Dómur Landsdóms í máli nr. 3/2011/VIII
VIII
1
Ákærði reisti kröfu sína um að málinu yrði vísað frá dómi, sem leyst var úr í úrskurði dómsins 3. október 2011, meðal annars á því að refsiheimildir í 8. og 10. gr. laga nr. 4/1963 og 141. gr. almennra hegningarlaga væru svo óskýrar að sér væri ófært að taka til varna í málinu. Þeim röksemdum var hafnað í úrskurðinum og vísað til þess að leggja yrði mat á skýrleika þessara refsiheimilda við úrlausn um efni málsins.

Í 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar er mælt svo fyrir að engum verði gert að sæta refsingu nema hann hafi gerst sekur um háttsemi, sem var refsiverð samkvæmt lögum á þeim tíma þegar hún átti sér stað eða má fullkomlega jafna til slíkrar háttsemi. Í þessu ákvæði felst grunnregla íslensks réttar um skýrleika refsiheimilda, sem á sér hliðstæðu í 1. mgr. 7. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Af henni leiðir að áskilja verður að refsiheimild sé nægilega skýr til að ljóst sé af lestri lagaákvæðis hvaða háttsemi sé refsiverð.

Samkvæmt b. lið 10. gr. laga nr. 4/1963 verður ráðherra sekur samkvæmt þeim lögum ef hann framkvæmir eða veldur því að framkvæmt sé nokkuð, sem stofnar heill ríkisins í fyrirsjáanlega hættu, þótt framkvæmd þess sé ekki sérstaklega bönnuð í lögum, svo og ef hann lætur farast fyrir að framkvæma nokkuð það, sem afstýrt gat slíkri hættu, eða veldur því að slík framkvæmd ferst fyrir. Mat á því hvort hugtökin heill ríkisins og fyrirsjáanleg hætta séu nægilega skýr til að fullnægja kröfum 69. gr. stjórnarskrárinnar verður að fara eftir hlutlægum mælikvarða. Hugtökin eru auðskilin góðum og gegnum manni í því embætti, sem ákærði gegndi. Þótt ákvæði b. liðar 10. gr. laga nr. 4/1963 sé víðtækt felst í því fyrirsjáanlegur og sanngjarn mælikvarði um embættisfærslu ráðherra. Því sama gegnir um orðin mikilvæg stjórnarmálefni í 17. gr. stjórnarskrárinnar, sem eyðuákvæði c. liðar 8. gr. laga nr. 4/1963 nær meðal annars til. Að því verður að gæta að fyrir því er löng dómvenja að dómstólar varpi ljósi á og skýri inntak sambærilegra hugtaka. Það sama á við um túlkun dómstóla á orðunum vanræksla eða hirðuleysi í 141. gr. almennra hegningarlaga. Samkvæmt þessu verður ekki fallist á með ákærða að lagaákvæðin, sem í ákæru er talið að hann hafi brotið gegn, séu ekki nægilega skýrar refsiheimildir til að fullnægja kröfum 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar.
2
Í úrskurði dómsins 3. október 2011 var sem áður segir tekin til greina krafa ákærða um að sakargiftum í liðum 1.1 og 1.2 í ákæru yrði vísað frá dómi. Í fyrrnefnda liðnum var hann sakaður um að hafa á því tímabili, sem ákæra tekur til, sýnt af sér alvarlega vanrækslu á starfsskyldum sínum sem forsætisráðherra andspænis stórfelldri hættu, sem vofði yfir íslenskum fjármálastofnunum og ríkissjóði, hættu sem honum var eða mátti vera kunnugt um og hefði getað brugðist við með því að beita sér fyrir aðgerðum, löggjöf, útgáfu almennra stjórnvaldsfyrirmæla eða töku stjórnvaldsákvarðana á grundvelli gildandi laga í því skyni að afstýra fyrirsjáanlegri hættu fyrir heill ríkisins. Í úrskurðinum sagði meðal annars að sakargiftir samkvæmt þessum lið ákæru hafi ekki fullnægt þeim kröfum um skýrleika, sem gerðar séu í c. lið 1. mgr. 152. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála, og yrði ekki talið að ákærði ætti þess kost að undirbúa vörn sína gegn svo almennt orðuðum sökum, sem hann var borinn í þessum lið. Tekið var þó fram að eftir sem áður yrði að líta á þessa almennu lýsingu sem hluta ákærunnar til fyllingar öðrum liðum hennar.

Þeir liðir í 1. kafla ákæru, sem standa eftir til úrlausnar eftir frávísun fyrstu liðanna tveggja, eiga það sammerkt að háttsemin, sem ákærða er þar gefin að sök, er talin varða aðallega við b. lið 10. gr., sbr. 11. gr. laga nr. 4/1963, en til vara við 141. gr. almennra hegningarlaga. Samkvæmt fyrstnefnda lagaákvæðinu bakar ráðherra sér sem fyrr segir refsiábyrgð ef hann meðal annars stofnar heill ríkisins í fyrirsjáanlega hættu með því að láta farast fyrir að framkvæma nokkuð það, sem afstýrt gat slíkri hættu. Í 11. gr. er mælt fyrir um að brot gegn lögunum varði eftir málavöxtum embættismissi, sektum eða fangelsi allt að tveimur árum. Í 141. gr. almennra hegningarlaga segir að opinber starfsmaður, sem gerist sekur um stórfellda eða ítrekaða vanrækslu eða hirðuleysi í starfi sínu, skuli sæta sektum eða fangelsi allt að einu ári.

Af b. lið 10. gr. laga nr. 4/1963 og þeim sakargiftum, sem ákærði er borinn, má sjá að þau hlutlægu skilyrði, sem fyrir hendi þurfa að vera svo að til sakfellingar geti komið, eru í fyrsta lagi að á tímabilinu frá febrúar fram í októberbyrjun 2008 hafi verið fyrir hendi stórfelld hætta, sem steðjaði að íslenskum fjármálastofnunum og jafnframt ríkissjóði, í öðru lagi að á ákærða hafi hvílt skylda til þeirra athafna, sem nánar eru tilgreindar í hverjum ákærulið fyrir sig, með því að þessi hætta hafi verið honum fyrirsjáanleg á þeim tíma og loks í þriðja lagi að þær athafnir, sem ákærða hafi verið skylt að grípa til, hafi getað bægt þessari hættu frá eða dregið verulega úr henni. Í þessum kafla dómsins verður fjallað um hvort fyrstnefndu tvö skilyrðin, að svo miklu leyti sem þau eiga við um sakargiftir samkvæmt öllum ákæruliðunum 1.3, 1.4 og 1.5, hafi verið fyrir hendi á þeim tíma, sem málið snýr að.
3
Ákærði varð sem áður segir forsætisráðherra í ríkisstjórn Sjálfstæðisflokksins og Samfylkingarinnar 24. maí 2007. Eins og rakið hefur verið að framan birtust eftir þetta á árinu 2007 ýmsar skýrslur og aðrar upplýsingar um stöðu efnahagsmála og íslenska bankakerfisins. Þar var meðal annars getið álits sendinefndar Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, sem lauk heimsókn hingað til lands 11. júní 2007, en það álit var almennt jákvætt að því er varðaði horfur til lengri tíma í efnahagsmálum þjóðarinnar, þótt talið væri að stjórnvöld þyrftu að takast á við ýmis vandamál. Var í því sambandi sérstaklega getið um mikinn viðskiptahalla, öra skuldasöfnun og viðvarandi verðbólgu. Um fjármálakerfið var sagt að bankarnir hafi staðist með prýði þá erfiðleika, sem þeir áttu við að etja á árinu 2006, og bætt meðal annars úr ýmsum veikleikum sínum og aukið viðnámsþrótt. Bankar og eftirlitsstofnanir yrðu á hinn bóginn að beina sjónum að útlánum, sem hafi vaxið mjög hratt, en það gæti gefið vísbendingar um útlánatap í framtíðinni. Bönkunum var einnig sögð stafa hætta af vaxandi erlendum lánum til heimila og þeim bent á að fylgjast þyrfti með lánareglum og gæðum trygginga.

Seðlabanki Íslands birti tilkynningu 21. ágúst 2007 um að matsfyrirtækið Moody´s Investors Service hafi staðfest góðar lánshæfiseinkunnir ríkissjóðs í ársfjórðungslegu mati sínu, auk þess sem horfur voru sagðar stöðugar.

Tryggvi Pálsson, framkvæmdastjóri fjármálasviðs Seðlabanka Íslands, sendi stjórn bankans minnisblað 9. október 2007, þar sem fram kom að lausafjárþrengingar á alþjóðlegum fjármálamörkuðum hafi leitt til erfiðleika við fjármögnun íslensku bankanna og efasemda um mat á verðmæti eigna þeirra. Í minnisblaðinu kom fram að líkur væru á því að óvissa um fjármögnun og stöðu banka yrði ekki skammvinn.

Á fundi samráðshóps um fjármálastöðugleika og viðbúnað 15. nóvember 2007 kynnti Tryggvi Pálsson svonefnt stöðumat þegar fjallað var um stöðu og horfur á fjármálamörkuðum. Í stöðumatinu var leitað svara við þeirri spurningu hvort íslenska fjármálakerfinu væri meiri hætta búin en á árunum 2005 og 2006 og taldi Tryggvi að svo væri. Einnig kom fram hjá honum að skuldatryggingarálag á stóru viðskiptabankana þrjá hafi snarhækkað á síðustu mánuðum og ætti fjármagnskostnaður þeirra og viðskiptamanna eftir að hækka talsvert.

Í tilkynningu Seðlabanka Íslands 20. nóvember 2007 kom fram að matsfyrirtækið Standard & Poor´s Financial Services hafi breytt horfum um lánshæfiseinkunnir íslenska ríkisins úr stöðugum í neikvæðar vegna ójafnvægis í hagkerfinu, þótt einkunnirnar sem slíkar væru óbreyttar. Tekið var fram að ýmis nánar tilgreind teikn í íslenska hagkerfinu bæru vott um vaxandi hættu á harðri lendingu þess. Í framhaldi af breytingum þessa matsfyrirtækis á horfum í lánshæfiseinkunnum ríkisins komu sérfræðingar á vegum Moody´s Investors Service til landsins 27. og 28. nóvember 2007 og munu meðal annarra hafa hitt ákærða. Í minnisblaði alþjóða- og markaðssviðs seðlabankans til bankastjórnar 30. nóvember 2007 var gerð grein fyrir því að sérfræðingarnir hafi haft áhyggjur af fjármálakerfinu og áhrifum af lausafjárkreppunni á alþjóðlegum fjármálamörkuðum. Þá hafi þeir viljað vita hvort og eftir atvikum hvernig íslensk stjórnvöld myndu bregðast við ef einn eða fleiri bankar þyrftu á aðstoð að halda og hvort þau hefðu bolmagn til að veita aðstoð. Um það hafi sérfræðingar þessa matsfyrirtækis haft vaxandi efasemdir, ekki síst í ljósi stærðar bankakerfisins og mikillar starfsemi bankanna erlendis.

Á fundi í samráðshópi um fjármálastöðugleika og viðbúnað 10. janúar 2008 var gerð grein fyrir þróun á verði hlutabréfa í íslensku bönkunum og skuldatryggingarálagi þeirra. Á fundinum var einnig lýst áhyggjum af veikri stöðu stórra hluthafa í bönkunum, en hún var sögð leiða af sér neikvæða umræðu, sem síðar gæti haft áhrif á lánstraust og erlend innlán bankanna. Á öðrum fundi í samráðshópnum 15. sama mánaðar gerði ráðuneytisstjórinn í forsætisráðuneytinu grein fyrir fundi ákærða með forstjórum bankanna, þar sem meðal annars hafi komið fram að vandi væri fyrir höndum í fjármögnun Glitnis banka hf. Á fundinum varpaði Ingimundur Friðriksson seðlabankastjóri einnig fram spurningu um hvernig stjórnvöld myndu bregðast við fjármálaáfalli, sem hann taldi ekki lengur fjarstæðukenndan möguleika.

Á vettvangi Seðlabanka Íslands fór fram ýmiss konar vinna í tengslum við vaxandi erfiðleika íslensku bankanna við fjármögnun á markaði. Í fundargerð starfshóps bankans um lausafjárvanda 23. janúar 2008 var fjallað um þessa erfiðleika og sérstaklega getið Landsbanka Íslands hf. og Glitnis banka hf. Fram kom að búið væri að skera á lánalínur þess fyrrnefnda og fyrirhugað útboð þess síðarnefnda á skuldabréfum hafi ekki gengið eftir. Þá var farið yfir skjal, sem nefnt var „ljóti listinn“ og hafði að geyma samantekt á aðfinnslum og neikvæðri umfjöllun um íslenskt fjármálakerfi, sem birst hafði í erlendum fjölmiðlum á síðustu vikum þar á undan. Tryggvi Pálsson sendi bankastjórn seðlabankans minnisblað 28. sama mánaðar, sem bar yfirskriftina „Hryllingsmynd“. Þar kom fram að íslensku bankarnir hafi verið með góða lausafjárstöðu haustið áður og væri eiginfjárstaða þeirra slík að hún veitti þeim viðnámsþrótt og teldist góð við eðlileg skilyrði. Meginatriði minnisblaðsins var þó lýsing á miklum erfiðleikum íslensku bankanna við fjármögnun á erlendum lánsfjármörkuðum og háu skuldatryggingarálagi, sem þeir þyrftu að sæta. Þetta hefði í för með sér lakari lánskjör og neikvæð áhrif á rekstur þeirra. Var niðurstaðan í minnisblaðinu sú að hryllingsmynd blasti við ef fjármögnunarvandinn myndi ekki leysast á næstu mánuðum.

Samtök fjármálafyrirtækja sendu ákærða bréf 25. janúar 2008, sem hafði að geyma áskorun til hans um að beita sér fyrir tilteknum ráðstöfunum á sviði peningamála til að sporna við samdrætti og bregðast við þröngri lausafjárstöðu á alþjóðamörkuðum. Samtökin sendu ákærða einnig tölvubréf 4. febrúar 2008 ásamt drögum að minnisblaði um efnahagsmál og stöðu fjármálakerfisins. Drögin voru merkt sem trúnaðarmál, en þau voru undirrituð af formanni samtakanna, sem var forstjóri Glitnis banka hf. Í þeim var meðal annars að finna ýmsar hugleiðingar um aðgerðir í efnahagsmálum og lýst áhyggjum „forystumanna í íslenskum fjármálageira“ af stöðunni í efnahagsmálum þjóðarinnar. Lýst var versnandi aðstæðum á alþjóðamörkuðum og því að kjör á lánum íslenskra banka hafi gjörbreyst til hins verra á örfáum mánuðum. Einnig var bent á að matsfyrirtækið Moody´s Investors Service hafi ákveðið að breyta horfum í lánshæfiseinkunnum tveggja íslenskra banka úr stöðugum í neikvæðar.

Seðlabanki Íslands greindi 28. janúar 2008 frá skýrslu Moody´s Investors Service, þar sem fram kom að lánshæfismat íslenska ríksins væri á krossgötum, fyrst og fremst vegna mikilla alþjóðlegra umsvifa stóru íslensku viðskiptabankanna og skulda, sem þeir hafi stofnað til. Lánshæfiseinkunnunum var þó ekki breytt. Skýrslan var til umræðu á Alþingi daginn eftir og tók ákærði þátt í henni.

Á fundi starfshóps Seðlabanka Íslands um lausafjárvanda 29. janúar 2008 var rætt um að Moody´s Investors Service hefði lánshæfiseinkunnir íslensku bankanna til endurskoðunar. Á fundinum var farið yfir samantekt fjármálasviðs seðlabankans, sem bar yfirskriftina: „Ef allt fer á versta veg í lausafjárstöðu bankanna“, sem áður var greint nokkuð frá. Í samantektinni sagði meðal annars að fram hafi komið upplýsingar, sem gætu verið vísbending um að lánshæfiseinkunnir íslensku bankanna yrðu lækkaðar. Þá var talið að skuldatryggingarálag bankanna væri svo hátt að það ásamt öðru stæði því í vegi að þeir byðu út skuldabréf á alþjóðamarkaði. Í skjalinu komu einnig fram vangaveltur um aðgerðir vegna þess mikla vanda, sem fjármálakerfið væri í.

Ákærði boðaði utanríkisráðherra, Ingibjörgu Sólrúnu Gísladóttur, með skömmum fyrirvara á fund 7. febrúar 2008 með bankastjórn Seðlabanka Íslands, en í tölvubréfi um þetta tók ákærði fram að tilefnið væri ferð formanns bankastjórnarinnar til London, þar sem hann hafi rætt við „matsfyrirtæki og helstu fjármálastofnanir.“ Á fundinum voru einnig ráðuneytisstjórinn í forsætisráðuneytinu, fjármálaráðherra og Tryggvi Pálsson. Í skýrslu fyrir dómi kvaðst Davíð Oddsson, sem þá var formaður bankastjórnar Seðlabanka Íslands, hafa óskað eftir fundinum til að geta komið á framfæri upplýsingum um þá hættu, sem hann hafi talið vera í farvatninu. Í málinu liggja fyrir minnisblöð um fundinn, bæði frá utanríkisráðherra og Tryggva. Af þessum gögnum má sjá að Davíð gerði fundarmönnum grein fyrir samtölum sínum við fulltrúa matsfyrirtækja og fjármálastofnana, sem hann hafi átt fundi með, svo og ályktunum, sem hann dró af samtölunum. Hann taldi íslensku bankana vera í mikill hættu og jafnframt að þeir hafi stefnt íslensku efnahagslífi í hættu. Auk þess kom fram að þess gæti verið langt að bíða, tólf mánuði eða lengur, þar til erlendir lánamarkaðir gætu farið að opnast á ný og yrði það síðast fyrir íslenska banka.
4
Af framangreindu verður ekki annað ályktað en að það mat formanns bankastjórnar Seðlabanka Íslands, sem kom fram á fundinum 7. febrúar 2008 um að íslensku bankarnir þrír væru í mikilli hættu og þar með íslenskt efnahagslíf, hafi verið rétt. Í skýrslum fyrir dómi kom fram sama mat hjá vitnunum Arnóri Sighvatssyni, Sylvíu K. Ólafsdóttur og Tryggva Pálssyni og telur dómurinn að efnislega hafi það sama falist í framburði Ingimundar Friðrikssonar og Sigurðar Sturlu Pálssonar, en þau störfuðu þá öll í seðlabankanum. Þótt ósannað sé að ákærði hafi fengið minnisblöð, sem fóru milli starfsmanna seðlabankans, eða ótvíræðar upplýsingar um það, sem gerðist á fundum þeirra einna, fékk hann samkvæmt skýrslu sinni fyrir dómi vitneskju um helstu atriðin, sem komu fram á fundum samráðshóps um fjármálastöðugleika og viðbúnað. Á þessum tíma lágu þar fyrir nægar vísbendingar um að bankarnir ættu í verulegum erfiðleikum með að fjármagna starfsemi sína með lánum á alþjóðlegum mörkuðum. Þegar á þessu stigi hlaut ákærði því að gera sér grein fyrir þeirri hættu, sem steðjaði að.

Þegar metið er hvort stórfelld hætta hafi vofað yfir íslenskum fjármálastofnunum og ríkinu verður að horfa til aðstæðna eins og þær voru á þeim tíma, sem um ræðir, þar með talið gildandi laga. Í febrúar 2008 voru umsvif bankanna þriggja, Glitnis banka hf., Kaupþings banka hf. og Landsbanka Íslands hf., nálægt því að vera níföld þjóðarframleiðsla Íslands. Þá verður að líta til þess að skuldbindingar bankanna voru að stærstum hluta í erlendum gjaldmiðlum. Með því að Seðlabanki Íslands hafði ekki greiðan aðgang að þeim blasti við að hann gæti aðeins veitt bönkunum takmarkaða aðstoð, eftir atvikum sem lánveitandi til þrautavara, ef þeir lentu í greiðsluerfiðleikum. Mikill meiri hluti landsmanna og lögaðila skipti við þessa banka og þorri þeirra átti innstæður í þeim, annaðhvort á hefðbundnum bankareikningum eða í sjóðum, sem ávöxtuðu sparifé. Kröfur á hendur bönkunum vegna innstæðna á innlánsreikningum voru á þessum tíma almennar kröfur, jafnsettar kröfum annarra, sem lánað höfðu bönkunum fé, þar á meðal með skuldabréfakaupum, hvort sem um var að ræða íslenska lífeyrissjóði, erlenda banka, vogunarsjóði eða aðra. Samkvæmt gögnum málsins hafði þá hvergi komið til tals að gera kröfur á hendur fjármálafyrirtækjum vegna innstæðna á bankareikningum að forgangskröfum ef til gjaldþrotaskipta eða slita kæmi á þeim. Í þeirri hættu, sem vofði yfir bönkunum, fólst því að vá var fyrir dyrum varðandi sparnað og aðrar innstæður verulegs hluta landsmanna og fyrirtækja. Auk þessara almannahagsmuna voru í húfi margþættir hagsmunir íslenska ríkisins. Þeir tengdust meðal annars kröfum, sem kynnu að verða gerðar á hendur Tryggingarsjóði innstæðueigenda og fjárfesta við greiðsluþrot bankanna, og versnandi stöðu ríkisins á alþjóðlegum lánsfjármarkaði.

Samkvæmt framansögðu telst sannað að stórfelld hætta hafi þegar á þessu tímamarki steðjað að íslenskum fjármálastofnunum og heill ríkisins. Ákærða hlaut að vera sú hætta ljós.