Обязательное образование
В Российской империи закон об обязательном образовании принят не был. Вплоть до 1917 года, когда она прекратила своё существование, основополагающим законодательным актом, регулировавшим деятельность начальной школы в России, было «Положение о начальных народных училищах», принятое в 1874 году. В том же году А. С. Воронов, обобщив ходатайства земств в адрес министерства народного просвещения о введении обязательного обучения на их территориях, опубликовал «проект правил», которыми эти земства должны руководствоваться. Это не было законопроектом, единым для всей страны; в одной публикации рассматривался только Санкт-Петербург, а в другой ходатайства некоторых земских собраний. Поскольку вопрос ставился «о дозволении отдельным губернским и уездным земствам вводить у себя обязательное обучение», МНП проект правил отклонило, так как их введение нарушило бы «равновесие между различными частями государства, дав значительный нравственный перевес» одним регионам перед другими. Кроме того, в России на тот момент не было и материальных предпосылок того, чтобы обязательность обучения была не только декларирована как правовая норма быта, но и реализована на деле. В «Материалах по вопросу о введении обязательного обучения в России» (1880), указывалось, что в России не хватало для этого 80000 школ, затраты на строительство которых составили бы 40 млн руб., а последующее их содержание — в 24 млн руб. ежегодно.
Земская школа
Отсутствие общегосударственного планирования и координации привело к тому, что сеть начальных училищ была развита очень неравномерно, в зависимости от степени инициативы, проявляемой на уездном уровне. Разница в развитии была характерна не только для различных по культуре и административному устройству частей империи (например, Европейской России и Средней Азии), но и для соседних губерний и даже разных уездов одной губернии, как в земских, так и в неземских регионах. В середине 1890-х годов в 129 уездах, в том числе в 19 уездах Европейской России, училось меньше 10 % детей школьного возраста; между тем в 6 уездах училось тогда уже более 90 %, в 69 уездах — более 45 %; при этом, например, для Херсонской губернии разница между уездами была от 35 % до 75 %. Так же неравномерно было организовано и финансирование: доля участия земства в содержании начальных школ всех ведомств колебалась в пределах от 4,1 % (Бессарабская губерния) до 69,1 % (Вятская губерния).