ЭСБЕ/Централизация в Западной Европе в новое время
Централизация в Западной Европе в новое время. — С государственно-правовой точки зрения различают два вида Ц.: Ц. политическую и Ц. административную. Первая характеризуется тем, что центральная власть сосредотачивает в своих руках, непосредственно или посредством своих органов, дела, имеющие общегосударственное значение, между тем как заведование делами, имеющими только местный интерес, предоставляется местным учреждениям, более или менее независимым от центральной власти. Ц. административная, напротив, простирает вмешательство центральной власти и на такие дела, которые представляют лишь местный интерес. Политическая Ц., очевидно, не предполагает непременно и административной Ц.: первая может совмещаться с такой административной системой, в которой преобладают начала децентрализации (напр., в Англии). Наоборот, административная Ц. не может существовать без Ц. политической: последняя является необходимою государственно-правовою предпосылкою первой. Как политическую, так и административную Ц. можно рассматривать двояко: либо как некоторую организацию, т. е. известную систему учреждений, либо как метод, т. е. как известную совокупность приемов управления. Действительно, Ц. (как политическая, так и административная) находит свое выражение, с одной стороны, в такой организации, где областные учреждения, непосредственно или посредственно, в виде известной системы иерархической субординации, строго подчинены центральной власти; с другой стороны, — в известных приемах управления, в известном способе проявления правительственной и административной деятельности. Все эти различения, важные с точки зрения теоретико-правовой, имеют гораздо менее значения с исторической точки зрения, так как в конкретной исторической действительности по большей части невозможно определить ту грань, где кончается политическая Ц. и начинается Ц. административная; совершенно невозможно также отделить в живой действительности организацию от метода, т. е. от тех форм, в которых проявляется деятельность данной организации. Первые зачатки Ц. в Западной Европе (в послеримскую эпоху) относятся к концу средних веков, когда на почве феодального раздробления начинает мало-помалу создаваться новый государственный строй; Ц. зарождается вместе с государством (в современном смысле) и развивается вместе с ним. Первоначально Ц. имеет преимущественно политический характер; собственно административная Ц. является продуктом более позднего развития, когда государственная власть начинает принимать «административный» характер («административная монархия», в особенности во Франции в XVII и XVIII вв.). При этом административная Ц., представляющая собою, так сказать осложнение Ц. политической, развивается в тесной, органической связи с последней. Развитие административной Ц. идет параллельно с развитием Ц. политической вплоть до великой франц. революции, которая впервые нарушила этот исконный параллелизм обоих исторических процессов. Французская революция была, в известном смысле, протестом против Ц., по крайней мере в административной сфере; она не только остановила развитие административной Ц., но и положила начало обратному (хотя и не непрерывному) движению в смысле децентрализации; не нарушив Ц. политической, франц. революция внесла в область внутреннего управления новые элементы децентрализации и тем доказала возможность развития государственности и помимо административной Ц. Указанное влияние франц. революции не относится, впрочем, к Англии, в которой внутреннее управление всегда характеризовалось преобладанием начал децентрализации, хотя Ц. политическая установилась в ней ранее, чем в каком бы то ни было другом крупном государстве Западной Европы.

Англия. Более раннее возникновение политической Ц. обусловливалось здесь, главным образом, двумя обстоятельствами: 1) более ранним объединением государственной территории, которому благоприятствовало островное положение страны; 2) сравнительною слабостью феодализма, который в Англии не был продуктом местного развития, а был занесен извне, норманнским завоеванием. Норманны нашли Англию уже объединенною под одною короною (при Альфреде Великом, 871 — 901); что же касается феодализма, то введший его в Англии Вильгельм Завоеватель настолько видоизменил его в интересах центральной (королевской) власти, что феодализм не мог ни угрожать государственному единству, ни служить серьезным противовесом центральной власти в лице короля. Наделы, розданные Вильгельмом в ленное владение, были либо незначительны по своим размерам, либо состояли из отдельных, взаимно разобщенных, более или менее незначительных участков; с другой стороны, король поставил в непосредственную зависимость от короны не только своих непосредственных вассалов, но также подвассалов и всех наиболее крупных «свободных» землевладельцев. Несмотря на феодализм, центральная власть даже выиграла в энергии со времени норманнского завоевания. Органами центральной власти в областях («графствах», shires) были виконты (vicecomites) или шерифы (sheriffs, соответствующие бальи тогдашней Франции; см. ниже). Шериф — непосредственно назначаемое королем доверенное лицо, являвшееся в качестве агента и делегата королевской власти в каждом из «графств». Он сосредоточил в своих руках военное командование и военное управление, полицию, финансы и суд в пределах графства. Шерифа окружал целый штат подчиненных ему низших служащих — штат первоначально немногочисленный, но постепенно размножавшийся по мере роста государственного хозяйства и развития письменного делопроизводства. Так возникает мало-помалу провинциальное чиновничество. Должность шерифа первоначально замещалась представителями высшей феодальной аристократии — светской и духовной. Естественно, что такой состав шерифов делал из них не особенно послушное орудие. Этим объясняется стремление позднейших королей, с половины XII в., демократизировать по возможности состав провинциальных сановников. Генрих II начинает систематически замещать шерифские вакансии из образовавшегося к тому времени класса «джентри» (провинциального дворянства) и из возникавшего чиновничества. Должность шерифа дается непосредственною волею короля и потому может всегда быть отнята обратно. Король всегда может отделить от шерифской должности разные отдельные отрасли управления; так, мы уже очень рано встречаем особых лесных чиновников (forestiers), таможенных чиновников (coustomers) и т. д. (Гнейст). Центральная власть в норманнский период находит свое выражение, главным образом, в особе короля, который сосредоточивал в себе верховенство государственное и даже церковное. Рядом с королем стоит королевский совет (curia regis), состоящий из высших государственных чинов и главных королевских вассалов; он не имеет, впрочем, характера постоянного учреждения. Когда, в XIII в., возник парламент, личное управление короля вошло в более тесные рамки; вместе с тем возник постоянный совет (continual council, permanent council), впоследствии получивший название тайного (privy council; см. Тайный совет). Ввиду того, что в королевскую прерогативу входит право короля жаловать своим советникам и подданным такие достоинства и отличия, какие он в своей мудрости сочтет за благо им присвоить", при Генрихе VII был издан закон, определявший место различных лиц в служебной иерархии. Должность королевского секретаря была второстепенною, но, начиная с царствования Елизаветы (1558 — 1603), он получает значение министра. Постоянно возрастающая масса дел, подведомственных королевскому секретарю, вскоре вызвала необходимость создать вторую должность с этим же наименованием. В XVII в. эти чиновники начинают уже называться государственными секретарями (secretary of Estate). При Стюартах, абсолютистские стремления которых плохо уживались с коллегиальною организацией и формами делопроизводства «тайного совета», служившего до известной степени тормозом для проявления единоличной воли короля, выдвигается, в роли конкурента тайного совета, так назыв. кабинет, т. е. совет, состоящий из немногочисленных близких к королю и пользующихся его доверием лиц. После революции 1688 г. верховное руководство делами управления все более и более сосредоточивается в кабинете, а тайный совет постепенно утрачивает свое реальное значение. Но и роль кабинета претерпевает коренную перемену в XVIII в.: из органа единоличной власти короля он превращается фактически в орган парламента; он является как бы постоянным комитетом парламента, состоящим из предводителей той партии, которая владеет в данное время большинством в нижней палате (см. Министерства). В XVIII в. центр тяжести правительственной деятельности лежал в четырех ведомствах: 1) ведомстве финансов, руководившем общим ходом управления; 2) ведомстве лорда канцлера; 3) морском ведомстве («адмиралтейство»); 4) фельдцейхмейстерском ведомстве. Сюда присоединяются еще три ведомства, образовавшиеся путем дифференциации функций первоначально единственного королевского (а потом государственного) секретаря: 5) ведомство государственного секретаря по внутренним делам; 6) ведомство госуд. секретаря по иностранным делам и 7) ведомство госуд. секретаря по делам колоний. В XIX в. этот процесс дифференциации центральных ведомств продолжается и приводит к образованию еще трех министерств: 8) военного, с «секретарем по военным делам» во главе, к которому перешли функции прежнего фельдцейхмейстера; 9) ведомство секретаря по делам Ост-Индии и 10) ведомство секретаря по делам Ирландии. За последнее время расширившаяся организация общественного призрения породила новое центральное учреждение — так называемый Local Government Board, ведающий хозяйственную сторону окружного и общинного управления. Под названием Committies of the Privy Council учреждены министерства торговли и народного просвещения. Все эти новейшие учреждения организованы по строго бюрократическому типу и имеют характер министерств. От усмотрения кабинета, стоящего в данный момент у кормила правления, зависит допустить в совет министров с правом голоса также и директора почт, генерал-цальмейстера, канцлера Ланкастерского графства и некоторых других второстепенных чиновников; равным образом, состав министерства может быть увеличен назначением министров без портфелей. В течение последнего столетия численность членов, пользовавшихся правом голоса в совете министров, колебалась между 10 и 17. В видах большего удобства при распределении министерских мест, а также с целью сохранить за министерским управлением большую эластичность, в Англии по возможности избегали регламентировать законодательным путем компетенцию различных органов центрального управления; распределение дел между различными статс-секретарями рассматривалось, как дело чисто внутреннего, административного распорядка (Гнейст). Что касается областного управления, то в настоящее время центр тяжести его лежит в различных местных органах самоуправления, которые находятся под общим наблюдением центрального Local Government Board (учрежденного в 1871 г.). С 1888 г. Англия с Валлисом разделяется в административном отношении на 62 графства (administrative counties) и 64 «города графства» (county boroughs). Высшее должностное лицо в графстве, лорд-лейтенант, назначается короной из числа местных крупных землевладельцев; таким образом, непосредственным органом центральной власти в области является лицо с независимым социальным положением, служащее естественным представителем местных интересов. Рядом с ним функционирует совет графства (county council), члены которого выбираются на три года всеми плательщиками податей в графстве. В county boroughs управление находится в руках выборного городского совета. Таким образом, элементы Ц., имеющие место в государственно-административном строе Англии (а без таких элементов невозможен вообще никакой государственный строй) находят себе серьезный противовес в многочисленных элементах децентрализации, которые, в общем, сводятся к широкому развитию местного самоуправления: преобладание начал местного самоуправления (selfgovernment) над началами административной Ц. является господствующею, характерной чертой английского государственно-административного строя. В этом отношении Англия является совершенною антитезой Франции.

Франция. Из всех крупных государств Западной Европы нигде начало политической и административной Ц. не нашло себе столь полного и типичного выражения, как во Франции. Вся история государства во Франции есть история прогрессивного развития политической и административной Ц. Последняя является в истории французской монархии и продуктом, и фактором территориального и национального объединения страны. С изгнанием англичан после столетней войны (1453), с разделом государства Карла Смелого (1477), наконец, с присоединением к короне последних крупных феодальных «фьефов» при Людовике XI (1461 — 1483), территориальное объединение Франции представляет, к концу XV и началу XVI в., совершившийся факт. Это объединение первоначально обособленных феодальных территорий вокруг королевского «домена» способствовало и объединению национальному, а то и другое вместе — упрочению центральной власти в лице «сеньора-короля». Вместе с тем, королевская власть отрешается мало-помалу от своих первоначальных феодально-правовых основ и начинает организоваться на началах государственно-правовых в современном смысле. Благодаря окончательно утвердившемуся принципу наследственности французской короны, благодаря перевороту в военной технике, вызванному изобретением огнестрельного оружия, благодаря, далее, введению постоянной армии и постоянной подати, королевская власть становится настоящим государственным центром Франции, а с постепенным расширением сферы вмешательства центральной власти в жизнь страны, с постепенным развитием правительственной опеки — и настоящим центром административным. Политическая Ц. завершается Ц. административной: французская монархия становится «административною монархией» (monarchie administrative); другими словами, политическая Ц. завершается Ц. административной. Органами этой монархической Ц. являются сначала парижский парламент, королевский совет и высшие коронные чины — в центре бальи и сенешалы, а потом губернаторы — в областях. Парламент, окончательно организовавшийся в начале XIII в., был первоначально настоящим центром королевской администрации: с функциями верховного трибунала он соединял значение высшего административно-финансового учреждения. Провинциальные органы королевской администрации, бальи (baillis) и сенешалы (sénéchaux), назначались королем обыкновенно из среды парламента и перед парламентом же отдавали отчет в своей «финансовой и судебной администрации». Парламентская децентрализация, начало которой было положено учреждением сначала второго парламента (в Тулузе), а затем целого ряда других провинциальных парламентов (начиная с XIV в.), не повредила сама по себе политической Ц., так как новые парламенты продолжали, только на началах разделения труда, ту же работу, которую до тех пор вершил один парижский парламент: они все были верными проводниками королевской власти. Но с тех пор как члены парламентов сделались, в XV в., пожизненными, а начиная со следующего столетия, — даже наследственными обладателями своих должностей, парламенты не замедлили коренным образом изменить свою роль: поддержка королевской власти, особенно в XVII и XVIII вв., уступила место противодействию. В XVII и XVIII вв. парламенты не только не являлись более выразителями начал централизации, но сделались, напротив, решительными поборниками принципа децентрализации. Королевский совет () получил окончательную организацию еще при Карле VII (1422 — 1461), но центральную роль в государственном управлении приобрел значительно позднее. Высшие коронные чины () были: 1) коннетабль (connétable de France, 2) канцлер (chancelier de France), 3) гроссмейстер (), 4) обер-камергер (grand chambellan), 5) адмирал и 6) маршалы Франции. Эти почетные должности были не только пожизненными, но, по большей части, даже наследственными, превратившись фактически в фамильное достояние нескольких знатных «домов» феодальной аристократии. Для королевской власти они представляли скорее помеху, чем орудие. В областях, при Франциске I, место на половину должностей феодальных агентов (бальи и сенешалов) заступают, в качестве представителей королевской власти, генерал-губернаторы (gouverneurs généraux). Они облечены были почти всею полнотою королевской власти, но, в качестве органов последней, оставляли желать многого. Принадлежа к высшей феодальной аристократии, они держались довольно независимо, а при удобных обстоятельствах (напр., в эпоху религиозных войн) и открыто выступали против короля. Вообще, до Ришелье монархическая Ц., несмотря на сильное развитие королевской власти, была гораздо более показною, чем реальною: всесильная в центре, королевская власть была почти бессильна на местах, где у нее не было вполне послушных органов. Настоящим организатором монархической Ц. является кардинал Ришелье. Его деятельность не ограничивается тем, что он частью сломил, частью ослабил или парализовал те силы, которые представляли собою элементы, враждебные Ц. (дворянство, протестанты, парламенты, провинциальные штаты, генерал-губернаторы); она заложила прочные устои здания монархической Ц. во Франции. Эта организаторская сторона деятельности Ришелье внешне мало заметна: Ришелье оставил все прежние учреждения, не ввел новых, но в старые формы влил новое содержание. Высшие коронные чины, как мало пригодное орудие королевской власти, были им совершенно устранены (за исключением канцлера) от фактического участия в правительственной деятельности и превратились в придворные синекуры, с пышными титулами, но без всякого реального значения, которое теперь переходит к королевскому совету и к статс-секретарям. Уже до Ришелье совет начинает заслонять собою высшие коронные чины. Все важнейшие законодательные и административные акты подготовляются советом; королевская воля объявляется от имени «короля в своем совете». Совет становится как бы безличным воплощением высшей правительственной власти. Ришелье не внес никакой существенной перемены в это положение дела: он только сделал совет более послушным орудием королевской власти, сократив число независимых членов его, заседавших не в силу королевского назначения, а по праву рождения или в силу привилегии сана, — и наоборот, увеличив число «советников» по назначению короля. Расширение правительственной деятельности и возвышение правительственного значения королевского совета должно было естественно отразиться и на роли его ближайших органов, статс-секретарей (). Это были первоначально канцелярские чиновники, состоявшие в распоряжении совета. Через их руки проходили «депеши», адресованные совету; на них же лежала обязанность составлять, по поручению совета, различные «депеши» и отправлять их по назначению. С постепенным расширением правительственной деятельности совета и усложнением административного делопроизводства, статс-секретари приобретали все более и более активную роль в становившейся все более и более бюрократическою деятельности совета. Мало-помалу они превратились в фактических начальников некоторых центральных ведомств, в которых можно видеть первые зародыши будущих министерств. История статс-секретариата после Ришелье есть история беспрерывного роста его правительственного значения. По отношению к совету от скромной роди исполнителей статс-секретари постепенно переходят к роли руководителей, и под конец старого порядка центр тяжести всей правительственной деятельности решительно перемещается из совета в министерства (считая в том числе и генеральный контроль, о котором см. ниже). Королевский совет, наоборот, нисходит почти до степени простого орудия в руках министров. Наряду со статс-секретарями выдвигается постепенно другое высшее должностное лицо, которое вскоре начинает даже заслонять собою статс-секретарей: это — суперинтендант финансов (surintendant des finances). Первоначально он занимал одно из второстепенных мест в центральной администрации, но, по мере того, как хозяйственные вопросы приобретают все более и более важное значение в государственной жизни, постепенно выдвигается вперед и глава финансового ведомства — суперинтендант. Это значение суперинтенданта перешло всецело к его историческому преемнику — генерал-контролеру финансов (contrôleur général des finances), должность которого учреждена в 1661 г. взамен уничтоженной должности суперинтенданта. Со времени Кольбера, который был первым генерал-контролером, и генеральный контроль все более и более перемещается центр тяжести всей администрации: он становится настоящим ведомством внутреннего управления, в широком смысле. Начиная со второй половины XVII в., фактическим средоточием централизованной администрации является уже не столько королевский совет, сколько генеральный контроль. «Генерал-контролер во Франции — это провидение государства», — говорил в конце XVIII в. один из последних представителей этого учреждения (Калонн). Соединяя в своих руках почти все нити внутреннего управления; генерал-контролер был в то же время послушным орудием в руках королевской власти, по усмотрению которой он назначался и смещался (как и статс-секретари). Более независимым по отношению к королевской власти был канцлер (chancelier), который из всех старинных «высших коронных чинов» один сохранил свое значение до конца старого порядка, в качестве главы судебного ведомства; он назначался королем, но был несменяем. Перед великой революцией центральное правительство во Франции слагалось из короля, королевского совета и шести министров (генерал-контролер, канцлер, статс-секретарь королевского дома, статс-секретарь иностранных дел, статс-секретарь военный и статс-секретарь мирской). Областными органами центральной власти, со времени Ришелье, были провинциальные интенданты, носившие официальный титул «интендантов юстиции, полиции и финансов» (intendants de justice, police et finances). В противоположность генерал-губернаторам (которые со времени Ришелье утратили почти всякое реальное значение), должность интендантов имела не военный, а гражданский характер, и замещалась не представителями феодальной аристократии, а, главным образом, лицами из высшего судейского сословия или чиновниками королевского совета. Военное командование и управление в областях было передано особым «главнокомандующим в провинциях» (), из заслуженных военных. Как интенданты, так и главнокомандующие назначались и смещались по мановению королевской власти и служили вполне покорными ее орудиями. Административная централизация получила, таким образом, прочную организацию. Наряду с этой централизованной административной системой, в дореволюционной Франции существовали, однако, и довольно многочисленные элементы децентрализации. Важнейшие из них находили выражение в парламентах и провинциальных штатах (états provinciaux), а в самые последние годы старого порядка — еще в так называемых провинциальных собраниях (assemblées provinciales) Но ни великая революция, ни целый ряд пережитых Францией революций в XIX в. не могли разрушить (хотя и успели до известной степени поколебать) созданную монархическою Францией систему административной централизации. В настоящее время правительственная власть сосредоточена в руках президента республики, одиннадцати министров и государственного совета. Местными органами центральной власти являются префекты и супрефекты. Префект — прямой исторический преемник интенданта старой Франции: он является агентом и делегатом центральной власти в области и маховым колесом административной централизации. Элементы децентрализации представлены в настоящее время генеральными советами, советами окружными и советами муниципальными, с выборными мэрами. Мэр, являясь представителем общины, в то же время считается подчиненным префекта и может быть смещен правительством.

Германия. Германия никогда не представляла собою централизованного политического тела; таким она не сделалась и после «германского объединения». О централизации в Германии можно говорить лишь по отношению к отдельным входящим в ее состав государственным телам. Мы остановимся несколько лишь на Пруссии. Созидание политической и административной централизации в Пруссии шло, как и во Франции, параллельно с территориальным объединением страны и с ростом королевской власти. Великий курфюрст (1640 — 88) заложил первые основы и политической и административной Ц. в Пруссии. Начатки этой Ц. в Пруссии связаны с организацией военного и хозяйственного управления страны, в соответствии с преобладающим, военно-хозяйственным, характером прусской монархии. На этой почве мало-помалу были частью ослаблены, частью парализованы главнейшие элементы децентрализации — провинциальные чины и землевладельческая аристократия. Первые потеряли существенную долю своего значения с тех пор, как великий курфюрст превратил чрезвычайные субсидии, вотируемые земскими чинами, в постоянную государственную подать. Что касается земельной аристократии, то роль ее в местном управлении была значительно сужена введением в последнее бюрократического начала. Хозяйственная сторона управления была сосредоточена в бюрократически организованных «хозяйственных палатах», сторона военная — в руках «военных комиссаров». Оба эти органа областного управления были объединены Фридрихом-Вильгельмом I в одно учреждение, под именем «военно-хозяйственных палат». Вместе с тем, учреждениям этим был придан более бюрократический характер. Первоначально преобладающим элементом в их составе были представители дворянско-земледельческого класса; Фридрих-Вильгельм I стал наполнять палаты чиновниками из мелких дворян и мещан, вообще из лиц менее независимых по своему социальному положению. Вместе с тем, «ландраты» или провинциальные советники, которые были первоначально представителями землевладельческого дворянства, превратились постепенно в настоящих королевских чиновников, которых король назначал и смещал по своему усмотрению. С усложнением управления и увеличением письменного делопроизводства мало-помалу развивается бюрократия, в среде которой постепенно амальгамируются дворянство и мещанство в новый, чисто правительственный класс — чиновничество, являющееся одновременно и продуктом административной Ц., и одним из наиболее деятельных ее факторов. В настоящее время в центре управления стоит король, окруженный министрами и государственным советом. В недавнее время учрежден еще специальный народнохозяйственный совет, на котором лежит предварительное обсуждение законопроектов, затрагивающих интересы народного хозяйства. Областными органами центрального правительства являются обер-президенты, стоящие во главе каждой из 12 «провинций», на которые делится в административном отношении территория Прусского королевства. Под председательством обер-президента функционирует провинциальный совет — коллегиальное совещательное учреждение, состоящее, кроме обер-президента, из одного чиновника, назначаемого министром внутренних дел, и пяти членов по выбору провинциального комитета. Провинциальный комитет (Provinzialausschuss), как исполнительный орган провинциального сейма (Landtag), является представителем начала децентрализации наряду с обер-президентом, как органом административной Ц. Территориальным подразделением провинции является «правительственный округ» (Regierungsbezirk), во главе которого стоит коллегиальное учреждение, совмещающее в себе элементы Ц. с элементами децентрализации. Представителем первого начала является «правительственный председатель» (Regierungspraesident) и два «провинциальных советника» (Provinzialraethe), назначаемые правительством; представителями второго начала — четыре советника, избираемые провинциальным комитетом. Каждый из «правительственных округов» делится на уезды (Kreise); во главе каждого из уездов стоит ландрат, назначаемый правительством. Ландрат председательствует в уездном собрании (Kreistag), состоящем из депутатов от местных землевладельцев. Подразделением уезда является волость (Amtsbezirk); во главе каждой волости стоит старшина (Amtsvorsteher) и волостной комитет (Amtsausschuss). Первый назначается провинциальным обер-президентом по представлению уездного собрания и, таким образом, совмещает в себе оба начала: Ц. и децентрализации. Волостной комитет является представителем исключительно последнего из этих двух начал и состоит из выборных депутатов от общин, входящих в состав волости.

Литература. Сочинений общего характера, прямо относящихся к данному вопросу, нет. Отдельные указания можно найти в исторических курсах, также в курсах государственного права. См. еще Dupont-White, «» (П., 1868); Odilon Barrot, «» (П., 1861); de Luçay, "La centralisations (П., 1895); Афанасьев, «К вопросу о децентрализации во Франции в конце XVIII в.» («Истор. Библ.», 1878); Ардашев, «Абсолютная монархия на Западе» (СПб., 1902).

.

ЭСБЕ:История