Обязательное образование
В Российской империи закон об обязательном образовании принят не был. Вплоть до 1917 года, когда она прекратила своё существование, основополагающим законодательным актом, регулировавшим деятельность начальной школы в России, было «Положение о начальных народных училищах», принятое в 1874 году. В том же году А. С. Воронов, обобщив ходатайства земств в адрес министерства народного просвещения о введении обязательного обучения на их территориях, опубликовал «проект правил», которыми эти земства должны руководствоваться. Это не было законопроектом, единым для всей страны; в одной публикации рассматривался только Санкт-Петербург, а в другой ходатайства некоторых земских собраний. Поскольку вопрос ставился «о дозволении отдельным губернским и уездным земствам вводить у себя обязательное обучение», МНП проект правил отклонило, так как их введение нарушило бы «равновесие между различными частями государства, дав значительный нравственный перевес» одним регионам перед другими. Кроме того, в России на тот момент не было и материальных предпосылок того, чтобы обязательность обучения была не только декларирована как правовая норма быта, но и реализована на деле. В «Материалах по вопросу о введении обязательного обучения в России» (1880), указывалось, что в России не хватало для этого 80000 школ, затраты на строительство которых составили бы 40 млн руб., а последующее их содержание — в 24 млн руб. ежегодно.
Обязательное образование
Вновь к проблеме обязательного обучения в России земства вернулись в 1894—95 гг. Поскольку большинство уездов с высокой степенью разбросанности населения оказывались при этом и наиболее бедными, то проекты, представленные этими земствами, из экономии предусматривали упрощённые решения, которые неизбежно предполагали либо отказ от принципа всеобщности (обучение только для мальчиков), либо сокращение учебной нагрузки («упрощённые школы», «параллельные классы», «филиальные отделения») или самого срока обязательности. Но и по заниженным (всеобщность обучения он рассматривал только для мальчиков и исключал из расчёта города) оценкам В. П. Вахтерова, дополнительные расходы должны были составить 8,4 млн руб. Но даже в наиболее богатых земствах введение обязательного образования требовало немалых дополнительных расходов. Так, в 1896 году Московское земство представило проект развития школьной сети для начального обучения детей обоего пола из расчёта 3-вёрстной доступности (в Англии — 1 миля). Для его осуществления требовалось дополнительно построить 277 школ, из которых треть (91) — «уменьшенной стоимости». При этом даже при условии отнесения расходов на отопление, освещение, охрану и ремонт на сельские общества, содержание этих школ требовало бы дополнительно 127,7 тыс.руб. ежегодно. Так или иначе, из-за отсутствия законной основы, на которой средства для осуществления этих планов могли бы выделяться, земствам приходилось реализовывать их лишь в меру наличия собственных ресурсов. Равным образом, из-за нехватки средств и в силу отсутствия единой государственной обязывающей нормы не могли быть реализованы в полном объёме декларации об «обязательном обучении», присутствовавшие в некоторых уставах народных училищ.