Unzulässige Vorlage eines Finanzgerichts zur Zinsbesteuerung und zum Strafbefreiungserklärungsgesetz
Pressemitteilung Nr. 46/2008 vom 3. April 2008
Beschluss vom 25. Februar 20082 BvL 14/05
Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem "Zinsurteil" von 1991 festgestellt, dass bei der Besteuerung von Zinseinkünften seit dem Veranlagungszeitraum 1981 ein strukturelles Vollzugsdefizit bestand und den Gesetzgeber aufgefordert, bis zum 1. Januar 1993 durch hinreichende gesetzliche Vorkehrungen die Besteuerungsgleichheit zu gewährleisten. Um den Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts Rechnung zu tragen, hat der Gesetzgeber 1992 das Zinsabschlaggesetz erlassen. Es folgten weitere gesetzliche Änderungen mit Auswirkungen auf die Zinsbesteuerung durch das Steuerentlastungsgesetz von 1999, das unter anderem zur Erweiterung der Mitteilungspflicht und zum Wegfall der Verwendungsbeschränkung für die mitgeteilten Daten führte, und durch das Steueränderungsgesetz 2003, das die Jahressteuerbescheinigung einführte.
Mit dem Gesetz zur Förderung der Steuerehrlichkeit von 2003 wollte der Gesetzgeber einen Anreiz für steuerunehrliche Steuerpflichtige schaffen, in die Steuerehrlichkeit zurückzukehren. Gleichzeitig wollten die Überprüfungsmöglichkeiten der Finanzverwaltung maßvoll verbessert werden, um Steuerhinterziehung in der Zukunft zu erschweren. Dem verbesserten Gesetzesvollzug dienten die Regelungen des Strafbefreiungserklärungsgesetzes, das am 30. Dezember 2003 in Kraft trat. Durch die Abgabe einer strafbefreienden Erklärung und Entrichtung einer pauschalen, als Einkommensteuer geltenden Abgabe konnte Strafbefreiung für die in den Veranlagungszeiträumen 1993 bis 2002 erzielten Einnahmen, die zu Unrecht nicht der Besteuerung zugrunde gelegt worden waren, erlangt werden. Die derart nacherklärten Einnahmen wurden zur pauschalen Abgeltung aller denkbaren Abzüge lediglich in Höhe von 60% der Abgabe unterworfen. Unmittelbar nach dem Auslaufen der Regelungen des Strafbefreiungserklärungsgesetzes trat am 1. April 2005 das neu geschaffene Kontenabrufverfahren in Kraft. Durch die enge Verzahnung der Regelungen des Strafbefreiungserklärungsgesetzes mit dem Kontenabrufverfahren sollte die Steuerehrlichkeit nachhaltig gefördert werden.
Das vorlegende Finanzgericht ist der Auffassung, dass die Besteuerung von Zinseinkünften für die Veranlagungszeiträume 2000 bis 2002 aufgrund eines nach wie vor bestehenden strukturellen Vollzugsdefizits gegen den allgemeinen Gleichheitssatz verstoße. Darüber hinaus führe das Strafbefreiungserklärungsgesetz zu einer verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigenden gleichheitswidrigen Begünstigung steuerunehrlicher Steuerpflichtiger gegenüber steuerehrlichen Steuerpflichtigen, da diesen die steuerlichen Begünstigungen nach dem Strafbefreiungserklärungsgesetz vorenthalten würden.
Die 3. Kammer des Zweiten Senats des Bundesverfassungsgerichts hat die Vorlage für unzulässig erklärt.

Der Entscheidung liegen im Wesentlichen folgende Erwägungen zugrunde:
Das vorlegende Finanzgericht setzt sich mit der Frage, ob hinsichtlich der Besteuerung von Zinseinkünften für die Veranlagungszeiträume 2000 bis 2002 ein strukturelles Vollzugsdefizit bestand, nicht hinreichend auseinander. Insbesondere geht das Gericht nicht ausreichend darauf ein, ob die im Anschluss an das "Zinsurteil" in Kraft getretenen Gesetzesänderungen in ihrem Zusammenwirken gegenüber den Vorjahren erhebliche Verbesserungen der Vollzugsbedingungen herbeigeführt haben.
Soweit die Vorlage das Strafbefreiungserklärungsgesetz betrifft, setzt sich das Finanzgericht nicht mit der Frage auseinander, ob eine relative Schlechterstellung steuerehrlicher Steuerpflichtiger gegenüber der Begünstigung steuerunehrlicher Steuerpflichtiger durch das Strafbefreiungserklärungsgesetz verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein könnte. Es verkennt, dass das Strafbefreiungserklärungsgesetz nicht das Ziel hatte, die Steuerhinterziehung zu belohnen; es sollte vielmehr einen Anreiz für eine freiwillige Rückkehr in die Steuerehrlichkeit setzen. Unerörtert bleibt in diesem Zusammenhang die Frage, inwieweit durch das Strafbefreiungserklärungsgesetz die tatsächliche Erhebungssituation bei den Zinseinkünften auch positiv beeinflusst worden sein könnte. Hinsichtlich der bezweifelten Eignung einer Steueramnestie zur Förderung der Steuerehrlichkeit hätte das Finanzgericht zumindest dazu näher Stellung nehmen müssen, dass der Gesetzgeber durch die enge Verzahnung des Strafbefreiungserklärungsgesetzes mit dem neu geschaffenen Kontenabrufverfahren bewusst eine Regelung geschaffen hat, die Steuerverkürzungen in der Zukunft erschweren und die Steuerehrlichkeit nachhaltig fördern sollte.


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BUNDESVERFASSUNGSGERICHT 
- 2 BvL 14/05 - 

 

In dem Verfahren 
      zur verfassungsrechtlichen Prüfung, 


   




1. 
ob die Vorschriften der § 20 Abs.
          1, § 32a des Einkommensteuergesetzes in der für die
          Veranlagungszeiträume 2000 bis 2002 maßgeblichen Fassung
          mit dem Grundgesetz insoweit unvereinbar sind, wie sie im
          Zusammenwirken mit den ergänzenden Regelungen des
          Strafbefreiungserklärungsgesetzes (StraBEG) vom
          23. Dezember 2003 (BGBl I S. 2928)
          steuerehrliche Steuerpflichtige einer höheren Steuer
          unterwerfen als dies für Steuerunehrliche geschieht
          und 


2. 
ob die Vorschrift des § 20 Abs. 1
          Nr. 7 des Einkommensteuergesetzes mit dem Grundgesetz
          unvereinbar ist, weil die Durchsetzung des aus dem Bezug
          von Zinseinkünften erwachsenden Steueranspruchs wegen
          struktureller Vollzugshindernisse weitgehend vereitelt
          wird. 



 

- Aussetzungs- und Vorlagebeschluss des
      Finanzgerichts Köln vom 22. September 2005 - 10 K 1880/05
      - 


   


hat die 3. Kammer des Zweiten Senats des
      Bundesverfassungsgerichts durch 
den Richter Broß, 
      die Richterin Osterloh 
      und den Richter Mellinghoff 


   


gemäß § 81a BVerfGG in der Fassung der
      Bekanntmachung vom 11. August 1993 (BGBl I S. 1473) am 25.
      Februar 2008 einstimmig beschlossen: 


   


Die Vorlage ist unzulässig. 


   


Gründe: 


1  


Die Vorlage betrifft zum einen die Frage, ob
      die Besteuerung gemäß § 20 Abs. 1, § 32a des
      Einkommensteuergesetzes (EStG) insoweit gegen Art. 3
      Abs. 1 des Grundgesetzes (GG) verstößt, als
      steuerehrlichen Steuerpflichtigen gleichheitswidrig die
      Begünstigungen des Gesetzes über die strafbefreiende
      Erklärung (Strafbefreiungserklärungsgesetz - StraBEG - vom
      23. Dezember 2003, BGBl I S. 2928)
      vorenthalten werden und zum anderen die Frage, ob die
      Zinsbesteuerung gemäß § 20 Abs. 1 Nr. 7 EStG
      aufgrund eines strukturellen Vollzugsdefizits gegen
      Art. 3 Abs. 1 GG verstößt. Zur Überprüfung gestellt
      sind die vorgelegten Normen in der jeweils für die
      Veranlagungszeiträume 2000 bis 2002 geltenden Fassung. 

 

I. 


2  


1. a) Das Bundesverfassungsgericht hat in
      seinem Urteil vom 27. Juni 1991 (BVerfGE 84, 239)
      festgestellt, dass bei der Besteuerung von Zinseinkünften
      nach § 2 Abs. 1 Nr. 5, § 20 Abs. 1
      Nr. 8 EStG (1979) seit dem Veranlagungszeitraum 1981 ein
      strukturelles Vollzugsdefizit bestand und den Gesetzgeber
      aufgefordert, spätestens mit Wirkung zum 1. Januar 1993
      durch hinreichende gesetzliche Vorkehrungen die
      Besteuerungsgleichheit zu gewährleisten. Um den Vorgaben des
      Bundesverfassungsgerichts Rechnung zu tragen, hat der
      Gesetzgeber am 9.  November 1992 das Gesetz zur
      Neuregelung der Zinsbesteuerung (Zinsabschlaggesetz,
      BGBl I S. 1853) erlassen, durch das er den
      Sparerfreibetrag verzehnfachte, eine anrechenbare
      „Zinsabschlagsteuer“ (Kapitalertragsteuer) in Höhe von
      30 % (für Tafelgeschäfte 35 %) auf Kapitalerträge
      sowie eine Mitteilungspflicht für Freistellungsaufträge
      (§ 45d EStG) einführte. 


3  


Es folgten weitere gesetzliche Änderungen mit
      Auswirkungen auf die Zinsbesteuerung durch das
      Steuerentlastungsgesetz 1999/2000/2002 vom 24. März 1999
      (BGBl I S. 402), das zur Halbierung der
      Sparerfreibeträge und zur Erweiterung der Mitteilungspflicht
      gemäß § 45d EStG sowie zum Wegfall der
      Verwendungsbeschränkung für die mitgeteilten Daten führte,
      und durch das Steueränderungsgesetz 2003 vom
      15. Dezember 2003 (BGBl I S. 2645), das seit
      2004 die Jahressteuerbescheinigung gemäß § 24c EStG
      einführte. 


4  


Mit dem Gesetz zur Förderung der
      Steuerehrlichkeit vom 23. Dezember 2003 (BGBl I
      S. 2928) wollte der Gesetzgeber einen Anreiz für
      steuerunehrliche Steuerpflichtige schaffen, in die
      Steuerehrlichkeit zurückzukehren. Gleichzeitig sollten die
      Überprüfungsmöglichkeiten der Finanzverwaltung maßvoll
      verbessert werden, um Steuerhinterziehungen in der Zukunft zu
      erschweren. Der verbesserte Gesetzesvollzug sollte nach dem
      Willen des Gesetzgebers einen „Beitrag zum Rechtsfrieden“
      leisten (BTDrucks 15/1309, S. 1). Diesem Ziel dienten
      die mit Art. 1 des Gesetzes zur Förderung der
      Steuerehrlichkeit eingeführten Regelungen des
      Strafbefreiungserklärungsgesetzes, das am 30. Dezember
      2003 in Kraft trat. Durch die Abgabe einer strafbefreienden
      Erklärung und Entrichtung einer pauschalen, als
      Einkommensteuer geltenden Abgabe konnte Strafbefreiung oder
      die Befreiung von Geldbuße für die in den
      Veranlagungszeiträumen 1993 bis 2002 erzielten Einnahmen, die
      zu Unrecht nicht der Besteuerung zugrunde gelegt worden
      waren, erlangt werden. Die derart nacherklärten Einnahmen
      wurden zur pauschalen Abgeltung aller denkbaren Abzüge
      lediglich in Höhe von 60 % der Abgabe unterworfen
      (§ 1 Abs. 2 Nr. 1 StraBEG). Die Höhe der
      Abgabe belief sich auf 25 % der Bemessungsgrundlage,
      wenn die Nacherklärung vor dem 1. Januar 2005 erfolgte
      und die Abgabe spätestens bis zum 31. Dezember 2004
      entrichtet wurde (§ 1 Abs. 1 StraBEG), und
      35 %, wenn die Erklärung nach dem 31. Dezember 2004
      und vor dem 1. April 2005 erfolgte und die Abgabe
      spätestens bis zum 31. März 2005 entrichtet wurde
      (§ 1 Abs. 6 StraBEG). Unmittelbar nach dem
      Auslaufen der Regelungen des
      Strafbefreiungserklärungsgesetzes trat am 1. April 2005
      das neu geschaffene Kontenabrufverfahren nach § 93
      Abs. 7, § 93b der Abgabenordnung (AO) in Kraft
      (Art. 2 und 4 des Gesetzes zur Förderung der
      Steuerehrlichkeit vom 23. Dezember 2003, BGBl I
      S. 2928). Durch die enge Verzahnung der Regelungen des
      Strafbefreiungserklärungsgesetzes mit dem neu geschaffenen
      Kontenabrufverfahren sollte die Steuerehrlichkeit nachhaltig
      gefördert werden (BTDrucks 15/1309, S. 12). Das
      Bundesverfassungsgericht hat die Verfassungsmäßigkeit des
      Kontenabrufverfahrens, das zu einer Effektivierung
      bestehender Ermittlungsmöglichkeiten führe, bestätigt
      (BVerfGE 118, 168; vgl. zuvor BVerfGE 112, 284
      <294 f.>). 


5  


b) Der Bundesfinanzhof hat die
      Verfassungsmäßigkeit der vom Finanzgericht Köln zur Prüfung
      gestellten Vorschrift des § 20 Abs. 1 Nr. 7
      EStG, die in ihrer in den Streitjahren des Ausgangsverfahrens
      2000 bis 2002 gültigen Fassung den Vorjahren bis
      einschließlich 1993 entspricht, bislang bejaht (für den
      Veranlagungszeitraum 1993 z.B. BFH BStBl II 1997,
      S. 499 = BFHE 183, 45; BStBl II 1999, S. 138 =
      BFHE 187, 302; für die Veranlagungszeiträume seit 1994 BFH
      BStBl II 2006, S. 61 = BFHE 211, 183). 


6  


2. Die Kläger des Ausgangsverfahrens erklärten
      im Rahmen ihrer Einkommensteuererklärungen für die
      Streitjahre 2000 bis 2002 unter anderem Einkünfte aus
      Kapitalvermögen im Sinne des § 20 EStG, darin enthalten
      insbesondere auch Zinseinnahmen im Sinne des § 20
      Abs. 1 Nr. 7 EStG. Diese wurden vom Finanzamt
      erklärungsgemäß der Besteuerung zugrunde gelegt. Mit ihrer
      Klage vor dem Finanzgericht Köln begehrten sie, auch ohne
      Steuerverkürzung nach den Regelungen des
      Strafbefreiungserklärungsgesetzes besteuert zu werden. Zudem
      machten sie geltend, die vom Finanzamt der Besteuerung
      zugrunde gelegte Vorschrift des § 20 Abs. 1
      Nr. 7 EStG sei wegen eines strukturellen
      Vollzugsdefizits mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar
      und nichtig. 


7  


3. Mit Beschluss vom 22. September 2005
      - 10 K 1880/05 - (EFG 2005, S. 1878) hat
      der 10. Senat des Finanzgerichts Köln das Verfahren
      ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht die Frage
      vorgelegt, ob die Vorschriften der § 20 Abs. 1,
      § 32a Einkommensteuergesetzes in der für die
      Veranlagungszeiträume 2000 bis 2002 maßgeblichen Fassung des
      Einkommensteuergesetzes mit dem Grundgesetz insoweit
      unvereinbar seien, als sie im Zusammenwirken mit den
      ergänzenden Regelungen des Strafbefreiungserklärungsgesetzes
      steuerehrliche Steuerpflichtige einer höheren Steuer
      unterwerfen als steuerunehrliche Steuerpflichtige, und ob,
      sinngemäß bezogen auf dieselben Veranlagungszeiträume, die
      Vorschrift des § 20 Abs. 1 Nr. 7 EStG insoweit
      mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar und nichtig sei,
      als die Durchsetzung des aus dem Bezug von Zinseinkünften
      erwachsenden Steueranspruchs wegen struktureller
      Vollzugshindernisse weitgehend vereitelt werde. 


8  


Das Finanzgericht Köln ist der Auffassung,
      dass die zur Prüfung gestellten entscheidungserheblichen
      Rechtsnormen verfassungswidrig seien: 


9  


a) Das Strafbefreiungserklärungsgesetz
      verstoße gegen das Gebot der Folgerichtigkeit und das Gebot
      der Besteuerung nach der Leistungsfähigkeit. Der pauschale
      Abschlag in Höhe von 40 % der nacherklärten Einnahmen
      gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 1 StraBEG führe zu einer
      verfassungsrechtlich nicht zu rechtfertigenden
      gleichheitswidrigen Begünstigung steuerunehrlicher
      Steuerpflichtiger, da steuerehrlichen Steuerpflichtigen bei
      den Einnahmen aus Kapitalvermögen gemäß § 9a EStG
      lediglich ein Werbungskostenpauschbetrag in Höhe von
      51 € (bei zusammen veranlagten Ehegatten in Höhe von 102
      €) gewährt und der 40 %-Abschlag nach dem
      Strafbefreiungserklärungsgesetz vorenthalten werde. Das
      Finanzgericht bezweifelt zudem, dass das
      Strafbefreiungserklärungsgesetz zur Erreichung des
      gesetzgeberischen Ziels, einen Anreiz für die freiwillige
      Rückkehr in die Steuerehrlichkeit zu setzen, geeignet sei.
      Verfassungsrechtliche Voraussetzung einer Amnestie sei die
      notwendige Korrektur der Rechtslage durch einen
      „Schlussstrich“ und einen „Neuanfang“. Dies sei jedoch
      ausgeblieben. Mit der Einführung des Kontenabrufverfahrens
      gemäß § 93 Abs. 7 und § 93b AO seien lediglich
      einige „Reparaturen“ durchgeführt worden. Von einem Neuanfang
      könne jedoch nicht gesprochen werden, da mit § 30a AO
      unverändert die Vorschrift fortbestehe, die bisher im
      Wesentlichen für die Korrekturbedürftigkeit der Rechtslage
      verantwortlich gewesen sei. 


10  


Die Möglichkeit, dass der Gesetzgeber die
      Ungleichbehandlung dadurch beseitige, dass er den
      Steuerehrlichen nunmehr auch die Vergünstigungen gewähre, die
      er dem Steuerunehrlichen zugestehe, scheine im Streitfall
      nicht gänzlich „unvorstellbar“, da es dem gesetzlichen Ziel
      - der Förderung der Steuerehrlichkeit - langfristig
      entgegenstehe, wenn Steuerehrliche von Vergünstigungen
      ausgeschlossen würden, die der Gesetzgeber Steuerunehrlichen
      gewähre. 


11  


b) Darüber hinaus verstoße die Besteuerung von
      Zinseinkünften gemäß § 20 Abs. 1 Nr. 7 EStG
      aufgrund eines nach wie vor bestehenden strukturellen
      Vollzugsdefizits gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Da das
      Einkommensteuergesetz auch nach der Einführung der
      Zinsabschlagsteuer an der Quelle die Besteuerung der
      Zinseinkünfte mit dem persönlichen Steuersatz fordere, habe
      der Gesetzgeber auch dafür zu sorgen, dass der Steueranspruch
      nicht nahezu allein von der Erklärung durch den
      Steuerpflichtigen abhänge. Die Erhöhung der Freibeträge
      befreie den Gesetzgeber nicht davon, für den weiterhin
      steuerpflichtigen Teil der Zinseinkünfte die
      Belastungsgleichheit herzustellen und durch
      Kontrollmöglichkeiten im Besteuerungsverfahren abzusichern.
      Die Kontrollmöglichkeit über die Erteilung von
      Freistellungsaufträgen nach § 45d EStG greife nicht,
      wenn keine Freistellungsaufträge erteilt worden seien. Der
      Einsatz der Steuerfahndung zur Aufdeckung hinterzogener
      Zinseinkünfte sei kein hinreichender Ersatz für
      Prüfungsmöglichkeiten im Vorfeld. Die ab dem 1. April
      2005 geltende Erweiterung der Kontrollmaßnahmen in der
      Abgabenordnung führe zu keiner Änderung der Bewertung für die
      Streitjahre, da der Gesetzgeber wegen der nicht
      nachvollziehbaren Beibehaltung des § 30a AO, dessen
      uneingeschränkte Anwendung das strukturelle Vollzugsdefizit
      begründe, die Verantwortung für „Friktionen“ in diesem
      Bereich trage. 


12  


4. Zu der Vorlage hat sich für die
      Bundesregierung das Bundesministerium der Finanzen geäußert.
      Der Präsident des Bundesfinanzhofs hat die Stellungnahme des
      VIII. Senats des Bundesfinanzhofs übermittelt. 


13  


a) Das Bundesministerium der Finanzen hält die
      Vorlage für unzulässig. Jedenfalls könne der in der Vorlage
      vertretenen Auffassung des Finanzgerichts Köln nicht gefolgt
      werden. 


14  


aa) Die Vorlagefrage zur Verfassungsmäßigkeit
      des Strafbefreiungserklärungsgesetzes sei für das
      Ausgangsverfahren nicht entscheidungserheblich. Es sei
      ausgeschlossen, dass der Gesetzgeber bei einer
      Verfassungswidrigkeit des Strafbefreiungserklärungsgesetzes
      eine Regelung treffe, die zu einer Begünstigung der Kläger
      führen würde. 


15  


bb) Das Strafbefreiungserklärungsgesetz
      verstoße nicht gegen den allgemeinen Gleichheitssatz
      (Art. 3 Abs. 1 GG). Ziel des
      Strafbefreiungserklärungsgesetzes sei es gewesen, Personen,
      die sich bislang erfolgreich der Besteuerung entzogen hätten,
      zu veranlassen, freiwillig in die Steuerehrlichkeit
      zurückzukehren. Zugleich sollte durch das im April 2005
      eingeführte Kontenabrufverfahren gemäß § 93 Abs. 7,
      § 93b AO die gleichmäßige Besteuerung für die Zukunft
      sichergestellt werden. Die Begünstigung steuerunehrlicher
      Steuerpflichtiger gegenüber steuerehrlichen Steuerpflichtigen
      sei gerechtfertigt, da der Erfolg einer Amnestie im
      Wesentlichen auch von der Höhe der steuerlichen Belastung
      abhänge. Danach müsse die Regelung wirtschaftlich günstiger
      als eine Selbstanzeige nach § 371 AO sein, um Wirkung zu
      erzielen. Diesbezüglich sei dem Gesetzgeber eine Abgabe in
      Höhe von 25 % bzw. 35 % der Bemessungsgrundlage als
      sachgerecht erschienen. Da die Nachversteuerung der bisher
      verschwiegenen Zinseinkünfte primäres Ziel des
      Strafbefreiungserklärungsgesetzes gewesen sei, sei bei der
      Ausgestaltung der Bemessungsgrundlage die Entrichtung einer
      Abzugssteuer zu berücksichtigen gewesen. Anderenfalls wäre
      zusätzlich zu dem Zinsabschlag in Höhe von 30 % die
      pauschale Abgabe nach dem Strafbefreiungserklärungsgesetz in
      Höhe von 25 % getreten. Eine strafbefreiende
      Erklärung wäre bei einer danach bestehenden Abgabenhöhe von
      insgesamt 55 % der Bruttoeinnahmen unattraktiv gewesen.
      Der Minderungsbetrag gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 1
      StraBEG stelle somit keinen Werbungskostenpauschbetrag dar,
      als den ihn das vorlegende Gericht offenbar verstehe. Die
      Minderung habe vielmehr alles abgelten sollen, was
      wirtschaftlich gesehen bei einer regulären Besteuerung
      rechtlich zu berücksichtigen gewesen wäre. 


16  


cc) Ein die Verfassungswidrigkeit des
      § 20 Abs. 1 Nr. 7 EStG begründendes
      strukturelles Vollzugsdefizit liege in den Streitjahren 2000
      bis 2002 nicht vor. Selbst wenn in der Vorschrift des
      § 30a AO noch eine die Besteuerung
      beeinträchtigende Erhebungsregelung gesehen werden könnte,
      habe der Gesetzgeber zwischenzeitlich - unter anderem
      mit dem Zinsabschlaggesetz - hinreichende
      Ausgleichsmaßnahmen getroffen. Insbesondere durch die
      Einführung des Kontenabrufverfahrens gemäß § 93
      Abs. 7, § 93a AO im April 2005, durch das für die
      Finanzverwaltung die Möglichkeit geschaffen worden sei,
      Erkenntnisse auch für frühere Jahre zu erlangen, sei einem
      strukturellen Vollzugsdefizit entgegen gewirkt worden. 


17  


b) Auch nach Auffassung des VIII. Senats
      des Bundesfinanzhofs ist die Vorlage unzureichend begründet.
      Das Finanzgericht habe nicht ausreichend in Erwägung gezogen,
      ob die Nachbesserungen des Gesetzgebers hinsichtlich der
      Ermittlungs- und Kontrollmöglichkeiten objektiv geeignet
      gewesen seien, ein eventuell bestehendes Vollzugsdefizit zu
      beseitigen. Allein auf die Beibehaltung des § 30a AO
      könne die Feststellung eines strukturellen Vollzugsdefizits
      nicht gestützt werden. 

 

II. 


18  


Die Vorlage ist unzulässig. 


19  


1. Ein Gericht kann die Entscheidung des
      Bundesverfassungsgerichts über die Verfassungsmäßigkeit einer
      gesetzlichen Vorschrift nach Art. 100 Abs. 1 GG nur
      einholen, wenn es zuvor sowohl die Entscheidungserheblichkeit
      der Vorschrift als auch ihre Verfassungsmäßigkeit sorgfältig
      geprüft hat (vgl. BVerfGE 86, 71 <76 f.>; 105, 48
      <56>). Das vorlegende Gericht muss sich zur Begründung
      seiner Überzeugung mit allen nahe liegenden tatsächlichen
      Gründen und rechtlichen Gesichtspunkten befassen,
      gegebenenfalls die Erwägungen des Gesetzgebers
      berücksichtigen und sich mit in Literatur und Rechtsprechung
      entwickelten Rechtsauffassungen auseinandersetzen (vgl.
      BVerfGE 76, 100 <104>; 79, 240 <243 f.>; 86,
      71 <77 f.>; 92, 277 <312>; 105, 48
      <56>). 


20  


2. Diesen Anforderungen genügt die Vorlage
      weder hinsichtlich der Vorlagefrage Nr. 1 noch
      hinsichtlich der Vorlagefrage Nr. 2: 


21  


a) Hinsichtlich der Vorlagefrage Nr. 1
      kann offen bleiben, ob das vorlegende Finanzgericht die
      Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung gestellten Normen
      ausreichend dargelegt hat (vgl. BVerfGE 74, 182
      <195 f.>). Jedenfalls fehlt es an einer
      ausreichenden Auseinandersetzung mit der Frage, ob eine
      relative Schlechterstellung steuerehrlicher gegenüber der
      Begünstigung steuerunehrlicher Steuerpflichtiger durch das
      Strafbefreiungserklärungsgesetz verfassungsrechtlich
      gerechtfertigt sein könnte. 


22  


Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3
      Abs. 1 GG gebietet dem Gesetzgeber, wesentlich Gleiches
      gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln
      (BVerfGE 98, 365 <385>). Er verbietet sowohl ungleiche
      Belastungen wie auch ungleiche Begünstigungen (vgl. BVerfGE
      79, 1 <17>). Verboten ist daher auch ein
      gleichheitswidriger Begünstigungsausschluss, bei dem einem
      Personenkreis eine Begünstigung gewährt wird, einem anderen
      Personenkreis die Begünstigung aber vorenthalten bleibt, ohne
      dass sich ausreichende Gründe für die gesetzliche
      Differenzierung finden lassen (vgl. BVerfGE 93, 386
      <396 f.>; 112, 164 <174>; 116, 164
      <180>). Aus dem allgemeinen Gleichheitssatz ergeben
      sich je nach Regelungsgegenstand und
      Differenzierungsmerkmalen unterschiedliche Grenzen für den
      Gesetzgeber, die vom bloßen Willkürverbot bis zu einer
      strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse reichen
      (BVerfGE 110, 274 <291>; 112, 164 <174> m.w.N.).
      Eine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG liegt vor, wenn
      eine Gruppe von Normadressaten oder Normbetroffenen im
      Vergleich zu einer anderen Gruppe unterschiedlich behandelt
      wird, obwohl zwischen beiden Gruppen keine Unterschiede von
      solcher Art und solchem Gewicht bestehen, dass sie die
      unterschiedliche Behandlung rechtfertigen können. Genauere
      Maßstäbe und Kriterien dafür, unter welchen Voraussetzungen
      der Gesetzgeber den Gleichheitssatz verletzt, lassen sich
      nicht abstrakt und allgemein, sondern nur in Bezug auf die
      jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und
      Regelungsbereiche bestimmen (vgl. BVerfGE 105, 73
      <110>; 107, 27 <45 f.>; 112, 268
      <279>). 


23  


Hier sind zunächst die Fachgerichte berufen,
      die Grundlagen zu ermitteln und darzustellen, die für die
      Beantwortung der Frage erheblich sind, ob die
      unterschiedliche Besteuerung steuerehrlicher und
      steuerunehrlicher Steuerpflichtiger, die durch das
      Strafbefreiungserklärungsgesetz bewirkt wird,
      verfassungsrechtlich gerechtfertigt sein könnte. Das
      vorlegende Finanzgericht hat sich jedoch mit nahe liegenden
      tatsächlichen und rechtlichen Gesichtspunkten zu dieser Frage
      nicht ausreichend auseinandergesetzt: 


24  


aa) Das Finanzgericht hat bei seiner Prüfung
      wesentliche rechtliche Gesichtspunkte außer Betracht gelassen
      (vgl. BVerfGE 105, 48 <56>). Es hat bei dem von ihm
      angestellten Vergleich des Werbungskostenpauschbetrags für
      Zinseinkünfte nach § 9a EStG mit den Regelungen des
      Strafbefreiungserklärungsgesetzes nicht hinreichend
      berücksichtigt, dass der Abschlag in Höhe 40 % der
      Bruttoeinnahmen gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 1 StraBEG
      - zur Vermeidung aufwendiger Ermittlungen und Prüfungen durch
      den Steuerpflichtigen -, der pauschalen Abgeltung aller
      denkbaren im regulären Besteuerungsverfahren steuermindernd
      zu berücksichtigenden Abzüge dient (BTDrucks 15/1309,
      S. 9). Hierunter fallen nicht nur – wie vom
      Finanzgericht unterstellt – Werbungskosten für Zinseinkünfte,
      sondern beispielsweise auch der Sparerfreibetrag und bereits
      einbehaltene Abzugssteuern, die nicht von den Einnahmen im
      Sinne des § 1 Abs. 2 Nr. 1 StraBEG abzuziehen
      sind (s. Merkblatt des Bundesministeriums der Finanzen zur
      Anwendung des Strafbefreiungserklärungsgesetzes vom
      3. Februar 2004 - IV A 4-S 1928- 8/04,
      BStBl I S. 225 ff.). 


25  


bb) Das Finanzgericht hat sich darüber hinaus
      nicht ausreichend mit der Frage auseinandergesetzt, welche
      sachlichen Gründe für eine Steueramnestie sprechen könnten.
      Es verkennt, dass das Strafbefreiungserklärungsgesetz nicht
      das Ziel hatte, die Steuerhinterziehung zu belohnen; es
      sollte vielmehr einen Anreiz für eine freiwillige Rückkehr in
      die Steuerehrlichkeit setzen (BTDrucks 15/1309, S. 9).
      Unerörtert bleibt in diesem Zusammenhang die Frage, inwieweit
      durch das Strafbefreiungserklärungsgesetz die tatsächliche
      Erhebungssituation bei den Zinseinkünften auch positiv
      beeinflusst worden sein könnte. Hinsichtlich der bezweifelten
      Eignung einer Steueramnestie zur Förderung der
      Steuerehrlichkeit hätte das Finanzgericht zumindest dazu
      näher Stellung nehmen müssen, dass der Gesetzgeber durch die
      enge Verzahnung des Strafbefreiungserklärungsgesetzes mit dem
      neu geschaffenen Kontenabrufverfahren nach § 93
      Abs. 7, § 93b AO, das parallel zu dem Auslaufen der
      Regelungen des Strafbefreiungserklärungsgesetzes am
      1. April 2005 in Kraft trat, bewusst eine Regelung
      geschaffen hat, die Steuerverkürzungen in der Zukunft
      erschweren und die Steuerehrlichkeit nachhaltig fördern
      sollte (BTDrucks 15/1309, S. 12). 


26  


Nicht hinreichend ist insbesondere die
      einfache These des Finanzgerichts, mit der Einführung des
      Kontenabrufverfahrens nach § 93 Abs. 7, § 93b
      AO seien „lediglich einige Reparaturen“ und keine
      „grundlegende Renovierung des Systems“ durchgeführt worden,
      so dass im Hinblick auf die Weitergeltung des § 30a AO
      kein „Neuanfang“ vorliege, der eine Steueramnestie
      rechtfertige. Die Vorlage lässt insoweit (auch) schon bei der
      Würdigung der Steueramnestie eine sorgfältige Verarbeitung
      und Diskussion der seit dem Jahr 1993 und insbesondere seit
      dem Jahr 1998 in Kraft getretenen Gesetzesänderungen
      vermissen (u.a. die Erweiterung der Mitteilungspflicht gemäß
      § 45d EStG und der Wegfall der Verwendungsbeschränkung
      für die mitgeteilten Daten, die Einführung der
      Jahressteuerbescheinigung seit 2004 gemäß § 24c EStG und
      des Kontenabrufverfahrens nach § 93 Abs. 7,
      § 93b AO). Mit der Entscheidung des
      Bundesverfassungsgerichts vom 22. März 2005 (BVerfGE
      112, 284), die dem Finanzgericht bei seiner Beschlussfassung
      jedenfalls aufgrund einer Pressemitteilung vom 23. März 2005
      hätte bekannt sein können, setzt sich die Vorlage nicht
      auseinander. Die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts
      zur Effektivierung bestehender Ermittlungsmöglichkeiten durch
      die Kontenabfrage gemäß § 93 Abs. 7, § 93b AO
      (BVerfGE 112, 284 <294 f.>) greift das
      Finanzgericht nicht auf. Allein der Verweis auf die Aussagen
      des Bundesverfassungsgerichts zu § 30a AO in seinem
      Urteil zur Zinsbesteuerung betreffend den
      Veranlagungszeitraum 1981 (BVerfGE 84, 239) und in seinem
      Urteil zur Besteuerung von privaten Wertpapiergeschäften
      betreffend die Veranlagungszeiträume 1997 und 1998 (BVerfGE
      110, 94) kann eine fundierte Prüfung der sachlichen und
      rechtlichen Ausgangssituation der Besteuerung von
      Kapitaleinkünften in den vorliegend streitigen
      Veranlagungszeiträumen 2000 bis 2002 im Hinblick auf eine
      verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Steueramnestie nicht
      ersetzen. 


27  


cc) Auch mit der Rechtsprechung und Literatur
      zur grundsätzlichen Frage der Verfassungsmäßigkeit einer
      Steueramnestie setzt sich die Vorlage nicht hinreichend
      auseinander. Zwar führt das Finanzgericht zahlreiche Aufsätze
      an, die zur Frage der Verfassungsmäßigkeit einer
      Steueramnestie veröffentlicht worden sind. Eine fundierte
      Erörterung der Argumente, die in der Literatur für und gegen
      die Verfassungsmäßigkeit einer Steueramnestie vorgebracht
      worden sind, erfolgt jedoch nicht. Unerörtert lässt das
      Finanzgericht auch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts
      vom 27. Juni 1991 (BVerfGE 84, 233) und das Urteil des
      Bundesfinanzhofs vom 20. Juni 1989 (BFH BStBl II
      1989,S. 836 = BFHE 156, 543). Gegenstand dieser
      Urteile war die Amnestieregelung des Gesetzes über die
      strafbefreiende Erklärung von Einkünften aus Kapitalvermögen
      und von Kapitalvermögen (StrbEG) vom 25. Juli 1988 (BGBl
      I 1988, S. 1093). Eine Auseinandersetzung mit den in
      diesen Entscheidungen angestellten Überlegungen zur
      Ausdehnung eines Amnestiegesetzes auf steuerehrliche
      Steuerpflichtige hätte Anlass zu entsprechenden Überlegungen
      des Finanzgerichts für das Strafbefreiungserklärungsgesetz
      geben können. 


28  


b) Hinsichtlich der Vorlagefrage Nr. 2
      hat das vorlegende Finanzgericht zwar nachvollziehbar und
      deshalb für das Bundesverfassungsgericht bindend dargelegt,
      dass es bei der Gültigkeit oder Ungültigkeit des § 20
      Abs. 1 Nr. 7 EStG zu jeweils unterschiedlichen
      Entscheidungen kommen müsse. Die Vorlage ist jedoch
      unzulässig, da es an einer ausreichenden Auseinandersetzung
      mit der Frage fehlt, ob hinsichtlich der Besteuerung von
      Zinseinkünften ein strukturelles Vollzugsdefizit besteht, das
      dem Gesetzgeber zurechenbar ist (§ 80 Abs. 2
      Satz 1 BVerfGG). 


29  


aa) Der Gleichheitssatz des Art. 3
      Abs. 1 GG verlangt für das Steuerrecht, dass die
      Steuerpflichtigen durch ein Steuergesetz rechtlich und
      tatsächlich gleich belastet werden. Wird die Gleichheit im
      Belastungserfolg durch die rechtliche Gestaltung des
      Erhebungsverfahrens prinzipiell verfehlt, kann dies die
      Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Besteuerungsgrundlage
      nach sich ziehen. Nach dem Gebot tatsächlich gleicher
      Steuerbelastung durch gleichen Gesetzesvollzug begründet die
      in den Verantwortungsbereich des Gesetzgebers fallende
      strukturell gegenläufige Erhebungsregel im Zusammenwirken mit
      der zu vollziehenden materiellen Steuernorm deren
      Verfassungswidrigkeit. Strukturell gegenläufig wirken sich
      Erhebungsregelungen gegenüber einem Besteuerungstatbestand
      aus, wenn sie dazu führen, dass der Besteuerungsanspruch
      weitgehend nicht durchgesetzt werden kann. Die Frage, ob der
      Gesetzgeber von ihm erstrebte Ziele - im Steuerrecht die
      Erzielung von Einnahmen oder auch Lenkungsziele - faktisch
      erreicht, ist rechtsstaatlich allein noch nicht entscheidend.
      Vollzugsmängel, wie sie immer wieder vorkommen können und
      sich tatsächlich ereignen, führen allein noch nicht zur
      Verfassungswidrigkeit der materiellen Steuernorm.
      Verfassungsrechtlich verboten ist jedoch der Widerspruch
      zwischen dem normativen Befehl der materiell
      pflichtbegründenden Steuernorm und der nicht auf Durchsetzung
      dieses Befehls angelegten Erhebungsregel. Zur
      Gleichheitswidrigkeit führt nicht ohne weiteres die
      empirische Ineffizienz von Rechtsnormen, wohl aber das
      normative Defizit des widersprüchlich auf Ineffektivität
      angelegten Rechts (vgl. BVerfGE 84, 239 <268 ff.>;
      110, 94 <112 ff.>; vgl. auch BVerfGE 96, 1
      <6 ff.>). 


30  


Für die Beantwortung der Frage, ab welchem
      Kalenderjahr ein Verstoß gegen die tatsächliche
      Belastungsgleichheit vorliegt und dem Steuergesetzgeber
      zuzurechnen ist mit der Folge, dass die materiellrechtliche
      Grundlage für die Steuererhebung selbst verfassungswidrig
      wird, lassen sich keine allgemein gültigen
      verfassungsrechtlichen Maßstäbe entwickeln, da die für die
      Verfassungswidrigkeit maßgebliche veränderbare Relation
      zwischen realen und normativen Einflussfaktoren auf die
      Vollzugsrealität stets neu konkret zu würdigen ist. Die
      Entscheidung hängt maßgeblich auch von Tatsachen ab, die für
      jeden möglichen Fall einer gleichheitswidrig vollzogenen
      Steuernorm gesondert festzustellen und zu bewerten sind. In
      verschiedenen Veranlagungszeiträumen können unterschiedliche
      Tatsachen von Bedeutung sein oder die gleichen Tatsachen
      unterschiedlich zu gewichten sein (vgl. BVerfGE 110, 94
      <140>; BVerfGK 8, 46 <47>; BVerfG, Beschluss der
      3. Kammer des Zweiten Senats vom 10. Januar 2008
      - 2 BvR 294/06 -, DStR 2008,
      S. 197 ff.). 


31  


Bei der Beurteilung der Frage, ob für die
      Veranlagungszeiträume 2000 bis 2002 hinsichtlich der
      Besteuerung von Zinseinkünften ein strukturelles
      Vollzugsdefizit bestand, sind danach alle faktischen und
      normativen Veränderungen zu berücksichtigen, die nach Ablauf
      der in dem „Zinsurteil“ des Bundesverfassungsgerichts dem
      Gesetzgeber bis zum 1. Januar 1993 eingeräumten
      Übergangsfrist eingetreten sind. In zeitlicher Hinsicht sind
      dabei grundsätzlich alle solche Veränderungen in die
      Betrachtung einzubeziehen, die sich typischerweise auf den
      Vollzug innerhalb der allgemeinen vierjährigen
      Festsetzungsfrist (§ 169 Abs. 2 Satz 1
      Nr. 2 AO) auswirken konnten, denn regelmäßig müsste ein
      hinreichend effektiver Vollzug innerhalb dieser Frist
      gelingen (vgl. BVerfGE 110, 94 <139>). Der Lauf der
      Festsetzungsfrist in Veranlagungsfällen beginnt in der Regel
      mit der Abgabe der Steuererklärungen (vgl. § 170
      Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 AO). Da die Verlängerung
      der gesetzlichen Abgabefrist von fünf Monaten (vgl.
      § 149 Abs. 2 Satz 1 AO) für die Erklärungen
      grundsätzlich bis zum Februar des zweiten dem
      Veranlagungszeitraum folgenden Jahres möglich war (vgl.
      § 109 Abs. 1 Satz 1 AO; gleich lautende
      Erlasse der obersten Finanzbehörden der Länder über
      Steuererklärungsfristen) und solche Verlängerungen auch
      verbreitet in Anspruch genommen wurden, kommt es für die
      Würdigung der für die Veranlagungszeiträume 2000 bis 2002
      maßgeblichen Vollzugspraxis auch auf solche Veränderungen der
      gesetzlichen Ermittlungsinstrumente an, die erst nach Ablauf
      der Erklärungsfristen im Februar 2002 für den
      Veranlagungszeitraum 2000, aber noch innerhalb der danach
      laufenden allgemeinen Festsetzungsfrist bis zum Ablauf des
      Jahres 2006 geschaffen wurden und die sich deshalb auf die
      Veranlagungspraxis für das Jahr 2000 und die Folgejahre
      auswirken konnten (vgl. BVerfG, Beschluss der 3. Kammer
      des Zweiten Senats vom 10. Januar 2008 - 2 BvR
      294/06 -, DStR 2008, S. 197 ff.). 


32  


bb) Mit der Frage, ob die im Anschluss an die
      Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts im Jahr 1991 zum
      Veranlagungszeitraum 1981 (BVerfGE 84, 239) in Kraft
      getretenen Gesetzesänderungen in ihrem Zusammenwirken
      gegenüber den Vorjahren erhebliche Verbesserungen der
      Vollzugsbedingungen herbeigeführt haben, so dass ein dem
      Gesetzgeber zurechenbares strukturelles Vollzugsdefizit in
      den Veranlagungszeiträumen 2000 bis 2002 nicht mehr
      angenommen werden kann, setzt sich die Vorlage nicht
      hinreichend auseinander. Insoweit fehlt die erforderliche
      eigenständige und fundierte Erörterung der Sach- und
      Rechtslage (vgl. BVerfGE 105, 48 <56>). Hierzu genügt
      nicht der jeweilige Hinweis des Gerichts, die einzelnen vom
      Gesetzgeber getroffenen Maßnahmen seien für sich genommen aus
      tatsächlichen oder rechtlichen Gründen ungeeignet, das vom
      Bundesverfassungsgericht im Jahr 1991 für den
      Veranlagungszeitraum 1981 festgestellte Vollzugsdefizit bei
      der Zinsbesteuerung zu beseitigen. Zwar ist das Urteil des
      VIII. Senats des Bundesfinanzhofs vom 7. September
      2005 (BFH BStBl II 2006, S. 61 = BFHE 211, 183) zur
      Verfassungsmäßigkeit der Zinsbesteuerung nach § 20
      Abs. 1 Nr. 7 EStG seit 1994, das sich eingehend mit
      der geänderten Rechtslage auseinandersetzt, erst nach dem
      Vorlagebeschluss des Finanzgerichts Köln veröffentlicht
      worden. Die vom Bundesfinanzhof vorgenommene Erörterung der
      vom Gesetzgeber kontinuierlich vorgenommenen Erweiterung des
      Ermittlungsinstrumentariums der Finanzämter zeigt jedoch,
      dass sich auch das vorlegende Finanzgericht hätte veranlasst
      sehen können und müssen, in dieser Hinsicht eigene
      Überlegungen anzustellen. 


33  


Dieses beschränkt sich in seinem
      Vorlagebeschluss jedoch darauf, pauschal und ohne weitere
      Begründung festzustellen, dass die ab dem 1. April 2005
      geltende Erweiterung der Kontrollmaßnahmen in der
      Abgabenordnung keine Änderung der Bewertung für die
      Streitjahre gebracht habe. Infolgedessen setzt sich das
      Finanzgericht auch nicht hinreichend mit der Frage
      auseinander, ob das Kontenabrufverfahren, das auch die
      Abfrage steuerlich relevanter Daten früherer
      Veranlagungszeiträume zulässt, zur Herstellung der
      steuerlichen Belastungsgleichheit in den
      Veranlagungszeiträumen seit 2000 geeignet sein könnte (vgl.
      auch BVerfGE 112, 284 <294 f.>; BVerfG, Beschluss
      der 3. Kammer des Zweiten Senats vom 10. Januar
      2008 - 2 BvR 294/06 -, DStR 2008,
      S. 197 ff.). 


34  


Für die Darlegung eines dem Gesetzgeber
      zurechenbaren strukturellen Vollzugsdefizits reicht es
      insbesondere nicht aus, wenn das Finanzgericht seine
      Überzeugung im Wesentlichen auf die Aufrechterhaltung des
      § 30a AO stützt. Die Beibehaltung der Norm mag dem
      Finanzgericht „nicht nachvollziehbar“ erscheinen. Vor dem
      Hintergrund der Ausweitung der Kontrollmöglichkeiten für die
      Finanzämter kann jedoch allein der Umstand, dass § 30a
      AO unverändert geblieben ist, ein die Verfassungswidrigkeit
      der materiellen Steuernorm begründendes strukturelles
      Vollzugsdefizit als ganz außergewöhnliche Rechtsfolge
      mangelnder Effektivität des Rechts nicht herbeiführen,
      unbeschadet der Frage nach der Verfassungsmäßigkeit des
      § 30a AO. 


35  


Im Ergebnis enthält die Vorlage keine
      erschöpfende Darlegung und Prüfung der sachlichen und
      rechtlichen Ausgangslage der streitigen Veranlagungszeiträume
      2000 bis 2002, die eine Verfassungswidrigkeit der zur
      Überprüfung gestellten Norm begründen könnte. 


36  


Diese Entscheidung ist unanfechtbar. 


   




Broß 
Osterloh 
Mellinghoff