Заключение комитета Госдумы ФС РФ по делам СНГ и связи с соотечественниками от 05.03.2003 № 66
Заключение Комитета Госдумы ФС РФ по делам СНГ и связи с соотечествениками
от 05.03.2003 № 66 НА СОГЛАШЕНИЕ ПО ВОПРОСАМ, СВЯЗАННЫМ С ВОССТАНОВЛЕНИЕМ ПРАВ ДЕПОРТИРОВАННЫХ ЛИЦ, НАЦИОНАЛЬНЫХ МЕНЬШИНСТВ И НАРОДОВ

http://www.lawmix.ru/law_project/17641
http://asozd2.duma.gov.ru/arhiv/a_dz.nsf/ByID/D3AC53DAAADB0578432571BB0058F064?OpenDocument

Соглашение по вопросам, связанным с восстановлением прав депортированных лиц, национальных меньшинств и народов (далее - Соглашение), было подписано в городе Бишкеке 9 октября 1992 года главами десяти государств - участников Содружества Независимых Государств: Республики Армения, Республики Белоруссия, Республики Казахстан, Республики Киргизстан, Республики Молдова, Российской Федерации, Республики Таджикистан, Туркменистана, Республики Узбекистан и Украины.

Президент Российской Федерации на основании пункта "г" статьи 84 Конституции Российской Федерации, в соответствии с Федеральным законом "О международных договорах Российской Федерации" и с учетом Постановления Государственной Думы от 12 марта 1997 года N 1206-II внес Соглашение на ратификацию в Государственную Думу 23 февраля 1998 года.

I. Соглашение

Соглашение состоит из преамбулы и 12 статей, представляющих единую систему норм, которые должны толковаться во взаимосвязи, что соответствует Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года и Федеральному закону "О международных договорах Российской Федерации".

II. Объект Соглашения

Объектом Соглашения является восстановление прав депортированных лиц, национальных меньшинств и народов, что отражено в наименовании Соглашения.

III. Преамбула

В преамбуле указаны мотивы заключения Соглашения, его цели и задачи, следовательно, и все последующие постановления Соглашения должны толковаться в свете соответствующих положений преамбулы.
Основным мотивом заключения Соглашения Договаривающиеся Стороны зафиксировали безоговорочное осуждение имевшей места в прошлом тоталитарной практики насильственного переселения народов, национальных меньшинств и отдельных граждан бывшего СССР и признание того, что законодательные и другие нормативные акты, принятые бывшими союзными, республиканскими и местными органами власти и управления, должностными лицами о насильственном переселении народов, национальных меньшинств и отдельных граждан бывшего СССР, являются противоправными и недействительными с самого начала.

Цель Соглашения состоит в подтверждении права депортированных лиц, национальных меньшинств и народов на восстановление исторической справедливости и возвращение в места их проживания на момент депортации.
Задачами Соглашения является принятие обязательств по защите законных интересов депортированных лиц, национальных меньшинств и народов и обеспечению добровольного возвращения в места их проживания на момент депортации.

1. Договаривающиеся Стороны в Соглашении

Согласно статье 6 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года "каждое государство обладает правоспособностью заключать договоры", однако реальные возможности у государств неодинаковы.
В абзаце первом преамбулы закреплено, что Сторонами в Соглашении являются государства - участники Содружества Независимых Государств.

Задачи же, сформулированные в Соглашении, не могут быть надлежащим образом для России, как одной из Сторон Соглашения, решены в связи с юридической незавершенностью оформления СНГ как международной организации.
В этой связи представляется важным отметить, что Верховный Совет Российской Федерации ратифицировал Соглашение о создании Содружества Независимых Государств 12 декабря 1991 года, но так и не принял к рассмотрению Протокол к указанному Соглашению, а Съезд народных депутатов Российской Федерации не принял к рассмотрению и Постановление Верховного Совета РСФСР "О ратификации Соглашения о создании Содружества Независимых Государств".

Согласно статье 24 ("Вступление в силу") Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года, Соглашению о создании Содружества Независимых Государств, подписанному 8 декабря 1991 года в городе Минске, нератифицированному Протоколу к Соглашению о создании Содружества Независимых Государств, подписанному 21 декабря 1991 года в городе Алма-Ате, а также статье 7 Устава Содружества Независимых Государств, Соглашение о создании Содружества Независимых Государств не вступило в силу для Российской Федерации, вследствие чего Российская Федерация de jure не является государством - учредителем Содружества и государством - членом Содружества. В связи с этим необходимо завершить юридическое оформление международно-правовых обязательств России в рамках Содружества Независимых Государств.
Кроме того, необходимо отметить, что Верховный Совет Украины, например, при ратификации Соглашения о создании СНГ внес в него ряд существенных изменений, которые никак нельзя назвать редакционными, и вместе с ними ратифицировал, по существу, новый текст Соглашения о создании СНГ, но не ратифицировал Протокол к Соглашению о создании СНГ, подписанный 21 декабря 1991 года в городе Алма-Ате.
Туркмения и Украина не подписали Устав СНГ.

Между тем именно в связи с принятием Устава СНГ и введением в действие его норм юридическая природа СНГ обретает достаточно ясные очертания.

Считаем весьма важным отметить в данном случае положения статьи 10 Устава СНГ, которые гласят:
"Нарушения государством - членом настоящего Устава, систематическое невыполнение государством его обязательств по соглашениям, заключенным в рамках Содружества, либо решений органов Содружества рассматриваются Советом глав государств.

В отношении такого государства могут применяться меры, допускаемые международным правом".
Согласно Венской конвенции о праве международных договоров 1969 года Россия - участник одного Соглашения, а Украина - участник другого Соглашения. С тем чтобы устранить это противоречие, необходимо заключить между ними специальное соглашение о внесении поправок и получить согласие других государств-членов. В противном случае обязательства и права России и Украины носят неадекватный характер (см. ст. 39, 40, 41 Венской конвенции о праве международных договоров 1969 г.). Вследствие этого Соглашение является недействительным.
Аналогичные вопросы стоят перед каждым другим государством, подписавшим Протокол к Соглашению о создании СНГ.
Все вышеизложенное свидетельствует о следующей природе Содружества Независимых Государств:

1. По способу создания и механизму взаимоотношений субъектов СНГ есть межгосударственное объединение, основанное на договоре.

2. Основу Содружества Независимых Государств составляют следующие учредительные документы: Соглашение о создании Содружества Независимых Государств, подписанное в городе Минске 8 декабря 1991 года Республикой Беларусь, Российской Федерацией (РСФСР) и Украиной; Протокол к Соглашению о создании Содружества Независимых Государств, подписанный в городе Алма-Ате 21 декабря 1991 года, Алма-Атинская декларация от 21 декабря 1991 года и Устав Содружества Независимых Государств, принятый 22 января 1993 года на заседании Совета глав государств в городе Минске.

Эти акты имеют международно-правовой характер. Они предусматривают обязательную процедуру их ратификации участниками Содружества.

Вместе с тем, как это следует из вышеизложенного, юридическая незавершенность оформления СНГ как международной организации не только не способствует развитию международно-правовых основ сотрудничества, разрешению споров мирными средствами (чтобы не подвергать угрозе международный мир, безопасность и справедливость), добросовестному выполнению принятых на себя обязательств по совместным документам, включая Устав СНГ, но приводит к прямо противоположным результатам.

IV. Положения статей Соглашения

При изучении текста Соглашения становятся заметными его серьезные недостатки. Первым из них является внутренняя противоречивость документа.

Так, статья 1 Соглашения устанавливает равные права и условия для депортированных лиц, добровольно возвращающихся в места их проживания на момент депортации, и граждан, проживающих на соответствующих территориях. Содержанию статьи 1противоречат статьи 4, 6, 8 и 9 Соглашения, предусматривающие предоставление лицам, упомянутым в статье 1, широкомасштабных льгот по налогам, таможенным и иным сборам. Оговорки к статьям 6 и 8, предлагаемые к принятию при ратификации Соглашения, лишь частично снимают указанную проблему.

Наличие широкомасштабных льгот, в первую очередь связанных с кредитами на жилье и обустройство (статья 7), создает лицам, упомянутым в статье 1, явные преимущества перед местным населением, лишенным аналогичных льгот, и открывает возможности для нарушений российского законодательства.

Статья 4 устанавливает беспошлинный вывоз, ввоз и транзитное перемещение личного имущества лиц, указанных в статье 1. Это делает возможным незаконный ввоз в Российскую Федерацию разного рода товаров под видом личного имущества.
Статья 6, освобождающая от любых налогов, сборов и пошлин денежные активы лиц, упомянутых в статье 1, при переводе этих активов между банковскими учреждениями участников Соглашения, открывает возможность аналогичного перемещения денежных средств под видом личных денег.

Отметим, что массовое возвращение ранее депортированных национальных меньшинств и народов нередко сопровождается серьезными, в том числе вооруженными, конфликтами с населением соответствующих территорий. Подобные примеры есть и в нашей совсем недавней истории.

Предлагаемое Соглашение характеризуется также своей несвоевременностью. Помимо уже указанного практического завершения миграционных процессов значительных групп ранее депортированных лиц, национальных меньшинств и народов, следует принимать во внимание тот факт, что Соглашение было подписано еще в 1992 году и с того времени не ратифицировано ни Верховным Советом, ни Государственной Думой предыдущих созывов.

Отметим, что в заключении Правительства Российской Федерации по проекту Федерального закона о ратификации рассматриваемого Соглашения указано, что "Российская Федерация, по существу, уже выполняет обязательства, вытекающие из Соглашения... в рамках реализации принятых ранее федеральных целевых программ, законодательных и иных нормативных правовых актов...". В этой связи ратификация Соглашения не представляется необходимой.

Вызывает обоснованную тревогу содержащееся в заключении Правительства Российской Федерации упоминание о возможных непредвиденных расходах при вступлении Соглашения в силу и о том, что таковые расходы будут финансироваться в порядке текущего исполнения федерального бюджета, и без того далекого от совершенства в своей доходной части.
Кроме того, Соглашение необходимо пролонгировать, так как статья 12 гласит: "Настоящее Соглашение заключено сроком на 10 лет и вступает в силу с момента его ратификации или утверждения".

9 октября 2002 года исполнилось 10 лет действия Соглашения, и оно (Соглашение) нуждается в пролонгации.
В связи со сказанным МИД Украины направил в Исполнительный комитет СНГ проект соответствующего Протокола, который предполагается внести на рассмотрение очередного заседания Совета министров иностранных дел СНГ.
Белоруссия и Казахстан отреагировали негативно на предложение Украины о пролонгации Соглашения.

V. Выводы

Соглашение по вопросам, связанным с восстановлением прав депортированных лиц, национальных меньшинств и народов, - документ, характеризующийся внутренними противоречиями и несущий возможность возникновения угрозы экономическим интересам Российской Федерации и серьезного обострения межнациональных отношений в России.
На основании вышеизложенного Комитет Государственной Думы по делам Содружества Независимых Государств и связям с соотечественниками рекомендует Совету Государственной Думы предложить Президенту Российской Федерации отозвать проект Федерального закона "О ратификации Соглашения по вопросам, связанным с восстановлением прав депортированных лиц, национальных меньшинств и народов".

Документы Российской Федерации 2003 года
Распад СССР
Документы СНГ