Обязательное образование
В Российской империи закон об обязательном образовании принят не был. Вплоть до 1917 года, когда она прекратила своё существование, основополагающим законодательным актом, регулировавшим деятельность начальной школы в России, было «Положение о начальных народных училищах», принятое в 1874 году. В том же году А. С. Воронов, обобщив ходатайства земств в адрес министерства народного просвещения о введении обязательного обучения на их территориях, опубликовал «проект правил», которыми эти земства должны руководствоваться. Это не было законопроектом, единым для всей страны; в одной публикации рассматривался только Санкт-Петербург, а в другой ходатайства некоторых земских собраний. Поскольку вопрос ставился «о дозволении отдельным губернским и уездным земствам вводить у себя обязательное обучение», МНП проект правил отклонило, так как их введение нарушило бы «равновесие между различными частями государства, дав значительный нравственный перевес» одним регионам перед другими. Кроме того, в России на тот момент не было и материальных предпосылок того, чтобы обязательность обучения была не только декларирована как правовая норма быта, но и реализована на деле. В «Материалах по вопросу о введении обязательного обучения в России» (1880), указывалось, что в России не хватало для этого 80000 школ, затраты на строительство которых составили бы 40 млн руб., а последующее их содержание — в 24 млн руб. ежегодно.
Земская школа
Расходы на начальное образование на душу населения в год в 1904 году составляли 44 копейки; в 1910 году расходы выросли до 56 копеек в год. Расходы на образование не были тяжким бременем для российской экономики — они составляли менее 0,5 % ЧНП. Россия тратила на образование весьма немного по сравнению не только с ведущими европейскими державами, но и с развивающимися странами. В 1910 году расходы России на образование, приходящиеся на одного жителя в год (56 коп.), были сопоставимы с Испанией (50 коп.), в 1,5 раза меньше, чем у Италии, Перу, Японии и Эквадора (70−80 коп.), в 5 раз меньше Франции (280 коп.), в 7−8 раз меньше Германии и Нидерландов (410−450 коп.), в 11 раз меньше Швейцарии и Англии (610 коп.).