Сообщение на Международном общественном семинаре по гуманитарным вопросам (Каллистратова)
По возрасту и состоянию здоровья я не могу принять активного участия в работе семинара. Разделяя полностью принципиальные положения, которыми руководствуются его инициаторы и организаторы, я горячо приветствую всех участников и тех, кто искренне хотел принять участие в этой важнейшей и нужной для дела мира работе, но обстоятельствами, от него не зависящими, был лишен этой возможности.

Мы, правозащитники конца 60-х — начала 80-х гг., действовали всегда открыто, не прибегали к нелегальным методам и не нарушали действующих законов. Но были властями начисто отключены от всякой гласности и поэтому вынуждены были осуществлять свою общественную деятельность в условиях конфронтации с правительством. Эта конфронтация с нашей стороны была обусловлена исключительно суровыми и необоснованными репрессиями по отношению к нам. Обыски, допросы, административные предупреждения, задержания, аресты, осуждения к лишению свободы и ссылке — этих мер не избежал никто из членов Инициативной группы по защите прав человека, групп «Хельсинки», «Рабочей комиссии по расследованию использования психиатрии в политических целях», «Комитета защиты прав верующих», редколлегии журнала «Поиски». Таким же преследованиям подвергались члены других неформальных правозащитных групп и отдельные правозащитники. В таких условиях все наши попытки найти общий язык диалога с правительством были тщетными.

Сейчас вопросы о нарушениях в области прав человека, допускавшихся в СССР, те вопросы, которые мы поднимали в наших документах, обращениях, письмах и за которые подвергались репрессиям, широко обсуждаются в советской прессе, в телевизионных и радиопрограммах. Это обязывает участников сегодняшнего правозащитного движения искать формы деятельности, лишенные оттенка конфронтации с правительством, стремиться к внесению посильного вклада в дело развития и укрепления демократии, гласности и законности. Вместе с тем надо открыто и решительно выступать против лиц и организаций, которые, не перестроившись на новый тип мышления, пытаются противодействовать возможностям пользоваться всеми правами и свободами, провозглашенными не только Конституцией СССР, но и международными документами.

Я считаю, что настоящий семинар является одной из таких форм и поэтому своевременен и носит позитивный характер. Отдавая должную дань уважения большой работе организаторов и участников семинара, я прошу принять в качестве материала для обсуждения мои краткие заметки на тему, обозначенную в повестке дня семинара, — «Публичность и закрытость нормативных актов, регулирующих отношения личности и государства».

Подлинная демократия неразделима с гласностью и строжайшим соблюдением законности. Демократия без соблюдения законности, — как органами власти и их представителями, так и формальными и неформальными общественными организациями и всеми гражданами, — неизбежно превратится в хаос и произвол.

Надо уточнить, что закон — это только один из видов нормативных актов, и мы говорим о соблюдении законности, так как это слово привычнее и проще, чем понятие «нормативный акт». Не только обыватель, но и юрист-практик привычно называет законом и закон, принятый на сессии Верховного Совета, и постановление Совета Министров, и даже ведомственную инструкцию.

Поскольку мы говорим о публичности и закрытости, то есть о порядке опубликования и введения в действие нормативных актов, для нас важно правильное определение понятия «нормативный акт». Нормативный акт — это правовой документ, являющийся источником права, который издается управомоченным органом и устанавливает, уточняет, изменяет и отменяет нормы права. Конституция определяет круг органов, которым предоставлено право издания нормативных актов и устанавливает их форму для отдельных органов законодательной и исполнительной власти.

Закон в настоящем значении этого слова — это нормативный акт, принятый на сессии Верховного Совета СССР или союзной республики. Все остальные нормативные акты являются подзаконными, то есть не могут противоречить закону. Подавляющее большинство вопросов в области отношений личности и государства в нашей стране разрешаются именно подзаконными актами, многочисленными указами, постановлениями, распоряжениями и приказами.

Некоторые из этих подзаконных нормативных актов затрагивают интересы определенных групп граждан и даже отдельных лиц, а некоторые имеют значение для широких слоев населения. Вопрос об опубликовании нормативных актов союзного значения разрешается статьей 114 Конституции СССР, по которой законы СССР, постановления и иные акты Верховного Совета СССР публикуются. Аналогичные статьи есть и во всех республиканских конституциях. Можно считать, таким образом, что по Конституции все нормативные акты, издаваемые Верховными Советами, подлежат опубликованию для всеобщего сведения.

Действующий в настоящее время указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 июня 1958 г. устанавливает в статье 1, что законы, указы и постановления Верховного Совета СССР подлежат опубликованию в «Ведомостях Верховного Совета» не позднее семи дней после их принятия. А важнейшие из этих актов публикуются в газете «Известия Советов депутатов трудящихся СССР».

Статья 5 этого указа определяет вступление в силу упомянутых актов по истечении 10 дней после их опубликования. Однако указ от 19 июня 1958 г. содержит статью 3, противоречащую статье 114 Конституции СССР. Цитирую: «Указы и Постановления Президиума Верховного Совета СССР, не имеющие общего значения или не носящие нормативного характера, рассылаются соответствующим ведомствам и учреждениям и доводятся ими до сведения лиц, на которых распространяются действия этих актов. Они могут быть не опубликованы по решению Президиума Верховного Совета СССР».

Вот так... можно не публиковать указы и постановления Президиума Верховного Совета, то есть нормативные акты, которые, видите ли, не имеют, не носят нормативного характера. И вступают они в силу с момента их принятия. А то, что они могут относиться к числу нормативных актов, регулирующих отношения личности и государства, видно уже из того, что ведомства и учреждения должны доводить их до сведения лиц, на которых эти акты распространяются.

Так обстоит дело с нормативными актами, издаваемыми Верховными Советами. Что же касается огромного числа подзаконных актов, издаваемых Советами Министров СССР и союзных республик, местными советами, министерствами и ведомствами, то вообще нет общесоюзного закона, определяющего обязательное их опубликование и условия вступления их в силу. Неизвестно — кто, когда, на каком уровне и исходя из каких принципов решает вопрос, что публиковать и что издавать для служебного пользования, а что и вовсе держать в тайне. А как уже сказано выше, именно эти подзаконные нормативные акты имеют огромное значение для регулирования отношений между личностью и государством. В силу этого надо считать, что все подзаконные акты, затрагивающие права человека, должны обязательно публиковаться в изданиях, доступных широким массам, и не только потому, что граждане должны знать закон, что без этого не может соблюдаться законность, что невозможно всерьез говорить о гласности и демократии, если акты, определяющие права и обязанности граждан, в значительной мере являются секретными.

Широкая публикация всех нормативных актов, затрагивающих интересы личности, необходима и потому, что под тайной неопубликованных актов зачастую прячется несоответствие этих актов закону и прямое нарушение закона.

Вот несколько примеров: закон устанавливает, что срок предварительного заключения, то есть содержания под стражей человека, не признанного еще судом виновным (он может быть и оправдан), ограничен двумя месяцами. Этот срок может продляться ввиду особой сложности дела прокуратурой, но только до девяти месяцев (статья 34 «Основ уголовного судопроизводства»). Закон не устанавливает никаких исключений и никаких возможностей для продления этого срока после истечения девяти месяцев. Если следствие не закончено, а девятимесячный срок содержания под стражей истек, то подследственный подлежит освобождению из-под стражи. Однако в практике зачастую человек остается под стражей, так как Президиумы Верховных Советов принимают указы о продлении срока предварительного заключения для того или иного гражданина. Указы, разумеется, не публикуются, и никто кроме самого подследственного и узкого круга лиц не знает, что грубо нарушен конституционный принцип равенства граждан перед законом, нарушена упомянутая выше статья 34 «Основ».

Другой пример. Действующее законодательство не предусматривает административной ссылки. Ссылка является уголовным наказанием (ст. 21 «Основ уголовного законодательства»). Статья 159 Конституции СССР устанавливает, что никто не может быть подвергнут уголовному наказанию иначе, как по приговору суда.

Всему миру известно, что лауреат Нобелевской премии мира, академик Андрей Дмитриевич Сахаров в январе 1980 г. без судебного разбирательства и приговора был сослан из Москвы в г. Горький и находился в ссылке около семи лет. Напомним, что по закону срок ссылки, как уголовного наказания, не может превышать пяти лет. Говорят, был Указ Президиума Верховного Совета СССР. Этот указ не только не был опубликован, но не был даже объявлен самому Сахарову. В конце 1986 г. Андрей Дмитриевич получил разрешение вернуться в Москву и теперь активно участвует в научной и общественной деятельности. Однако об отмене незаконного указа 1980 г. объявлено не было, и возвращение Сахарова из незаконной ссылки выглядит скорее как помилование, чем как реабилитация.

Нет у нас в действующем законодательстве и такого наказания, как административная высылка. В статье 24 Кодекса РСФСР об административных нарушениях, принятого 20 июня 1984 г. на основании союзного Закона «Об основах административных нарушений», и в соответствующих статьях кодексов других республик содержится исчерпывающий перечень видов административных взысканий. Административной высылки в этом перечне нет. Высылка — это также уголовное наказание (см. статью 21 «Основ уголовного законодательства»).

Между тем в постановлении Совета Министров СССР от 6 августа 1985 г. ( 736), которое полностью никогда и нигде не было опубликовано, есть статья 23 (неопубликованная), которая устанавливает, что граждане, систематически допускающие проживание у себя других лиц без паспортов или без прописки, при определенных условиях высылаются из Москвы на срок до двух лет по решению исполкомов районных советов народных депутатов. Статья 27 этого же постановления (также неопубликованная) запрещает прописку и прием на работу в Москве и пригородной зоне лиц, отбывших лишение свободы, ссылку или высылку за преступления, предусмотренные определенными статьями уголовных кодексов. Эти статьи перечислены тут же, и в их число входит статья 70, статья 190-1, по которым, как правило, осуждались инакомыслящие и правозащитники, а также статьи 142 и 227, предусматривающие ответственность за осуществление людьми своих религиозных убеждений. Более того, статья 29 этого же постановления, также неопубликованная, устанавливает, что перечисленные в статье 27 лица не имеют права въезда в Москву без специального разрешения органов МВД, а такое разрешение выдается лишь при наличии уважительных причин и на срок не более трех суток. Далее, в статье 29 говорится, что условия и порядок выдачи разрешения на въезд в Москву указанным лицам определяются МВД СССР. Инструкция МВД СССР, также, разумеется, неопубликованная, еще ужесточает положения постановления Совета Министров. Так, например, перечень уважительных причин характеризуется указанием на такие чрезвычайные обстоятельства, как тяжелая болезнь или смерть близких родственников. Кроме того, регламентируется, что заявление с просьбой о поездке в Москву должно быть подано в местное отделение милиции по определенной форме, а разрешение, если начальник милиции найдет причину достаточно уважительной, выдается в виде маршрутного листа с указанием точных адресов, по которым можно пребывать в Москве.

Таким образом, неопубликованное постановление Совета Министров СССР от 6 августа 1985 г. и изданная в развитие пункта 29 этого постановления инструкция МВД фактически устанавливают для лиц, отбывших назначенное им судом наказание, дополнительное, внесудебное наказание в виде административной высылки. Содержание этих неопубликованных нормативных актов нарушает нашу Конституцию, наш Закон, а также пункт  1 статьи 13 Всеобщей декларации прав человека и пункт 1 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах. Содержание этих актов стало нам известно лишь потому, что бывшие политзаключенные, отбывшие сроки лишения свободы и ссылки, С.Ковалев, В.Бахмин, А.Подрабинек, Л.Терновский и многие другие, получили отказ на заявления о прописке в Москве, где живут члены их семей. Позже эти лица вызывались в отделения милиции по месту их прописки, и им сообщали устно содержание этих актов. Полный произвол в применении неопубликованных актов подчеркивается тем, что некоторых бывших политзэков, при всех равных условиях, прописали в Москве к женам и детям. Не будем называть их фамилий, чтобы ненароком не навлечь на них административный гнев. Надо отметить, что к политзаключенным-москвичам, помилованным указами Верховного Совета СССР в 1987 г., указанные выше ограничения применены не были и все они прописаны и живут в Москве, хотя в указах не обусловлено снятие судимости.

Число неопубликованных нормативных актов, затрагивающих интересы граждан, нам неизвестно. Очевидно, их много. Об этом мы можем судить только по косвенным данным. Возьмем еще несколько примеров. Основы исправительно-трудового законодательства СССР и союзных республик, так же, как и республиканские исправительно-трудовые кодексы, подробно и всесторонне регламентирующие все условия отбывания наказания в лагерях, не предусматривают права администрации производить личные обыски родственников, приезжающих на так называемые длительные (до трех дней) свидания с заключенными. Статья 34 Исправительно-трудового кодекса РСФСР предусматривает, что в отдельных случаях, когда имеются достаточные основания, администрация вправе подвергать досмотру (не обыску) вещи и одежду лиц, входящих на производственные объекты, где работают осужденные, и выходящих с них, но не родственников, входящих в помещения для свиданий с заключенным и выходящих из этих помещений.

Однако нам известно из многочисленных рассказов родственников политзаключенных, что во всех лагерях постоянно производятся обыски, порой вплоть до раздевания догола. Совершенно очевидно, что существует какой-то неопубликованный и неизвестный нам нормативный акт, регулирующий эти обыски. Кем и когда этот акт издан, мы не знаем, но если он существует, то такой акт явно незаконен, так как нарушает конституционный принцип неприкосновенности личности, а также статью 3 Всеобщей декларации прав человека и статью 9 Международного пакта о гражданских и политических правах. Вообще обыск — это действие должностных лиц, глубоко затрагивающее права человека, неприкосновенность личности, и поэтому «Основы уголовного судопроизводства» устанавливают и перечень лиц, имеющих право производить обыск, и перечень случаев, в которых могут производиться обыски, и порядок проведения обыска, то есть мотивированное постановление об обыске, присутствие понятых, санкцию прокурора и т.д.

Сейчас в прессе много сообщений о борьбе с «несунами», и никто из пишущих и говорящих на эту актуальную тему не задумывается, на каком нормативном акте основаны повальные обыски в проходных многочисленных фабрик и заводов. Обыски, затрагивающие права десятков миллионов граждан, большинство из которых честные и порядочные люди. Но ни в «Основах законодательства о труде», ни в республиканских кодексах «Законов о труде», ни в многочисленных опубликованных правительственных и ведомственных нормативных актах о труде, в том числе и в типовых правилах внутреннего распорядка, — нигде нет даже намека на возможность проведения массовых обысков работниками внутренней ведомственной охраны. Я не знаю, издавались ли когда и кем постановления, приказы, инструкции об этих обысках. Внутренне убеждена, что такие неопубликованные акты существуют. Так, трудно предположить, что администрация многочисленных предприятий однотипно допускает нарушения закона по своей инициативе, без соответствующих указаний сверху. Я отнюдь не говорю, что не надо бороться с «несунами», то есть с массовым явлением мелких хищений государственного и общественного имущества, но если эту борьбу нельзя организовать без обысков, то должен быть издан и широко опубликован закон, регулирующий порядок, условия и методы этих обысков.

Обратимся к иным областям права. В статье 74 «Устава связи» (опубликованного) было указано на возможность отключения телефонов, если они используются в ущерб государственным интересам. В 1986 г. это указание помещено в правилах пользования телефонной связью, опубликованных в бюллетенях нормативных актов министерств и ведомств за 1986 г. Эти правила можно прочесть в любом отделении связи. Но они не содержат указания на условия и порядок отключения телефонов. Многочисленные случаи отключения телефонов в Москве имели место в 70-х и 80-х гг. Есть отдельные случаи и сейчас. Недавно отключен телефон в квартире правозащитницы Аси Абрамовны Лащивер.

Отключение производится по распоряжению начальников районных телефонных узлов. Все обращения к ним оказываются тщетными. Нет ни устных, ни письменных ответов на вопросы, чем именно и какие именно интересы государства нарушены и как и кем это нарушение установлено. Все начальники телефонных узлов, каждый в отдельности, но синхронно, отвечают: «Мы — исполнители, нам ничего не известно, мы имеем указания», — и палец многозначительно указывает в потолок. Что же эти указания даются кем-то по каждому случаю устно или существует неопубликованный нормативный акт и опубликовать этот акт нельзя, так как его содержание со всей остротой поднимает вопрос о прослушивании частных телефонных разговоров?

Еще один пример, из другой области права. Существует особый и довольно сложный порядок оформления регистрации браков с иностранцами. Этот порядок отличается от обычных норм, установленных «Основами законодательства о браке и семье» и республиканскими кодексами. Эти правила (когда и кем изданные, мы не знаем) не опубликованы, и мужчины и женщины, вступающие в брак с иностранцами, тыкаются, как слепые, как слепые котята, чтобы постепенно узнавать, когда и куда надо обратиться и какие документы представить. Мне известен забавный случай, когда молодой американец, приехавший в СССР к своей невесте второй раз, уже зная о трудностях оформления, привез с собой напечатанные на машинке подробные выписки из правил. К сожалению, ни даты, ни номера, ни названия госорганизации, издавшей эти правила, он не выписал. Вот так. В Америке знают, а у нас... то ли издано с грифом «для служебного пользования», то ли с грифом «не подлежит опубликованию», то ли вообще сохранено в тайне.

И, наконец, еще один пример, хотя и не о нормативном акте в строгом смысле этого слова, но о неопубликованном документе, имеющем значение для общественности. Речь идет о статье «Еще раз о наркомании» («Известия» от 22 ноября 1987 г.). Сообщается, что в августе этого года утверждена и начала действовать в Москве Комплексная программа по борьбе с наркоманией. В какой форме и кем утверждена эта программа, в статье не указано, программа не опубликована. Корреспонденты спрашивают, как может общественность участвовать в борьбе, объявленной в неопубликованном документе? Как случилось, что несекретный документ стал для общественности закрытым? Журналисты настойчиво спрашивают: есть ли в утвержденной программе что-то не подлежащее разглашению, какие-то особые сведения, которые позволяли бы считать этот документ закрытым? Ответственные работники Управления внутренних дел Мосгорисполкома, то есть милиция, и руководители прокуратуры города на последний вопрос категорически отвечают «нет». И все-таки документ не опубликован. В ответе же редакции зам. председателя Мосгорисполкома утверждает, что программа является доступной для общественности. Но ведь не опубликована! И в то же время сообщается, что в программе указаны приказы и некоторые директивные документы, имеющие служебный характер. Как написано в статье, «странный подход к гласности». От себя добавим: не только странный, а убийственный и для гласности, и для демократии.

Все сказанное дает мне основания для вывода: все без исключения нормативные акты, регулирующие отношения личности и государства, должны публиковаться в изданиях, доступных всем гражданам. Осуществление этого необходимого для установления полной гласности, законности и демократии мероприятия требует большой работы.

Необходимо:

1. Определить, какие ранее изданные и неопубликованные нормативные акты указанной выше категории не противоречат закону и необходимы для поддержания правового порядка в обществе. Все остальные многочисленные неопубликованные нормативные акты в законодательном порядке признать утратившим силу.

2. Издать достаточным тиражом сборник действующих ранее неопубликованных актов, затрагивающих правовые интересы граждан.

3. Отменить Указ Президиума Верховного Совета от 19 июня 1958 г. о порядке опубликования и вступления в силу законов.

4. Издать общесоюзный закон, которым предусмотреть, что все нормативные акты, издаваемые всеми управомоченными (как общесоюзными, так и республиканскими и местными) органами власти, регулирующие взаимоотношения личности и государства и в той или иной форме затрагивающие права человека, обязательно должны быть опубликованы для всеобщего сведения и вступать в силу только через десять дней после опубликования.

Меня спросят, не слишком ли много сил, средств и бумаги потребуется для осуществления этого мероприятия, не захлебнутся ли в потоке бесчисленных нормативных актов неискушенные и еще не обладающие правовым мышлением люди. Выход здесь прост: поменьше издавать нормативных актов, не спешить с изданием запретительных и ограничительных указов, постановлений, распоряжений, приказов и инструкций и помнить древнее правовое изречение: «Все, что прямо не запрещено законом, разрешено». Правда, изречение это нельзя понимать слишком буквально. Ведь говорить надо не только о юридических законах, но и о законах морали, нравственности, законах совести и социальной справедливости. Но это уже вопросы, выходящие за пределы нашей темы, вопросы, требующие многих лет работы над повышением нравственного уровня нашего общества.

Ораторские выступления Софьи Васильевны Каллистратовой
Документы 1987 года