Upaya Pemerintah dalam Pencegahan dan Penanganan Krisis/Bab VI
Pembuat kebijakan selalu dihadapkan dengan pilihan-pilihan yang sulit 
bahkan seringkali harus menghadapi dilema untuk mengambil tindakan atau 
tidak. Banyak contoh situasi yang dihadapi oleh pembuat kebijakan yang 
sering harus menentukan pilihan dan alternatif yang paling kecil 
mudharatnya. Keberadaan KSSK, selaku komite yang dibentuk dalam 
menjaga stabilitas sistem keuangan Indonesia, juga dihadapkan pada pilihan 
yang sulit pada bulan November 2008. 
Dalam rapat KSSK tanggal 21 November 2008, KSSK memutuskan Bank 
Century sebagai bank gagal berdampak sistemik sehingga harus 
diselamatkan. Keputusan ini ternyata menimbulkan pertanyaan dan 
prasangka apakah keputusan itu tepat. Pada bagian ini, akan diuraikan 
dasar-dasar pertimbangan KSSK dalam pembuatan kebijakan tersebut. 
Dampak Sistemik 
Apa yang dimaksud berdampak sistemik? 
Sistemik diambil dari kata sistem. Kerusakan sistemik berarti kerusakan 
menyeluruh pada sistem yang ada. Mengacu pada definisi Perppu JPSK, yang 
dimaksud berdampak sistemik adalah: 

 

“suatu kondisi sulit yang ditimbulkan oleh suatu Bank, LKBB, dan/atau gejolak 
pasar keuangan yang apabila tidak diatasi dapat menyebabkan kegagalan 
sejumlah Bank dan/atau LKBB lain sehingga menyebabkan hilangnya 
kepercayaan terhadap sistem keuangan dan perekonomian nasional.” 

 

Lembaga Internasional seperti Bank for International Settlements dan 
European Central Bank menekankan berdampak sistemik mengacu pada 
istilah: 

 
Istilah sistemik ini menimbulkan kekisruhan terutama dengan munculnya 
istilah systemically important bank (SIB). Istilah ini mengemuka pada rapat 
Panitia Hak Angket DPR tanggal 21 Desember 2009, dimana Burhanuddin 
Abdullah (mantan Gubernur BI) menyatakan: 

“kekacauan yang menyeluruh, bersifat tiba-tiba, menghasilkan efek domino 
kekacauan finansial yang lebih besar.” 

 

 
Pada dasarnya BI selaku otoritas pengaturan dan pengawasan perbankan 
mengelompokkan beberapa bank besar sebagai systemically important bank 
(SIB). SIB merupakan bank yang memiliki ukuran (size) cukup signifikan, 
yang dalam keadaan normal dapat berdampak sistemik terhadap sistem 
keuangan nasional apabila bank tersebut mengalami kegagalan. Untuk 
Indonesia, terdapat 15 bank terbesar yang masuk dalam kategori SIB 
berdasarkan besaran asetnya. Dalam kondisi normal, bank yang 
dikategorikan sebagai SIB tidak boleh gagal, apalagi dalam kondisi krisis. 
Kegagalan SIB akan sangat membahayakan sistem pembayaran, sistem 
keuangan bahkan perekonomian nasional. Oleh karena itu, pengawas bank 
melakukan pengawasan khusus terhadap bank-bank yang termasuk dalam 
kategori tersebut. 
Terdapat 2 kriteria umum yang digunakan Bank Sentral untuk menentukan 
SIB, yakni : 

“”...at least di jaman saya kita ada pertemuan dengan yang kita sebut SIB 
(Systemically Important Bank) itu kita usahakan ada pertemuan dua bulan sekali 
dengan bank-bank sistemik. Dan jumlah bank sistemik itu ada 15, yang 15 itu 
menguasai sekitar 85% industri perbankan, tidak termasuk Century, jauh sekali 
namanya tidak pernah terdengar...” 

 
1. Too big to fail. Semakin besar ukuran suatu bank (misalnya dilihat 
dari sisi nilai asset, nilai transaksi, atau jumlah cabang), maka bank 
tersebut memiliki dampak sistemik yang semakin tinggi. Oleh karena 
itu, bank tersebut tidak boleh dibiarkan gagal. 

2. Too interconnected to fail. Semakin besar keterkaitan suatu bank 
dengan bank atau lembaga keuangan lainnya (misalnya melalui 
pinjaman antar bank atau kepemilikan), maka bank tersebut semakin 
tinggi dampak sistemiknya. Oleh karena itu, bank tersebut tidak boleh 
dibiarkan gagal. 

Namun demikian, dengan perkembangan sektor keuangan yang semakin 
komplek dan terkait satu sama lain, pandangan di atas tidak dapat 
diterapkan, sebab kriteria umum tersebut di atas lazimnya digunakan dalam 
kondisi normal. Situasi kondisi tahun 2008 bukan lagi kondisi normal namun 
sudah krisis, sehingga aspek psikologis yang sudah tertekan di masyarakat 
pada kondisi tersebut menjadi pertimbangan tambahan dalam pengambilan 
kebijakan. Bapak Boediono (mantan Gubernur BI) dalam rapat Panitia Hak 
Angket DPR tanggal 22 Desember 2009, mempertegas pengertian SIB: 

 

”Dalam situasi normal, ada konsep Systematically Important Bank (SIB). Itu 
adalah ukuran dari bank-bank besar, ada 15 bank terbesar yg memang bisa 
sistemik kalau bank ini collapse. Sebenarnya konsep ini banyak digunakan untuk 
bagaimana mengalokasikan sumber daya audit kita sampai ke risiko-risiko yg 
terbesar. Jadi ini sebenarnya untuk mendapatkan hasil yg maksimal dari 
pengawasan perbankan kita dengan sumber daya yg terbatas. Kalau bank-bank 
tersebut runtuh tentunya akan berdampak sistemik. Tapi hal yg kita bicarakan 
ini lain dengan masalah bagaimana kita mengelola perbankan kita dalam situasi 
krisis. Ini adalah 2 (dua) hal yg berbeda. 

 

Dalam situasi krisis yg kita lakukan adalah menilai situasi secara umum. 
Bagaimana psikologis pasar, bagaimana reaksi nasabah, bagaimana reaksi satu 
bank dengan bank lain. Semua harus kita baca dalam rangka menilai apakah 
suatu bank itu mempunyai dampak yang lebih luas dari bank itu sendiri. Jadi 
intinya dalam kenyataan, dalam menghadapi situasi krisis, kita harus melakukan 
analisa total termasuk kondisi psikologis semua pelaku. Dan dalam SIB tadi tidak 
ada mengenai hal itu. Itu hanya catatan mengenai mana bank yg besar yg perlu 
diawasi dengan lebih ketat. 

 

Dalam situasi nyata yang kita hadapi, tidak cukup hanya melihat table apakah 
bank ini masuk dalam 15 besar atau tidak, kalau tidak kita bunuh saja. Itu 
bahaya sekali. Dalam situasi krisis, kita harus menilai apakah bank itu 
mempunyai dampak-dampak lanjutan. Kita tidak bisa hanya membuat check list 
seperti itu, harus lebih dari itu. Memang agak sulit, banyak kualitatifnya. 

 

Collapse dari perbankan intinya adalah collapse dari psikologi. Para pelaku 
tidak percaya lagi pada bank sehingga menarik dananya dari bank. Jadi 
tidak bisa dihindari bagaimana kita menganalisa situasi krisis perbankan 
adalah menganalisa psikologi. Kita harus mendengarkan semua pihak. 
Termasuk dari pasar, dari banker sendiri, dan dari para nasabah. Itu yg 
harus dilakukan dalam menghadapi situasi krisis konkrit dan bukan hanya 
melihat daftar.” 
Sebagaimana kita yakini bersama, dalam industri perbankan, aspek 
kepercayaan sangat penting dalam menentukan keberlangsungan (going 
concern) suatu bank, baik itu kepercayaan dari para penabung maupun 
kepercayaan dari kreditur lainnya. Aspek kepercayaan tersebut dipengaruhi 
oleh: 

Collapse dari perbankan intinya adalah collapse dari psikologi. Para pelaku tidak 
percaya lagi pada bank sehingga menarik dananya dari bank. Jadi tidak bisa 
dihindari bagaimana kita menganalisa situasi krisis perbankan adalah 
menganalisa psikologi. Kita harus mendengarkan semua pihak. Termasuk dari 
pasar, dari banker sendiri, dan dari para nasabah. Itu yg harus dilakukan dalam 
menghadapi situasi krisis konkrit dan bukan hanya melihat daftar.” 

(i) sifat/perilaku manusia yang cenderung tidak mau ambil risiko, 
cenderung reaktif dan panik apabila mendengar berita yang buruk; 

(ii) adanya ketidakseimbangan penyaluran informasi antara nasabah dan 
pengelola bank tentang kondisi bank yang sebenarnya. 

Ketidakseimbangan informasi tersebut dapat mengakibatkan reaksi yang 
berlebihan dari pelaku pasar maupun nasabah bank. Tidak mudah bagi 
nasabah untuk memperoleh informasi yang lengkap tentang kondisi bank. 
Mereka cenderung mengandalkan informasi dari nasabah lainnya maupun 
indikator umum pasar keuangan (contohnya harga SUN, nilai tukar rupiah, 
kondisi cadangan devisa, serta indeks harga saham). Nasabah yang tidak 
mendapatkan informasi tersebut cenderung bereaksi hanya karena melihat 
pelaku pasar/nasabah lain bereaksi (ikut-ikutan). Reaksi-reaksi seperti ini 
dapat memicu kepanikan masyarakat dan cenderung mendorong mereka 
mengambil tindakan yang irasional. 

Karakteristik industri perbankan lainnya adalah pengelola bank harus 
memiliki kemampuan untuk mengelola ketidakseimbangan jangka waktu 
jatuh tempo (maturity mismatch) antara dana yang diperoleh dari 
deposan/penabung yang cenderung bertenor jangka pendek (sekitar 1 bulan 
s.d. 3 bulan) dengan dana yang disalurkan kepada peminjam yang cenderung 
memiliki tenor waktu lebih panjang (antara 1 s.d. 20 tahun). 

Dalam kondisi normal, tentunya bank dapat mengelola maturity mismatch 
tersebut dengan baik. Penabung akan terus memperpanjang simpanannya di 
bank tersebut dan penarikan dana oleh penabung maupun untuk pemberian 
pinjaman dapat diprediksi dengan baik oleh pengelola bank. 
Hal tersebut menjadi sangat berbeda apabila dalam situasi krisis. Manakala 
terjadi pemburukan kondisi bank (kesulitan likuiditas maupun solvabilitas) 
atau terjadi rumor (berita negatif) terhadap suatu bank, maka akan muncul 
kekhawatiran/ketidakpercayaan penabung. Kekhawatiran tersebut 
mendorong penabung berlomba antri untuk menarik dananya dari bank 
tersebut karena takut didahului oleh penabung lainnya, bahkan dapat 
mempengaruhi nasabah lainnya di lokasi yang berbeda. Antrian para 
penabung terhadap satu bank dapat memicu nasabah bank lain untuk ikutikutan 
antri menarik dananya dari bank mereka. 

Apabila berita antrian penabung tersebut didengar dan dilihat melalui media 
massa oleh penabung bank lainnya, maka dapat memicu penarikan dana 
secara besar-besaran (rush/bank runs) di banyak bank, meskipun tidak ada 
keterkaitan antara bank yang bermasalah dengan bank lainnya tersebut. 
Dalam situasi krisis, hal tersebut bisa menular (contagion) ke bank-bank 
lainnya dengan cepat dan mengakibatkan kepanikan. Persepsi buruk 
terhadap suatu bank bisa menyebabkan situasi yang lebih buruk lagi. Dalam 
hal perekonomian mengalami tekanan yang sangat besar, kegagalan sebuah 
bank dapat menular dengan cepat (contagion effect) dan bahkan bank yang 
secara fundamental kuat pun bisa di-rush oleh para nasabahnya. Akibatnya, 
bank-bank akan mengalami kesulitan likuiditas bahkan lebih parah lagi akan 
mengalami kesulitan solvabilitas (self fulfilling prophecy). 

Penarikan dana secara besar-besaran tersebut tidak hanya terjadi pada bank 
yang memang bermasalah/buruk, tetapi juga pada bank yang secara 
fundamental sehat. Kondisi tersebut sangat berbahaya bagi kelangsungan 
sistem pembayaran dan stabilitas sistem keuangan. Untuk itu, dalam situasi 
genting para pengambil kebijakan dituntut berani mengambil keputusan 
yang cepat, tepat dan akuntabel dengan segala keterbatasan yang ada, agar 
ancaman krisis tidak menjalar kemana-mana. 

Jika ada rumah kecil di perkampungan padat penduduk yang terbakar, apa yang akan 
kita lakukan? Tentu kita akan langsung berupaya memadamkan api di rumah itu. 
Tanpa tanya-tanya dulu siapa pemilik rumah itu, apakah penjahat atau bukan, atau 
bagaimana rumah itu dibangun. Kepedulian kita hanya satu, padamkan api 
secepatnya agar tidak berkobar dan menjalar luas dan membakar seluruh isi 
kampung. Ini analogi dari mencegah kerusakan sistemik. 

Adakah indikator pasti dari bank berdampak sistemik? 
Memang, tidak ada kriteria bank berdampak sistemik yang dinyatakan 
secara tegas di undang-undang. Mengapa demikian? Ada dua alasan utama: 

1. Berpotensi menimbulkan moral hazard 

Kriteria berdampak sistemik memang sengaja tidak dinyatakan 
eksplisit. Jika semua bank tahu tentang kriteria berdampak sistemik, 
maka pengelola bank cenderung secara sengaja mendorong atau 
mengkondisikan diri masuk ke kriteria “berdampak sistemik” 
tersebut, hingga bisa minta bantuan pemerintah demi keuntungankeungtungan 
yang tidak wajar. Ini adalah bentuk dari moral hazard. 

2. Pengukuran Dampak Sistemik Bersifat Situasional 

Dampak sistemik bisa diakibatkan banyak hal, internal maupun 
eksternal. Hal internal bisa berupa masalah dari dalam lembaga bank 
itu sendiri. Sedangkan eksternal bisa berupa bencana alam, krisis 
keuangan global maupun bentuk-bentuk lain yang berpengaruh 
terhadap sistem keuangan. Ini yang menyebabkan dampak sistemik 
sulit ditentukan batasannya. Suatu lembaga keuangan dapat 
dinyatakan berdampak sistemik pada situasi tertentu, namun tidak 
berdampak sistemik pada situasi yang berbeda. Perlu professional 
judgment untuk memutuskan hal tersebut. Di situlah diperlukan 
pembuat kebijakan yang mempunyai kompetensi dan pengalaman 
yang mumpuni serta integritas yang tinggi. 
Dari uraian tersebut di atas, dapat disimpulkan tidak ada pelanggaran 
undang-undang dalam penetapan bank berdampak sistemik. 

Bank Century: Saatnya Memutuskan Pada Saat Keadaan 
Genting..! 

Pada tanggal 20 November 2008, BI menyatakan Bank Century sebagai Bank 
Gagal yang ditengarai Berdampak Sistemik. Pada saat itu, BI datang ke KSSK 
dan meminta keputusan penanganan Bank Century. KSSK dihadapkan pada 
dilema: apakah Bank Century adalah Bank Gagal berdampak sistemik atau 
tidak? 

Dalam penetapan dampak sistemik Bank Century, KSSK telah menggunakan 
berbagai informasi yang ada, analisis dan metodologi yang bersifat kualitatif 
maupun yang bersifat kuantitatif dan pertimbangan yang matang termasuk 
penggunaan professional judgment. Penggunaan professional judgment tidak 
mempunyai konotasi negatif, sebab artinya tidak lain ialah 
mempertimbangkan dengan akal sehat semua data dan informasi yang 
tersedia. 

Dalam mempertimbangkan dampak sistemik Bank Century, KSSK 
menggunakan data, fakta dan informasi tentang keadaan perbankan yang 
diberikan sepenuhnya oleh BI sebagai otoritas yang mempunyai 
kewenangan penuh atas perbankan nasional. Selain itu, KSSK juga 
menggunakan data, fakta, informasi dan analisis yang bersifat makro tentang 
perkembangan situasi dan kondisi krisis keuangan nasional dan dunia. 
Pada saat itu, secara umum Bank Century telah memenuhi kualifikasi 
sebagai Bank Gagal karena pada saat itu Capital Adequacy Ratio (CAR)-nya 
adalah negatif 3,53 persen. Sedangkan mengenai dampak sistemik Bank 
Century, dapat dijelaskan bahwa dalam kondisi normal, penutupan bank 
seukuran Bank Century diperkirakan tidak akan menimbulkan dampak 
sistemik bagi bank lain atau sistem perbankan nasional. Namun demikian, 
dalam kondisi perekonomian yang bergejolak seperti telah diuraikan pada 
Bab sebelumnya, maka penutupan Bank Century akan menimbulkan dampak 
sistemik (contagion effect) yang dapat menyebabkan terjadinya penarikan 
dana besar-besaran (rush) terhadap bank-bank lainnya, terutama peer banks 
atau bank kecil yang setara. 

Sesuai dengan data, fakta, informasi dan analisis BI, pada waktu itu terdapat 
23 bank setara atau lebih kecil dari Bank Century serta sejumlah BPR yang 
mempunyai masalah likuiditas dan permasalahan lain yang kurang lebih 
sama dengan Bank Century. Dengan kondisi seperti itu, apabila dilakukan 
penutupan terhadap Bank Century, maka diyakini secara sistemik akan 
mempengaruhi bank-bank lain sehingga eskalasi permasalahan akan secara 
cepat menjalar ke seluruh sistem perbankan nasional. Kondisi seperti ini 
dikhawatirkan dapat mengganggu kelancaran sistem pembayaran, serta 
menurunkan kepercayaan masyarakat terhadap sistem perbankan dan 
sistem keuangan secara keseluruhan sehingga bukan tidak mungkin 
berulang apa yang pernah kita alami pada krisis moneter tahun 1997-1998, 
yang dampaknya sampai hari ini masih ada, yakni belum lunasnya utang 
Pemerintah atas BLBI dan biaya penyertaan modal melalui rekapitalisasi 
bank-bank. 

KSSK sadar bahwa secara tegas dan terang belum pernah ada definisi dan 
ukuran yang baku mengenai dampak sistemik di dunia ini karena berbagai 
pertimbangan dan alasan pada saat pengambilan keputusan, yaitu potensi 
moral hazard yang sangat tinggi bagi pihak yang ingin memanfaatkan 
keadaan. Oleh karena itu, apabila di dalam Perppu JPSK tidak diatur secara 
jelas dan tegas mengenai ukuran dan kriteria dampak sistemik tersebut, hal 
tersebut bukanlah merupakan kelemahan Perppu, namun semata-mata 
untuk menghindari moral hazard bagi semua pihak termasuk pengurus dan 
pemilik bank untuk mendapatkan keuntungan yang tidak semestinya, 
dengan sengaja mendorong agar banknya memenuhi kriteria sistemik untuk 
sebuah harapan agar diselamatkan. 

KSSK juga sadar bahwa kegagalan Bank Century disebabkan oleh 
pengelolaan bank yang buruk dan indikasi terjadinya tindakan kejahatan 
perbankan oleh pemiliknya. Namun demikian, KSSK melihat bahwa prioritas 
utama adalah menyelamatkan sistem keuangan dan perbankan, bukan 
invidual bank (Bank Century). Sementara, kecurangan (fraud) yang terjadi di 
bank, harus tetap diproses secara hukum pada tahap berikutnya. 

Setelah menimbang dengan akal sehat dan memperhatikan kondisi 
perekonomian global dan nasional yang sedang krisis, serta pengalaman 
krisis ekonomi Indonesia pada 1998, maka pada 21 November 2008 dini 
hari, KSSK memutuskan Bank Century sebagai bank gagal berdampak 
sistemik. Hal itu dilakukan bukan untuk kepentingan bank Century, 
melainkan demi keselamatan sistem keuangan dan perekonomian nasional. 
Siapapun Ketua KSSK saat itu akan mengambil keputusan penyelamatan 
Bank Century untuk menghindarkan risiko kegagalan sistemik. 

Seseorang yang terindikasi terjangkit flu burung dari suhu tubuh yang tinggi akan 
segera ditolong dan diisolasi. Petugas medis tak akan bertanya atau menyalahkan 
kenapa orang itu bisa terjangkit. Kepedulian petugas medis saat itu hanya 
secepatnya menolong orang itu dan secepatnya pula mengisolasi agar penyakitnya 
tidak menulari orang lain. Analogi ini sesuai dengan tindakan KSSK menangani 
bank Century.