Dómur Landsdóms í máli nr. 3/2011/II
II
1
Almenn löggjöf um viðskiptabanka var fyrst sett með lögum nr. 86/1985, en fram að því höfðu gilt sérstök lög um hvern þeirra. Við setningu þessara laga voru starfandi þrír viðskiptabankar í eigu ríkisins, Búnaðarbanki Íslands, Landsbanki Íslands og Útvegsbanki Íslands, og fjórir hlutafélagsbankar, sem voru Alþýðubankinn hf., Iðnaðarbanki Íslands hf., Samvinnubanki Íslands hf. og Verslunarbanki Íslands hf. Samkvæmt lögum nr. 7/1987 var stofnaður hlutafélagsbanki um Útvegsbanka Íslands, sem var í byrjun í eigu ríkisins, en samkvæmt 10. gr. laganna var heimilt að selja hlutafé þess í félaginu. Það var gert í júní 1989 og rann Útvegsbanki Íslands hf. í framhaldi af því saman við Alþýðubankann hf., Iðnaðarbanka Íslands hf. og Verslunarbanka Íslands hf., en sameinaða félagið fékk heitið Íslandsbanki hf. Samvinnubanki Íslands hf. var sameinaður Landsbanka Íslands á árinu 1990. Á grundvelli laga nr. 50/1997 um stofnun hlutafélaga um Landsbanka Íslands og Búnaðarbanka Íslands liðu þessir síðustu ríkisviðskiptabankar undir lok og tóku samnefndir hlutafélagsbankar til starfa 1. janúar 1998, sbr. 3. gr. laganna. Í upphafi voru þeir að fullu í eigu ríkisins og voru settar skorður með 6. gr. laganna við sölu hlutafjár í þeim. Þá var Fjárfestingarbanki atvinnulífsins hf. stofnaður með lögum nr. 60/1997 með því að Fiskveiðasjóður Íslands, Iðnlánasjóður, Útflutningslánasjóður og Iðnþróunarsjóður voru í meginatriðum sameinaðir. Sá banki var jafnframt í eigu ríkisins, en með 1. gr. laga nr. 167/1998 var því heimilað að selja allt hlutafé í honum. Það mun hafa verið gert á árunum 1998 og 1999, en Fjárfestingarbanki atvinnulífsins hf. var á árinu 2000 sameinaður Íslandsbanka hf., sem fékk á árinu 2006 heitið Glitnir banki hf. Með 1. gr. laga nr. 93/1999 og 1. gr. laga nr. 70/2001 voru gerðar breytingar

á 6. gr. laga nr. 50/1997, sem leiddu til þess að ríkinu var veitt heimild til að selja að fullu eignarhluta sína í Búnaðarbanka Íslands hf. og Landsbanka Íslands hf. Á þessum grunni var það, sem eftir stóð af eignarhlut ríkisins í síðarnefnda bankanum selt 31. desember 2002 og í þeim fyrrnefnda 16. janúar 2003. Búnaðarbanki Íslands hf. var sameinaður Kaupþingi hf. á árinu 2003 og bar sameinaða félagið síðar heitið Kaupþing banki hf. Að þessu búnu voru þannig í meginatriðum starfandi þrír viðskiptabankar hér á landi og giltu lög nr. 161/2002 um fjármálafyrirtæki um starfsemi þeirra.

Viðskiptabankarnir þrír færðu í kjölfarið starfsemi sína út meðal annars með því stofna dótturfélög erlendis, hefja þar rekstur útibúa og yfirtaka erlend fjármálafyrirtæki. Þannig mun Landsbanki Íslands hf. hafa á árinu 2002 keypt breskan banka með heitinu Heritable Bank Ltd., en sett jafnframt á stofn eigið útibú í London 2005. Kaupþing banki hf. og félögin, sem hann kom í stað fyrir, mun hafa keypt danska bankann FIH Erhvervsbank árið 2004 og breska bankann Singer & Friedlander árið 2005, en frá árinu 1998 hafði Kaupþing hf. átt dótturfélagið Kaupthing Bank Luxembourg. Glitnir banki hf. festi kaup á norsku bönkunum Kreditbanken og BN Bank á árunum 2004 og 2005. Á árinu 2007 munu viðskiptabankarnir þrír hafa verið með starfsemi í 22 löndum. Stærð bankanna þriggja mun þó ekki aðeins hafa aukist með umsvifum erlendis, heldur jafnframt innanlands. Meðal þess, sem mun hafa leitt til þess vaxtar, var öflun bankanna á lánsfé á alþjóðlegum skuldabréfamörkuðum, en hennar mun hafa gætt frá því 1999 og aukist eftir það ár frá ári. Frá árinu 1999 munu allir bankarnir þrír hafa fengið lánshæfismat frá alþjóðlegu fyrirtæki á því sviði með heitinu Moody´s Investors Service og síðar einnig frá fyrirtækjunum Fitch Ratings og Standard & Poor’s Financial Services, en sömu fyrirtæki mátu einnig lánshæfi ríkissjóðs Íslands. Matseinkunnir þess fyrstnefnda fyrir bankana munu hafa verið háar allt frá byrjun og færst að auki upp á við fram á árið 2007, en lækkað svo aftur fram í september 2008. Mat hinna fyrirtækjanna tveggja mun hafa þróast á líkan veg, en lánshæfismöt sem þessi munu hafa verið forsenda fyrir aðgangi bankanna að alþjóðlegum skuldabréfamörkuðum. Auk þessa munu bankarnir þrír hafa aukið umsvif sín með því að taka við innlánum erlendis, en í þeim efnum mun Landsbanki Íslands hf. hafa orðið fyrstur með því að bjóða viðskiptamönnum innlánsreikninga með heitinu Icesave frá október 2006, síðan Kaupþing banki hf. frá nóvember 2007 með reikninga, sem nefndir voru Kaupthing Edge, og loks Glitnir banki hf. frá júní 2008 með reikninga undir heitinu Save & Save. Starfsemi dótturfélaga bankanna þriggja erlendis, svo og fjármálafyrirtækja sem þeir tóku þar yfir, laut löggjöf viðkomandi ríkja, þar á meðal um eftirlit, en útibú þeirra erlendis sættu á hinn bóginn einnig eftirliti Fjármálaeftirlitsins.
2
Samkvæmt 15. gr. auglýsingar nr. 96/1969 um staðfestingu forseta Íslands á reglugerð um Stjórnarráð Íslands með síðari breytingum áttu mál varðandi lánastofnanir undir viðskiptaráðuneytið. Sú auglýsing var síðan leyst af hólmi með reglugerð nr. 3/2004 um Stjórnarráð Íslands, en samkvæmt 15. gr. hennar áttu mál, sem varða fjármálamarkað, undir sama ráðuneyti. Samkvæmt 13. gr. reglugerðar nr. 177/2007 um Stjórnarráð Íslands, sem tók síðan gildi 1. janúar 2008, átti þessi málaflokkur einnig undir viðskiptaráðuneytið. Í 2. gr. hennar var mælt fyrir um að undir forsætisráðuneytið ætti meðal annars hagstjórn almennt ásamt málefnum varðandi Seðlabanka Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðinn, en að auki málefni ríkisstjórnar og Stjórnarráðs Íslands í heild. Þá var í 5. gr. sömu reglugerðar kveðið á um að málefni varðandi fjármál ríkisins, eignir þess og lántökur ættu undir fjármálaráðuneytið. Síðastnefnda reglugerðin var í gildi fram yfir lok þess tíma, sem mál þetta snýr að.

Seðlabanki Íslands var settur á stofn með lögum nr. 10/1961 og laut hann stjórn þriggja bankastjóra, en yfirstjórn hans var á hendi þess ráðherra, sem fór með bankamál, og bankaráðs, þar sem áttu sæti fimm menn kjörnir á Alþingi, sbr. 24., 25. og 28. gr. laganna. Sú skipan var óbreytt samkvæmt 25., 26. og 30. gr. laga nr. 36/1986 um Seðlabanka Íslands, þar sem þó var tekið fram að málefni hans ættu undir viðskiptaráðherra. Í IV. kafla þeirra laga voru sérstök ákvæði um bankaeftirlit, en það átti undir samnefnda deild innan Seðlabanka Íslands, sem starfaði undir yfirstjórn bankastjórnar og bankaráðs hans, sbr. 2. mgr. 13. gr. laganna.

Með lögum nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi var bankaeftirlit Seðlabanka Íslands lagt niður og voru verkefni þess færð undir nýja stofnun, Fjármálaeftirlitið, sem heyrði undir viðskiptaráðherra. Samkvæmt 4. gr. þeirra laga var yfirstjórn Fjármálaeftirlitsins í höndum þriggja manna stjórnar, sem skipuð var af ráðherra, en einn stjórnarmaður skyldi tilnefndur af Seðlabanka Íslands. Stjórn Fjármálaeftirlitsins réði til starfa forstjóra fyrir stofnunina, sem hafði á hendi daglega stjórnun hennar, sbr. 5. gr. laganna. Um Seðlabanka Íslands voru síðan sett lög nr. 36/2001, en samkvæmt 22., 23. og 26. gr. þeirra var yfirstjórn hans í höndum forsætisráðherra, bankastjórnar, þar sem áttu sæti þrír bankastjórar sem skipaðir voru af sama ráðherra, og bankaráðs, sem skipað var sjö mönnum kjörnum á Alþingi. Þessar reglur um stjórnun Seðlabanka Íslands og skipan eftirlits með fjármálafyrirtækjum voru óbreyttar á því tímabili, sem málið tekur til.
3
Með 17. gr. laga nr. 69/1941 um sparisjóði var stofnaður tryggingarsjóður sparisjóða, sem hafði þann tilgang að tryggja innstæður í sparisjóðum og greiðslu á þeim, en sparisjóðum bar eftir nánari reglum að greiða tiltekið hlutfall ágóða síns árlega í þann sjóð. Hann var lagður niður með ákvæðum XI. kafla laga nr. 87/1985 um sparisjóði og nýr samnefndur sjóður, sem skyldi vera sjálfseignarstofnun, stofnaður á grundvelli hans til að tryggja fjárhagslegt öryggi sparisjóða og full skil á innlánsfé við endurskipulagningu eða slit sparisjóðs, sbr. 1. mgr. 50. gr. laganna. Þá var með 51. gr. laga nr. 86/1985 stofnaður tryggingarsjóður viðskiptabanka, sem skyldi vera sjálfstæð stofnun í eigu ríkisins undir yfirstjórn viðskiptaráðherra. Sjóður þessi átti að vera með sjálfstæðan fjárhag og þjóna því markmiði að tryggja full skil á innlánsfé við slit viðskiptabanka vegna greiðsluþrots. Stefnt skyldi að því að eignir sjóðsins næmu 1% af heildarinnlánum viðskiptamanna bankanna á innlánsreikningum, en í því skyni skyldi hver viðskiptabanki greiða til sjóðsins árlegt gjald, sem svaraði allt að 0,15% af heildarinnlánum hans. Lög nr. 86/1985 og 87/1985 voru leyst af hólmi með lögum nr. 43/1993 um viðskiptabanka og sparisjóði, sem síðar voru endurútgefin sem lög nr. 113/1996. Samkvæmt 75. og 76. gr. þessara laga voru tryggingarsjóður viðskiptabanka og tryggingarsjóður sparisjóða áfram til og reglur um þá efnislega óbreyttar að því leyti, sem áður var lýst.

Síðastnefnd lagaákvæði voru felld niður með lögum nr. 98/1999 um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta, en samkvæmt 1. gr. var markmið laganna að veita meðal annars innstæðueigendum í viðskiptabönkum og sparisjóðum lágmarksvernd gegn greiðsluerfiðleikum viðkomandi fyrirtækis. Í 2. gr. var mælt svo fyrir að sérstök stofnun, Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta, færi með tryggingar samkvæmt lögunum og væri hann sjálfseignarstofnun, en aðild að honum skyldu eiga meðal annarra viðskiptabankar og sparisjóðir, sem hefðu staðfestu hér á landi, sbr. 3. gr. laganna. Þar var og tekið fram að þessi aðildarfyrirtæki bæru ekki ábyrgð á skuldbindingum tryggingarsjóðsins með öðru en lögbundnum framlögum sínum. Yfir sjóðinn var sett sex manna stjórn, en af þeim skyldu viðskiptabankar tilnefna tvo, sparisjóðir einn, fyrirtæki í verðbréfaþjónustu einn og viðskiptaráðherra tvo, sbr. 4. gr. laganna. Ráðherra skyldi skipa formann stjórnarinnar og var henni heimilt að ráða framkvæmdastjóra til starfa. Samkvæmt 6. gr. laganna átti heildareign innstæðudeildar sjóðsins að nema að lágmarki 1% af meðaltali tryggðra innstæðna í viðskiptabönkum og sparisjóðum á næstliðnu ári, en næði heildareignin ekki því lágmarki skyldi heimilt að innheimta gjald úr hendi þeirra allra, sem svaraði til 0,15% af meðaltali tryggðra innstæðna. Í 9. gr. laganna var mælt fyrir um skyldu sjóðsins til að greiða viðskiptavinum aðildarfyrirtækis innstæður ef það væri að mati Fjármálaeftirlitsins ófært um að standa skil á þeim eða bú þess væri tekið til gjaldþrotaskipta. Samkvæmt 10. gr. var þó heimilt að takmarka greiðslu úr sjóðnum til einstaka viðskiptamanna fjármálafyrirtækis ef eignir innstæðudeildar hans hrykkju ekki til að greiða heildarfjárhæð tryggðra innstæðna, en þá skyldi hámarksgreiðsla handa hverjum kröfuhafa nema 1.700.000 krónum og yrði sú fjárhæð bundin við kaupgengi evru 1. janúar 1999. Í 21. gr. laganna var tekið fram að þau hafi verið „sett í samræmi við ákvarðanir sameiginlegu EES-nefndarinnar nr. 18/1994 og nr. 12/1998 og til þess að taka upp í innlendan rétt ákvæði tilskipana Evrópuþingsins og ráðsins nr. 19 frá 1994 um innstæðutryggingar og nr. 9 frá 1997 um tryggingakerfi fyrir fjárfesta.“ Um framangreind atriði voru lögin efnislega óbreytt þann tíma, sem mál þetta varðar.

Í lok september 2008 munu heildareignir Tryggingarsjóðs innstæðueigenda og fjárfesta hafa numið um 13.000.000.000 krónum eða sem svaraði um 0,41% af innstæðum, sem njóta áttu tryggingarverndar á þeim tíma.