High Commissioner on National Minorities
8 جولائی 1992 کو یورپ میں سلامتی اور تعاون سے متعلق کانفرنس (سی ایس سی ای) کے ہیلسنکی سمٹ میٹنگ کے ذریعے تشکیل دیا گیا، جسے اب یورپ میں سلامتی اور تعاون کی تنظیم (او ایس سی ای) کے نام سے جانا جاتا ہے، قومی اقلیتوں کے ہائی کمشنر (ایچ سی این ایم) پر نسلی تناؤ کی نشاندہی کرنے اور اس کے جلد حل کی کوشش کرنے کا الزام ہے جو او ایس سی ای کی شریک ریاستوں کے درمیان اور ان کے اندر امن، استحکام یا دوستانہ تعلقات کو خطرے میں ڈال سکتا ہے۔ ایچ سی این ایم او ایس سی ای کے علاقے پر توجہ مرکوز کرتا ہے اور تنظیم کو آگاہ کرے گا جہاں صورتحال تنازعہ میں تبدیل ہونے کی صلاحیت رکھتی ہے۔ یہ تنظیم شمالی امریکہ، یورپ اور ایشیا کے 57 شریک ممالک پر مشتمل ہے۔ ایچ سی این ایم کے قیام کو عام طور پر ایک "کامیابی کی کہانی" اور تنازعات کی روک تھام کا ایک مفید ذریعہ سمجھا جاتا ہے۔ تاریخ ایچ سی این ایم کے دفتر کی تشکیل کا براہ راست تعلق 1990 کی دہائی کے آغاز میں سیاسی حالات سے تھا۔ یوگوسلاو جنگیں نسلی تنازعات تھے جو دیوار برلن اور کمیونزم کے خاتمے کے بعد پھوٹ پڑے اور جس کے نتیجے میں ملک ٹوٹ گیا۔ سی ایس سی ای، یورپی یونین اور اقوام متحدہ کی کوششیں امن لانے میں ناکام رہیں۔ اس طرح کے تباہ کن انسانی سانحے کو روکنے میں ناکام ہونے کی مایوسی کی وجہ سے نیدرلینڈ کی حکومت نے ایچ سی این ایم کے عہدے کی تجویز پیش کی۔ اس دفتر کا مقصد نسلی اقلیتوں کے ساتھ تناؤ پر مبنی تنازعات کو روکنا ہوگا۔ یوگوسلاو کے سانحے کے حوالے سے، نسلی صورتحال کے بین الاقوامی ثالثوں کے محدود علم کی وجہ سے بین الاقوامی کوششیں ناکام سمجھی گئیں۔ اس کا مطلب اکثر یہ ہوتا ہے کہ تناؤ بڑھ گیا کیونکہ بین الاقوامی برادری کھیل کے مسائل کو پوری طرح سے نہیں سمجھتی تھی۔ مزید یہ کہ جو بھی بین الاقوامی امداد فراہم کی گئی وہ بہت دیر سے پہنچی۔ یہ تسلیم کیا گیا کہ اس طرح کے تناؤ کی نشاندہی کی جانی چاہیے اور اسے جلد از جلد حل کیا جانا چاہیے تاکہ لامتناہی تنازعات میں اضافے کو روکا جا سکے۔ یوگوسلاو کے تنازعہ نے یہ بھی واضح کیا کہ دنیا بھر میں بہت سے تنازعات کی جڑیں قومی اقلیتوں پر مشتمل تناؤ میں ہیں۔ اسی پس منظر میں ایچ سی این ایم کے دفتر کی تجویز پیش کی گئی تھی۔ اس تجویز کی مخالفت نیدرلینڈز کی طرف سے پیش کردہ ماڈل کے حوالے سے بہت سے خدشات اٹھائے گئے۔ نتیجے کے طور پر، ایچ سی این ایم کے کردار پر کئی بڑی پابندیاں مینڈیٹ میں نافذ کی گئیں۔ ریاستیں اس بات پر متفق نہیں تھیں کہ آیا قومی اقلیتوں کے حقوق انفرادی یا اجتماعی حقوق تھے۔ بالآخر، ایچ سی این ایم مینڈیٹ کے پیراگراف 5 (سی) کے ذریعے انفرادی مقدمات کو واضح طور پر خارج کر دیا گیا۔ یہ ہائی کمشنر کو "قومی اقلیت سے تعلق رکھنے والے انفرادی شخص کے حوالے سے سی ایس سی ای وعدوں کی خلاف ورزیوں" پر غور کرنے سے منع کرتا ہے۔ بہت سی ریاستوں کو خدشہ تھا کہ ایچ سی این ایم قومی اقلیتوں کے لیے ایک طرح کا "محتسب" بن جائے گا۔ دفتر کا مقصد انسانی حقوق کا نیا آلہ بنانا نہیں تھا، بلکہ تنازعات کی روک تھام کا آلہ بنانا تھا۔ دفتر کے عنوان میں اس پر زور دیا گیا تھا: قومی اقلیتوں کے ہائی کمشنر، نہ کہ قومی اقلیتوں کے لیے۔ بہت سی ریاستیں بھی دہشت گردی کے معاملات میں ایچ سی این ایم کے ملوث ہونے کی شدید مخالفت کرتی تھیں۔ نتیجے کے طور پر، ایچ سی این ایم کو 'دہشت گردی کی منظم کارروائیوں سے متعلق حالات میں قومی اقلیتی مسائل' پر غور کرنے سے روک دیا گیا تھا۔ بین الاقوامی برادری نے مزید فیصلہ کیا کہ ایچ سی این ایم کو 'کسی بھی ایسے شخص یا تنظیم کے مواصلات کے ساتھ بات چیت کرنے اور (.) تسلیم کرنے کے قابل نہیں ہونا چاہیے جو دہشت گردی یا تشدد پر عمل پیرا ہے یا عوامی طور پر اس کی تائید کرتا ہے'۔ بعض صورتوں میں یہ شق ریاستوں کے لیے ایچ سی این ایم کو اپنے اقلیتی مسائل میں مداخلت کرنے سے منع کرنے کا ایک طریقہ بن گئی ہے۔ مینڈیٹ میں ابہام 1992 میں ہیلسنکی سمٹ کے اجلاس میں بیان کردہ ایچ سی این ایم کے مینڈیٹ میں بہت سی ابہام موجود تھیں، جن میں سب سے اہم "قومی اقلیتوں" کی تعریف ہے۔ مینڈیٹ میں اس اصطلاح کی تشریح کرنے کے بارے میں کوئی واضح رہنمائی نہیں دی گئی تھی۔ اس کی بڑی وجہ یہ تھی کہ سی ایس سی ای میں حصہ لینے والی ریاستیں "قومی اقلیتوں" کی تعریف پر کسی معاہدے پر نہیں پہنچ سکیں، اور اس لیے انہوں نے کوئی تعریف فراہم کرنے کا انتخاب نہیں کیا۔ پہلے ہائی کمشنر، میکس وین ڈیر اسٹول نے اپنے مینڈیٹ کی وضاحت اور وضاحت پر توجہ مرکوز کی۔ انہوں نے اقلیتی حقوق اور بین الاقوامی قانون کے بہت سے ماہرین سے مشورہ کرکے ایسا کیا، اور اس طرح مینڈیٹ میں ابہام پر قابو پانے کے لیے رہنما خطوط اور طریقوں کا ایک مجموعہ تیار کیا۔ وسیع پیمانے پر متعین مینڈیٹ کے ذریعے، وہ کردار کو بہترین طریقے سے حاصل کرنے میں کامیاب رہے جسے وہ مناسب سمجھتے تھے۔ وین ڈیر اسٹول کا نقطہ نظر اس بات کی وضاحت کرنے کے لیے آیا کہ اس کے جانشینوں نے بھی اس کردار کو کس طرح دیکھا۔ "قومی اقلیتوں" کی ان کی تعریف میں تین مختلف عناصر تھے۔ سب سے پہلے، ایک قومی اقلیت کو لسانی، نسلی یا ثقافتی خصوصیات کے ذریعے باقی معاشرے سے ممتاز کیا جا سکتا ہے۔ دوم، اس اقلیت نے ان خصوصیات کی حفاظت اور انہیں مضبوط کرنے کی کوشش کی جو اس کی شناخت بناتی ہیں۔ آخر میں، انہوں نے 1990 کے سی ایس سی ای کوپن ہیگن دستاویز کے پیراگراف 32 کا حوالہ دیا، جس میں اس بات پر زور دیا گیا تھا کہ قومی اقلیت کا حصہ بننا کسی شخص کا انفرادی انتخاب ہے۔ وین ڈیر اسٹول اور اس کے جانشینوں کے نقطہ نظر میں، اس بات کی کوئی ضرورت نہیں ہے کہ قومی اقلیت آبادی میں عددی اقلیت ہو۔ بہت سے معاملات میں ایک قومی اقلیت بعض ممالک یا خطوں میں اکثریت میں ہوگی۔ فنکشن ایچ سی این ایم کا بنیادی کردار قومی اقلیتوں میں شامل تناؤ کی نشاندہی کرنا اور ان سے نمٹنا ہے جو تنازعہ میں تبدیل ہو سکتے ہیں۔ اس میں ممکنہ تنازعہ کی "ابتدائی انتباہ" شامل ہے جس کے بعد تناؤ کو ختم کرنے کے لیے "ابتدائی کارروائی" کی جاتی ہے۔ مینڈیٹ ایچ سی این ایم کو 'براہ راست متعلقہ فریقین کے کردار، تناؤ کی نوعیت اور اس میں حالیہ پیش رفت اور جہاں ممکن ہو، او ایس سی ای کے علاقے میں امن و استحکام کے ممکنہ نتائج' کا جائزہ لینے کا اختیار دیتا ہے۔ اس کا سب سے اہم کردار ضروری نہیں کہ تمام ممکنہ تنازعات کو مکمل طور پر حل کیا جائے، بلکہ ان کو اس طرح سے سنبھالنا ہے کہ گروہوں کے درمیان تناؤ نہ بڑھے بلکہ کم ہو جائے۔ اس میں ثالثی کے ساتھ ساتھ پائیدار حل کا تعارف بھی شامل ہے۔ بالآخر ہائی کمشنر کا کردار احتیاطی سفارت کاری کا ہوتا ہے۔ اسے کشیدگی میں اضافے کے ابتدائی انتباہات کے ساتھ ساتھ مزید اضافے کو روکنے کے لیے جلد کارروائی کرنی چاہیے۔ مختلف سماجی گروہوں کے درمیان تناؤ مختلف عناصر، جیسے نسل، مذہب یا زبان پر پیدا ہو سکتے ہیں۔ ایچ سی این ایم ان تناؤ کو حل کرنے اور سماجی ہم آہنگی کی طرف کام کرتا ہے، اس سے پہلے کہ ان تناؤ کو تنازعات میں تبدیل کیا جائے۔ پہلے ایچ سی این ایم، میکس وین ڈیر اسٹول نے نوٹ کیا کہ ایچ سی این ایم کا مقصد تنازعات کو مسلح تنازعات میں پیدا ہونے سے روکنا ہے، لیکن اسے یہ بھی سمجھنا چاہیے کہ کچھ معاملات میں صورتحال حفاظتی سفارت کاری کے دائرے سے باہر جا سکتی ہے۔ جہاں تنازعات کو صرف طویل مدت میں حل کیا جا سکتا ہے، وہاں ایک زیادہ جامع نقطہ نظر اختیار کرنا ضروری ہے۔ اس کے نتیجے میں ہائی کمشنر مستقل کونسل کو ابتدائی انتباہی نوٹس جاری کر سکتا ہے، اس کے ساتھ ساتھ او ایس سی ای سے تنازعہ کی دیر سے روک تھام کے لیے اسے 'ایڈہاک' مینڈیٹ جاری کرنے کی درخواست بھی کر سکتا ہے۔ مینڈیٹ کے پیراگراف 15 کے تحت ابتدائی انتباہی نوٹس اس سے پہلے صرف ایک بار جاری کیا گیا ہے، 1999 کے कसोوو کے بحران کے حوالے سے۔ سماجی ہم آہنگی کو فروغ دینے کے لیے، ایچ سی این ایم کو مشورہ دینا چاہیے اور ایسے اقدامات کرنے چاہئیں جو سیاق و سباق سے متعلق ہوں۔ صورتحال کا مؤثر طریقے سے جواب دینے کے لیے اس میں شامل مخصوص معاشرے اور نسلی گروہوں کے بارے میں اہم تحقیق کی جانی چاہیے۔ وان ڈیر اسٹول نے ہمیشہ کسی بھی ریاستی شمولیت کے لیے بڑے پیمانے پر تیاری کی، اکثر کئی متعلقہ شعبوں کے سرکردہ ماہرین کے ساتھ ایک یا دو روزہ ورکشاپ کا انعقاد کرکے۔ اس نقطہ نظر کی اہمیت یوگوسلاو جنگوں کے دوران بین الاقوامی برادری کی ناکامیوں کی وجہ سے پیدا ہوئی، جہاں بین الاقوامی ثالثوں کی طرف سے نسلی صورتحال کے بارے میں تفہیم کی کمی اکثر صورتحال کو خراب کرنے کا باعث بنتی تھی۔ کردار کے آغاز کے بعد سے ہائی کمشنروں کے ذریعے کیا گیا کام بڑی حد تک کامیاب سمجھا جاتا ہے۔ اس کردار کے لیے ممکنہ تناؤ کے حالات کی نگرانی کے ساتھ ساتھ کشیدگی میں اضافے کی علامتوں کو پہچاننے میں مہارت، اوزار اور تجربے کی ضرورت ہوتی ہے۔ اس طرح کا علم اور مہارت اقلیتوں سے متعلق تنازعات کی روک تھام کے حوالے سے انمول ہے، کیونکہ یہ حالات اکثر بہت غیر یقینی اور پیچیدہ ہوتے ہیں۔ کوئی بین نسلی تناؤ ایک جیسا نہیں ہے، اور ہر ایک میں مختلف عوامل اور تاریخی اور ثقافتی اثرات شامل ہوں گے۔ اس لیے ایک مخصوص دفتر کی واضح ضرورت ہے جو اقلیتی مسائل میں مہارت رکھتا ہو اور ان پر توجہ مرکوز کرتا ہو۔ تنازعات کی روک تھام میں استعمال ہونے والے طریقے ایچ سی این ایم تنازعات کی روک تھام کے اپنے مقصد کو حاصل کرنے کے لیے کئی مختلف تکنیکوں کا استعمال کرتا ہے۔ ہائی کمشنر اس میں شامل مخصوص ریاست اور متعلقہ جماعتوں کے رہنماؤں کے ساتھ بہت قریب سے کام کرتا ہے۔ اگرچہ ایچ سی این ایم بالآخر کسی لازمی کارروائی کو نافذ نہیں کر سکتا، لیکن بہت سے طریقے ہیں جن سے ایچ سی این ایم صورتحال میں مدد کر سکتا ہے۔ ہائی کمشنر اقلیتی حقوق کا کم از کم معیار متعارف کروا کر بڑھتے ہوئے تنازعہ کو روکنے میں مدد کرے گا، جسے ریاست اور دیگر اکثریتی اداکاروں کو برقرار رکھنا چاہیے۔ وہ ان معیارات کو نافذ کرنے اور ان کو اس ریاست میں معمول بننے میں بھی مدد کر سکتی ہے۔ موضوعاتی سفارشات کے سات سیٹ ہیں جو بہتر بین نسلی تعلقات کے لیے ایک پلیٹ فارم فراہم کر سکتے ہیں اور تناؤ کو کم کرنے میں مدد کر سکتے ہیں۔ ان میں تعلیم، لسانی حقوق، شرکت، رشتہ دار ریاستیں، کثیر نسلی معاشروں میں پولیسنگ، نشریاتی ذرائع ابلاغ میں اقلیتی زبانیں، اور انضمام اور تنازعات کی روک تھام سے متعلق سفارشات شامل ہیں۔ ایچ سی این ایم اکثر سفارش کرتا ہے کہ ریاستیں اقلیتی زبانوں کے تحفظ کے لیے اقدامات کریں، کیونکہ یہ بین نسلی تناؤ کی بڑی وجوہات میں سے ایک ہے۔ تاہم، او ایس سی ای اور ایچ سی این ایم انضمام کی پالیسی کو بھی فروغ دیتے ہیں، جو اقلیتی ثقافت کے تحفظ اور ایک وسیع تر مشترکہ شناخت کی ترقی کے درمیان توازن کے لیے کوشاں ہے۔ اس میں انضمام کی پالیسیاں شامل ہیں جیسے ریاستی زبان سیکھنے کی حوصلہ افزائی۔ ہائی کمشنر تنازعات کو روکنے کے لیے قومی اقلیتی زبانوں اور مذہبی رسومات کی تعلیم کو بھی فروغ دیتا ہے۔ یہ کمیونٹیز کے درمیان تنوع کی تعریف کو فروغ دینے اور بعض نسلی گروہوں کے بارے میں دقیانوسی تصورات کو ختم کرنے کا ایک طریقہ ہے۔ ایچ سی این ایم ریاست کے رہنماؤں اور مخالف قومی گروہوں کے رہنماؤں سمیت متعلقہ فریقوں کے درمیان مواصلات کو بہتر بنانے پر بھی توجہ دے گا۔ اس میں مذاکرات کے عمل میں مدد کرنا اور تمام متعلقہ فریقوں کی شرکت کو یقینی بنانا شامل ہے۔ کردار تخلیق کرتے وقت، یہ تسلیم کیا گیا کہ دشمن بین نسلی تعلقات کی سب سے زیادہ وجہ ناکافی یا مسخ شدہ مواصلات تھی۔ دشمنانہ تعلقات کی نشوونما شروع ہونے سے پہلے ایچ سی این ایم موثر مواصلات کی لائنیں قائم کرنے میں اہم کردار ادا کرتا ہے۔ ایک پرامن معاشرے کی ترقی کے لیے ہائی کمشنر اس بات کو یقینی بنانے کی کوشش کرتا ہے کہ تمام اقلیتی گروہ عوامی زندگی میں کافی حد تک شامل ہوں، اور قومی، علاقائی اور مقامی سطحوں پر ان کی منصفانہ نمائندگی ہو۔ اس بات کو یقینی بنا کر کہ اقلیتی گروہ فیصلہ سازی کے عمل میں شامل ہیں اور وہ کسی حد تک اثر و رسوخ سے لطف اندوز ہوتے ہیں، ریاستیں ان گروہوں کو پسماندہ ہونے سے روک سکتی ہیں۔ فعال اور موثر شرکت ان گروہوں کے لیے بھی علاج فراہم کرتی ہے جو محسوس کرتے ہیں کہ ان کے حقوق کی خلاف ورزی ہو رہی ہے، اور ایسا کرنے سے ایسے گروہوں کو زیادہ پرتشدد انداز میں علاج تلاش کرنے سے روکا جا سکتا ہے۔ اہم بات یہ ہے کہ تمام حکومتیں ہائی کمشنر کی شرکت کے خلاف انکار کے حق کا استعمال کر سکتی ہیں، اور اسے ملک میں داخل ہونے سے روک سکتی ہیں۔ ایسے حالات میں ایچ سی این ایم کو او ایس سی ای کو مطلع کرنا ہے۔ یوکرین میں شمولیت پہلا ایچ سی این ایم، میکس وین ڈیر اسٹول، 1994 سے 2001 تک یوکرین میں کافی روسی اقلیت اور یوکرین کی حکومت کے درمیان بین نسلی تناؤ میں ملوث تھا۔ اس دوران ان کے کام کو تناؤ کو کم کرنے اور پرامن حل کی طرف بڑھنے میں بڑی حد تک کامیاب سمجھا جاتا تھا۔ یہ تنازعہ کثیر سطحی تھا اور اس نے امن کی تلاش میں پائیدار حل تلاش کرنے کی اہمیت پر زور دیا۔ 1991 میں یو ایس ایس آر اور یوکرین کی آزادی کی تحلیل کے بعد، تناؤ پیدا ہونا شروع ہوا جب یوکرین نے اپنی شناخت قائم کرنے کی کوشش کی۔ خاص طور پر، یہ غیر آرام دہ تعلقات یوکرین پر تاریخی روسی تسلط کے ساتھ ساتھ یوکرین کی زندگی میں روسی زبان کے پھیلاؤ کی وجہ سے تھے۔ اگرچہ ایچ سی این ایم ان مسائل کو سنبھالنے اور حل کرنے میں واحد بااثر اداکار نہیں تھا، لیکن اس نے امن کی طرف تحریک قائم کرنے میں اہم کردار ادا کیا۔ ایچ سی این ایم کے مینڈیٹ کی لچک اور کردار کی نوعیت نے وین ڈیر اسٹول کو بہت ابتدائی مرحلے میں یوکرین میں تناؤ میں شامل ہونے کی اجازت دی۔ وہ اس مرحلے پر پیدا ہونے والے غیر یقینی مسائل سے نمٹنے کے لیے ایک سمجھدار اور تخلیقی نقطہ نظر وضع کرنے میں کامیاب رہے۔ وہاں ان کے کام کی کامیابی کا بڑا سہرا اس میں شامل فریقوں کے ساتھ اعتماد کا رشتہ قائم کرنے اور تمام مسائل کو غیر جانبداری کی بنیاد پر دیکھنے کی ان کی صلاحیت کو جاتا ہے۔ ایچ سی این ایم کو حکومت نے فروری 1994 میں یوکرین مدعو کیا تھا۔ یوکرین میں اس وقت اقلیتوں کے کئی مسائل تھے جو تناؤ کا باعث بن رہے تھے۔ ایچ سی این ایم روسی اقلیت اور یوکرین کی اکثریت کے درمیان تعلقات، یوکرین کے اندر کریمیا کی حیثیت، اور کریمین تاتاروں کی آبادکاری کے انتظام میں شامل تھا۔ اہم بات یہ ہے کہ تمام علاقوں میں پرتشدد تصادم میں اترنے سے روکا گیا۔ تاہم، جب کہ ایچ سی این ایم کا کام بڑی حد تک کامیاب رہا، اس نے کردار کی حدود کو بھی بے نقاب کیا۔ یوکرین کی حکومت ان کی بیشتر سفارشات پر عمل درآمد کرنے کے لیے تیار نہیں تھی، حالانکہ وہ مستقل طور پر ایچ سی این ایم کے ساتھ مشغول رہنے کے لیے تیار تھی۔ لہذا، اگرچہ ایچ سی این ایم نے بالآخر یوکرین میں تنازعات کی روک تھام میں اہم کردار ادا کیا، لیکن تناؤ کے تمام شعبوں میں پائیدار حل حاصل کرنے کی ان کی صلاحیت اکثر محدود تھی۔ کمشنر میکس وین ڈیر اسٹول (نیدرلینڈز)-1993-2001۔ رالف ایکیوس (سویڈن)-2001-2007۔ نٹ والیبک (ناروے)-2007-2013۔ آسٹریڈ تھورس (فن لینڈ)-2013-2016 لامبرٹو زینیئر (اٹلی)-2017-2020 کیرت ابرخمانوف (قازقستان)-2020 سے یہ بھی دیکھیں کہ انٹیگریشن اینڈ ڈویلپمنٹ سینٹر فار انفارمیشن اینڈ ریسرچ ریفرنسز بیرونی لنکس ہائی کمشنر کی ویب سائٹ ہائی کمشنر کا مینڈیٹ (پی پی۔ 9-12) ایچ سی این ایم ہائی کمشنر کی موضوعاتی سفارشات پر فیکٹ شیٹ یورپ میں سلامتی اور تعاون کے لیے اقلیتی تنظیم انسانی حقوق