Dómur Landsdóms í máli nr. 3/2011/VII
VII
1
Í 14. gr. stjórnarskrárinnar er mælt svo fyrir að ráðherrar beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum. Ráðherraábyrgð skal ákveðin með lögum og getur Alþingi kært ráðherra fyrir embættisrekstur þeirra. Í samræmi við þessi fyrirmæli segir í 1. gr. laga nr. 4/1963: „Ráðherrar bera ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum eftir því sem fyrir er mælt í stjórnarskrá og lögum þessum. Ákvæði almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi taka einnig til ráðherra eftir því, sem við getur átt.“

Eins og fram kom í athugasemdum með frumvarpi, sem varð að lögum nr. 4/1963, er þar lögð refsing „við þeim brotum, sem óttast má af ráðherra sérstaklega og ákvæði almennra hegningarlaga um brot í opinberu starfi ná ekki til.“ Lög þessi taka því eingöngu til brota ráðherra, sem leiða af stjórnskipulegri stöðu hans og framin eru í skjóli þess valds, sem honum er fengið í 13. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 2. gr. hennar. Með 2. gr. laganna, þar sem kveðið er á um að ráðherra verði krafinn ábyrgðar „fyrir sérhver störf eða vanrækt starfa, er hann hefur orðið sekur um,“ er athafnaleysi lýst refsivert engu síður en athafnir.

Sú ábyrgð, sem mælt er fyrir um í 14. gr. stjórnarskrárinnar og 1. gr. laga nr. 4/1963, kemur til viðbótar þeirri þinglegu eða pólitísku ábyrgð sem ráðherra ber gagnvart Alþingi á embættisfærslu sinni á grundvelli þingræðisreglunnar. Þótt þinglega ábyrgðin veiti ráðherra mikið aðhald er gengið út frá því í stjórnarskránni að brot hans í embætti geti varðað hann refsiábyrgð eftir því, sem nánar er ákveðið í lögum. Af samanburði á þessari tvenns konar ábyrgð verður að álykta að það séu aðeins alvarlegar ávirðingar í starfi, sem leitt geta til þess að ráðherra verði gerð refsing. Samkvæmt því getur það eitt að háttsemi hans sé gagnrýnisverð eða ámælisverð ekki fallið undir þá lagalegu ábyrgð, sem hér um ræðir, heldur þarf meira að koma til. Það ræðst síðan af mati á öllum atvikum hvort tiltekin háttsemi ráðherra telst svo alvarleg að hún varði hann refsingu, annaðhvort samkvæmt lögum nr. 4/1963 eða almennum hegningarlögum, sbr. 2. mgr. 1. gr. fyrrnefndu laganna.
2
Í málinu er ákærða gefið að sök að hafa brotið gegn tveimur ákvæðum laga nr. 4/1963, annars vegar b. lið 10. gr., sbr. liði 1.3, 1.4 og 1.5 í ákæru, og hins vegar c. lið 8. gr. laganna, sbr. ákærulið 2. Er ákærði talinn hafa bakað sér refsiábyrgð með athafnaleysi sínu meðan hann gegndi embætti forsætisráðherra og er sú vanræksla, sem hann er sakaður um, bundin í ákæru við rúmlega átta mánaða tímabil á árinu 2008.

Samkvæmt b. lið 10. gr., sbr. 11. gr. laga nr. 4/1963 varðar það ráðherra refsingu „ef hann framkvæmir nokkuð eða veldur því, að framkvæmt sé nokkuð, er stofnar heill ríkisins í fyrirsjáanlega hættu, þótt ekki sé framkvæmd þess sérstaklega bönnuð í lögum, svo og ef hann lætur farast fyrir að framkvæma nokkuð það, er afstýrt gat slíkri hættu, eða veldur því, að slík framkvæmd ferst fyrir.“ Af ákvæðinu leiðir að sett eru þrjú hlutlæg skilyrði fyrir því að athafnaleysi eins og það, sem ákærði er borinn sökum um í liðum 1.3, 1.4 og 1.5 í ákæru, teljist refsivert. Í fyrsta lagi að heill ríkisins hafi verið stefnt í hættu. Með því er vísað til hagsmuna ríkisins, en meðal þess, sem getur fallið undir þetta orðalag, er að fjárhagslegum hagsmunum eða greiðslugetu ríkisins hafi verið stefnt í hættu. Eitt af því, sem bakað getur ráðherra refsiábyrgð að þessu leyti, er að hann hafi tekið hagsmuni annarra fram yfir hag ríkisins og þar með stofnað heill þess í hættu á ótilhlýðilegan hátt. Með því að vísað er í ákvæðinu til þess að heill ríkisins hafi verið stofnað í hættu felst ekki í því að það sé skilyrði fyrir refsiábyrgð að ríkið hafi í reynd orðið fyrir tjóni. Í öðru lagi að ráðherra hafi látið undir höfuð leggjast, þótt hættan fyrir heill ríkisins hafi verið fyrirsjáanleg, að sinna athafnaskyldu og grípa til þeirra aðgerða, sem tilgreindar eru í framangreindum liðum ákæru. Í síðari hluta b. liðar 10. gr. laganna, þar sem athafnaleysi ráðherra er lýst refsivert, er það í þriðja lagi gert að skilyrði að athafnir þær, sem honum bar að viðhafa, hefðu getað afstýrt slíkri hættu, sem áður greinir. Með þessu er áskilið að ráðherra eða einhver að hans fyrirlagi hafi raunverulega átt þess kost að bregðast við hættu, sem steðjaði að heill ríkisins, ýmist þannig að slíkar aðgerðir hefðu verið fallnar til að bægja hættunni algerlega frá eða að minnsta kosti að draga verulega úr henni.

Samkvæmt c. lið 8. gr. laga nr. 4/1963 er það refsivert ef ráðherra, fyrir utan þau tilvik sem greinir í a. og b. lið greinarinnar, „annars framkvæmir sjálfur, fyrirskipar framkvæmd á eða lætur viðgangast að framkvæmt sé nokkuð það, er fer í bága við stjórnarskrá lýðveldisins, eða lætur farast fyrir að framkvæma nokkuð það, sem þar er fyrirskipað eða veldur því, að framkvæmd þess farist fyrir.“ Í síðari hluta þessa ákvæðis er lýst beinu athafnaleysisbroti, sem þýðir að það eitt að ráðherra láti farast fyrir að framkvæma nokkuð það, sem fyrirskipað er í stjórnarskránni eða valdi því, að framkvæmd þess farist fyrir, er refsivert brot án tillits til afleiðinga eða hættueiginleika slíks aðgerðaleysis. Eins og tekið var fram í athugasemdum með frumvarpinu, sem varð að lögum nr. 4/1963, hefur c. liður 8. gr. þeirra að geyma almennt ákvæði, sem tekur til allra annarra stjórnarskrárbrota en þeirra, sem sérstaklega eru lýst refsiverð í öðrum stafliðum greinarinnar. Samkvæmt því fellur undir verknaðarlýsingu ákvæðisins að sinna ekki þeirri skyldu, sem mælt er fyrir um í 17. gr. stjórnarskrárinnar að halda ráðherrafundi „um nýmæli í lögum og um mikilvæg stjórnarmálefni.“

Í 2. gr. laga nr. 4/1963 er kveðið á um huglæg skilyrði ráðherraábyrgðar. Þar segir að ráðherra megi krefja ábyrgðar samkvæmt því, sem nánar er mælt fyrir um í lögunum, meðal annars fyrir vanrækt starfa, „ef málið er svo vaxið, að hann hefur annaðhvort af ásetningi eða stórkostlegu hirðuleysi farið í bága við stjórnarskrá lýðveldisins ... eða að öðru leyti stofnað hagsmunum ríkisins í fyrirsjáanlega hættu.“ Af þessu leiðir að ráðherra verður ekki sakfelldur, jafnvel þótt hlutlæg skilyrði ráðherraábyrgðar séu fyrir hendi, nema hann hafi framið brotið af ásetningi eða stórkostlegu gáleysi. Sé um að ræða hættubrot eins og það, sem lýst er refsivert í b. lið 10. gr. laga nr. 4/1963, er það forsenda fyrir því að háttsemi teljist ráðherra saknæm að hann hafi vitað eða að minnsta kosti mátt vita um þá hættu, sem steðjaði að hagsmunum ríkisins.
3
Samkvæmt íslenskri stjórnskipun eru ráðherrar í reynd æðstu handhafar framkvæmdarvaldsins auk þess sem sérhver þeirra fer með óskorað vald á því stjórnsýslusviði, sem heyrir undir hann, nema öðru vísi sé mælt í lögum. Ríkisstjórnin er því ekki fjölskipað stjórnvald nema í undantekningartilvikum. Þessar meginreglur verða leiddar af 1. mgr. 11. gr. stjórnarskrárinnar, sem kveður á um að forseti Íslands sé ábyrgðarlaus á stjórnarathöfnum, 1. mgr. 13. gr. og 14. gr., sem mæla svo fyrir að forseti láti ráðherra framkvæma vald sitt og þeir beri ábyrgð á stjórnarframkvæmdum öllum, 15. gr., sem segir að forseti skipti störfum með ráðherrum, og loks 18. og 19. gr., þar sem boðið er að sá ráðherra, sem hefur undirritað mál, skuli að jafnaði bera það upp fyrir forseta og undirskrift forseta undir löggjafarmál eða stjórnarerindi veiti þeim gildi þegar ráðherra ritar undir þau með honum.

Eins og í öðrum lýðræðis- og þingræðisríkjum verður að ganga út frá því hér á landi að ráðherrar, sem yfirleitt njóta stuðnings meiri hluta Alþingis og bera sem fyrr segir ábyrgð gagnvart því, taki pólitískar ákvarðanir, sem eiga undir framkvæmdarvaldið. Ráðherrar geta því aðeins rækt þetta hlutverk svo að viðhlítandi sé að þeim berist jafn óðum upplýsingar um mikilvæg mál, sem eru til meðferðar í ráðuneytum þeirra og á stjórnsýslusviðum, sem þeir bera ábyrgð á. Í samræmi við það hvílir skylda á embættismönnum til að veita ráðherrum upplýsingar um þess háttar mál og veita þeim jafnframt faglega ráðgjöf við úrlausn þeirra. Á þetta sérstaklega við um ráðuneytisstjóra, sem stýra ráðuneytum undir yfirstjórn ráðherra, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands, sem í gildi voru á árinu 2008. Fái ráðherra upplýsingar, sem gefa honum tilefni til að kanna mál nánar, ber honum að fela starfsmönnum ráðuneytis eða stofnunum, sem undir hann heyra, að gera það svo að hann geti tekið ákvörðun í því. Lægra settum stjórnvöldum er að jafnaði skylt að framfylgja ákvörðunum ráðherra, enda samrýmist þær lögum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttar. Þótt stjórnunarvaldi ráðherra séu takmörk sett þegar í hlut eiga sjálfstæðar stofnanir, svo sem Seðlabanki Íslands, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 36/2001, er ráðherra bæði rétt og skylt að hafa eftirlit með starfsemi þeirra eins og annarra, sem undir verksvið hans heyra, sbr. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 73/1969.

Af þeim ákvæðum laga nr. 4/1963, sem leggja refsingu við athafnaleysi ráðherra, verður dregin sú ályktun að við vissar aðstæður, svo sem ef hætta steðjar að heill ríkisins, sbr. b. lið 10. gr. laganna, hvíli sú stjórnskipulega skylda á ráðherra sem æðsta handhafa framkvæmdarvaldsins á stjórnsýslusviði sínu, að sýna frumkvæði og beita sér fyrir aðgerðum til að afstýra slíkri hættu. Þegar þeim tilvikum sleppir er það á hinn bóginn almennt undir mati ráðherra sjálfs komið hvernig hann eða þeir, sem undir boðvald hans heyra, bregðast við aðstæðum, hvort sem er með athöfnum eða athafnaleysi, nema sérstaklega sé kveðið á um athafnaskyldu ráðherra í lögum. Það ræðst af atvikum hverju sinni, meðal annars af mikilvægi máls fyrir hagsmuni alls almennings, hvort og þá hvenær fyrrgreind stjórnskipuleg skylda ráðherra til að hefjast handa verður virk. Ef aðsteðjandi vandi er þess eðlis að honum verður aðeins ráðið til lykta af stjórnvöldum með pólitískri ákvörðun aukast líkurnar á því að slík athafnaskylda stofnist eftir því sem almannahagsmunirnir eru ríkari og lengri tími líður án þess að vandinn leysist af öðrum ástæðum en með aðgerðum ríkisins.

Staða og störf ráðherra eru annars eðlis en annarra embættismanna ríkisins. Í því efni er þess meðal annars að gæta að lög nr. 70/1996 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins taka ekki til þeirra, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna. Engu að síður hvíla ýmsar skyldur, sem þar er mælt fyrir um, ekki síður á ráðherrum en öðrum ríkisstarfsmönnum, enda teljast þeir opinberir starfsmenn í skilningi laga. Meðal þeirra er þagnarskylda, en í 18. gr. laga nr. 70/1996 segir að hverjum starfsmanni sé skylt að gæta þagmælsku um atriði, sem hann fær vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum, fyrirmælum yfirmanna eða eðli máls. Í 136. gr. almennra hegningarlaga er lögð refsing við því ef opinber starfsmaður segir frá nokkru, sem leynt á að fara og hann hefur fengið vitneskju um í starfi sínu eða varðar embætti hans eða sýslan. Af upplýsingalögum nr. 50/1996 verður jafnframt ráðið að rík þagnarskylda hvíli á ráðherrum um mál, sem leynt skulu fara eftir lögum eða eðli máls, meðal annars þau, sem rædd eru á ráðherrafundum, en samkvæmt 1. tölulið 4. gr., sbr. og 2. tölulið 2. mgr. 9. gr. laganna tekur réttur til aðgangs að gögnum ekki til fundargerða ríkisstjórnar, minnisgreina á ráðherrafundum og skjala, sem tekin hafa verið saman fyrir slíka fundi.
4
Forsætisráðherra hefur sérstöðu í samanburði við aðra ráðherra. Í niðurlagi 17. gr. stjórnarskrárinnar kemur fram að hann er í forsæti fyrir ríkisstjórn og stjórnar fundum hennar, sem nefnast ráðherrafundir. Í 1. mgr. 3. gr. þágildandi laga nr. 73/1969, sbr. 1. gr. laga nr. 83/1997, sagði að forsætisráðherra fæli starfsmanni forsætisráðuneytisins að gegna störfum ritara ráðherrafunda og skyldi hann samkvæmt 2. mgr. fyrrnefndu lagagreinarinnar skrá fundargerð hvers fundar í gerðabók þegar ráðherrar höfðu staðfest fundargerðina. Samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1969 skar forsætisráðherra úr ef vafi þótti leika á því undir hvert ráðuneyti málefni heyrðu, en verkaskipting ráðuneyta og þar með ráðherra fór eftir ákvæðum reglugerðar, sem forseti Íslands setti samkvæmt tillögum forsætisráðherra, sbr. 1. mgr. sömu greinar.

Önnur ákvæði um stöðu og störf forsætisráðherra, sem hér skipta máli, var ekki að finna í settum lögum árið 2008. Þrátt fyrir það voru á þeim tíma í gildi óskráðar réttarreglur um þau efni, meðal annars um hlutverk forsætisráðherra við skipun annarra ráðherra og lausn þeirra frá störfum. Samkvæmt 15. gr. stjórnarskrárinnar skipar forseti Íslands ráðherra og veitir þeim lausn. Af 1. mgr. 13. gr. og 19. gr. hennar leiðir að forseti getur ekki tekið slíkar ákvarðanir nema að tillögu forsætisráðherra. Samkvæmt því hefur forsætisráðherra stjórnskipulegt vald til að biðjast lausnar fyrir ráðherra, meðal annars í því tilviki að hann telji ráðherrann hafa brotið gegn starfsskyldum eða ekki sinnt störfum sínum sem skyldi, og gera eftir atvikum tillögu um skipun nýs ráðherra í hans stað. Þótt þessar reglur hafi nú verið leiddar í lög með 3. gr. laga nr. 115/2011 um Stjórnarráð Íslands leikur ekki vafi á að þær giltu áður á grundvelli framangreindra stjórnarskrárákvæða. Þá er í 8. gr. laga nr. 115/2011 mælt svo fyrir að forsætisráðherra beri að gæta þess að verkaskipting ráðherra sé eins skýr og kostur er og skulu ráðherrar leitast við að samhæfa stefnu og aðgerðir ráðuneyta þegar málefni og málefnasvið skarast. Að virtu forystuhlutverki forsætisráðherra, sem gengið er út frá í 17. gr. stjórnarskrárinnar, verður að líta svo á að með þessari lagagrein hafi einnig verið lögfestar reglur, sem áður giltu samkvæmt íslenskri stjórnskipun.

Eins og áður greinir áttu meðal annars hagstjórn ríkisins almennt, málefni Seðlabanka Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins sérstaklega undir ákærða sem forsætisráðherra auk mála, sem vörðuðu ríkisstjórnina í heild, svo sem kveðið var á um í 2. gr. reglugerðar nr. 177/2007. Að auki hvíldi á honum samkvæmt framansögðu sú skylda að samhæfa aðgerðir ráðherra og hafa eftirlit með störfum þeirra. Vegna þessa var ekki útilokað þá fremur en nú að sú aðstaða kæmi upp að honum bæri vegna stöðu sinnar sem fyrirsvarsmanns ríkisstjórnar að láta til sín taka málefni, sem heyrðu undir aðra ráðherra.

Í lögum nr. 4/1963 er hlutdeild ráðherra í broti annars ráðherra ekki lýst almennt refsiverð á sama hátt og í 22. gr. almennra hegningarlaga. Verða fyrrnefndu lögin ekki skýrð á þann veg að forsætisráðherra beri vegna stöðu sinnar slíka ábyrgð á athöfnum eða athafnaleysi, sem aðrir ráðherrar í ríkisstjórn hans kunna að gera sig seka um.