Письмо Аппарата Совета Федерации от 10.01.2007
Уважаемый Андрей Николаевич!

В связи с Вашим обращением в Правовое управление Аппарата Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 25 мая 2006 года № САН-588-6 о проведении правовой экспертизы «Справки по вопросам о правопреемстве Российской Федерации, принципе континуитета и репатриации в связи с запросом депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации А. Н. Савельева» сообщаем следующее. Согласно Положению о Правовом управлении его основной задачей является правовое и лингвистическое обеспечение деятельности Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и его органов, членов Совета Федерации и Аппарата Совета Федерации. Соответственно, экспертиза материалов, не относящихся к деятельности Совета Федерации, не входит в его обязанности.
Вместе с тем по концептуальным и иным юридически значимым положениям справки, прилагаемой к Вашему обращению, считаем возможным изложить мнение специалистов отдела конституционного и международного права.

1. Международное правопреемство представляет собой относительно недавно кодифицированную область международного права. Только в начале 70-х годов прошлого века Комиссия ООН по международному праву приступила к разработке текста универсальной конвенции, касающейся правопреемства международных договоров в отношениях между государствами. Результатом этой работы стала Конвенция о правопреемстве государств в отношении договоров, принятая на дипломатической конференции в Вене 23 августа 1978 года (далее — Венская конвенция 1978 года). 8 апреля 1983 года также на дипломатической конференции в Вене была принята Конвенция о правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов (далее — Венская конвенция 1983 года).

Данные конвенции явились, по сути, первыми и пока единственными универсальными международными договорами в области международного правопреемства. Иные международные договоры, регулирующие соответствующие правоотношения, носят региональный или двусторонний характер. Как правило, мотивом к их заключению являются юридические факты, вследствие которых происходят территориальные изменения (прекращение существования СССР, Югославии, Чехословакии; объединения Северного и Южного Йемена, ФРГ и ГДР). В этой связи можно указать на такие международные договоры как Соглашение по вопросам правопреемства бывших югославских республик от 29 июня 2001 года; Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года; Меморандум о взаимопонимании в отношении договоров бывшего Союза ССР, представляющих взаимный интерес от 6 июня 1992 года и т. д.

При рассмотрении вопросов правопреемства нельзя не учитывать роль и значение обычных положений международного права, которые часто являются нормативным материалом для разработки международных договоров. Получая отражение в тексте международного договора, обычаи, таким образом, кодифицируются. Так, ряд положений Венских конвенций 1978 и 1983 годов, носят, безусловно, обычный характер, что подтверждается существующей международной практикой. Например, это характерно для нормы Венской конвенции 1978 года, согласно которой при объединении государств, международные договоры государств-предшественников становятся обязательными для государства-преемника, если иное не предусмотрено международным договором об объединении.

2. На странице 1 Справки, подготовленной для депутата Государственной Думы А. Н. Савельева (далее — Справка), утверждается, что с формально-юридической точки зрения Российская Федерация является правопреемником не только СССР, но и также Российской Республики (существовала с 1 сентября 1917 года по 25 октября 1917 года) и Российской Империи, Основанием для подобного утверждения, по мнению авторов Справки, является определение понятия «правопреемство государств», содержащееся в пункте в) статьи 1 Договора о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года, в соответствии с которым «правопреемство государств означает смену одного государства другим в несении ответственности за международные отношения какой-либо территории». В этой связи считаем необходимым сообщить следующее.

Во-первых, вышеприведенное определение впервые было закреплено не в вышеуказанном Договоре от 4 декабря 1991 года, а в статье 2 Венской конвенции 1978 года. Оно также содержится в статье 2 Венской конвенции 1983 года.

Во-вторых, представляется, что с формально-правовой точки зрения действительно можно согласиться с тем, что Российская Федерация сменила СССР, РСФСР, Российскую Республику и Российскую Империю в несении ответственности за международные отношения соответствующей территории (здесь следует добавить, что поскольку территории Российской Империи и СССР, как известно, были больше, то Российская Федерация несет ответственность только за территорию, находящуюся в пределах ее существующих государственных границ, признанных в соответствии с международным правом). Однако, еще раз подчеркнем, что подобная точка зрения представляет собой сугубо механическое переложение вышеприведенного определения статьи 2 Венской конвенции 1978 года, на международно-правовой статус Российской Федерации, что не учитывает политических и исторических реалий.

Если факт правопреемства России в отношении прав и обязательств СССР является, в принципе, установленным, так как имеет под собой должную международно-правовую и политическую основу, то наличие отношений правопреемства между современной Россией и Российской Империей не выглядит столь очевидным. На наш взгляд, не существует серьезных аргументов в пользу того, что Российская Федерация является de-jure правопреемником Российской Империи, только на том основании, что последняя формально являлась в свою очередь предшественником СССР. На протяжении всего своего существования СССР отказывался рассматривать себя в качестве преемника Российской Империи. Как известно, он согласился продолжить участие лишь в некоторых международных договорах, заключенных в свое время Российской Империей. Например, им были признаны обязательства из Гаагских конвенций о законах и обычаях войны 1899 и 1907 годов. В ноте МИД СССР от 7 марта 1955 года относительно Гаагских конвенций и Деклараций 1899 и 1907 годов, направленной Правительству Нидерландов (депозитарию Гаагских конвенций), которое просило сообщить ему о том, считает ли себя СССР связанным данными конвенциями, сообщалось, что «СССР признает ратифицированные Россией Гаагские конвенции и Декларацию 1899 и 1907 годов, в той мере, в какой эти Конвенции и Декларации не противоречат Уставу ООН и если они не были изменены или заменены последующими международными соглашениями, участником которых является СССР». Многие же обязательства из других международных договоров, заключенных Российской Империей СССР отказался признать. Советская доктрина международного права пыталась обосновать это ссылкой на коренное изменение обстоятельств, которое известно в праве международных договоров как rebus sic stantibus. Таким коренным изменением обстоятельств явилось, по мнению советских политиков и юристов, существенное изменение государственного строя России после 1917 года. Именно отказ СССР от выполнения договорных обязательств Российской Империи (прежде всего имущественного и финансового характера) явился фактором, существенно осложнявшим его отношения с Европой и Северной Америкой в первый период его существования.

Таким образом, с международно-правовой точки зрения Российскую Федерацию можно рассматривать преемником Российской Империи только в пределах тех прав и обязательств, которые были признаны в свое время СССР и затем перешли к ней в порядке правопреемства после 1991 года, а также в пределах тех обязательств Российской Империи, которые Россия согласилась принять на себя в добровольном порядке. Например, в соответствии со статьей 3 Соглашения от 27 мая 1997 года между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики об окончательном урегулировании взаимных финансовых и имущественных требований, возникших до 9 мая 1945 года, Российская Федерация согласилась выплатить Франции 400 миллионов долларов США в целях окончательного урегулирования взаимных финансовых и имущественных требований, возникших у России и Франции друг к другу до 9 мая 1945 года. В соответствии со статьями 1 и 2 Соглашения основаниями для таких претензий являются: требования, связанные с интервенцией 1918 - 1922 годов; требования, касающиеся всех находящихся во Франции активов, принадлежавших Правительству Российской Империи, а также Правительствам, пришедшим на смену Правительству Российской Империи; требования, касающиеся всех займов и облигаций, которые были выпущены или гарантированы до 7 ноября 1917 года Правительством Российской Империи и т.д. Из вышеприведенного текста российско-французского соглашения фактически следует, что Российская Федерация согласилась стать преемником Российской Империи в части, касающейся ее финансовых и имущественных обязательств перед Французской Республикой, которые не были выполнены.

3. На странице 3 Справки утверждается, что «вопросы правопреемства всегда решались каждым государством самостоятельно, путем заключения двусторонних международных договоров по конкретным вопросам». В развитие данного утверждения в третьем абзаце на странице 4 подчеркивается: «вопросы правопреемства решаются; индивидуально, на обычной и договорной основе».

Обоснованность данной позиции, на наш взгляд, не вызывает сомнений. В международном праве действительно не существует универсального автоматического правопреемства государств, которое бы обязывало одно государство без его согласия принять на себя права и обязательства другого государства. Например, после прекращения существования СССР Российская Федерация и большинство других государств, входивших в состав СССР в качестве республик, согласились принять на себя его права и обязательства, в то время как Литва, Латвия и Эстония отказались от участия в международных договорах по вопросам правопреемства от СССР. Исключением из правила об отсутствии в международном праве обязательства для государств, касающегося автоматического правопреемства, являются международные договоры, устанавливающие государственные границы, которые не могут отвергаться государством-преемником. Неслучайно поэтому статья 11 Венской конвенции 1978 года предусматривает, что правопреемство государств как таковое не затрагивает границ, установленных договором, и их режима.

Абсолютно бесспорным можно считать тот факт, что Российская Федерация является по отношению к СССР государством-преемником, а СССР по отношению к Российской Федерации — государством предшественником, как это предусмотрено Венскими конвенциями 1978 и 1983 годов. Данный факт подтверждается обязательствами, принятыми Россией в соответствии с международными договорами, заключенными между государствами, являвшимися республиками в составе СССР (в них не участвуют только прибалтийские государства). Так, в первом абзаце преамбулы Договора о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 года определенно предусмотрено, что Союз ССР выступает государством-предшественником по отношению к его бывшим субъектам. Аналогичный вывод можно сделать при изучении других международных договоров, заключенных по вопросам правопреемства между государствами-участниками СНГ: Меморандум о взаимопонимании в отношении договоров бывшего Союза ССР, представляющих взаимный интерес, от 6 июня 1992 года; Соглашение о правопреемстве в отношении государственных архивов бывшего Союза ССР от 6 июня 1997 года; многочисленные двусторонние соглашения, заключенные Российской Федерацией с государствами, входившими в состав СССР, по вопросу об урегулировании правопреемства в отношении государственного долга и активов бывшего Союза ССР.

Однако международно-правовой статус Российской Федерации как одного из правопреемников СССР объективно не мог уместиться только в модели правопреемства, закрепленной в Венских конвенциях 1978 и 1983 годов. Советский Союз входил в состав постоянных членов Совета Безопасности ООН, а также имел статус ядерной державы в соответствии с Договором о нераспространении ядерного оружия 1968 года. Соответственно, такое значимое военно-политическое положение СССР требовало применения особого подхода к решению вопросов правопреемства, возникших после прекращения его существования. Таким особым подходом стала концепция континуитета (continuity). По общему согласию государств-участников СНГ было решено рассматривать Российскую Федерацию в качестве государства-продолжателя СССР со всеми вытекающими из этого последствиями: переход к Российской Федерации места постоянного члена Совета Безопасности ООН; признание за Российской Федерацией статуса ядерной державы по смыслу Договора о нераспространении ядерного оружия 1968 года. Так, пункт 1 Решения Совета глав государств СНГ от 21 декабря 1991 года предусматривает, что «государства Содружества поддерживают Россию в том, чтобы она продолжила членство СССР в ООН, включая постоянное членство в Совете Безопасности, и в других международных организациях». При этом следует отметить, что в отличие от Российской Федерации все остальные государства-участники СНГ были приняты в ООН в качестве новых членов 2 марта 1992 года. Исключение составляют только Украина и Белоруссия, ставшие членами ООН 24 октября 1945 года. Ни у кого из государств-членов ООН не возникло каких-либо возражений против такого варианта решения вопроса о смене СССР в ООН Российской Федерацией. Примечательно, что после прекращения существования Югославии концепция континуитета в отношении ее бывших республик не применялась. Все вновь образовавшиеся государства принимались в ООН в качестве новых членов.

Континуитет России выразился также в ее статусе ядерной державы. В соответствии с Соглашением о совместных мерах в отношении ядерного оружия от 21 декабря 1991 года, заключенного между Российской Федерацией, Белоруссией, Украиной и Казахстаном, последние три государства обязались ликвидировать ядерное оружие на своих территориях. Кроме того, Украина и Белоруссия обязались присоединиться к Договору о нераспространении ядерного оружия 1968 года в качестве неядерных держав.

Без применения концепции континуитета международному сообществу было бы непросто адаптироваться к ситуации, возникшей после прекращения существования СССР: потребовалось бы внести изменения в Устав ООН в части, касающейся состава постоянных членов Совета Безопасности ООН, а также в вышеуказанный Договор 1968 года, поскольку одна из ядерных держав, указанная в Договоре, перестала существовать. Предоставление России статуса государства-продолжателя СССР позволило избежать подобных «политических и временных затрат».

Таким образом, можно утверждать, что Российская Федерация выступает одновременно в качестве государства-преемника и продолжателя СССР, что признанно не только государствами-участниками СНГ, но и всем международным сообществом. С одной стороны, она приняла на себя права и обязанности как одно из государств, входившее в состав СССР, которое согласилось нести наряду с другими государствами-участниками СНГ ответственность за его международные отношения, как это предусмотрено Венскими конвенциями 1978 и 1983 годов (правопреемство в отношении международных договоров, архивов, долгов, собственности). С другой стороны, Российская Федерация является единственным государством, к которому перешли некоторые особенности международно-правового статуса СССР (постоянное место в Совете Безопасности ООН и статус ядерной державы по Договору 1968 года). С этой точки зрения только Россия является государством, продолжившим играть ту военно-политическую роль, которую играл в прошлом СССР в международных отношениях. В этом смысле Российская Федерация обеспечила континуитет международных обязательств СССР и его международной правосубъектности.

4. На странице 5 Справки утверждается, что в контексте положений статьи 14 Федерального закона от 11.11.2003 № 151-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», предусматривающей упрощенный порядок получения российского гражданства, «прямой связи между упрощенным порядком получения гражданства зарубежными соотечественниками и вопросами правопреемства нет, равно как нет этой связи и между вопросами о репатриации и правопреемстве».

Толкование статьи 14 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» позволяет сделать вывод о том, что упрощенная процедура получения гражданства Российской Федерации определенно не является следствием отношений правопреемства между Российской Федерацией и СССР, возникших после 1991 года. В строго юридическом смысле объектами правопреемства для Российской Федерации после прекращения существования СССР явились его международные договоры, архивы, долги и собственность. Именно по этим вопросам заключались международные договоры между государствами-участниками СНГ. В тоже время в широком смысле положение статьи 14 можно рассматривать как продолжение Россией юридической личности СССР в области гражданства.

Представляет интерес вопрос о том, можно ли рассматривать статью 14 вышеуказанного федерального закона как проявление намерения России репатриировать на свою территорию лиц, состоявших ранее в гражданстве СССР. Можно ли считать термин «репатриация» в данном случае приемлемым? По нашему мнению, все будет зависеть от его интерпретации. При понимании репатриации в узком смысле слова, то есть как возвращение лица в государство своего гражданства или постоянного места проживания после прекращения обстоятельств, препятствующих такому возвращению, процедуру упрощенного получения гражданства, предусмотренную в статье 14 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», разумеется, не следует рассматривать как механизм репатриационной политики государства. Положение статьи 14, по сути, предусматривает не возвращение (репатриацию), а переселение лиц, имевших в прошлом гражданство СССР, на территорию Российской Федерации. Если же репатриацию рассматривать в контексте того обстоятельства, что Российская Федерация с политической и правовой точек зрения является генеральным преемником и государством-продолжателем СССР, а также в ряде случаев выступает преемником Российской Империи, то термин «репатриация», в принципе, можно считать подходящим. В этом случае репатриацию следует понимать как переселение лиц, состоявших в гражданстве СССР, на территорию государства, продолжающего и сохраняющего международную правосубъектность (международную личность) государства, гражданство которого они в прошлом имели. В любом случае речь не идет о репатриации лиц конкретной национальности (русские, украинцы, белорусы), так как статья 14 предусматривает возможность получения гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке для любого лица независимо от национальности, имевшего в прошлом гражданство СССР и удовлетворяющего соответствующим условиям.

Следует отметить, что в нормативных правовых актах и в международных договорах Российской Федерации в отношении лиц, прибывающих на ее территорию, термин «репатриация» не употребляется.

Например, в Соглашении между Правительством Российской Федерации и Правительством Латвийской Республики о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев от 2 июня 1993 года термин «репатриация» относится только к лицам, переезжающим в Латвию как на свою этническую родину или государство своего гражданства. В частности, в статье 2 данного Соглашения устанавливается, что «лицо, добровольно переселяющееся из Российской Федерации на свою родину в Латвийскую Республику — государство своего гражданства или этнического происхождения является репатриантом». В отношении лиц, переезжающих на территорию Российской Федерации из Латвии, употребляется термин «переселенцы». В Федеральном законе от 24 мая № 199-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» также не содержится каких-либо положений о репатриации. Вместе с тем в данном законе закреплены нормы, которые свидетельствует о том, что в отношении института гражданства Российская Федерация стремиться сохранить юридическую личность не только СССР, но и Российской Империи (Российского государства). Так, в первых двух абзацах закона установлено, что «Российская Федерация — есть правопреемник и правопродолжатель Российского государства, Российской республики, Российской Советской Федеративной Социалистической Республики (РСФСР) и Союза Советских Социалистических Республик (СССР); институт российского гражданства соотнесен с принципом непрерывности (континуитета) российской государственности».

5. На странице 6 Справки утверждается, что в случае принятия Россией обязательств Российской Империи «может встать вопрос о принадлежности части острова Сахалин, островах Курильской гряды, входивших в состав Японской, а не Российской Империи». В последнем абзаце на странице 6 также указывается на то, что «признание правопреемства Российской Федерации от Российской Империи может повлечь за собой возникновение новых имущественных претензий со стороны других государств и отдельных частных лиц».

Как уже указывалось выше, в международном праве не существует автоматического правопреемства для государств за исключением правопреемства по вопросам государственных границ. Соответственно, к России могут перейти только те, права и обязанности Российской Империи, которые она согласиться принять. Примером такого правопреемства, как уже отмечалось, являются положения Соглашения от 27 мая 1997 года между Правительством Российской Федерации и Правительством Французской Республики об окончательном урегулировании взаимных финансовых и имущественных требований, возникших до 9 мая 1945 года, в соответствии с которым Россия согласилась принять на себя финансовые и имущественные обязательства Российской Империи перед Францией и выплатить ей 400 миллионов долларов США. Гипотетически Россия может также объявить о полном правопреемстве в отношении прав и обязательств Российской Империи. На практике, полагаем, это будет означать принятие Россией обязательств по международным договорам, заключенным до февраля 1917 года, которые могут выполняться в настоящий период и являются действительными в соответствии с современным международным правом.

Вместе с тем нельзя согласиться с выводом, сделанным в Справке, о том, что переход к России прав и обязательств Российской Империи может вызвать неблагоприятные для нее последствия, связанные с территориальными претензиями. Современное международное право полностью исключает возможность изменения государственных границ «по историческим основаниям». Неслучайно поэтому подпункт (а) пункта 2 статьи 62 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года предусматривает, что даже при коренном изменении обстоятельств, которое обычно является основанием для одностороннего выхода из международного договора, государство не должно прекращать свое участие в международном договоре, если он устанавливает границу.

Тот факт, что территория одного государства когда-то в прошлом (до принятия Устава ООН) принадлежала другому государству, ни в коем случае не может служить основой для предъявления претензий о ее возврате в настоящее время. Это противоречило бы таким фундаментальным принципам как территориальная целостность и нерушимость государственных границ, предусматривающих среди всего прочего, что изменения территорий государств и их границ могут происходить только в соответствии с международным правом (заключение международного договора, объединение, разделение, присоединение государств и т.д.) В противном случае политическая карта мира постоянно претерпевала бы изменения и была бы крайне нестабильна. На этом основании Россия как правопреемник Российской Империи могла бы потребовать, например, включения в состав ее территории Польши и Финляндии, которые в прошлом входили в состав Российской Империи. Такое требование, разумеется, нельзя признать легитимным в свете норм и принципов современного международного права.

В отличие от территориальных претензий некоторые претензии имущественного или финансового характера, думается, могли бы быть предъявлены Российской Федерации со стороны бывших кредиторов Российской Империи в случае полного принятия ее прав и обязательств, так как международно-правовое регулирование обязательств, вытекающих из межгосударственных займов, кредитов и т.д. отличается от международно-правового регулирования государственных территорий и границ.

В заключительной части еще раз подчеркнем, что потенциальное правопреемство Российской Федерации от Российской Империи с формально-правовой точки зрения означало бы, по нашему мнению, принятие прав и обязательств по тем международным договорам Российской Империи, которые объективно могут осуществляться и выполняться в настоящее время без нарушения положений современного международного права. Вполне естественно, что кроме правовых последствий подобного решения необходимо также учитывать его политический резонанс, который бы неизбежно возник в этой связи. Однако данный вопрос должен уже быть предметом политического, а не правового исследования.

</div>

Документы Российской Федерации 2007 года
Письма 2007 года