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Dass am 14. Juli 2014 die Rohstoffpartnerschaft zwischen Peru und Deutschland unterschrieben wurde, ist weiterhin eine kaum bekannte Tatsache in Peru. Sowohl über die Verhandlungen als auch über die Unterzeichnung schwieg die Regierung und die nationale Presse war zu sehr mit der WM beschäftigt, um darüber zu berichten. Trotz dieses allgemeinen Desinteresses äußerten sich einige peruanische NGOs (IDL, Cooperacción, Red Muqui) noch kurz vor der Unterzeichnung kritisch über das Abkommen – alles nur Panikmache oder gibt es mehr an der Rohstoffpartnerschaft auszusetzen, als die mangelnde Transparenz mit der sie auf den Weg gebracht wurde?
Die Rohstoffpartnerschaft zwischen Deutschland und Peru folgt dem Modell der bisherigen Partnerschaften mit der Mongolei und Kasachstan und hat das Ziel, die Bergbauaktivitäten in Peru auszuweiten, damit Deutschland einen besseren Zugang zu den für seine Industrie benötigten kritischen Metallen erhält.
Mit dem Instrument der Rohstoffpartnerschaft wird die Rohstoffversorgung Deutschlands aber in Ländern vorangetrieben, in denen der Bergbau gravierende Folgen für die lokale Bevölkerung mit sich bringt, in denen schwache staatliche Institutionen und rechtliche Rahmen sowie grassierende Korruption eine nachhaltige Rohstoffpolitik verhindern und in denen der Rohstoffabbau zwar wirtschaftliches Wachstum aber auch steigende Ungleichheit generiert. Angesichts dieses problematischen Hintergrundes wirkt die neue Rohstoffpartnerschaft als ein Impuls von deutscher Seite, der die peruanische Regierung darin bestärkt, an seinem auf Rohstoffabbau basierenden Entwicklungsmodell festzuhalten. Schon allein dies ist kritikwürdig, denn die Abhängigkeit von den Weltmarktpreisen für Rohstoffe, das Scheitern des Trickle-Down-Effekts und die unabschätzbaren Kosten der Umweltschäden für zukünftige Generationen deuten auf die Untragbarkeit dieses Modells hin.
Sozial- und Umweltverträglichkeit nur Lippenbekenntnis
Im Partnerschaftsabkommen erklären beide Staaten, dass sie sich für eine sozial- und umweltverträgliche, nachhaltige Bergbaupolitik einsetzen. Diese Absicht ist lobenswert, doch wirkt sie als reines Lippenbekenntnis, wenn man bedenkt, dass das Abkommen keine Maßnahmen von Peru fordert, um den von Bergbauunternehmen wiederholt verursachten Umweltschäden vorzubeugen. Das Abkommen beinhaltet auch keine Verbindlichkeiten hinsichtlich der Achtung von Menschenrechten und zur Wahrung der Rechte Indigener Völker. Somit ist die durch die Rohstoffpartnerschaft zu fördernde Unternehmens-verantwortung nur freiwillig und hängt vom guten Willen der Unternehmen und der Staaten ab.
In diesem Zusammenhang muss daran erinnert werden, dass der peruanische Staat das Recht indigener Völker auf vorherige Konsultation nur mangelhaft achtet und fördert. Laut dem Partnerschaftsabkommen versichert die peruanische Regierung die Einhaltung internationaler Standards, darunter die ILO-Konvention 169 über die Rechte indigener Völker, doch wird dabei die Tatsache ignoriert, dass 19 Jahre nach in Kraft treten der ILO-Konvention 169 in Peru bisher noch kein einziger Konsultationsprozess für Bergbau durchgeführt wurde. Zudem ist auch hier der politische Wille der peruanischen Regierung nicht im Einklang mit dem Abkommen: Präsident Humala erklärte im Jahr 2013, dass das Recht auf Vorherige Konsultation nicht auf die Andenregion anwendbar wäre, womit er die Rechte indigener Völker in der Umgebung von Bergbauprojekten ignoriert. Trotz dieser eklatanten Missachtung der ILO-Konvention führte Deutschland die Verhandlungen für die Rohstoff-partnerschaft fort. Dadurch sendet dieses Abkommen das gefährliche Signal, dass der Verweis auf die ILO-Konvention in einem bilateralen Abkommen nicht mehr als eine Formalität ist.
Ein Land mit schwachen Institutionen
Die Rohstoffpartnerschaft ist auch deshalb mit Vorsicht zu genießen, weil sie den Ausbau des Bergbaus in einem Land fördert, dessen Institutionen zu schwach und Regierungen zu unwillig sind, um die Einhaltung von Menschenrechten und Umweltstandards zu gewährleisten und zu fördern. Die zahlreichen sozialen Konflikte aufgrund von Bergbauaktivitäten sind nicht zuletzt auf asymmetrische und intransparente Verhandlungsprozesse zwischen Unternehmen und lokaler Bevölkerung sowie auf die mangelnde Einhaltung von Verträgen und Zusagen der Unternehmen zurückzuführen, die vom Staat unzureichend begleitet und beaufsichtigt werden.
Besonders erschreckend ist, dass der ohnehin schwache institutionelle Rahmen für nachhaltigen Bergbau kurz vor der Unterzeichnung der Rohstoffpartnerschaft weitere Einschnitte erlitt: Am 12. Juli verabschiedete die peruanische Regierung ein Gesetzespaket, welches die Kompetenzen des Umweltministeriums beschränkt, die Sanktionskompetenz der Umweltaufsichtsbehörde für drei Jahre weitestgehend aussetzt, und Entscheidungssbefugnisse hinsichtlich der Umwelt-standards, Schutzgebiete und Raumnutzungsordnung an das gesamte Kabinett überträgt, wodurch die Entscheidungen nicht mehr technisch, sondern politisch begründet werden. Dem Diskurs der peruanischen Regierung folgend, ist dieser sogenannte paquetazo ambiental, eine Maßnahme, um das Investitionsklima in Peru zu verbessern, da dieses sich aufgrund des Konsultationsgesetzes sowie des Ausbaus der Umweltgesetzgebung verschlechtert hätte. Vor dem Hintergrund der Vorbereitungen auf die COP20 beweist die Verabschiedung des paquetazo, dass die peruanische Regierung nicht den politischen Willen hat, Maßnahmen für eine stärkere Umweltverträglichkeit des Bergbaus zu ergreifen und somit auch nicht die in der Rohstoffpartnerschaft genannte Verpflichtung zu Nachhaltigkeit erfüllen wird.
Positive Elemente des Abkommens ohne Wirkungskraft
Als Gegenleistung für die Förderung deutscher Unternehmen sieht die Rohstoffpartnerschaft einen Wissens- und Technologietransfer vor und verankert auch Beratungs- und Ausbildungsleistungen der entwicklungspolitischen Zusammenarbeit im Rohstoffsektor. Tatsächlich besteht Beratungsbedarf, um die Kapazitäten der peruanischen Behörden zur Umsetzung der Consulta Previa auszubauen, um die Effizienz der staatlichen Regulierung und Aufsicht zu stärken und um die Rollenaufteilung und Handlungsfähigkeit der Institutionen zu optimieren: Beispielsweise ist das Energie- und Minenministerium, dessen verfassungsgebundene Funktion die Förderung des Rohstoffabbaus ist, auch für die Prüfung von Umweltverträglichkeitsstudien zuständig, was einem Interessenkonflikt gleichkommt. Von der Notwendigkeit der entsprechenden Reformen muss die peruanische Regierung aber noch überzeugt werden und es wird sich zeigen, ob die dem Abkommen entspringende EZ dies leisten kann.
Die Kritik der peruanischen NGOs an der Rohstoffpartnerschaft beruht folglich auf der Einschätzung, dass die positiven Elemente des Abkommens ihre Wirkungskraft einbüßen, solange die Regierung die umwelt- und menschenrechtsverträgliche Gestaltung des Rohstoffsektors der Investitionsförderung unterordnet. Die peruanische Regierung missachtet die in der ILO-Konvention 169 verankerten Rechte der indigenen Bevölkerung und die neuen deregulierenden Tendenzen ihrer Umweltpolitik werden die negativen Folgen des Bergbaus multiplizieren. Somit besteht das Risiko, dass die Rohstoffpartnerschaft nur zu einer Intensivierung des Bergbaus im aktuellen modus operandi führen wird und somit zwar den deutschen Unternehmen zu Gute kommt, aber dies zu Lasten der indigenen Völker, der Umwelt und der Nachhaltigkeit geht.
Isabel Urrutia (Instituto de Defensa Legal)
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