Обязательное образование
В Российской империи закон об обязательном образовании принят не был. Вплоть до 1917 года, когда она прекратила своё существование, основополагающим законодательным актом, регулировавшим деятельность начальной школы в России, было «Положение о начальных народных училищах», принятое в 1874 году. В том же году А. С. Воронов, обобщив ходатайства земств в адрес министерства народного просвещения о введении обязательного обучения на их территориях, опубликовал «проект правил», которыми эти земства должны руководствоваться. Это не было законопроектом, единым для всей страны; в одной публикации рассматривался только Санкт-Петербург, а в другой ходатайства некоторых земских собраний. Поскольку вопрос ставился «о дозволении отдельным губернским и уездным земствам вводить у себя обязательное обучение», МНП проект правил отклонило, так как их введение нарушило бы «равновесие между различными частями государства, дав значительный нравственный перевес» одним регионам перед другими. Кроме того, в России на тот момент не было и материальных предпосылок того, чтобы обязательность обучения была не только декларирована как правовая норма быта, но и реализована на деле. В «Материалах по вопросу о введении обязательного обучения в России» (1880), указывалось, что в России не хватало для этого 80000 школ, затраты на строительство которых составили бы 40 млн руб., а последующее их содержание — в 24 млн руб. ежегодно.
Земская школа
1 ноября 1907 года правительство внесло в III Государственную Думу законопроект «О введении всеобщего начального обучения в Российской империи». Основные положения этого законопроекта:
Комиссия по народному образованию Думы рассматривала проект чрезвычайно долго, до декабря 1910 года, после чего передала его в Общее собрание Думы. Законопроект, вызвавший оживлённые дебаты, слушался в Общем собрании три раза в январе и феврале 1911 года и был утверждён Думой 19 марта 1911 года. Дума внесла в правительственный законопроект следующие изменения:
МНП рассчитывало, что при достижении всеобщего образования на всей территории Российской империи расходы государства на субсидии составят 103 млн рублей в год.