крайне трудно. Все постановления, издаваемые верховною властью в порядке управления, должны печататься Сенатом в «Собрании Узаконений и Распоряжений Правительства» (ст. 24 Осн. Зак.); но на практике это делается далеко не всегда. Затем, наши Основные Законы предусматривают возможность О. постановлений, издаваемых Советом Министров (ст. 122); но таких законов, которые предоставили бы Совету Министров право издания О. постановлений по какому-либо роду дел, не существует, и потому эта статья остается без применения. Относительно права министров на издание О. постановлений в разных государствах существуют разные правила. Некоторые законодательства (напр., французское) в принципе отказывают министрам в этом праве и только в виде исключения уполномочивают их на издание постановлений по какому-либо отдельному роду дел. Другие законодательства, напр. прусское, признают это право за министрами в весьма широких размерах. Согласно взглядам, господствовавшим у нас ко времени составления учреждения министерств, министрам не было дано права на издание О. постановлений, и это правило сохранилось в нашем Своде и по настоящее время (Учреждение министерств, ст. 274). Последующими законами, однако, министрам было предоставляемо право издания О. постановлений по разным отдельным родам дел, и теперь нет почти ни одного устава или положения, в котором тому или другому министру не предоставлялось бы права на издание О. постановлений, самостоятельно или по сношении с другими министрами. На практике министры пользуются этим правом в самых широких размерах (некоторыми исследователями такое право министров не одобряется; см. Коркунов, «Указ и Закон», стр. 365—372). Министр внутренних дел имеет право дополнения, изменения и отмены О. постановлений, издаваемых губернаторами и градоначальниками (Св. Зак., т. II, ч. 1, ст. 428). На практике, сверх того, министры, в особенности министр внутренних дел, присвоили своим циркулярам значение общеобязательных распоряжений, и этим способом до сих пор регулируется целая масса вопросов. Циркуляры министров обыкновенно не вносятся в сенат и публикуются помимо его. Из местных органов администрации правом издания О. постановлений обладают у нас, по закону, генерал-губернаторы, губернаторы и градоначальники. Право это им предоставлено Высочайше утвержденным положением комитета министров 13 июля 1876 г., хотя на практике им и раньше приходилось прибегать к изданию таких постановлений. Постановления эти могут относиться только к местному благочинию, порядку и безопасности и не должны противоречить действующим законам (Св. Зак., т. II, ч. 1, ст. 421). По предметам, регулирование которых предоставлено органам самоуправления, губернатор не может издавать О. постановлений без их участия. Изданные постановления публикуются в местных ведомостях (губернских, полицейских или ведомостях градоначальств) и, сверх того, выставляются в течение месяца на определенных и видных местах площадей и улиц, а также в полицейских управлениях и волостных правлениях тех местностей, до которых постановления относятся (Св. Зак., т. II, ч. 1, ст. 424). Генерал-губернаторы по изданию О. постановлений пользуются теми же правами, что и губернаторы (т. же, ст. 236). То же право принадлежит градоначальникам (ст. 863 и 999), при чем круг предметов, по которым птг. градоначальник может издавать О. постановления, несколько шире, чем установленный для губернаторов (ст. 872, п. 1, 4, 6 и 9). Другие органы администрации по закону не имеют права издавать О. постановлений, но на практике многие присвоивают себе его и под названием циркуляров издают такие распоряжения, которые возлагают на население обязанности, законом не установленные. Такого рода характер в последнее время приобрели, напр., циркуляры земских участковых начальников. — В нашем законодательстве весьма подробно разработано право органов самоуправления на издание О. постановлений. При введении земских учреждений, государственный совет не решился предоставить земству «регламентарную» власть, полагая, что начала и пределы этой власти не имеют твердых точек опоры ни в науке, ни на практике. Находя наши уставы благочиния и благоустройства весьма недостаточными и разработку их законодательным путем совершенно невозможною, в виду необходимости применяться к местным условиям и к обстоятельствам временным, известным только на местах, и считая полицию органом в глазах населения недостаточно авторитетным и компетентным для издания таких постановлений, которые налагают на жителей известные расходы и, следовательно, касаются их гражданских прав, комиссия, составлявшая городовое положение 1870 г., признала необходимым предоставить городскому общественному управлению право участия в издании подобных постановлений. В городовом положении 1870 г. (ст. 103) были перечислены те предметы, по которым думы имеют право издавать О. постановления. Перечень этот имел исчерпывающий характер. Некоторые города (столицы, города Прибалтийского края) получили право издавать О. постановления и по некоторым другим вопросам. На основании городового положения 1870 г. проекты О. постановлений, до окончательного утверждения их думою, сообщались городскою управою начальнику местного полицейского управления, который давал по ним свое заключение; он и сам мог возбуждать в думе вопрос о необходимости издания постановлений по тому или другому вопросу, подведомственному думе (ст. 104). Если дума и полицейское управление не приходили к соглашению, то дело поступало на разрешение губернского по городским делам присутствия. Состоявшиеся постановления сообщались губернатору, который, если не встречал к тому препятствий, делал распоряжение о его распубликовании. Постановление получало силу по истечении двух недель со времени публикации; но срок этот думою мог быть увеличен. На основании городового положения 1892 г. городская дума, предварительно издания О. постановлений, не обязана сноситься по этому предмету с начальником местного полицейского управления; но, по словам закона, О. постановления «составляются» городскими думами и «издаются» губернатором. Земские учреждения получили право издания О. постановлений лишь постепенно. Губернским земским собраниям 16 июня 1873 г. дано право издавать О. постановления о мерах предосторожности от пожаров, 3 июня 1879 г. — постановления о мерах против чумы на рогатом скоте; уездным собраниям, 9 марта 1879 г. — постановления о мерах для предупреждения и прекращения повальных и заразительных болезней. Земское положение 1890 г. предоставило земству право издания О. постановлений, сверх выше указанных предметов, по содержанию путей сообщения и пользованию ими, по внутренним распорядкам на ярмарках и базарах и по делам о народном продовольствии (ст. 108 и 109); но право издания О. постановлений, прежде принадлежавшее и уездным земским собраниям, осталось лишь за губернскими земскими собраниями. Относительно способа публикации издаваемых земством О. постановлений и срока вступления их в действие установлены те же правила, что и для О. постановлений, издаваемых городскими думами. —  над законностью О. постановлений может осуществляться в следующих формах: 1) Контроль парламентский — на тех же основаниях, как и в других областях государственного управления; у нас он может осуществляться только в форме «запросов», путем которых Гос. Дума и Гос. Совет лишены, в сущности, возможности оказывать сколько-нибудь чувствительное воздействие на администрацию. 2) Контроль судебный, т.-е. обязанность судьи, в случае разногласия между законом и О. постановлением, применять, в каждом отдельном случае, правило, установленное в законе, а не в противоречащем ему О. постановлении, не карая за нарушение распоряжений, несогласных с законом. Это — весьма действительная гарантия, но она применима далеко не ко всем видам О. постановлений: от нее ускользают все те постановления, по которым дело не доходит до уголовного или гражданского суда. Во многих государствах некоторые виды О. постановлений изъяты из судебного контроля. Так, напр., в Пруссии суды не могут рассматривать вопроса о соответствии королевских приказов закону. 3) Право административных судов отменять или самое О. постановление, несогласное с законом (французская система), или же только распоряжение, на нем основанное, если это распоряжение противно законам (прусская система). Французской системе, принятой у нас в России, должно быть отдано предпочтение: она приводит к отмене незаконного постановления в целом, тогда как при прусской системе отменяется только отдельное, обжалованное перед судом распоряжение, самое же О. постановление остается в силе и продолжает применяться во всех случаях, не доходящих до суда. 4) Контроль органов администрации — предварительный (до вступления О. постановления в действие), осуществляемый, главным образом, в виде утверждения изданного постановления и последующий — право административных органов изменять или отменять О. постановления, уже введенные в действие. Этот вид контроля, действительный как способ надзора за общим направлением деятельности подчиненных администрации органов, отнюдь не гарантирует прав и интересов частных лиц, по бо̀льшей части высшему начальству мало известных; к тому же, до введения О. постановлений в действие весьма часто бывает почти невозможно — в особенности для чиновников администрации, лично в том не заинтересованных, — предвидеть, не будет ли им нарушено то или другое право. Что касается контроля последующего по жалобам частных лиц, то административному начальству свойственно доверять более представлениям должностных лиц, им назначенных, чем доводам частных лиц, не посвященных в виды администрации и незнакомых с ее приемами и обычаями (см. Коркунов, «Указ и Закон», 265—270). Из всех отдельных видов контроля наиболее целесообразный — контроль административных судов, если ему подлежит самое содержание О. постановлений. В России относительно О. постановлений, издаваемых министрами, сенат первоначально (реш. гражд. касс. д-та 1879 г. № 300 и 1882 г. № 156) держался того мнения, что постановление министра, распубликованное сенатом, приобретает обязательную силу как для частных лиц и обществ, так и для всех административных и судебных установлений и должностных лиц, которые поэтому не имеют права входить в обсуждение законности такого постановления. Таким образом, О. постановления, издаваемые министрами, подлежали у нас лишь контролю сената, совершаемому вне форм административно-судебного разбирательства, т.-е. контролю административному и притом предварительному, самому несовершенному из видов контроля. В настоящее время сенат отказался от этой точки зрения и признает, что распоряжение министра, хотя бы и распубликованное сенатом, не может отменять законов и по жалобам частных лиц отменяет (по 1-му д-ту) такие противозаконные О. постановления или (по кассационным департаментам) признает их не имеющими обязательной силы для данного частного случая (ср. реш. Общ. Собр. 1-го и кассационных д-тов, 1904 г., № 4, а также в юбилейной истории прав. сената, т. IV, стр. 101). На О. постановления, издаваемые генерал-губернаторами, допускается жалоба в сенат, рассматриваемая административно-судебным порядком (Св. Зак., т. II, ч. II, ст. 236 и 427). О. постановления губернаторов и градоначальников могут быть на том же основании обжалованы в сенат (там же, ст. 427 и 999); сверх того, постановления эти подлежат контролю министра внутренних дел и генерал-губернаторов, осуществляемому как ex officio, — для чего губернаторы и градоначальники о каждом изданном ими О. постановлении обязаны доводить до сведения министра внутренних дел и местного генерал-губернатора (где он есть; ст. 729 и 999), — так и по жалобам заинтересованных лиц. На незаконность О. постановлений, исходящих от органов самоуправления, частные лица могут жаловаться сенату (Пол. земск. ст. 128, Пол. городов. ст. 142). О. постановления, изданные при участии органов городского или земского самоуправления, могут быть согласно установившейся практике 1-го д-та сената, дополняемы, изменяемы и отменяемы министром внутренних дел, как по непосредственному его усмотрению, так и по жалобам заинтересованных лиц; кроме того, заинтересованные лица могут приносить жалобы на незаконность этих постановлений в прав. сенат. Таким образом, в порядке отмены и изменения эти О. постановления сенатом вполне приравнены к О. постановлениям, издаваемым губернаторами единолично; сенат признает возможность отмены или изменения этих О. постановлений министром внутренних дел, несмотря на то, что согласно ст. 110 Гор. Пол. и ст. 111 Пол. о Зем. Учр., отмена или изменение О. постановлений, изданных при участии органов самоуправления, должны совершаться в том же порядке, какой установлен для их издания, т.-е. при участии этих органов. Эта несообразность нашею практикою еще не устранена. — Средством обеспечения действительного  О. постановлений является угроза наказанием за неисполнение постановления. Наказание это налагается только по суду. Закон может установить, что за неисполнение О. постановления, кем бы оно ни было издано, и в чем бы ни заключалось, полагается такое-то наказание. Так, напр., во Франции закон грозит штрафом в размере от 1 до 5 франков за нарушение законного О. постановления как президента республики, так и низшего органа администрации. Другая система состоит в том, что закон предоставляет органу, издающему О. постановления, определить, какому наказанию подлежит нарушитель его, при чем закон определяет лишь максимум наказания. Так, напр., в Пруссии органы администрации могут назначать за неисполнение их постановлений штрафы от 9 марок (местные полицейские власти) до 100 марок (министры) или даже до 150 (консулы). Сопоставляя эти две системы, нельзя не заметить, что опасность неисполнения О. постановления далеко не всегда может считаться соразмерною с иерархическим положением лица, издавшего данное постановление; к тому же предоставление администрации права назначать максимум наказания идет в разрез с современными тенденциями уголовного права. В пользу германской системы говорит, однако, то соображение, что не все О. постановления представляются равно существенными и нуждающимися в одинаковой уголовной санкции; суду не всегда видно, какое О. постановление имеет большее значение, какое меньшее; сама же власть, издающая эти постановления, в этом разобраться может. К тому же максимум наказания, установленный в законе для всех вообще О. постановлений, неизбежно оказывается для одних слишком тяжелым, для других недостаточно обеспечивающим их исполнение. Французская система принята нашим Уставом о наказаниях, ст. 29 которого назначает за неисполнение законных распоряжений, требований или постановлений правительственных и полицейских властей, а равно земских и общественных учреждений, денежное взыскание не свыше пятидесяти рублей. Эта статья применяется к О. постановлениям местных органов; что же касается О. постановлений, издаваемых министрами или утверждаемых Высочайшею властью, то наше законодательство еще не выработало общей системы ограждения их уголовною санкциею. Условия издания О. постановлений, компетенция органов администрации, тяжесть карательных постановлений, способ наложения взыскания существенно изменяются при объявлении данной местности в исключительном положении (см. Исключительное положение, XIX, 693 и сл.). — См. , «Gesetz und Verordnung» (1887); H. , «Das Polizeiverordnungsrecht in Preussen» (2-е изд., 1891); , «Le pouvoir réglementaire»; , «Указ и Закон» (1894). Ср. Городовое Положение и Положение о Земских Учреждениях в изданиях М. И. , С. Г.  и А. А.  (тезисы под статьями 108—113 Гор. Пол. и под ст. 108—114 Пол. Зем. Учр.), а также тезисы, помещенные под статьею 29 Уст. Нак. Нал. Мир. Суд., в издании Н. С. .