Dómur Landsdóms í máli nr. 3/2011/Sératkvæði minni hluta dómenda
Sératkvæði
Ástríðar Grímsdóttur
Benedikts Bogasonar
Fannars Jónassonar
Garðars Gíslasonar og
Lindu Rósar Michaelsdóttur
Við erum sammála því sem segir hjá meirihluta dómenda um málsatvik og málatilbúnað ákæruvaldsins og ákærða. Einnig erum við sammála því að ekki verði fallist á það með ákærða að þau lagaákvæði sem hann er í ákæru talinn hafa brotið gegn séu svo óskýrar refsiheimildir að í bága fari við 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar. Þá erum við sammála um að sýkna beri ákærða af sakargiftum samkvæmt 1. hluta ákæru af þeim ástæðum sem greinir hér á eftir í köflum I-III. Loks erum við ósammála meirihluta dómenda um sakfellingu samkvæmt 2. hluta ákæru svo sem hér er rakið í kafla IV.
I
1
Í ákærulið 1.1 var ákærða gefið að sök „að hafa sýnt af sér alvarlega vanrækslu á starfsskyldum sínum sem forsætisráðherra andspænis stórfelldri hættu sem vofði yfir íslenskum fjármálastofnunum og ríkissjóði, hættu sem honum var eða mátti vera kunnugt um og hefði getað brugðist við með því að beita sér fyrir aðgerðum, löggjöf, útgáfu almennra stjórnvaldsfyrirmæla eða töku stjórnvaldsákvarðana á grundvelli gildandi laga í því skyni að afstýra fyrirsjáanlegri hættu fyrir heill ríkisins.“ Með úrskurði Landsdóms í málinu 3. október 2011 var þessum ákærulið vísað frá dómi með þeim rökum að þessar sakargiftir fullnægðu ekki þeim kröfum um skýrleika sem gerðar eru í c. lið 152. gr. laga nr. 88/2008 um meðferð sakamála. Ákærði var því ekki talinn hafa átt þess kost að undirbúa vörn sína gegn svo almennt orðuðum sökum. Aftur á móti var litið á þá almennu lýsingu sem er að finna í þessum ákærulið sem hluta ákærunnar til fyllingar öðrum liðum hennar.
2
Í ákærulið 1.3, eins og hann verður settur fram í ljósi þeirra atvika sem greinir í ákærulið 1.1, er ákærða gefið að sök að hafa af ásetningi eða stórfelldu hirðuleysi í embættisfærslu sinni sýnt af sér alvarlega vanrækslu á starfskyldum sínum sem forsætisráðherra á tímabilinu frá febrúar og fram í október 2008, andspænis stórfelldri hættu sem vofði yfir íslenskum fjármálastofnunum og ríkissjóði, hættu sem honum var eða mátti vera kunnugt um, með því að vanrækja að gæta þess að störf og áherslur samráðshóps stjórnvalda um fjármálastöðugleika og viðbúnað, sem stofnað var til á árinu 2006, væru markvissar og skiluðu tilætluðum árangri. Er þetta talið varða við b. lið 10. gr., sbr. 11. gr. laga nr. 4/1963 um ráðherraábyrgð, en til vara 141. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940.

Samkvæmt b. lið 10. gr. laga nr. 4/1963 verður ráðherra sekur eftir lögunum ef hann stofnar heill ríkisins í fyrirsjáanlega hættu með því að láta fyrirfarast að framkvæma nokkuð það er afstýrt gat slíkri hættu eða veldur því að slík framkvæmd ferst fyrir. Varðar slíkt brot sektum eða fangelsi allt að 2 árum, sbr. 11. gr. laganna. Í 141. gr. almennra hegningarlaga segir að opinber starfsmaður, sem sekur gerist um stórfellda eða ítrekaða vanrækslu eða hirðuleysi í starfi sínu, skuli sæta sektum eða fangelsi allt að 1 ári.
3
Hinn 21. febrúar 2006 gerðu forsætisráðuneytið, fjármálaráðuneytið, viðskiptaráðuneytið, Fjármálaeftirlitið og Seðlabanki Íslands samkomulag um samráð varðandi fjármálastöðugleika og viðbúnað. Í upphafsorðum samkomulagsins var lýst aðdragandanum að gerð þess en síðan sagði að samkomulagið hefði þann tilgang „að formbinda samráð aðila á þessu sviði.“ Einnig sagði að með samkomulaginu væri „leitast við að skerpa hlutverkaskiptingu, hindra tvíverknað og auka gegnsæi.“ Þó var tekið fram að samkomulagið takmarkaði ekki „svigrúm hvers um sig til sjálfstæðra ákvarðana um aðgerðir út frá hlutverki og ábyrgð sinni.“ Um samráðið sagði að vettvangur þess væri samráðshópur fulltrúa þeirra fimm stjórnvalda sem stóðu að gerð samkomulagsins undir stjórn fulltrúa forsætisráðuneytisins. Í samkomulaginu var tekið fram að á fundum samráðshópsins skyldi fjallað um stöðu og horfur á fjármálamörkuðum, meiriháttar breytingar á lögum, reglum og starfsháttum er varða fjármálamarkaðinn og álitamál í alþjóðlegu samstafi, sérstaklega innan EES-samstarfsins. Um viðbúnað og verklag kom fram í samkomulaginu að samráðshópurinn væri „vettvangur upplýsinga- og skoðanaskipta.“ Hann væri ráðgefandi og tæki ekki ákvarðanir um aðgerðir. Einnig sagði að ef þær aðstæður sköpuðust að fjármálakerfinu væri talin hætta búin vegna áfalls í fjármálafyrirtæki eða á markaði skyldi efnt til umfjöllunar í samráðshópnum án tafar. Viðbrögð við slíkum vanda væru háð aðstæðum hverju sinni en grundvallaratriðið væri að eigendur og stjórnendur fjármálafyrirtækja sem og markaðsaðilar leystu vanda sinn sjálfir.

Samhliða þessu samkomulagi um samráðshóp vegna fjármálastöðugleika og viðbúnað var í gildi samstarfssamningur frá 3. október 2006 milli Fjármálaeftirlitsins og Seðlabanka Íslands, en sá samningur var gerður á grundvelli 4. mgr. 15. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi og 4. mgr. 35. gr. laga nr. 36/2001 um Seðlabanka Íslands.
4
Í III. kafla dómsins og í 3. lið IX. kafla er ítarlega gerð grein fyrir störfum samráðshópsins frá því til hans var stofnað með fyrrgreindu samkomulagi. Eins og þar er nánar rakið kom hópurinn saman til fundar í 25 skipti á ákærutímabilinu frá febrúar og fram í byrjun október 2008. Þess er þó að gæta að hópurinn kom ekki saman til fundar frá byrjun febrúar og fram yfir miðjan mars og frá lokum maí og fram í byrjun júlí. Af drögum af fundargerðum hópsins verður ráðið að þar var ítarlega fjallað um ýmis málefni sem snertu fjármálamarkaði, stöðu fjármálafyrirtækja og viðbúnað við fjármálaáfalli. Einnig voru ýmis gögn lögð fram á fundi hópsins til umræðu.

Í samráðshópnum á árinu 2008 áttu sæti þau Áslaug Árnadóttir, Bolli Þór Bollason, Baldur Guðlaugsson, Ingimundur Friðriksson, Jónas Fr. Jónsson, Jónína S. Lárusdóttir og Tryggvi Pálsson. Hafa þau öll komið fyrir Landsdóm og gert skilmerkilega grein fyrir störfum hópsins. Þótt þau hafi í vætti sínu svarað því nokkuð á mismunandi vegu hvort störf og áherslur hópsins hefðu getað verið markvissari og skilað betri árangri hélt ekkert þeirra því fram að við ákærða væri að sakast ef starf hópsins var ófullnægjandi. Kom hvorki fram hjá þeim að eitthvert þeirra hefði komið á framfæri aðfinnslum við ákærða vegna starfa eða verkstjórnar hópsins né að gerðar hefðu verið tillögur um að hlutverki hans yrði breytt. Þá kom fram í vætti Björgvins G. Sigurðssonar, sem á þessum tíma gegndi embætti viðskiptaráðherra, að störf samráðshópsins hefðu skilað verulegum árangri þegar litið væri yfir farinn veg. Í því sambandi benti Björgvin á að unnt hefði verið á grundvelli vinnu hópsins að taka yfirvegaða og fumlausa ákvörðun þegar höggið reið á haustið 2008. Þá fullyrti Árni M. Mathiesen, þáverandi fjármálaráðherra, í vitnisburði sínum að störf samráðshópsins hefðu nýst mjög vel og hefðu þau ekki verið unnin hefði tekið lengri tíma að undirbúa neyðarlögin.

Samkvæmt því samkomulagi sem lá til grundvallar starfi samráðshópsins var hópnum ætlað það hlutverk að vera vettvangur upplýsinga- og skoðanaskipta þeirra sem áttu aðild að samkomulaginu. Einnig var tekið fram í samkomulaginu að það takmarkaði ekki svigrúm hvers um sig til sjálfstæðra ákvarðana um aðgerðir út frá hlutverki og ábyrgð sinni. Þannig fór samráðshópurinn sem slíkur ekki með neinar valdheimildir heldur voru þær eftir sem áður hjá viðeigandi stjórnvöldum, en við því var ekki unnt að hagga að óbreyttum lögum.

Af því sem fram hefur komið í málinu verður ekki annað ráðið en að samráðshópurinn hafi fyllilega sinnt því hlutverki sem honum var ætlað í samkomulaginu er lá til grundvallar starfi hópsins. Þá hefur ákæruvaldið ekki með nokkru móti rökstutt hvernig hópurinn, sem aðeins var vettvangur umræðu en fór ekki með neinar eiginlegar valdheimildir, hefði getað bægt frá þeirri hættu sem steðjaði að íslenskum fjármálastofnunum og ríkissjóði þannig að ákærði hafi bakað sér refsiábyrgð samkvæmt b. lið 10. gr. laga nr. 4/1963 eða 141. gr. almennra hegningarlaga með því að hlutast ekki til um störf hópsins. Þessi ákæruliður er því haldlaus með öllu og teljum við af þessum ástæðum að sýkna beri ákærða af því broti sem honum er gefið að sök.
II
1
Í ákærulið 1.4, eins og hann verður settur fram í ljósi þeirra atvika sem greinir í ákærulið 1.1, er ákærða gefið að sök að hafa af ásetningi eða stórfelldu hirðuleysi í embættisfærslu sinni sýnt af sér alvarlega vanrækslu á starfskyldum sínum sem forsætisráðherra á tímabilinu frá febrúar og fram í október 2008, andspænis stórfelldri hættu sem vofði yfir íslenskum fjármálastofnunum og ríkissjóði, hættu sem honum var eða mátti vera kunnugt um, með því að vanrækja að hafa frumkvæði að virkum aðgerðum af hálfu ríkisvaldsins til að draga úr stærð íslenska bankakerfisins með því til að mynda að stuðla að því að bankarnir minnkuðu efnahagsreikning sinn eða einhverjir þeirra flyttu höfuðstöðvar sínar úr landi. Er þetta talið varða við b. lið 10. gr., sbr. 11. gr. laga nr. 4/1963, en til vara 141. gr. almennra hegningarlaga.

Í b. lið 10. gr. laga nr. 4/1963 segir meðal annars að ráðherra verði sekur eftir lögunum ef hann stofnar heill ríkisins í fyrirsjáanlega hættu með því að láta fyrirfarast að framkvæma nokkuð það er afstýrt gat slíkri hættu eða veldur því að slík framkvæmd ferst fyrir. Í þessu felast þrjú hlutlæg skilyrði fyrir því að athafnaleysi, eins og ákærða er gefið að sök, teljist refsivert. Í fyrsta lagi verður hættan að vera þess eðlis að heill ríkisins hafi verið í húfi. Í öðru lagi verður hættan að hafa verið fyrirsjáanleg. Ef bæði þessi atriði eru fyrir hendi gildir í þriðja lagi það skilyrði að ráðherra láti fyrirfarast að framkvæma það sem afstýrt gat slíkri hættu. Með þessu er áskilið að ráðherra eða einhverjir að hans fyrirlagi hafi raunverulega átt þess kost að bregðast við hættu, sem steðjaði að heill ríkisins, ýmist með því móti að aðgerðir í þá veru hefðu verið til þess fallnar að bægja hættunni með öllu frá eða að minnsta kosti draga úr henni svo verulegu máli skipti. Að auki þurfa að vera fyrir hendi þau huglægu refsiskilyrði 2. gr. laganna um að ákærði hafi viðhaft þá vanrækslu sem hann er sakaður um af ásetningi eða stórfelldu gáleysi.

Svo sem hér hefur verið rakið hvílir ekki frekari athafnaskylda á ráðherra samkvæmt b. lið 10. gr. laga nr. 4/1963 en að grípa til úrræða sem að öllu eða verulegu leyti gátu komið í veg fyrir aðsteðjandi hættu. Verður því ekki fallist á að frekari athafnaskylda tengd fyrirsjáanleika hættunnar felist í ákvæðinu, eins og byggt er á í niðurstöðu meirihluta dómenda, en sú skýring á sér enga stoð í orðalagi ákvæðisins.

Samkvæmt 2. gr. þágildandi reglugerðar nr. 177/2007 um Stjórnarráð Íslands, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1969 um sama efni, heyrði undir ákærða sem forsætisráðherra hagstjórn almennt, málefni Seðlabanka Íslands og Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, sbr. 12. og 14. töluliður ákvæðisins. Þótt viðskiptaráðherra færi með málefni fjármálamarkaða, sbr. 2. töluliður 13. gr. reglugerðarinnar, gátu málefni viðskiptabanka fallið undir verksvið ákærða að því leyti sem staða þeirra gat ógnað hagstjórn landsins. Að þessu gættu getur reynt á ráðherraábyrgð ákærða samkvæmt þessum lið ákærunnar.
2
Í ákæru er upphaf þess tímabils sem ákærða er gefið að sök að hafa sýnt af sér vanrækslu andspænis stórfelldri hættu miðað við febrúar 2008. Í aðdraganda ákærutímabilsins höfðu komið fram ýmsar skýrslur og aðrar upplýsingar um efnahagsmál og stöðu þeirra þriggja banka sem hér er fjallað um, en þeir eru Glitnir banki hf., Kaupþing banki hf. og Landsbanki Íslands hf. Má þar meðal annars nefna álit Alþjóðagjaldeyrissjóðsins 11. júní 2007, en þar sagði meðal annars að til lengri tíma litið væru efnahagshorfur hér á landi öfundsverðar. Um fjármálakerfið sagði að það hefði staðist með prýði erfiðleika á markaði á fyrri hluta árs 2006, en nýjar áhættur gætu verið að myndast. Undanfarið hefðu bankarnir tekið mikilvæg skref í að laga veikleika og auka viðnámsþrótt. Skammtímalausafjárstýring hefði verið efld, eignarhaldið væri gagnsærra eftir að losað var um krosseignarhald, sem væri mikilvægt skref til að viðhalda trausti fjárfesta. Þá sagði í álitinu að álagspróf Fjármálaeftirlitsins gæfu til kynna að bankarnir hefðu nægilega styrka eiginfjárstöðu til að „standast samspil óvenjumikilla lána- og markaðsskella.“ Á árinu 2007 og fram á árið 2008 var ríkið og stærstu bankar landsins með mjög gott lánshæfismat hjá alþjóðlegum matsfyrirtækjum, auk þess sem ársuppgjör bankanna 2007 og árshlutauppgjör á því ári og fram eftir árinu 2008 sýndu mikinn hagnað og trausta eiginfjárstöðu. Voru öll þessi uppgjör unnin af löggiltum endurskoðendum.

Þrátt fyrir þessar jákvæðu upplýsingar um efnahagsmál og stöðu bankanna, sem voru á allra vitorði í ársbyrjun 2008, voru fyrir hendi upplýsingar innan Seðlabanka Íslands sem bentu eindregið til hins gagnstæða. Í minnisblaði sem Tryggvi Pálsson, framkvæmdastjóri fjármálasviðs seðlabankans, ritaði bankastjórn 9. nóvember 2007 kom meðal annars fram að líkur bentu til að óvissuástand í „fjármögnun og stöðu banka verði ekki skammvinnt“. Að tillögu Tryggva var skipaður starfshópur innan bankans um lausafjárvanda og átti Tryggvi sæti í hópnum. Starfshópurinn kom saman til 5. vinnufundar 23. janúar 2008 og í fundargerð frá þeim fundi kemur meðal annars fram að Tryggvi hafi greint frá því að lánasérfræðingar innan Landsbankans væru í vandræðum og hefðu aldrei verið jafn skelkaðir og 21. sama mánaðar þegar búið var að skera á lánalínur bankans. Þá var greint frá því í fundargerðinni að fyrirhugað útboð Glitnis banka hf. hefði ekki gengið eftir auk þess sem rætt var um að gera seðlabankann „sjókláran“ ef allt færi á versta veg. Á 6. vinnufundi hópsins 29. janúar 2008 var lagt fram skjal með yfirskriftinni „Ef allt fer á versta veg í lausafjárstöðu bankanna“, en þar kom meðal annars fram að lausafjárstaða Glitnis banka hf. færi niður fyrir leyfileg mörk við lækkun á virði markaðsbréfa og lánalína. Loks ritaði nefndur Tryggvi minnisblað til bankastjórnar seðlabankans 28. janúar 2008 þar sem fjallað er um lausafjárstöðu og rekstur bankanna og kemst hann að þeirri niðurstöðu að við blasi „hryllingsmynd“ ef fjármögnunarvandi leysist ekki á næstu mánuðum.

Hinn 5. febrúar 2008 kom saman til 6. fundar síns samráðshópur um fjármálastöðugleika og viðbúnað. Í mjög knappri fundargerð frá þeim fundi kemur fram að fundurinn hafi staðið í tvær klukkustundir, en þar hafi Jónas Fr. Jónsson, forstjóri Fjármálaeftirlitsins, greint frá álagsprófum bankanna, sem birt yrðu daginn eftir, en bankarnir munu hafa staðist þau próf. Einnig kemur fram að Tryggvi Pálsson og Ingimundur Friðriksson seðlabankastjóri hafi dreift töflum, línuritum og skýrslum Credit Sights um íslensku bankana. Þá segir í niðurlagi fundargerðarinnar að rætt hafi verið um skuldatryggingarálag bankanna, auk þess sem fram hafi komið að á kynningarfundi Glitnis banka hf. í London 30. janúar 2008 hafi verið greint frá samningi um lánalínu fyrir bankann að fjárhæð einum milljarði evra. Samkvæmt þessu var ekkert fjallað á fundinum um þær alvarlegu upplýsingar sem seðlabankinn bjó yfir um þá miklu vá sem stærstu fjármálafyrirtæki landsins stóðu frammi fyrir. Með hliðsjón af tilgangi samráðshópsins var þó ærið tilefni til þess að fulltrúar seðlabankans gerðu rækilega grein fyrir þessari hættu á fundi sem sóttur var af ráðuneytisstjórum forsætisráðuneytisins og viðskiptaráðuneytisins auk fulltrúa fjármálaráðuneytisins í því skyni að þessum upplýsingum yrði miðlað áfram til ráðherra. Jafnframt liggur ekki fyrir í málinu að þessum upplýsingum hafi með öðru móti verið komið á framfæri þannig að þær hafi borist ákærða. Hefur því ekki annað komið fram í málinu en að ákærði hafi fyrst fengið upplýsingar um þann mikla vanda sem stærstu bönkum landsins var búinn á fundi 7. febrúar 2008 með ráðherrum og bankastjórum seðlabankans þar sem Davíð Oddsson, formaður bankastjórnar, greindi frá því sem hann hafði orðið áskynja á fundum með fulltrúum banka og matsfyrirtækja í London dagana á undan. Er saksóknin á hendur ákærða reist á því að hann hafi í kjölfar þess fundar sýnt af sér það refsiverða athafnaleysi sem honum er gefið að sök í þessum ákærulið.
3
Ákærði boðaði með stuttum fyrirvara til fyrrgreinds fundar 7. febrúar 2008 með utanríkisráðherra, fjármálaráðherra og bankastjórn seðlabankans, en fundinn sátu einnig ráðuneytisstjórinn í forsætisráðuneytinu og Tryggvi Pálsson. Í málinu liggur fyrir skrifleg frásögn utanríkisráðherra frá fundinum auk minnisblaðs Tryggva um fundinn. Þessum gögnum ber saman um að formaður bankastjórnar seðlabankans hafi sagt að starfsmenn Moody´s Investors Service hefðu áhyggjur af Icesave reikningum í Landsbanka Íslands hf., en fé gæti runnið út af þeim ef vantraust ykist. Þá hafi starfsmenn Fitch Ratings spurt hvað myndi gerast ef íslenskir bankar fengju ekki lánsfé eftir 12 mánuði. Niðurstaða formanns bankastjórnarinnar var að íslensku bankarnir væru í mikilli hættu en með framgöngu sinni hefðu bankarnir stefnt íslensku efnahagslífi í mikinn háska. Einnig er í minnisblaði Tryggva haft eftir formanni bankastjórnar seðlabankans að bankarnir séu sagðir hafa meira en 12 mánaða lausafé, en enginn telji að rætast muni úr þrengingum á alþjóðlegum lausafjármörkuðum á næstu 12 mánuðum. Þá kemur fram í frásögn utanríkisráðherra og minnisblaði Tryggva að lánamarkaðir muni fyrst opna fyrir þeim stóru og sterku en síðast fyrir íslensku bönkunum sem væru minna mikilvægir.

Í frásögn utanríkisráðherra og minnisblaði Tryggva kemur ekki fram að formaður bankastjórnar seðlabankans hafi lagt gögn fyrir fundinn máli sínu til stuðnings heldur hafi hann lesið upp á fundinum minnispunkta sína frá ferðinni til London. Í frásögn utanríkisráðherra segir jafnframt að þótt formaður bankastjórnarinnar hafi litið svo á að bankarnir hefðu farið fram með „glæpsamlegum hætti“ hafi hann talið mikilvægt að ríkið tæki 1 til 1,5 milljarða evra að láni til 5 ára í því skyni að efla gjaldeyrisforðann til að verja bankana.

Þegar þessi samtímagögn um fundinn 7. febrúar 2008 eru virt verður ekki betur séð en vandi bankanna hafi fyrst og fremst verið talinn lausafjárvandi sem einkum yrði rakinn til þrenginga á alþjóðlegum lánamörkuðum. Jafnframt hafi staða bankanna verið metin veikari í ljósi þess að íslenska ríkið væri ekki talið hafa bolmagn til að verja bankakerfið vegna stærðar þess. Þessi vandi lýsti sér í megin dráttum í því að bankarnir höfðu fjármagnað sig með lánum til skemmri tíma en þau lán sem bankarnir höfðu veitt sínum viðskiptavinum. Ef úr þessu yrði ekki leyst með því að bankarnir hefðu aðgang að fjármagni blasti við að þeir myndu falla og skipti þá í sjálfu sér engu hvort eiginfjárstaða væri traust og yfir lögboðnum mörkum. Þannig var þessi lausafjárvandi grafalvarlegur og þjóðfélaginu öllu gríðarlegur háski búinn við hrun bankakerfisins sem flestir landsmenn og nær öll fyrirtæki áttu í viðskiptum við. Leikur enginn vafi á því að um var að ræða fyrirsjáanlega hættu fyrir heill ríkisins í skilningi b. liðar 10. gr. laga nr. 4/1963. Á hinn bóginn var ekki um bráðavanda að ræða, enda var talið að bankarnir hefðu nægt fjármagn út þetta ár og fram á árið 2009. Verður að hafa í huga þetta eðli þess vanda sem við var að eiga þegar lagt er mat á þær aðgerðir sem gripið var til af þessu tilefni.

Á næstu vikum og fram á vorið 2008 komu fram upplýsingar sem staðfestu að bankarnir stóðu frammi fyrir mjög alvarlegum vanda. Þannig sagði í drögum að minnisblaði Landsbanka Íslands hf. til ríkisstjórnarinnar, sem mun vera frá 8. til 10. febrúar, að lánskjör hjá íslenskum bönkum á erlendum lánamörkuðum væru slík að þeim væri í raun ókleift að afla sér fjár. Hér má einnig nefna að 1. apríl 2008 átti ákærði fund með utanríkisráðherra og bankastjórn Seðlabanka Íslands. Í skriflegri frásögn utanríkisráðherra frá þeim fundi kemur fram að formaður bankastjórnar seðlabankans hafi greint frá því að mikið fé hafi runnið út af Icesave reikningum dagana á undan en bankinn gæti „þolað svona í 6 daga“. Þá kom fram að breska fjármálaeftirlitið vildi að Landsbankinn færði þessa reikninga inn í dótturfélag í London, en bankinn gæti ekki flutt nægar eignir á móti skuldbindingum gagnvart eigendum innlánsreikninga.

Þótt tiltækar upplýsingar vorið 2008 hafi eindregið bent til að bankarnir ættu við mikinn vanda að glíma verður ráðið af gögnum málsins að það mat hafi ekki verið að öllu leyti einhlítt. Þannig liggur fyrir minnisblað 29. febrúar 2008 frá alþjóða- og markaðssviði Seðlabanka Íslands um samtal við sérfræðing hjá Moody´s Investors Service daginn eftir að lánshæfiseinkunn bankanna var lækkuð þar sem fram kom að lækkunin hefði engin áhrif á lánshæfi ríkissjóðs. Því til stuðnings hafi verið bent á að bankarnir kæmu allir vel út úr álagsprófunum og lausafjárstaða þeirra væri góð. Þá kom fram í tilkynningu seðlabankans 5. mars 2008, vegna breytts lánshæfismats sama matsfyrirtækis á skuldabréfum ríkisins og landsmati á bankainnstæðum í erlendri mynt úr stöðugum í neikvæðar, að bankarnir væru traustir „með sterka starfsemi, heilbrigða eiginfjárstöðu og góða lausafjárstöðu“ og hættan á „kerfisáfalli“ væri mjög lítil. Einnig sagði að matsfyrirtækið legði „áherslu á að íslensk stjórnvöld væru fullfær um að fást við áfall ... í bankakerfinu, jafnvel þótt það stafaði af lausafjár- eða fjármögnunarerfiðleikum.“ Loks sýndu árshlutauppgjör bankanna fyrri hluta ársins 2008 góða afkomu og trausta eiginfjárstöðu, svo sem áður getur.
4
Í kjölfar áðurgreinds fundar ákærða með utanríkisráðherra og fjármálaráðherra og bankastjórn Seðlabanka Íslands 7. febrúar 2008 var boðað til fundar með sömu ráðherrum auk viðskiptaráðherra og fyrirsvarsmönnum fjármálafyrirtækja 14. sama mánaðar. Í skriflegri frásögn utanríkisráðherra frá þeim fundi segir meðal annars að fram hafi komið það sjónarmið að bankarnir væru of stórir. Því væri mikilvægt að draga úr vexti þeirra en bankarnir væru þegar byrjaðir á því. Stærð bankanna væri hins vegar langtímavandi sem erfitt væri að eiga við.

Eftir fund ráðherra með fyrirsvarsmönnum fjármálafyrirtækja 14. febrúar 2008 leitaði forsætisráðuneytið til Finns Sveinbjörnssonar til að vera tengiliður milli stjórnvalda og bankanna í því skyni að móta tillögur um aðkomu stjórnvalda að yfirstandandi vanda fjármálafyrirtækja. Finnur skilaði tillögum sínum til forsætisráðuneytisins 25. sama mánaðar, en þar var lagt til annars vegar að ráðist yrði í aðgerðir á sviði kynningarmála um bankana og íslenskt efnahagslíf og hins vegar að ríkisstjórnin héldi áfram viðræðum við seðlabankann um aðgerðir sem miðuðu að því að rýmka enn frekar aðgang íslenskra banka að lausafé í seðlabankanum, jafnvel í erlendri mynt. Eins yrði áfram hugað að eflingu gjaldeyrisvarasjóðsins og aðgangi að skammtímalánalínum erlendis. Þótt Finnur teldi að fara þyrfti varlega í þeim efnum efaðist hann ekki um að slíkar aðgerðir vægju þyngra en kynningarstarf og útskýringar á íslenskum efnahagsmálum.

Til að bregðast við aðsteðjandi vanda og efla fjármálakerfi landsins var unnið að því að efla gjaldeyrisforða Seðlabanka Íslands til að styrkja stöðu bankans sem lánveitanda til þrautavara. Í fyrrgreindri skriflegri frásögn utanríkisráðherra vegna fundar 1. apríl 2008 með bankastjórn seðlabankans kemur fram að bankinn hafi undanfarið verið að leita fyrir sér með lánalínur. Bankinn væri kominn með samning við Alþjóðagreiðslubankann í Basel um 500 milljónir bandaríkjadala í lánalínu og 750 milljónir evra í endurhverfum viðskiptum. Einnig sé bankinn að ræða við Seðlabanka Evrópu um „2 milljarða evra“ og breska seðlabankann um „3 milljarða evra“. Aðgangur að 5 milljörðum evra um lánalínur komi í sama stað niður og að auka gjaldeyrisvaraforðann. Í málinu liggur einnig fyrir frásögn utanríkisráðherra frá fundi hennar og ákærða með bankastjórn Seðlabanka Íslands 16. apríl 2008. Þar er greint frá viðræðum við Englandsbanka, Seðlabanka Evrópu, seðlabanka Danmerkur, Noregs og Svíþjóðar og Alþjóðagreiðslubankann um gjaldmiðlaskiptasamninga. Síðastnefndi bankinn hafi samþykkt að hækka sína lánalínu í 500 milljónir bandaríkjadala og sé tilbúinn að tvöfalda þá fjárhæð. Almennt hafi komið fram hjá bankastjórninni bjartsýni um að fyrirgreiðsla fengist hjá fyrrgreindum bönkum. Þá segir að gerðir hafi verið samningar við norrænu bankana um 1,5 milljarða evra en Seðlabanki Evrópu hafi gert „kröfu um meðferð“ hjá Alþjóðagjaldeyrissjóðnum og Englandsbanki hafi farið fram á að fengið yrði álit sjóðsins um að „það stæðist sem sagt væri um íslenskt efnahagslíf“. Samningar við norrænu bankana væru „líklega komnir um borð“ en í viðræðum við breska bankann hafi verið sóst eftir 3 milljörðum evra. Ef lánalínur væru orðnar um 6 milljarðar evra og gjaldeyrisforðinn styrktur um 2 milljarða evra þannig að hann væri 4 milljarðar evra væri viðbúnaður í heild 10 milljarðar evra sem gæti fælt vogunarsjóði frá.

Í kjölfar samtals formanns bankastjórnar Seðlabanka Íslands og Dominique Strauss-Kahn, framkvæmdastjóra Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, 7. apríl 2008 og heimsóknar starfsmanna sjóðsins í framhaldi af því sendi sjóðurinn, með bréfi 14. sama mánaðar, frumskýrslu sína vegna fyrirhugaðra gjaldmiðlaskiptasamninga. Í því bréfi var vakin athygli á þeim þætti skýrslunnar sem fjallaði um rót vandans, sem væri stærð bankanna og versnandi horfur í efnahagsmálum. Meðal þeirra atriða sem þar komu fram var að bankarnir yrðu krafðir um áætlun hvernig þeir hygðust minnka efnahagsreikninga sína og hversu fljótt þeir gætu aflað lausafjár með sölu eigna ef nauðsyn krefði.

Í tilefni af fyrirhugðum gjaldmiðlaskiptasamningum við seðlabanka Danmerkur, Noregs og Svíþjóðar undirrituðu ákærði, utanríkisráðherra, fjármálaráðherra og bankastjórn Seðlabanka Íslands yfirlýsingu, sennilega 16. maí 2008, til að afhenda seðlabönkunum þremur við gerð gjaldmiðlaskiptasamninga sem komust á 16. maí sama ár. Í þessari yfirlýsingu kom meðal annars fram að Seðlabanki Íslands og Fjármálaeftirlitið myndu nota heimildir sínar til að þrýsta á bankana til að minnka heildarstærð efnahagsreikninga sinna í samræmi við þær aðferðir sem Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hefði lagt til. Hins vegar gekk seðlabankanum úr greipum sú lánalína sem hafði verið fengin hjá Alþjóðagreiðslubankanum í Basel, auk þess sem Seðlabanki Evrópu féllst ekki á að gera gjaldmiðlaskiptasamning við Seðlabanka Íslands. Þá hafnaði Englandsbanki með bréfi 23. apríl 2008 að gera gjaldmiðlaskiptasamning við Seðlabanka Íslands.

Með lögum nr. 60/2008 var ríkissjóði veitt heimild til að taka lán allt að 500 milljörðum króna eða jafnvirði þeirrar fjárhæðar í erlendri mynt til að endurlána seðlabankanum. Þessi lagasetning var liður í því að efla gjaldeyrisforða bankans í kjölfar gjaldmiðlaskiptasamninga.

Samhliða því að gjaldeyrisforðinn var efldur veitti Seðlabanki Íslands bönkunum verulega lánafyrirgreiðslu í formi endurhverfra viðskipta til að styrkja lausafjárstöðu þeirra. Til að greiða fyrir því hafði reglum seðlabankans verið breytt í janúar 2008 til að auka veðhæfi verðbréfa. Þá breytti seðlabankinn einnig í mars sama ár reglum um bindiskyldu til rýmkunar þannig að hún tæki ekki til innstæðna í erlendum útibúum bankanna.

Þegar leið fram á vorið komu fram merki um bjartari horfur hjá bönkunum. Þannig sagði í skýrslu sænskra sérfræðinga frá 30. apríl 2008, sem seðlabanki Svíþjóðar sendi til landsins til að meta stöðu íslensku bankanna þriggja, að eignir þeirra væru af háum gæðum og sama máli gegndi um eiginfjárstöðu þeirra. Fyrstu merki um batnandi stöðu á lánsfjármarkaði væru þegar komin fram, svo sem séð yrði af verulegri lækkun á skuldatryggingarálagi. Einnig væri lausafjárstaða bankanna sterk og þeir hefðu nægt fjármagn í 7 til 12 mánuði. Þá skilaði sendinefnd Alþjóðagjaldeyrissjóðsins skýrslu 4. júlí 2008 um stöðu og horfur í íslensku efnahagslífi og fjármálastöðugleika, en þar sagði að langtímahorfur íslenska hagkerfisins væru öfundsverðar. Íslensku bankarnir hefðu orðið fyrir þrýstingi vegna aðstæðna á alþjóðlegum lánamörkuðum, en við því hefði verið brugðist með að draga úr vexti útlána og hagræða. Stjórnvöld hefðu þegar gripið til aðgerða til að efla traust á tímum erfiðra ytri skilyrða og lýst yfir vilja til að stækka gjaldeyrisforðann. Þá sagði í skýrslunni að þrátt fyrir aðgerðir vegna óróa á mörkuðum stæðu bankarnir enn frammi fyrir verulegum áhættum og ættu að halda áfram af krafti aðgerðum til að draga úr þeim. Jafnframt ættu yfirvöld að styrkja viðlagaundirbúning og viðbragðsáætlanir enn frekar í framhaldi af þeirri vinnu, sem þegar hafi farið fram.

Eins og rakið er í III. kafla dómsins urðu horfur fyrir bankana verulega verri eftir mitt ár 2008 og fram eftir hausti allt þar til bankarnir þrír féllu í upphafi október það ár.
5
Í ársbyrjun 2008 nam stærð íslensku bankanna nærri nífaldri þjóðarframleiðslu. Því var augljóst að stjórnvöld höfðu takmarkað bolmagn til að koma bönkunum til bjargar ef verulega bjátaði á.

Í ágúst 2007 festi Kaupþing banki hf. kaup á öllu hlutafé í hollenska bankanum NIBC Holding BV. Fyrir atbeina stjórnvalda var komið í veg fyrir að kaupin gengju eftir, en fram er komið í málinu að Jónas Fr. Jónsson, forstjóri Fjármálaeftirlitsins, setti sig í samband við seljanda og greindi frá því að stjórnvöld legðust gegn yfirtöku á hollenska bankanum. Í stað þess að stjórnvöld hindruðu kaupin með stjórnvaldsákvörðun féllu aðilar frá þeim, en með þessu var komið í veg fyrir að efnahagsreikningur Kaupþings banka hf. nær tvöfaldaðist og allt bankakerfið stækkaði í einu vetfangi um nær 40%.

Svo sem áður greinir segir í skriflegri frásögn utanríkisráðherra frá fundi 14. febrúar 2008 að fram hafi komið að bankarnir væru að draga úr vexti sínum. Einnig hefur komið fram í málinu að Glitnir banki hf. seldi árið 2008 verulegan hluta starfsemi sinnar í Noregi, en salan fór út um þúfur í kjölfar þess að bandaríski fjárfestingarbankinn Lehman Brothers féll 15. september það ár. Í vitnisburði Lárusar Welding, þáverandi forstjóra Glitnis banka hf., fyrir dóminum kom fram að bankinn hefði í ársbyrjun 2008 sett sér aðgerðaráætlun um hvernig unnt væri að fjármagna bankann eftir að skuldabréfamarkaðir lokuðust. Þessi áætlun hefði verið fólgin í eignasölu og eignatryggðri fjármögnun, auk þess að draga úr útlánum bankans. Meðal þeirra eigna sem reynt var að selja voru fyrrgreindar eignir í Noregi og lánasöfn í Lúxemborg. Þá hefði starfsemi bankans í Kaupmannahöfn verið hætt. Fram kom hjá Lárusi að þessi aðgerðaráætlun hefði verið kynnt stjórnvöldum. Í vætti Halldórs J. Kristjánssonar og Sigurjóns Þ. Árnasonar, þáverandi bankastjóra Landsbanka Íslands hf., kom fram að reynt hefði verið að draga úr stærð bankans og takmarka útlán á árinu 2008, en á fyrri helmingi ársins hefði efnahagsreikningurinn minnkað um 4-5%. Einnig kom fram hjá þeim að stjórnvöld hefðu lagt áherslu á að reynt yrði eftir bestu getu að draga úr stærð bankans. Aftur á móti hefði verið mjög vandasamt á þessum tíma að draga saman seglin. Þar sem erfitt hefði verið að fá raunvirði með sölu eigna hefðu þær verið nýttar sem tryggingar til að afla bankanum lausafjár. Þá greindi Jónas Fr. Jónsson, þáverandi forstjóri Fjármálaeftirlitsins, frá því í vitnisburði sínum að hann hefði opinberlega og í samtölum við stjórnendur bankanna sagt að þeir ættu að draga úr stærð sinni og þetta hefðu stjórnmálamenn einnig gert. Jafnframt bar Davíð Oddsson, þáverandi formaður bankastjórnar Seðlabanka Íslands, fyrir dóminum að vegna hvatningar stjórnvalda hafi á árinu 2008 verið skoðuð einstök atriði í því skyni að minnka bankakerfið og nokkur árangur náðst en þó í smáum stíl, enda erfiðir tímar um þetta leyti í fjármálaheiminum. Einnig sagði Davíð að reynt hefði verið með samtölum við stjórnendur bankanna að þrýsta á þá til að draga saman umsvifin. Sama kom fram í vætti Ingimundar Friðrikssonar, þáverandi seðlabankastjóra.

Eins og áður er rakið undirrituðu ákærði, utanríkisráðherra og fjármálaráðherra yfirlýsingu 16. maí 2008 ásamt bankastjórn Seðlabanka Íslands í tilefni af gjaldmiðlaskiptasamningum við seðlabanka Danmerkur, Noregs og Svíþjóðar sem gerðir voru sama dag. Í yfirlýsingunni segir meðal annars að seðlabankinn og Fjármálaeftirlitið muni beita heimildum sínum til að þrýsta á bankana til að draga úr heildarstærð efnahagsreikninga sinna með þeim aðferðum sem Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn leggi til. Jafnframt gekkst seðlabankinn undir að upplýsa seðlabanka hinna ríkjanna um þau úrræði sem yfirlýsingin hafði að geyma. Í samræmi við þetta var í Seðlabanka Íslands tekið saman minnisblað 8. júlí 2008, en þar segir meðal annars að íslensku viðskiptabankarnir hafi unnið að því að minnka efnahagsreikninga sína, meðal annars að tillögu Alþjóðagjaldeyrissjóðsins, sem staðfest var í síðustu „FSAP-heimsókn“ sjóðsins til landsins. Þessi vinna muni halda áfram og verða fylgt eftir af stjórnvöldum. Hinn 19. september sama ár var aftur tekið saman minnisblað í seðlabankanum, en þar kemur meðal annars fram að bankarnir þrír hafi skilað viðunandi hagnaði á öðrum ársfjórðungi 2008 og þar með á fyrri helmingi ársins. Í lok júní hafi þeir allir státað af viðunandi eiginfjárhlutfalli og staðist nokkuð auðveldlega álagspróf sem Fjármálaeftirlitið framkvæmdi á efnahagsreikningi þeirra um mitt árið. Allir bankarnir hafi haldið áfram að hagræða í rekstri sínum. Þeir hafi selt eða lagt niður rekstur sem ekki sé talinn skipta máli fyrir kjarnastarfsemi þeirra. Einnig hafi þeir selt eignir beint eða í formi verðbréfa. Jafnframt þessu hafi allir bankarnir gripið til aðgerða til að lækka kostnað og sumir þeirra gengið lengra í þessum efnum en aðrir. Þá segir í minnisblaðinu að allir bankarnir hafi minnkað efnahagsreikning sinn í evrum talið og að mestu hætt að veita ný lán. Bankarnir hafi aflað fjár á alþjóðlegum mörkuðum í einhverjum en þó takmörkuðum mæli, auk þess að treysta á almenn innlán. Loks segir að meðlimir bankastjórnar seðlabankans fundi reglulega með forstjórum bankanna og seðlabankinn hafi náið eftirlit með starfsemi þeirra rétt eins og Fjármálaeftirlitið.

Samkvæmt framansögðu mótuðu stjórnvöld þá stefnu á árinu 2008 að koma í veg fyrir að bankakerfið stækkaði eins og ráðið verður af því að þau hindruðu að Kaupþing banki hf. yfirtæki hollenska bankann NIBC Holding BV, en sú ráðstöfun hefði haft í för með sér verulega stækkun bankakerfisins. Í því sem hér hefur verið rakið fólst jafnframt að stjórnvöld beindu því til bankanna að draga saman seglin eftir því sem þeim væri kleift. Þeirri stefnumörkun, sem engum gat dulist að fól í sér áætlun til lengri tíma, var síðan slegið endanlega fastri með þeirri skuldbindingu fyrir ríkið sem fólst í fyrrgreindri yfirlýsingu 16. maí 2008 gagnvart seðlabönkum Danmerkur, Noregs og Svíþjóðar í tilefni af gjaldmiðlaskiptasamningum, en sú yfirlýsing tók mið af tilmælum Alþjóðagjaldeyrissjóðsins. Þess er þó að gæta að bankarnir höfðu, svo sem hér hefur verið rakið, þegar gripið til aðgerða til að draga úr umsvifum sínum. Því verður að leggja til grundvallar að bankarnir sjálfir hafi leitað tiltækra leiða í þessum efnum vegna þess vanda sem þeir glímdu við. Eru hvorki efni til að draga í efa að fyrirsvarsmönnum bankanna hafi ekki verið mæta vel ljós stefna stjórnvalda að þessu leyti né heldur að stjórnvöld hafi ekki vitað af tilburðum bankanna í þessa veru. Á hinn bóginn má vafalaust halda því fram með réttu að ástæða hefði verið fyrir stjórnvöld að ganga enn harðar fram í samskiptum sínum við fyrirsvarsmenn bankanna til að brýna þá með öllum tiltækum ráðum að rifa seglin eins og þeim frekast var unnt.
6
Í þeim ákærulið sem hér er til úrlausnar er ákærða gefið að sök að hafa vanrækt að eiga frumkvæði að virkum aðgerðum af hálfu ríkisvaldsins til að draga úr stærð bankakerfisins með því til að mynda að stuðla að því að bankarnir minnkuðu efnahagsreikning sinn eða einhverjir þeirra flyttu höfuðstöðvar úr landi. Þótt ákæran sé orðuð þannig að nefnd séu í dæmaskyni tvö atriði, sem hefðu getað leitt til þess að dregið yrði úr stærð bankakerfisins, kemur ekki til álita samkvæmt grundvallarreglu sakamálaréttarfars að sakfella ákærða fyrir að hafa ekki gripið til einhverra annarra ótilgreindra aðgerða sem hefðu getað þjónað sama markmiði. Leiðir þetta beinlínis af c. lið 152. gr. og 1. mgr. 180. gr. laga nr. 88/2008.

Með því orðalagi ákæruliðarins að „bankarnir minnkuðu efnahagsreikning sinn“ er átt við að eignir bankanna yrðu seldar og andvirði þeirra ráðstafað til greiðslu skulda. Einnig er unnt að ná sama markmiði með því að bankarnir hættu eða takmörkuðu verulega útlán, en það getur ekki haft teljandi áhrif nema til lengri tíma og skiptir því ekki máli hér.

Af hálfu ákæruvaldsins hafa ekki verið lögð fram gögn sem varpa ljósi á eignasafn hinna föllnu banka og samsetningu þess. Ákæruvaldið hefur heldur ekki upplýst hverjir voru möguleikar á að ráðstafa mismunandi flokkum eigna á því tímabili sem ákæran tekur til og hvaða áhrif slík sala hefði haft á starfsemi hvers banka fyrir sig. Hefði jafnframt verið ástæða fyrir ákæruvaldið að varpa ljósi á það hvort og þá að hvaða marki heimild bankanna til að ráðstafa eignum með sölu var hindruð vegna samninga við lánveitendur bankanna en slík samningsákvæði, ef þau voru fyrir hendi, gátu hugsanlega haft áhrif í þessu tilliti. Í þessu sambandi má nefna að hindranir af því tagi komu í veg fyrir að Glitnir banki hf. gæti selt dótturfélag í Noregi. Verður ákæruvaldið að bera hallann af öllu þessu við mat á því hvort það telst sannað að unnt hefði verið að bægja frá aðsteðjandi hættu eða draga úr henni svo verulegu máli skipti með sölu á eignum bankanna.

Frá hausti 2007 og fram eftir öllu ákærutímabilinu voru miklar þrengingar á alþjóðlegum lánamörkuðum. Þær markaðsaðstæður höfðu augljóslega þau áhrif að draga úr allri eftirspurn og lækka eignaverð. Því blasir við að mjög örðugt var á þessum tíma að ráðast í stórfellda eignasölu til að ráða bót á þeim mikla vanda sem bankarnir glímdu við. Þau fjölmörgu vitni sem komið hafa fyrir Landsdóm og gátu borið um þetta hafa einum rómi lýst því að miklir erfileikar hafi verið á mörkuðum á öllu ákærutímabilinu. Þannig bar Ingimundur Friðriksson, þáverandi seðlabankastjóri, að fram kæmi í erlendum skýrslum að á þessum tíma hefði eignasala verið afar erfið. Einnig sagði Ingimundur að Alþjóðagjaldeyrissjóðurinn hefði komist að þeirri niðurstöðu að þótt æskilegt væri að minnka eignir bankanna yrði það ekki gert nema á löngum tíma. Jafnframt sagði Jónas Fr. Jónsson, þáverandi forstjóri Fjármálaeftirlitsins, að erfitt hefði verið að selja eignir og kaupendur hefðu verið vandfundnir.

Þar sem erfitt var samkvæmt framansögðu fyrir bankana að draga úr umsvifum sínum og afla fjár með eignasölu kom vart annað til álita en að hagnýta eignir, eftir því sem unnt var, sem tryggingu við fjáröflun í endurhverfum viðskiptum. Miðað við þann vanda sem á þessum tíma var talið að bankarnir glímdu við og lýsti sér í því að þá skorti fé þótt eignastaðan væri álitin traust, bæði að mati innlendra eftirlitsstofnana og erlendra matsfyrirtækja, var að sínu leyti skiljanlegt að farin væri sú leið að nýta eignir í endurhverfum viðskiptum til að fjármagna bankana. Samhliða þessu reyndu stjórnvöld að efla gjaldeyrisforðann til að auka almennt traust á fjármálakerfi landsins. Þá er þess að gæta að sala á eignum bankanna undir bókfærðu verði hefði hæglega getað veikt eiginfjárstöðu þeirra og fært hana niður fyrir lögboðin mörk. Auk þess hefði það verið til þess fallið að veikja mjög orðspor bankanna ef þeir hefðu þvert á allar markaðsaðstæður efnt til eignasölu í stórum stíl.

Svo sem áður er rakið verður að leggja til grundvallar að fyrir hendi hafi verið sameignlegur skilningur milli bankanna og stjórnvalda á mikilvægi þess að bankarnir drægju úr umsvifum sínum. Þótt stjórnvöld hefðu vafalaust getað gengið enn harðar fram gagnvart fyrirsvarsmönnum bankanna til að brýna þá í þeim efnum var hins vegar með öllu óraunhæft að gripið yrði til valdheimilda gagnvart bönkunum til að knýja þá til aðgerða í því augnamiði. Þannig gat ekki komið til greina að auka á þann lausafjárvanda sem bankarnir stóðu frammi fyrir með því að binda lánafyrirgreiðslu Seðlabanka Íslands á grundvelli 7. gr. laga nr. 36/2001 því skilyrði að gripið væri til eignasölu sem gat verið bönkunum skaðleg. Þá hefði verið til þess fallið að auka enn á lausafjárvandann ef seðlabankinn hefði beitt heimild í 11. gr. laganna til að skylda bankana í auknum mæli til að eiga fé á bundnum reikningi í seðlabankanum eða með því að herða kröfur um lágmark eða meðaltal lauss fjár lánastofnanna sem þeim ber ætíð að hafa yfir að ráða í þeim tilgangi að mæta fyrirsjáanlegum og hugsanlegum greiðsluskuldbindingum á tilteknu tímabili, sbr. 12. gr. laganna. Loks hefðu bersýnilegri aðgerðir, eins og að stjórnvöld reyndu að afla lagaheimildar til að knýja bankana til að draga saman seglin, einar og sér getað haft þveröfug áhrif og valdið því að bankarnir féllu.

Samkvæmt öllu því sem hér hefur verið rakið er ósannað að unnt hefði verið að grípa til virkra úrræða til að draga úr stærð bankakerfisins, svo einhverju næmi, með því að bankarnir minnkuðu efnahagsreikninga sína í því skyni að afstýra fyrirsjáanlegri hættu fyrir heill ríkisins eða draga úr henni svo verulegu máli skipti.

Ákærða er einnig gefið að sök að hafa vanrækt að hafa frumkvæði af virkum aðgerðum af hálfu ríkisvaldsins til að draga úr stærð bankakerfisins með því að einhver bankanna flytti höfuðstöðvar sínar úr landi.

Af hálfu ákæruvaldsins hefur engum stoðum verið rennt undir það hvernig ákærða hefði í krafti ríkisvalds verið unnt á ákærutímabilinu að knýja á um að einhver af bönkunum þremur flytti höfuðstöðvar sínar úr landi. Öll þau vitni sem komu fyrir dóminn og gátu um þetta borið voru á einu máli um að þetta hefði verið með öllu óraunhæft. Þannig kom meðal annars fram hjá Jóhannesi Rúnari Jónssyni, sem var lögmaður hjá Kaupþing banka hf. og tók síðar sæti í skilanefnd bankans, að hann teldi að flutningur af þessu tagi væri mjög flókinn og gæti að öllum líkindum tekið 2 til 3 ár. Því hefði með öllu verið útilokað að koma þessu til leiðar á ákærutímabilinu. Að þessu gættu er ósannað að unnt hefði verið að draga úr stærð bankakerfisins með þessu móti til að afstýra fyrirsjáanlegri hættu fyrir heill ríkisins eða draga úr henni svo verulegu máli skipti.

Samkvæmt öllu sem hér hefur verið rakið teljum við að sýkna beri ákærða af því að hafa gerst brotlegur við b. lið 10. gr. laga nr. 4/1963 á þann veg sem honum er gefið að sök í þessum ákærulið. Af sömu ástæðu teljum við að háttsemin varði ekki við 141. gr. almennra hegningarlaga, en mjög hefur skort á af hálfu ákæruvaldsins að nægjanlega séu færð rök fyrir því hvernig ætlað brot ákærða falli undir það refsiákvæði.
III
1
Í ákærulið 1.5, eins og hann verður settur fram í ljósi þeirra atvika sem greinir í ákærulið 1.1, er ákærða gefið að sök að hafa af ásetningi eða stórfelldu hirðuleysi í embættisfærslu sinni sýnt af sér alvarlega vanrækslu á starfskyldum sínum sem forsætisráðherra á tímabilinu frá febrúar og fram í október 2008, andspænis stórfelldri hættu sem vofði yfir íslenskum fjármálastofnunum og ríkissjóði, hættu sem honum var eða mátti vera kunnugt um, með því að fylgja því ekki eftir og fullvissa sig um að unnið væri með virkum hætti að flutningi Icesave reikninga Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi yfir í dótturfélag og síðan leitað leiða til að stuðla að framgangi þess með virkri aðkomu ríkisvaldsins. Er þetta talið varða við b. lið 10. gr., sbr. 11. gr. laga nr. 4/1963, en til vara 141. gr. almennra hegningarlaga.
Svo sem áður greinir segir meðal annars í b. lið 10. gr. laga nr. 4/1963 að ráðherra verði sekur eftir lögunum ef hann stofnar heill ríkisins í fyrirsjáanlega hættu með því að láta fyrirfarast að framkvæma nokkuð það er afstýrt gat slíkri hættu eða veldur því að slík framkvæmd ferst fyrir. Í þessu felast þrjú hlutlæg skilyrði fyrir refsinæmi athafnaleysis, eins og ákærða er gefið að sök, en þau eru í fyrsta lagi að hættan sé þess eðlis að heill ríkisins sé í húfi og í öðru lagi að hættan hafi verið fyrirsjáanleg. Séu bæði þessi atriði fyrir hendi gildir í þriðja lagi það skilyrði að ráðherra láti fyrirfarast að framkvæma það sem afstýrt gat slíkri hættu eða að minnsta kosti draga úr henni svo verulegu máli skipti. Að auki þurfa að vera fyrir hendi þau huglægu refsiskilyrði 2. gr. laganna um að ákærði hafi viðhaft þá vanrækslu sem hann er sakaður um af ásetningi eða stórfelldu gáleysi.
2
Árið 2002 keypti Landsbanki Íslands hf. breska bankann Heritable Bank Ltd. Jafnframt opnaði Landsbankinn útibú í London snemma árs 2005. Í október 2006 hóf útibúið að taka við innlánum á rafræna reikninga undir heitinu Icesave Easy Access, en þessir innlánsreikningar voru aðeins ætlaðir einstaklingum. Útibúið hafði þá um nokkurt skeið tekið við svonefndum heildsöluinnlánum og námu þau umtalsverðum fjárhæðum.

Með því að taka við innlánum í útibúi bankans í London í stað dótturfélags í Bretlandi hafði bankinn rýmri heimildir til að flytja fjármuni, sem lagðir voru inn á þessa reikninga, innan samstæðunnar, þar með talið til móðurfélagsins á Íslandi. Aftur á móti fólst í þessari skipan að innstæður á Icesave reikningum féllu undir þá lágmarksvernd sem Tryggingarsjóður innstæðueigenda og fjárfesta veitir, sbr. lög nr. 98/1999 um innstæðutryggingar og tryggingakerfi fyrir fjárfesta.

Almennt var litið svo á að það væri til þess fallið að styrkja íslensku viðskiptabankana þrjá ef þeir fjármögnuðu sig í auknum mæli með innlánum. Var því litið jákvæðum augum á innlánssöfnun erlendis, en bankarnir höfðu í kjölfar erfiðleika í árslok 2005 og upphafi árs 2006 verið gagnrýndir fyrir að vera fjármagnaðir til skamms tíma með svonefndri markaðsfjármögnun á alþjóðlegum lánamörkuðum. Innlánssöfnun í útibúi Landsbankans í Bretlandi gekk vonum framar og námu innstæður í ársbyrjun 2008 um 4.800 milljónum sterlingspunda.
3
Í janúar 2008 skipaði Björgvin G. Sigurðsson viðskiptaráðherra nýjan formann Fjármálaeftirlitsins. Við starfinu tók Jón Sigurðsson, fyrrverandi ráðherra og seðlabankastjóri, en Björgvin sagði í skýrslu sinni fyrir dóminum að það hefði verið sérstakt verkefni nýja stjórnarformannsins að koma starfsemi útibúa bankanna í dótturfélög. Einnig kom fram í skýrslu Jóns fyrir dóminum að hann hefði talið að starfsemi þessara útibúa ætti heima í dótturfélögum. Þá kvaðst hann hafa litið svo á frá því í mars 2008 að Landsbanki Íslands hf. hefði unnið að því að flytja innlán í dótturfélag í Bretlandi.

Á þessum tíma eða í upphafi ársins 2008 má slá því föstu að sú verulega hætta sem fólst í því að taka við innlánum í miklum mæli í útibúi í stað erlends dótturfélags hafi blasað við stjórnvöldum hér á landi. Er vafalaust að þegar í febrúar það ár, sem upphaf ákærutímabilsins er miðað við, var fyrir hendi fyrirsjáanleg hætta í skilningi b. liðar 10. gr. laga nr. 4/1963 vegna þeirra skuldbindinga sem gætu fallið á Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta. Er þá miðað við að ríkið hefði hugsanlega þurft með einhverju móti að veita sjóðnum fyrirgreiðslu vegna ábyrgðar hans. Jafnframt gat þetta fyrirkomulag verið Landsbankanum skaðlegt þar sem innstæðueigendur í London nutu mun lakari trygginga en innstæðueigendur breskra fjármálafyrirtækja, en það gat skapað þá hættu að áhlaup yrði gert á bankann.

Ákærði boðaði til fundar um málefni bankanna 7. febrúar 2008, en þann fund sátu meðal annars utanríkisráðherra, fjármálaráðherra og bankastjórar Seðlabanka Íslands. Tilefni fundarins var að fjalla um það sem komið hafði fram dagana á undan á fundum Davíðs Oddssonar, formanns bankastjórnar seðlabankans, með fulltrúum banka og matsfyrirtækja í London. Í skriflegri frásögn utanríkisráðherra frá fundinum kemur meðal annars fram að formaður bankastjórnarinnar hafi greint frá því að starfsmenn Moody´s Investors Service hefðu áhyggjur af því að Icesave reikningar í Landsbankanum gætu verið mjög kvikir. Ef óþægilegar fréttir bærust frá Íslandi gæti það haft verulega skaðleg áhrif því eigendur reikninga gætu rokið til og tekið út af þeim fé, en það gæti komið bankanum í vandræði.

Einnig liggur fyrir í málinu að sú hætta sem stafaði af innlánssöfnun Landsbankans í Bretlandi hafi verið ljós yfirvöldum þar. Þannig kemur fram í minnisblaði frá fundi 3. mars 2008, sem seðlabankastjórarnir Davíð Oddsson og Ingimundur Friðriksson áttu með Mervyn King, bankastjóra Bank of England, og öðrum starfsmönnum bankans, að fyrirsvarsmenn enska bankans hafi verið uppteknir af hugsanlegum afleiðingum þess að mikið yrði tekið út af reikningum í útibúi Landsbankans í London. Það gæti haft smitáhrif, auk þess sem þeir hafi velt fyrir sér fyrirkomulagi innstæðutrygginga á Íslandi og hvernig á þær myndi reyna ef til kæmi. Einnig segir að þeir hafi talið að ekki hefði verið skýrt að fullu hvers konar innstæðutryggingar giltu á innstæðum í útibúi Landsbankans í London.

Samkvæmt skriflegri frásögn af fundi þeirra Tryggva Pálssonar, af hálfu seðlabankans, og Jóns Sigurðssonar og Jónasar Fr. Jónssonar, af hálfu Fjármálaeftirlitsins, með bankastjórum Landsbanka Íslands hf. 4. mars 2008 kom fram hjá bankastjórunum að betra væri að hafa innlán í dótturfélagi. Þó væri ekki að vænta breytinga í þá veru á næstu 6 mánuðum.

Hinn 30. mars 2008 átti bankastjórn Seðlabanka Íslands fund með bankastjórum Landsbankans, en þar var einkum til umræðu sá vandi sem skapaðist af Icesave reikningunum. Í skriflegri frásögn af fundinum kemur fram að mikið útstreymi hafi verið af reikningunum, auk þess sem heildsölulánin hafi lækkað umtalsvert. Þá hafi bankastjórar Landsbankans greint frá því að breska fjármálaeftirlitið, FSA, hafi lýst yfir þeim vilja að innlánin yrðu færð í dótturfélag, en þá þyrftu eignir að koma á móti skuldbindingum við innstæðueigendur. Enn fremur er haft eftir Sigurjóni Þ. Árnasyni, þáverandi bankastjóra Landsbankans, að bankinn geti ekki fullnægt skilyrðum FSA því heildsölulánin séu að hverfa. Loks er haft eftir honum að líkurnar á því að íslensku bankarnir komist í gegnum þetta séu „mjög, mjög litlar“. Tveimur dögum eftir þennan fund, eða 1. apríl 2008, átti ákærði fund með utanríkisráðherra og bankastjórn seðlabankans. Í skriflegri frásögn utanríkisráðherra frá fundinum kemur fram að formaður bankastjórnar hafi greint frá því að mikið fé hafi dagana á undan runnið af Icesave reikningunum og bankinn gæti „þolað svona í 6 daga“. Jafnframt hafi formaðurinn gert grein fyrir því að breska fjármálaeftirlitið vildi að Landsbankinn færði reikningana yfir í breskt dótturfélag, líklega vegna reglna um innstæðutryggingar, en bankinn þyrfti að leggja fram sem tryggingu 1,5 milljarða punda. Þar af ætti bankinn þriðjung fjárhæðarinnar, en þess hefði verið farið á leit að íslenska ríkið legði fram með skömmum fyrirvara það sem upp á vantaði.

Davíð Oddsson og Ingimundur Friðriksson, bankastjórar seðlabankans, áttu fund með bankastjórum Landsbanka Íslands hf. 4. apríl 2008. Í skriflegri frásögn af fundinum kemur fram að Landsbankinn hafi þennan sama dag sent breska fjármálaeftirlitinu tillögu um flutning Icesave reikninga yfir í Heritable Bank Ltd., dótturfélag bankans í Bretlandi. Einnig er haft eftir bankastjórum Landsbankans að breska fjármálaeftirlitið hafi verið með smásmugulegar spurningar og bankinn þyrfti skilning á „hærra plani hjá FSA“.
4
Í III. kafla dómsins er gerð grein fyrir bréfaskiptum Landsbanka Íslands hf. og breska fjármálaeftirlitins, FSA, um flutning á Icesave reikningum úr útibúi bankans í London yfir í breskt dótturfélag. Af hálfu bankans hafði því verið lýst yfir í bréfi 4. apríl 2008 að heppilegast væri að flytja Icesave reikningana ásamt eignum útibúsins yfir í Heritable Bank Ltd. Þessu erindi svarði FSA með bréfi 16. sama mánaðar og þar kom fram að FSA væri sammála bankanum um að ekki væri unnt að koma þessum flutningi við með skömmum fyrirvara. Í bréfi bankans til FSA 24. apríl 2008 sagði síðan að flutningur Icesave reikninga yfir í dótturfélag hefði verið settur á miðlungs- eða langtímaáætlun hjá bankanum. Því erindi svaraði FSA með bréfi 25. sama mánaðar og þar voru ekki gerðar athugasemdir við þessa ákvörðun bankans. Í framhaldi af þessu urðu nokkur bréfaskipti milli Landsbankans og FSA þar sem ekki var fjallað um flutning Icesave reikninganna heldur lausafjárstýringu útibúsins í London.

Þegar líða tók á sumarið eða í júlí 2008 var aftur tekinn upp þráðurinn um flutning Icesave reikninga úr útibúi Landsbankans í London yfir í breskt dótturfélag. Milli bankans og FSA var gagnkvæmur skilningur á mikilvægi þess að flytja innlánin, en ekki var einhugur um hvernig það yrði nánar útfært. Laut þetta meðal annars að því hversu fljótt þetta yrði gert og hvort samtímis þyrfti að færa eignir yfir í dótturfélagið til að mæta að fullu þeim skuldbindingum sem fólust í innlánsreikningum. Jafnframt lagði bankinn áherslu á að flutningur reikninganna mætti ekki verða til þess að veikja samstæðuna. Fór svo að FSA setti fram ýmsar kröfur á hendur bankanum um hámark samanlagðra innstæðna, vaxtakjör og markaðssetningu, en þessar kröfur fóru stigvaxandi eftir því sem á leið. Þannig birtust þessar kröfur í bréfi FSA 15. ágúst 2008, en fyrir liggur að ákærði fékk afrit af því bréfi. Einnig hefur ákærði kannast við fyrir dóminum að hafa eftir hendinni fengið upplýsingar frá ráðuneytisstjóra forsætisráðuneytisins um það sem rætt var um Icesave reikningana á fundum samráðshóps um fjármálastöðugleika og viðbúnað.

Á fundum 14. og 31. júlí og 5. ágúst 2008 gerðu bankastjórar Landsbanka Íslands hf. bankastjórn Seðlabanka Íslands grein fyrir framvindu viðræðna við FSA um flutning Icesave reikninga yfir í dótturfélag og leituðu eftir stuðningi seðlabankans til að geta mætt hertum kröfum FSA.

Vegna krafna FSA leituðu bankastjórar Landsbankans eftir atbeina stjórnvalda til að hafa áhrif á bresk yfirvöld í því skyni að fá þau til að falla frá ýtrustu kröfum og taka til greina sjónarmið bankans. Lyktaði þessu með því að sendinefnd, sem leidd var af viðskiptaráðherra og formanni stjórnar Fjármálaeftirlitsins, gekk 2. september 2008 á fund Alistair Darling, fjármálaráðherra Bretlands, í London. Af þeim fundi varð enginn árangur.
5
Í þessum ákærulið er ákærða gefið að sök að hafa ekki fylgt því eftir og fullvissað sig um að unnið væri með virkum hætti að flutningi Icesave reikninga Landsbanka Íslands hf. í Bretlandi yfir í dótturfélag og síðan leitað leiða til að stuðla að framgangi þessa með virkri aðkomu ríkisvaldsins.

Svo sem áður er rakið fólst sú hætta sem íslenska ríkinu stafaði af Icesave reikningum í útibúi Landsbankans í London í því að miklar kröfur gætu fallið á Tryggingarsjóð innstæðueigenda og fjárfesta ef bankinn yrði ógjaldfær. Fjármunir sjóðsins hrukku hvergi nærri fyrir svo miklum kröfum og því var hugsanlegt að ríkið þyrfti með einhverju móti að mæta þessum skuldbindingum. Í ákæruliðnum er gert ráð fyrir að ákærði hefði átt að leita leiða til að stuðla að flutningi reikninganna yfir í dótturfélag með „virkri aðkomu ríkisvaldsins“. Vafalaust hefði ríkið getað greitt fyrir flutningi reikninganna með því að gangast undir skuldbindingar í þágu þess dótturfélags sem tæki við þeim. Með slíkri ráðstöfun hefði ríkið hins vegar kallað enn frekar yfir sig þá hættu sem brýnt var að afstýra. Verður því ekki litið svo á að ákærða sé gefið að sök að hafa ekki gripið til ráðstafana af því tagi.

Í málinu liggur fyrir að bresk yfirvöld hafi ávallt haldið fast við þá kröfu að Landsbanki Íslands hf. færði eignir yfir í það breska dótturfélag sem tæki við Icesave reikningunum til að mæta að fullu skuldbindingum við innstæðueigendur. Þetta verður meðal annars ráðið af því sem greinir í skriflegri frásögn af fundi 30. mars 2008 með bankastjórn Seðlabanka Íslands og bankastjórum Landsbankans, en þar er haft eftir Sigurjóni Þ. Árnasyni, þáverandi bankastjóra Landsbankans, að bankinn geti ekki fullnægt skilyrðum breska fjármálaeftirlitsins. Hefur komið fram í málinu að bankanum hafi verið ókleift í svo miklum mæli sem nauðsynlegt var að flytja eignir frá móðurfélagi til dótturfélags án þess að stefna með því í hættu lánasamningum sem gerðir höfðu verið til að fjármagna bankann, en þeir samningar höfðu að geyma gjaldfellingarheimildir af slíku tilefni. Enn síður gat bankinn mætt kröfum breska fjármálaeftirlitsins eftir því sem þær voru hertar þegar líða tók á haustið 2008.

Samkvæmt 2. tölulið 13. gr. þágildandi reglugerðar nr. 177/2007 um Stjórnarráð Íslands, sbr. 1. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1969 um sama efni, heyrðu mál er varða fjármálamarkað undir viðskiptaráðherra. Því áttu beint undir þann ráðherra málefni sem snertu viðskiptabankana og Tryggingarsjóð innstæðueiganda og fjárfesta. Í málinu hefur komið fram að Björgvin G. Sigurðsson, sem þá gegndi embætti viðskiptaráðherra, hafi í janúar 2008 látið málefnið til sín taka með því að skipa nýjan formann stjórnar Fjármálaeftirlitsins og fela honum það sérstaka verkefni að koma starfsemi útibúa bankanna erlendis í dótturfélög. Af hálfu ákæruvaldsins hefur ekki með nokkru móti verið skýrt hvernig ákærði hefði, eins og málið horfði við á ákærutímabilinu, átt að fylgja því eftir og fullvissa sig um að unnið væri „með virkum hætti“ að flutningi Icesave reikninganna í breskt dótturfélag. Því síður hefur verið leitt í ljós að honum hafi með einhverju móti verið kleift að afstýra þeirri hættu sem var fyrir hendi eða draga úr henni svo verulegu máli skipti. Samkvæmt þessu teljum við að sýkna beri ákærða af því að hafa gerst brotlegur við b. lið 10. gr. laga nr. 4/1963. Við teljum heldur ekki að sú háttsemi sem ákærða er gefin að sök varði við 141. gr. almennra hegningarlaga, en á það skortir að nægjanlega hafi af hálfu ákæruvaldsins verið færð rök fyrir því hvernig ætlað brot geti fallið undir það ákvæði.
IV
1
Í 2. hluta ákæru er ákærða gefið að sök að hafa frá því í febrúar til október 2008 látið farast fyrir að framkvæma það sem fyrirskipað er í 17. gr. stjórnarskrárinnar, að halda skuli ráðherrafundi um mikilvæg stjórnarmálefni. Er brotið talið felast í því að á þessu tímabili hafi lítið verið fjallað á ráðherrafundum um hinn yfirvofandi háska, ekki fjallað formlega um hann á ráðherrafundum og ekkert skráð um þau efni á fundunum, þótt til þess hafi verið sérstök ástæða af ýmsu tilefni, sem nánar er rakið í ákæru. Jafnframt segir í ákæru að ákærði hafi ekki átt frumkvæði að formlegum ráðherrafundi um ástandið né heldur gefið ríkisstjórn sérstaka skýrslu um vanda bankanna eða hugsanleg áhrif hans á íslenska ríkið. Þetta er talið varða við c. lið 8. gr., sbr. 11. gr. laga nr. 4/1963, en til vara við 141. gr. almennra hegningarlaga.

Í c. lið 8. gr. laga nr. 4/1963 segir að það varði ráðherra meðal annars ábyrgð eftir lögunum ef hann lætur farast fyrir að framkvæma nokkuð það sem fyrirskipað er í stjórnarskránni eða veldur því að framkvæmd þess ferst fyrir. Svo sem að framan greinir er ákærða gefið að sök að hafa ekki sinnt skyldu til að halda ráðherrafundi í samræmi við 17. gr. stjórnarskrárinnar.

Samkvæmt 17. gr. stjórnarskrárinnar skal halda ráðherrafundi um nýmæli í lögum og um mikilvæg stjórnarmálefni. Svo skal og ráðherrafund halda, ef einhver ráðherra óskar að bera þar upp mál. Fundinum stjórnar sá ráðherra er forseti lýðveldisins hefur kvatt til forsætis og nefnist hann forsætisráðherra.

Í 17. gr. stjórnarskrárinnar er ekki gerður sá áskilnaður að ráðherrafundir séu formlegir eða að þar sé fjallað um mál með tilteknum formlegum hætti. Þá leiðir hvorki af ákvæðinu að færa þurfi í fundargerð þau mál sem rædd eru á fundum ríkisstjórnar né heldur að lögð sé sú skylda á ráðherra, sem ber mál upp á fundi, að gefa sérstaka skýrslu um málefnið, þótt gera verði ráð fyrir að ráðherra sem leggur fyrir mál til umræðu fylgi því úr hlaði með því að greina frá efni þess í helstu atriðum. Að þessu gættu kemur hér aðeins til álita hvort í ríkisstjórninni á fyrrgreindu tímabili hafi verið svo takmarkað fjallað um yfirvofandi háska, sem beindist að stærstu fjármálafyrirtækjum landsins og ríkissjóði, að það hafi farið í bága við nefnt ákvæði stjórnarskrárinnar og með því hafi ákærði sem forsætisráðherra bakað sér refsiábyrgð.
2
Í ársbyrjun 1917 urðu ráðherrar þrír og héldu þeir fundi sín í milli til þess að ræða þýðingarmikil mál og taka um þau ákvarðanir. Eftir að Ísland varð fullvalda ríki var á Alþingi árið 1919 lagt fram frumvarp til stjórnarskrár konungsríkisins Íslands. Í 12. gr. frumvarpsins var ákvæði um að lög og mikilvægar stjórnarráðstafanir skyldu bornar upp fyrir konungi í ríkisráði, sem allir ráðherrar skipuðu og ríkisarfi ætti sæti í, og konungur væri forseti þess. Var og tekið fram að ríkisráðsfund gæti konungur haldið með einum ráðherra utan Íslands.

Í 13. gr. frumvarpsins var svohljóðandi ákvæði: „Ráðherrafundi skal halda um nýmæli í lögum og um mikilvæg stjórnarmálefni. Svo skal og halda ráðherrafund, er einhver ráðherranna óskar að bera þar upp mál. Á fundum þessum ræður afl atkvæða. Fundunum stjórnar sá ráðherra, er konungur hefir kvatt til forsætis. Sá ráðherra, er forsætið skipar, nefnist forsætisráðherra.“

Í athugasemdum við frumvarpið sagði svo um 13. gr.: „Með því að varla er um það að ræða, að haldnir verði ríkisráðsfundir nema örsjaldan, 2-3 á ári, og þeir venjulega ekki með nema einum ráðherra, virðist nauðsynlegt að fyrirskipa, að ráðherrafundir verði haldnir svo oft sem tilefni er til, svo að lög og mikilvæg málefni verði rædd á sameiginlegum fundi allra ráðherra. Er gert ráð fyrir því, að þau hin sömu mál, er borin eiga að vera upp fyrir konungi á ríkisráðsfundi, verði jafnan áður rædd á ráðherrafundi. Svo er og ákveðið, að ráðherra geti borið upp á ráðherrafundi mál, er honum þykir svo mikilsvert, að hann óskar að ráðgast um það við hina ráðherrana, þótt það ekki heyri til þeim málum, sem jafnan skal ræða á ráðherrafundi. Það er eðlilegast, að forseti ráðuneytisins sje nefndur því nafni, sem nú er orðið algengt, og kallaður forsætisráðherra.“

Í meðförum þingsins kom fram sú breytingartillaga frá samvinnunefnd í stjórnarskrármálinu við 13. gr. frumvarpsins að orðin „Á fundum þessum ræður afl atkvæða“ féllu burt. Benedikt Sveinsson, framsögumaður nefndarinnar, sagði að hún hafi verið á einu máli um það að þetta ákvæði gæti tæplega staðist, því að færi svo að forsætisráðherra yrði í minni hluta myndi hann verða að biðjast lausnar, en það myndi þó ekki vera tilætlunin.

Nokkrar umræður urðu á Alþingi um þessa breytingartillögu. Jón Magnússon forsætisráðherra sagði að ef þetta ákvæði ætti að falla burtu skildi hann satt að segja ekki að ráðherrafundirnir hefðu þá þýðingu að taka ætti ákvæði um þá í stjórnarskrána. Hann bætti við: „Þessir ráðherrafundir eru settir hjer vegna þess, að vitanlega er mjög sjaldan hægt að hafa ríkisráðsfundi. Og þessu á að vera hjer líkt hagað og tíðkast annarsstaðar, að í stað reglulegra ríkisráðsfunda halda ráðherrarnir sjálfir fund með sjer, atkv. eru bókuð eða færð til „protokolls“, og gerðir fundarins eru síðan sýndar konungi á eftir. En vilji menn nú ekki halda þessu ákvæði um afl atkvæða, þá verða þessir ráðherrafundir ekki annað en samtalsfundir, og verða þeir þá ekki svo merkilegir, að rjett sé að setja um þá ákvæði í stjórnarskrána. Það á að rjettu lagi að gilda sama reglan um þau mál, sem skylt er eftir stjórnarskránni að ræða á fundum þessum, og hin önnur mál, sem einhver ráðherranna vill bera undir þessa fundi, að afl atkv. ráði og sá ráðherra, sem í minni hluta verður, verði að beygja sig fyrir meiri hlutanum.“

Einar Arnórsson prófessor hafði verið síðasti eini ráðherrann og var nú alþingismaður og formaður nefndar neðrideildar Alþingis um stjórnarskrárfrumvarpið. Hann tók til máls um 13. gr. frumvarpsins og lýsti því að honum virtist ákvæðið um afl atkvæða á ráðherrafundum „ekki alltaf geta staðist, og því betra að hafa það ekki. ... Þegar ágreiningur verður, þá verða ráðherrarnir að skera úr því sjálfir, hvað framkvæmt verður, og geta þeir, sem á móti eru, losað sig við ábyrgð með því að segja af sér embætti. En þá er hægt að spyrja um það, til hvers ráðherrafundir skuli þá vera ákveðnir í stjórnarskrá, og er því auðsvarað. Ráðherra á þá stjórnskipulega heimtingu á, að hinir komi og taki þátt í meðferð mála, og geta þeir ekki skotist undan því. Þetta hefir mikla þýðingu í sambandi við ráðherraábyrgðarlögin. Enginn getur skotið sér undan ábyrgð eða látið, sem hann hafi hvergi nærri komið mikilsverðri ráðstöfun, sem ágreiningi veldur.“

Benedikt Sveinsson tók til máls. Hann kvaðst þakklátur háttvirtum 2. þingmanni Árnesinga, Einari Arnórssyni, fyrir þær fræðandi og glöggu skýringar, sem hann hafi gefið um starfsemi ráðherrafundarins og allt sem þar að lyti. Ekki urðu frekari umræður um 13. gr. frumvarpsins, sem hér skipta máli, og var breytingartillagan samþykkt í neðri deild og fellt úr ákvæðið um að afl atkvæða skyldi ráða á ráðherrafundum. Að svo komnu sagði Jón Magnússon forsætisráðherra: „13. gr. tel ég lakari eftir breytinguna í Nd., en þar er ákvæðinu um atkvæðagreiðslu ráðherra á ráðherrafundum slept. Jeg tel þessa tillögu háttv. Nd. hafa gert það að verkum, að betra sje að sleppa ákvæðinu gersamlega. Ráðherrafundir hafa, þegar ákvæðinu um atkvæðagreiðsluna er slept, enga þá þýðingu, er heimili ákvæði um þá sett í stjórnarskrána.“

Af athugasemdum með frumvarpinu og umræðum á Alþingi um 13. gr. stjórnarskrár konungsríkisins Íslands nr. 9/1920, sem hér hafa verið raktar, verður skýrlega ráðið að vilji löggjafans hafi verið sá að ráðherrafundi skyldi halda um þau mál sem síðar yrðu lögð fyrir konung í ríkisráði, svo og þau mál sem einstaka ráðherrar óskuðu að bera þar upp.
3
Þegar lýðveldisstjórnarskráin var sett árið 1944 var viðhöfð sérstök aðferð í samræmi við stjórnarskipunarlög nr. 97/1942. Fólst þetta í því að með samþykkt Alþingis á þeirri breytingu á stjórnskipulagi Íslands, sem greindi í ályktun þess frá 17. maí 1941, hefði sú samþykkt eins þings gildi sem stjórnskipunarlög, er meiri hluti allra kosningabærra manna í landinu hefði með leynilegri atkvæðagreiðslu samþykkt hana. Þó var tekið fram í nefndum stjórnarskipunarlögum að óheimilt væri að gera með þessum hætti nokkrar aðrar breytingar á stjórnarskránni en þær, sem beinlínis leiddu af sambandsslitunum við Danmörku og því að Íslendingar tækju með stofnun lýðveldis til fullnustu í sínar hendur æðsta vald ríkisins.

Í stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 er að finna ákvæði um ráðherrafundi í 17. gr. sem er samhljóða 13. gr. stjórnarskrár konungsríkisins Íslands nr. 9/1920, að því frátöldu að forseti kom í stað konungs. Er áréttað í athugasemdum við 15. til 19. gr. í greinargerð með frumvarpi til laganna að efnisbreytingar væru þær einar gerðar sem leiddu af því að forseti kæmi í stað konungs. Að öðru leyti hefði einungis verið vikið við orðum þar sem svo hefði þótt betur fara.

Samkvæmt framansögðu gat ekki komið til álita við endurskoðun stjórnarskrárinnar í tilefni af stofnun lýðveldisins að fella brott ákvæðið um ráðherrafundi. Slík breyting hefði verið umfangsmeiri en helgast gat af sambandsslitunum við Danmörku, þar sem hún hefði falið í sér að felldur var niður réttur ráðherra til að krefjast ríkisstjórnarfundar, en gildi ákvæðisins var öðru fremur bundið við þau fyrirmæli, svo sem áður er rakið.
4
Einar Arnórsson, sem var lagaprófessor um langa hríð, ritaði Ágrip af íslenskri stjórnlagafræði sem út kom árið 1927. Þar fjallaði hann í 24. kafla um ráðherrafundi. Þeir væru samkoma ráðherranna samkvæmt 13. gr. stjórnarskrárinnar. Forsætisráðherra stýrði þeim og öllum ráðherrum væri bæði rétt og skylt að sækja þá og það gæti verið embættisvanræksla ef ráðherra sækti ekki ráðherrafundi. Verkefni ráðherrafunda væri umræður og ályktanir um nýmæli í lögum og mikilvæg stjórnarmálefni. Þetta ætti við um lagafrumvörp sem leggja þyrfti fyrir konung til samþykktar um framlagningu. Því næst kæmi spurningin hvaða stjórnarmálefni væru mikilvæg. Hann sagði: „Stjórnarráðstafanir í 12. gr. og stjórnarmálefni í 13. gr. merkja þó vafalaust ekki hið sama. Að vísu má fullyrða að öll þau mál, sem bera skal upp fyrir konungi í ríkisráði, skuli einnig lögð fyrir ráðherrafund. En svo má hiklaust telja mörg stjórnarmálefni mikilvæg, þó að þau fari ekki venju samkvæmt í ríkisráðið, enda ráðherrum falið að ráða fram úr mörgum málum, sem hlýtur að mega telja mikilvæg, t.d. hvort ráðuneytið eigi að nota ýmsar heimildir í lögum. Þar sem ráðuneytið skal gera eitthvað alt, eins og t.d. ákveða, hverja skipa skuli í ýmsar stöður, þá er auðsætt, að slík mál verður að ræða og afráða á ráðherrafundi. / Loks á að halda ráðherrafundi, þegar einhver ráðherranna óskar þess. Þegar lagafrumvarp liggur fyrir samkvæmt framansögðu, þá er beint skylt að hafa ráðherrafund um það. Sama er um mikilvæg stjórnarmálefni. En það hugtak er óákveðið, en það skiftir ekki mjög miklu máli, því að hver ráðherra, sem heyra vill álit embættisbróður síns um stjórnarmálefni, getur fengið það með því að heimta ráðherrafund, því að forsætisráðherra er þá skylt að kveðja til hans og halda hann. Það fer betur á því, að ráðherra beri mikilsverð mál undir embættisbræður sína og auk þess vænlegra til góðrar samvinnu og mörgum mun loks þykja það dreifa ábyrgðinni.“

Af þessum orðum Einars verður ekki annað ráðið en hann hafi, eins og árið 1920, verið þeirrar skoðunar að bein skylda hafi verið til að halda ráðherrafundi um þau mál sem bera skyldi upp í ríkisráði og þau mál sem einhver ráðherra óskaði að bera þar upp, og að mikilvægi ráðherrafunda lægi í því að ráðherra ætti þá stjórnskipulegu heimtingu á, að hinir kæmu og tækju þátt í meðferð mála og gætu þeir ekki skotist undan því. Þetta hefði mikla þýðingu í sambandi við ráðherraábyrgðarlögin. Jafnvel þótt Einar teldi mörg mál mikilvæg, þótt þau væru ekki venju samkvæmt lögð fyrir ríkisráð, þá var niðurstaða hans að hugtakið mikilvæg stjórnarmálefni væri óákveðið. Það skipti hins vegar ekki máli því hver ráðherra gæti heimtað ráðherrafund til að fjalla um málefnið. Þessi ummæli verður jafnframt að virða í því ljósi að þau eru sett fram sem skoðun á fræðilegum vettvangi og geta því ekki haft jafn mikið vægi og það sem fram kemur í lögskýringargögnum.

Ólafur Jóhannesson lagaprófessor skrifaði um ráðherrafundi í riti sínu Stjórnskipun Íslands, 2. útg. 1978, bls. 158, og sagði að í athugasemdum við 13. gr. frumvarps að stjórnarskrá 1920, sem svari til 17. gr. í gildandi stjórnarskrá, hefði verið gert ráð fyrir því að það væru sömu mál sem rædd væru á ráðherrafundum sem í ríkisráði. Í reyndinni væru „þó auðvitað miklu fleiri mál rædd á ráðherrafundum, sem haldnir eru miklu oftar.“ Hann tók fram, eins og Einar Arnórsson, að það væri embættisvanræksla ef ráðherra sækti ekki fund að forfallalausu. Sama kemur fram í ritinu Stjórnskipunarréttur eftir Gunnar G. Schram lagaprófessor, 2. útg. 1999, bls. 166.
5
Af því sem hér hefur verið rakið verður ráðið í fyrsta lagi að núverandi 17. gr. stjórnarskrárinnar hafi staðið óbreytt að efni til frá árinu 1920 með þeirri breytingu einni að forseti kom í stað konungs með lýðveldisstjórnarskránni árið 1944. Í öðru lagi að allt frá upphafi hafi verið talið skylt að halda ráðherrafundi um mál sem leggja skyldi fyrir ríkisráð og þau mál sem einstaka ráðherrar óskuðu að bera þar upp. Í þriðja lagi að engar aðrar beinar skyldur, nema um mætingu ráðherra, hafi verið orðaðar varðandi fundina, hvorki við setningu ákvæðisins árið 1920 né í ritum fræðimanna fyrr og síðar, og í fjórða lagi að megintilgangur ráðherrafunda sé að skapa ráðherrum vettvang fyrir það pólitíska samráð sem nauðsynlegt sé að hafa um stjórn landsins og stefnumál á hverjum tíma, en ekki taka eiginlegar stjórnvaldsákvarðanir þar sem ríkisstjórnin er ekki fjölskipað stjórnvald. Af þessu leiðir að ráðherrarnir hljóta að taka þar upp öll þau mál er þeir telja sig þurfa pólitískan stuðning við eða að minnsta kosti nauðsynlegt að ráðgast við aðra ráðherra um.
6
Þegar virt er sú tilurð og forsaga 17. gr. stjórnarskrárinnar, sem hér hefur verið rakin, verður með engu móti slegið föstu að með ákvæðinu hafi staðið til að sérhvert stjórnarmálefni sem talist gat mikilvægt yrði lagt fyrir ríkisstjórn, þótt ekki væri fyrirhugað að málið yrði í kjölfarið borið upp í ríkisráði, sbr. 2. mgr. 16. gr. stjórnarskrárinnar. Þá verður heldur ekki séð að því hafi verið hreyft í samhengi við ráðherraábyrgð að það eitt gæti varðað forsætisráðherra refsiábyrgð að halda ekki ráðherrafund um mikilvæg málefni, þótt þess væri gætt að halda fundi um mál sem færu fyrir ríkisráð og um það sem aðrir ráðherrar óskuðu að bera upp á fundum ríkisstjórnar. Loks er þess að gæta að síðari lög nr. 73/1969 um Stjórnarráð Íslands gátu engu breytt um hvað fólst í 17. gr. stjórnarskrárinnar þótt þar væru í 2. gr. fyrirmæli um viðfangsefni ráðherrafunda, enda geta almenn lög ekki með því móti haft áhrif á túlkun stjórnskipunarlaga.

Við mat á því hvort ákærði hafi bakað sér þá refsiábyrgð sem honum er gefin að sök í 2. hluta ákæru ber að hafa í huga þá rótgrónu lögskýringarreglu á sviði refsiréttar að skýra beri þröngt refsilög þegar vafi leikur á því hvort tiltekið sakarefni falli undir refsiákvæði eða hvor skýringarkostur af tveimur, sem til greina koma, eigi betur við. Þannig ber að virða ákærða í hag vafa um það hvort refsiregla taki til ákveðinnar háttsemi (in dubio, pars mitior est sequenda). Helgast þetta meðal annars af grundvallarreglunni um lögbundnar refsiheimildir, sbr. 1. mgr. 69. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 7. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, og af óskráðu réttarreglunni um skýrleika refsiheimilda, en jafnframt verður að líta til þeirrar augljósu röksemdar um fyrirsjáanleika sem þessar reglur hvíla á. Þá á þessi lögskýringarregla enn frekar við þegar metin er refsiábyrgð á grundvelli svokallaðs eyðuákvæðis í c. lið 8. gr. laga nr. 4/1963, sem vísar um efnislýsingu afbrota til annars lagabálks í heild sinni.

Samkvæmt þeirri skýringu á 17. gr. stjórnarskrárinnar sem að framan getur var eingöngu skylt að halda ráðherrafundi um mál sem leggja skyldi fyrir ríkisráð og þau mál sem einstaka ráðherrar óskuðu að bera þar upp og hefur framkvæmdin verið í samræmi við það á ráðherrafundum æ síðan. Að auki hefur komið fram í vitnisburði ráðherra í ríkisstjórn ákærða að oft hafi í upphafi eða undir liðnum önnur mál á ríkisstjórnarfundum verið rætt um efnahagsmál og málefni fjármálafyrirtækja, þótt ekki hafi verið um það bókað.

Í máli þessu reynir á skýringu 17. gr. stjórnarskrárinnar við mat á því hvort ákærði hafi gerst sekur um refsivert atferli og geta sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti, sem í seinni tíð hafa haft æ ríkara vægi, ekki skipt hér sköpum. Þess er og að gæta að ráðherra verður ekki gert að sæta refsiábyrgð á grundvelli laga nr. 4/1963 nema um sé að ræða alvarlegar ávirðingar í starfi, en svo getur ekki átt við um sakir samkvæmt þessum ákærulið, eins og að framan er rakið við skýringu á 17. gr. stjórnarskrárinnar. Að þessu gættu teljum við að sýkna beri ákærða af því að hafa gerst brotlegur við umrædd lög um ráðherraábyrgð. Af þessu leiðir jafnframt að sýkna beri ákærða af því að hafa brotið gegn 141. gr. almennra hegningarlaga, en á það skortir að nægjanlega hafi af hálfu ákæruvaldsins verið færð rök fyrir því hvernig ætlað brot geti fallið undir það ákvæði.
V
Samkvæmt framansögðu teljum við að sýkna beri ákærða af öllum sakargiftum.

Í samræmi við 46. gr. laga nr. 3/1963 ber að fella sakarkostnað á ríkissjóð. Þá erum við erum sammála meirihluta dómenda um fjárhæð málsvarnarlauna verjanda ákærða.