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1. Für die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde gegen Maßnahmen der Postkontrolle und Telefonkontrolle nach § 3 des Gesetzes zu Art. 10 GG (G 10) reicht es aus, wenn der Bürge darlegt, daß er mit einiger Wahrscheinlichkeit durch die Anordnung des Bundesministers der Verteidigung in seinen Grundrechten aus Art. 10 Abs. 1 GG verletzt sei.
2. Das grundrechtseinschränkende Gesetz zu Art. 10 GG ist aus der Erkenntnis der grundlegenden Bedeutung des Postgeheimnisses, Briefgeheimnisses und Fernmeldegeheimnisses auszulegen und so in seiner grundrechtsbegrenzenden Wirkung selbst wieder im Lichte dieser Grundrechte einzuschränken.
3. Mit Art. 10 GG ist es nicht vereinbar, Überwachungsmaßnahmen nach § 3 G 10 zur Gefahrenabwehr für die innere Sicherheit einzusetzen.
4. Für die zuständigen Anordnungsbehörden besteht bei Maßnahmen im Sinne des § 3 Abs. 1 G 10 keine verfassungsrechtlich gebotene Verpflichtung, diese den davon betroffenen Personen mitzuteilen.
des Ersten Senats vom 20. Juni 1984
in dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde der Frau M…- … – gegen die durch den Bundesminister der Verteidigung angeordneten Maßnahmen zur Überwachung des Brief- und Telefonverkehrs von und nach den Ländern des Warschauer Paktes, mittelbar gegen Art. 1 § 3 des Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses vom 13. August 1968 (BGBl. I S. 949), geändert durch Gesetz vom 13. September 1978 (BGBl. I S. 1546).
Die Verfassungsbeschwerde betrifft vom Bundesminister der Verteidigung angeordnete Maßnahmen zur Überwachung des BVerfGE 67, 157 (157)BVerfGE 67, 157 (158)Brief- und Telefonverkehrs von und nach den Ländern des Warschauer Paktes (Art. 1 § 3 des Gesetzes zu Art. 10 GG).
Art. 1 des Gesetzes zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses (Gesetz zu Artikel 10 Grundgesetz – G 10 -) vom 13. August 1968 (BGBl. I S. 949) in der Fassung des Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zu Art. 10 GG vom 13. September 1978 (BGBl. I S. 1546) ermöglicht Beschränkungen des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses außerhalb eines strafrechtlichen Ermittlungsverfahrens.
(1) Zur Abwehr von drohenden Gefahren für die freiheitliche demokratische Grundordnung oder den Bestand oder die Sicherheit des Bundes oder eines Landes einschließlich der Sicherheit der in der Bundesrepublik Deutschland stationierten Truppen der nichtdeutschen Vertragsstaaten des Nordatlantikvertrages oder der im Land Berlin anwesenden Truppen einer der Drei Mächte sind die Verfassungsschutzbehörden des Bundes und der Länder, das Amt für Sicherheit der Bundeswehr und der Bundesnachrichtendienst berechtigt, dem Brief-, Post- oder Fernmeldegeheimnis unterliegende Sendungen zu öffnen und einzusehen, sowie den Fernschreibverkehr mitzulesen, den Fernmeldeverkehr abzuhören und auf Tonträger aufzunehmen.
(2) Die deutsche Bundespost hat der berechtigten Stelle auf Anordnung Auskunft über den Post- und Fernmeldeverkehr zu erteilen, Sendungen, die ihr zur Übermittlung auf dem Post- und Fernmeldeweg anvertraut sind, auszuhändigen, sowie das Abhören des Fernsprechverkehrs und das Mitlesen des Fernschreibverkehrs zu ermöglichen.“
Beschränkungen nach § 1 G 10 dürfen angeordnet werden, wenn tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht bestehen, daß jemand eine der in § 2 G 10 im einzelnen aufgeführten Straftaten plant, begeht oder begangen hat. Die Anordnung ist nur zulässig, wenn die Erforschung des Sachverhalts auf andere Weise aussichtslos oder wesentlich erschwert wäre.
BVerfGE 67, 157 (158)BVerfGE 67, 157 (159)Darüber hinaus sind Beschränkungsmaßnahmen zur strategischen Kontrolle zulässig, die sich nicht gegen bestimmte Einzelpersonen richten. Die entsprechende Bestimmung lautet:
(1) Außer in den Fällen des § 2 dürfen Beschränkungen nach § 1 für Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen angeordnet werden, die der nach § 5 zuständige Bundesminister mit Zustimmung des Abgeordnetengremiums gemäß § 9 bestimmt. Sie sind nur zulässig zur Sammlung von Nachrichten über Sachverhalte, deren Kenntnis notwendig ist, um die Gefahr eines bewaffneten Angriffs auf die Bundesrepublik Deutschland rechtzeitig zu erkennen und einer solchen Gefahr zu begegnen.
(2) Die durch Maßnahmen nach Absatz 1 erlangten Kenntnisse und Unterlagen dürfen nicht zum Nachteil von Personen verwendet werden. Dies gilt nicht, wenn gegen die Person eine Beschränkung nach § 2 angeordnet ist oder wenn tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht bestehen, daß jemand eine der in § 2 dieses Gesetzes oder eine andere in § 138 des Strafgesetzbuches genannte Handlung plant, begeht oder begangen hat.“
Nach § 4 G 10 dürfen Beschränkungen gemäß § 1 G 10 nur auf Antrag angeordnet werden. In den Fällen des § 3 ist ausschließlich antragsberechtigt der Präsident des Bundesnachrichtendienstes (BND) oder dessen Stellvertreter. Zuständiger Bundesminister im Sinne von § 3 G 10 ist nach einem Kabinettsbeschluß vom 18. September 1968 der Bundesminister der Verteidigung. Die Anordnung ist auf höchstens drei Monate zu befristen. Verlängerungen um jeweils nicht mehr als drei weitere Monate sind auf Antrag zulässig, soweit die Voraussetzungen der Anordnung fortbestehen (§ 5 Abs. 1 und 3 G 10).
Der Betroffene ist über Beschränkungsmaßnahmen zu unterrichten, wenn dies ohne Gefährdung des Zwecks der Beschränkung erfolgen kann. Die Regelung lautet im einzelnen:
(1) bis (4) …
(5) Beschränkungsmaßnahmen sind den Betroffenen nach ihrer Einstellung mitzuteilen, wenn eine Gefährdung des Zwecks der BeBVerfGE 67, 157 (159)BVerfGE 67, 157 (160)schränkung ausgeschlossen werden kann. Läßt sich in diesem Zeitpunkt noch nicht abschließend beurteilen, ob diese Voraussetzung vorliegt, ist die Mitteilung vorzunehmen, sobald eine Gefährdung des Zweckes der Beschränkung ausgeschlossen werden kann. Einer Mitteilung bedarf es nicht, wenn diese Voraussetzung auch nach fünf Jahren noch nicht eingetreten ist. Nach der Mitteilung steht den Betroffenen der Rechtsweg offen; § 9 Abs. 6 findet keine Anwendung.“
In den §§ 6, 7 und 8 G 10 sind die näheren Einzelheiten über das Verfahren bei Durchführung der Beschränkungsmaßnahmen festgelegt.
Die Nachprüfung der angeordneten Beschränkungsmaßnahmen im Sinne des Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG ist wie folgt geregelt:
(1) Der nach § 5 Abs. 1 für die Anordnung von Beschränkungsmaßnahmen zuständige Bundesminister unterrichtet in Abständen von höchstens sechs Monaten ein Gremium, das aus fünf vom Bundestag bestimmten Abgeordneten besteht, über die Durchführung dieses Gesetzes.
(2) Der zuständige Bundesminister unterrichtet monatlich eine Kommission über die von ihm angeordneten Beschränkungsmaßnahmen vor deren Vollzug. Bei Gefahr im Verzuge kann er den Vollzug der Beschränkungsmaßnahmen auch bereits vor der Unterrichtung der Kommission anordnen. Die Kommission entscheidet von Amts wegen oder auf Grund von Beschwerden über die Zulässigkeit und Notwendigkeit von Beschränkungsmaßnahmen. Anordnungen, die die Kommission für unzulässig oder nicht notwendig erklärt, hat der zuständige Bundesminister unverzüglich aufzuheben.
(3) Der zuständige Bundesminister unterrichtet monatlich die Kommission über von ihm vorgenommene Mitteilungen an Betroffene (§ 5 Abs. 5) oder über die Gründe, die einer Mitteilung entgegenstehen. In den Fällen des § 5 Abs. 5 Satz 3 unterrichtet er die Kommission spätestens fünf Jahre nach Einstellung der Beschränkungsmaßnahmen über seine abschließende Entscheidung. Hält die Kommission eine Mitteilung für geboten, hat der zuständige Bundesminister diese unverzüglich zu veranlassen.
(4) Die Kommission besteht aus dem Vorsitzenden, der die BeBVerfGE 67, 157 (160)BVerfGE 67, 157 (161)fähigung zum Richteramt besitzen muss, und zwei Beisitzern. Die Mitglieder der Kommission sind in ihrer Amtsführung unabhängig und Weisungen nicht unterworfen. Sie werden von dem in Absatz 1 genannten Gremium nach Anhörung der Bundesregierung für die Dauer einer Wahlperiode des Bundestages mit der Maßgabe bestellt, daß ihre Amtszeit erst mit der Neubestimmung der Mitglieder der Kommission, spätestens jedoch drei Monate nach Ablauf der Wahlperiode endet. Die Kommission gibt sich eine Geschäftsordnung, die der Zustimmung des in Absatz 1 genannten Gremiums bedarf. Vor der Zustimmung ist die Bundesregierung zu hören.
(5) Durch den Landesgesetzgeber wird die parlamentarische Kontrolle der nach § 5 Abs. 1 für die Anordnung von Beschränkungsmaßnahmen zuständigen obersten Landesbehörden und die Überprüfung der von ihnen angeordneten Beschränkungsmaßnahmen geregelt.
(6) Im übrigen ist gegen die Anordnung von Beschränkungsmaßnahmen und ihren Vollzug der Rechtsweg nicht zulässig.“
Die Beschwerdeführerin hat in der Vergangenheit mit Verwandten in der DDR korrespondiert und wird dies nach ihrem Vortrag auch in Zukunft tun. Ihr Brief- und Telefonverkehr bezieht sich auf die Städte Potsdam und Karl-Marx-Stadt. Ihre am 8. Dezember 1978 eingegangene Verfassungsbeschwerde richtet sich gegen die durch den Bundesminister der Verteidigung angeordneten Maßnahmen zur Überwachung des Brief- und Telefonverkehrs von und nach den Ländern des Warschauer Paktes. Zur Begründung trägt sie im einzelnen vor:
1. Der Bürger erfahre von der Kontrolle eines an ihn gerichteten oder von ihm abgesandten Briefes und der Überwachung seiner Telefongespräche nichts. Die generelle Anordnung des Bundesministers der Verteidigung müsse daher mit der Verfassungsbeschwerde angreifbar sein; dies um so mehr, als es bei Vorliegen einer solchen Anordnung nur noch vom Zufall abhänge, welche Briefe und welche Telefongespräche überwacht würden. Durch die Anordnung des Bundesministers sei sie – die Beschwerdeführerin – auch unmittelbar und gegenwärtig in ihren Grundrechten verletzt, da sie regelmäßig mit Verwandten in der DDR BVerfGE 67, 157 (161)BVerfGE 67, 157 (162)korrespondiere und telefoniere und dies auch in Zukunft vorhabe. Sie müsse daher davon ausgehen, daß ihre Telefongespräche abgehört und ihre Briefe mitgelesen würden. Ein Rechtsweg sei gegen den Hoheitsakt des Bundesministers der Verteidigung nicht gegeben. Die Überprüfung von Beschränkungsmaßnahmen durch die Kommission gemäß § 9 Abs. 2 bis 4 G 10 stelle keinen Rechtsweg im Sinne des Art. 19 Abs. 4 GG dar. Dies ergebe sich aus Art. 10 Abs. 2 Satz 2 und Art. 19 Abs. 4 Satz 3 GG. Auch nach § 90 Abs. 2 BVerfGG bedeute Rechtsweg der Weg zu einem staatlichen Gericht. Die Kommission sei kein Gericht; ihre Stellung im System der staatlichen Institutionen sei der eines Gerichts auch nicht ähnlich. Ihre Tätigkeit diene der parlamentarischen Kontrolle. Dies werde noch dadurch betont, daß sie nach § 9 Abs. 2 Satz 3 und 4 G 10 nicht nur über die Zulässigkeit von Beschränkungsmaßnahmen zu entscheiden habe, sondern auch über deren Notwendigkeit. Ihre Funktion gehe damit über eine Rechtskontrolle hinaus.
Die Verfassungsbeschwerde sei auch nicht schon deswegen unzulässig, weil das Bundesverfassungsgericht die grundsätzliche Verfassungsmäßigkeit des Gesetzes zu Art. 10 GG bejaht habe. Die Beschwerdeführerin greife mit der Verfassungsbeschwerde gerade eine Maßnahme an, die durch dieses das Grundrecht aus Art. 10 GG wirksam einschränkende Gesetz nicht mehr gedeckt sei.
2. Die angegriffene Maßnahme sei unverhältnismäßig und verletze die durch Art. 1 in Verbindung mit Art. 2 Abs. 1 GG grundrechtlich geschützte Menschenwürde. Der Mensch werde zum bloßen Objekt staatlichen Handelns gemacht, wenn eine pauschale Überprüfung der Post in bestimmte Länder angeordnet werde, ohne daß konkrete Anhaltspunkte in der Person des Überprüften vorlägen oder eine außenpolitische Spannungslage eine Überprüfung auch ohne konkreten Verdacht rechtfertige.
Es sei nicht davon auszugehen, daß andere Möglichkeiten der Nachrichtensammlung stets unzureichend seien. § 4 Abs. 3 Satz 2 G 10 bestimme auch für die strategische Kontrolle, daß in dem BVerfGE 67, 157 (162)BVerfGE 67, 157 (163)Antrag dargelegt werden müsse, die Erforschung des Sachverhaltes sei auf andere Weise aussichtslos oder wesentlich erschwert. Die Sammlung einer Vielzahl von Nachrichten aus den verschiedenen Lebensbereichen auch in politisch ruhigen Zeiten entspreche möglicherweise den Informationsinteressen eines Nachrichtendienstes; es sei jedoch nicht ersichtlich, daß es sich dabei stets insgesamt um unentbehrliche Maßnahmen zur rechtzeitigen Erkenntnis der Gefahr eines bewaffneten Angriffs handele. Eine solche Praxis sei hinsichtlich der Kontrolle von Sendungen aus der Bundesrepublik in die Länder des Warschauer Paktes „absolut unschlüssig“.
Eine pauschale Überprüfung des Post- und Telefonverkehrs sei allenfalls geeignet, ein – allerdings kaum repräsentatives – Bild über die Stimmungslage in den betreffenden Ländern zu geben. Über die Berichte von Korrespondenten in Zeitungen, Rundfunk und Fernsehen sei dies besser zu erfahren, zumal eine umfassende Darstellung geboten werde. Dagegen sei die pauschale Überprüfung nicht geeignet, Auskunft über die bevorstehende Gefahr eines bewaffneten Angriffs zu geben. Das bestenfalls zu erzielende Stimmungsbild und unter Umständen vage Hinweise seien kein in § 3 G 10 formuliertes Ziel der Telefon- und Postkontrolle. Unter diesem Gesichtspunkt sei eine Überprüfung daher gesetzlich nicht zulässig, weil der Zweck nicht durch ein das Grundrecht aus Art. 10 GG wirksam einschränkendes Gesetz gedeckt sei. Es sei nicht zumutbar, daß jeder Bürger, der brieflichen und telefonischen Kontakt mit Bewohnern der Länder des Warschauer Paktes habe, jederzeit damit rechnen müsse, daß seine Briefe mitgelesen und seine Telefongespräche mitgehört würden.
Auch der Grundsatz der streitbaren Demokratie könne zur Begründung der Zulässigkeit von Maßnahmen der strategischen Kontrolle nicht herangezogen werden. § 3 G 10 diene im Gegensatz zu § 2 G 10 nicht zur Abwehr von Angriffen auf den inneren Frieden, sondern der Abwehr von Angriffen von außen.
Die Beschwerdeführerin ist schließlich der Auffassung, daß die Regelungen des § 5 G 10 für alle Anordnungen nach § 1 G 10 BVerfGE 67, 157 (163)BVerfGE 67, 157 (164)und damit auch für die Maßnahmen der strategischen Kontrolle nach § 3 G 10 gelten. Die Kontrolle nach § 3 G 10 greife in das Grundrecht der betroffenen Personen nach Art. 10 GG ein. Durch die strategische Kontrolle – wie sie vorgenommen werde – würden die Voraussetzungen des § 2 G 10 überspielt. Der kontrollierende Nachrichtendienst gewinne durch diese Überwachung Zufallserkenntnisse und damit Anhaltspunkte im Sinne des § 2 G 10, die dann die Einzelanordnungen gegen die betreffenden Personen begründeten. Damit stelle die unter Berufung auf § 3 G 10 durchgeführte Kontrolle die erkundende, wahllos beliebige Bürger erfassende Überwachung dar, die durch Art. 10 GG untersagt sei.
Zu der Verfassungsbeschwerde hat sich namens der Bundesregierung der Bundesminister der Verteidigung geäußert.
1. Der Bundesminister hält die Verfassungsbeschwerde für zulässig. Zwar hänge die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde grundsätzlich davon ab, daß die Maßnahme der öffentlichen Gewalt, gegen die sie sich richtet, die Beschwerdeführerin selbst, gegenwärtig und unmittelbar betreffe. Gleichwohl dürfe ihr allein daraus, daß sie Art, Umfang und Zeitpunkt der gerügten Rechtsverletzung nicht substantiiert vortragen könne, ein verfahrensrechtlicher Nachteil nicht entstehen. Die Besonderheit einer Verfassungsbeschwerde gegen Maßnahmen nach § 3 G 10 liege darin, daß im einzelnen nicht festgestellt werden könne, ob die Beschwerdeführerin tatsächlich betroffen sei. Für die Annahme einer Beschwer im Rahmen der Zulässigkeit müsse es ausreichen, wenn die Beschwerdeführerin „schlüssig“ behaupte, durch die Anordnung des Bundesministers der Verteidigung in ihren Rechten verletzt zu sein, auch wenn sie nicht im einzelnen dartun könne, daß sie tatsächlich von Kontrollmaßnahmen betroffen sei.
§ 90 Abs. 2 BVerfGG stehe der Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde nicht entgegen. Die durch § 9 Abs. 2 G 10 gegebene Beschwerdemöglichkeit stelle keinen Rechtsweg im eigentlichen Sinne dar, sondern ein Ersatzsystem, bei dem an die Stelle des BVerfGE 67, 157 (164)BVerfGE 67, 157 (165)Rechtswegs die Nachprüfung durch von der Volksvertretung bestellte Organe und Hilfsorgane trete.
2. Der Bundesminister hält die Verfassungsbeschwerde jedoch für unbegründet.
Die Beschwerdeführerin sei durch die angeordneten Maßnahmen zur Überwachung des Brief- und Telefonverkehrs von und nach den Ländern des Warschauer Paktes nicht in ihren Grundrechten verletzt. Ziel der Maßnahmen nach § 3 G 10 sei nicht die auf eine bestimmte Person bezogene Überwachung, sondern die Sammlung von Nachrichten über Sachverhalte zu dem gesetzlich bestimmten Zweck. Dies folge erkennbar aus den für das Antragsrecht des Bundesnachrichtendienstes auf Durchführung strategischer Kontrollen (§ 4 Abs. 2 Nr. 2 G 10) gesetzlich gezogenen Grenzen. Hiernach seien Beschränkungen für eine Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehung nur erlaubt, um Nachrichten über Sachverhalte von strategischer Bedeutung zu sammeln (§ 3 Abs. 1 G 10); es sei grundsätzlich nicht zulässig, die erlangten Kenntnisse zum Nachteil von Personen zu verwenden (§ 3 Abs. 2 G 10). § 3 Abs. 1 G 10 gestatte allein die Sammlung von Nachrichten über Sachverhalte, deren Kenntnis notwendig sei, um die Gefahr eines bewaffneten Angriffs auf die Bundesrepublik rechtzeitig zu erkennen und einer solchen Gefahr zu begegnen. Schon daraus folge, daß die Maßnahmen einem Angriff zeitlich vorgelagert sein müßten. Die Vorschrift stelle folglich für die Zulässigkeit der Beschränkungsmaßnahmen nicht auf eine bestehende Gefahr ab, sondern auf die Notwendigkeit, Kenntnisse rechtzeitig zu erlangen, damit der Gefahr vor allem durch politische Maßnahmen noch frühzeitig begegnet werden könne.
Soweit im vorliegenden Fall Anordnungen nach § 3 G 10 getroffen worden seien, habe er die im Gesetz vorgeschriebenen Verfahren eingehalten. Eine „Zustimmung des Abgeordnetengremiums pauschal für alle künftigen Anordnungen“, die sich auf die Staaten des Warschauer Paktes bezögen, sei unzulässig. Im Einzelfall dürften für Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen vorbehaltlich der Zustimmung der Kommission BeschränBVerfGE 67, 157 (165)BVerfGE 67, 157 (166)kungen angeordnet werden. Mit der Konkretisierung auf Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen werde dazu beigetragen, sicherzustellen, daß der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet werde.
Maßnahmen nach § 3 G 10 seien erst zulässig, wenn die Erforschung des Sachverhalts auf andere Weise aussichtslos oder wesentlich erschwert sei. Das darzulegen, sei ein zwingendes Antragserfordernis, ohne dessen Vorliegen der Bundesminister eine Anordnung nicht erlassen dürfe und das auch von der Kommission nach § 9 Abs. 2 G 10 geprüft werde. Der Bundesnachrichtendienst nehme außerhalb des Verfahrens nach dem Gesetz zu Art. 10 GG zur Erforschung der in § 3 Abs. 1 Satz 2 G 10 genannten Sachverhalte alle gegebenen oder erschließbaren Möglichkeiten wahr, deren Nutzung unter dem Gesichtspunkt der Güterabwägung zu verantworten sei. Diese Erkenntnismöglichkeiten reichten jedoch aus verschiedenen, in der Natur der Sache liegenden Gründen allein nicht aus, um das erforderliche aktuelle strategische Gesamtbild festzustellen, aus dem sich erst die Gefahr eines bewaffneten Angriffs erkennen lasse. Die Kontrolle der Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen sei deshalb unverzichtbar zur Gewinnung von Nachrichten im Sinne des § 3 G 10 und durch Anwendung anderer Mittel nicht zu ersetzen. Der Einsatz von Personen im Machtbereich der Staaten des Warschauer Paktes sei angesichts der vollkommen ausgebauten Sicherheitssysteme und der in diesem Bereich unverhältnismäßig hohen Freiheitsstrafen mit einer so hohen Gefährdung verbunden, daß dem Bundesnachrichtendienst hier enge Grenzen gesetzt seien. Ihr Einsatz müsse bei der aufgegebenen Güterabwägung zurücktreten, wenn die Erzielung des vom Gesetz genannten Zwecks mit dem Mittel der Post- und Fernmeldekontrolle möglich sei. Andere Erkenntnisquellen seien deshalb nur eingeschränkt nutzbar. Demgegenüber erlaube die Post- und Fernmeldekontrolle, gleichzeitig und umfassend eine erhebliche Zahl von Nachrichten unterschiedlicher Herkunft zu sammeln und aus deren Gesamtheit mögliche Anzeichen für Angriffsvorbereitungen zu erkennen. Erst das ZusamBVerfGE 67, 157 (166)BVerfGE 67, 157 (167)mentreffen einer größeren Zahl einander entsprechender und ergänzender Nachrichten aus den verschiedenen Lebensbereichen erlaube es, die Gefahr eines bewaffneten Angriffs rechtzeitig zu erkennen und ihr gegebenenfalls zu begegnen. Das beziehe sich nicht allein auf Postsendungen aus den Staaten des Warschauer Paktes, sondern auch auf Sendungen in diese Länder. § 3 G 10 unterscheide nicht zwischen der Kontrolle ein- und ausgehender Post. Beide Arten der Kontrolle seien zulässig. Allerdings sei sich die Bundesregierung bewußt, daß die Kontrolle ausgehender Post einen anderen, in der Regel weniger großen Erkenntniswert habe als die Kontrolle eingehender Post. Dieser unterschiedliche Erkenntniswert werde bei der Frage berücksichtigt, ob, in welchem Umfang und wie eine Kontrolle ausgehender Post stattfinde. Dabei werde einerseits anhand der Merkmale des § 3 Abs. 1 Satz 2 G 10 die Eignung und Notwendigkeit von Überwachungsmaßnahmen, andererseits die Schwere des Eingriffs in die Rechte einzelner Betroffener berücksichtigt. Von wesentlicher Bedeutung sei bei dieser Abwägung die jeweilige politische Situation in den in Betracht kommenden Staaten. Von Gewicht sei zum Beispiel, ob es sich um Zeiten außenpolitischer Spannungen handele. Die Kontrolle orientiere sich somit am Verhältnismäßigkeitsprinzip.
Aus der geschilderten Eigenart des Verfahrens nach § 3 G 10 ergebe sich insbesondere, daß die Kontrolle auch in politisch ruhigen Zeiten erfolgen müsse, damit mögliche Veränderungen gegenüber dem „Normalzustand“ rechtzeitig erkannt und beurteilt werden könnten. Hier falle besonders ins Gewicht, daß die Staaten des Warschauer Paktes mit ihrem hohen Rüstungsstand und wirksamen Abschirmungsmaßnahmen zu überraschenden militärischen Aktionen in der Lage seien. Angesichts dieser tatsächlichen Verhältnisse seien auch Erkenntnisse aus allgemein zugänglichen Informationsquellen allein nicht ausreichend.
Im Falle der strategischen Kontrolle nach § 3 G 10 richte sich die Beschränkung nicht gegen individuell feststehende oder feststellbare Personen, sondern sie habe die Post- oder Fernmeldeverkehrsbeziehungen als solche zum Gegenstand. Zwar würden BVerfGE 67, 157 (167)BVerfGE 67, 157 (168)auch Personen in ihrem Grundrecht aus Art. 10 GG als zwangsläufige Folge der Anordnung berührt. Gleichwohl bestehe diesen gegenüber keine Mitteilungspflicht, da § 5 G 10 nur den Betroffenen erfasse, das heiße denjenigen, der in einer Anordnung genannt werde. Eine Mitteilung ergehe im übrigen auch nicht bei Maßnahmen nach § 2 G 10 an die zwangsläufig in ihren Grundrechten ebenfalls berührten Gesprächs- oder Briefpartner des Betroffenen. Sie wäre auch nicht möglich, da Namen bei der strategischen Kontrolle nicht festgehalten würden und nach dem Zweck der Vorschrift auch nicht festgehalten werden sollten. Eine Mitteilung, die aus Gründen der Praktikabilität nicht individuell, sondern allenfalls mit einem Stempelaufdruck „BND – amtlich geöffnet“ erfolgen könnte, sei unzweckmäßig, möglicherweise auch schädlich; sie würde die Intensität des Eingriffs erhöhen. Sie könne vor allem bewirken, daß zum Beispiel der in einem Land des Warschauer Paktes wohnende Absender eines Briefes infolge einer Unterrichtung durch den Empfänger, sein Brief sei vom Bundesnachrichtendienst geöffnet worden, einer Verfolgung durch Sicherheitsorgane seines Staates ausgesetzt würde.
Ein Einsatz der strategischen Kontrolle (§ 3 G 10) zur gezielten Sammlung von Anhaltspunkten im Sinne des § 2 Abs. 1 G 10 sei aus rechtlichen und tatsächlichen Gründen nicht möglich.
Nach § 5 Abs. 2 Satz 2 G 10 bestimme der Bundesminister der Verteidigung Art, Umfang und Dauer der Beschränkungsmaßnahmen. Nur in diesem Rahmen sei die Deutsche Bundespost berechtigt und verpflichtet, dem Bundesnachrichtendienst gemäß § 1 Abs. 2 G 10 Amtshilfe zu leisten. Aufgrund der erlassenen Anordnung dürften dem Bundesnachrichtendienst beispielsweise Postsendungen nur von wenigen Einrichtungen der Deutschen Bundespost ausgehändigt werden. Ein Zugang zu den einzelnen Zustellpostämtern, der erst ein gezieltes Erfassen von Postsendungen an bestimmte Personen ermöglichen würde, sei damit dem Bundesnachrichtendienst verwehrt. So werde auch aus dem bei den zentralen Einrichtungen der Deutschen Bundespost umgeschlagenen Material dem Bundesnachrichtendienst jeweils nur ein BVerfGE 67, 157 (168)BVerfGE 67, 157 (169)verhältnismäßig kleiner Teil in Form von Postbeuteln, deren Zahl in der Anordnung des Bundesministers festgelegt sei, zur Ausübung der Kontrolle übergeben. Eine Auswahl der Postsendungen nach individuellen Merkmalen – sei es Empfänger oder Absender – sei damit ausgeschlossen. Nach statistischen Regeln habe damit der Versuch, an bestimmte Personen gerichtete oder von bestimmten Personen abgesandte Post gar wiederholt oder gezielt zu erfassen, keine Erfolgsaussicht.
Die Verfassungsbeschwerde ist zulässig.
1. Grundsätzlich ist eine Verfassungsbeschwerde nur zulässig, wenn der Beschwerdeführer durch den angegriffenen Akt der öffentlichen Gewalt selbst, unmittelbar und gegenwärtig betroffen ist. Bei der strategischen Überwachung nach § 3 G 10 handelt es sich aber um einen Ausnahmefall, weil nach dem gesamten Geschehensablauf der Einzelne nicht weiß und nicht wissen kann, ob er tatsächlich von Maßnahmen nach § 3 G 10 betroffen ist. Der Bundesminister der Verteidigung weist in seiner Stellungnahme zutreffend darauf hin, die Besonderheit einer Verfassungsbeschwerde gegen Maßnahmen nach § 3 G 10 liege darin, daß im einzelnen nicht festgestellt werden könne, ob der Beschwerdeführer tatsächlich betroffen sei. Da die strategische Kontrolle sach- und nicht personenbezogen ist, sind von der Überwachung betroffene Personen weder im voraus festgelegt noch sind sie nachträglich feststellbar. In Anbetracht dieses Gesamtbildes darf nicht außer acht bleiben, daß auch bei Telefongesprächen jeder davon ausgeht, die Unterhaltung werde ungestört geführt und von keinem Dritten heimlich mitgehört. Die Überwachung der Korrespondenz und des Telefons ist daher ein Eingriff in den privaten Lebensbereich des Bürgers, dessen Schutz Art. 10 GG gewährleistet. Er ist durch die strategische Überwachung einer Post- und Telefonkontrolle ausgesetzt, von der er in keinem Stadium etwas erfährt und deren Rechtmäßigkeit er schon deshalb nicht nachBVerfGE 67, 157 (169)BVerfGE 67, 157 (170)prüfen kann. Für die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerde muss es deshalb ausreichen, wenn der Bürger darlegt, daß er mit einiger Wahrscheinlichkeit durch die Anordnung des Bundesministers der Verteidigung in seinen Grundrechten verletzt sei, auch wenn er im einzelnen nicht vortragen kann, er sei tatsächlich von Maßnahmen der strategischen Kontrolle betroffen.
2. Die Beschwerdeführerin hat unter Berufung auf von ihr im einzelnen vorgelegte Presseberichte vom November 1978 behauptet, daß 1,6 Millionen Briefe überprüft wurden, denen die Zahl der überwachten Telefonate hinzuzurechnen sei. Der für den Bundesnachrichtendienst zuständige Chef des Bundeskanzleramtes hat diese Maßnahmen der strategischen Überwachung von Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen nach Ländern des Warschauer Paktes gegenüber der Presse als „etwa richtig abgegriffen“ bestätigt (vgl. Der Spiegel, Nr. 47/1978 S. 25). Der Bundesminister der Verteidigung stellt in seinen Stellungnahmen die von der Beschwerdeführerin allgemein behaupteten strategischen Überwachungsmaßnahmen ebenfalls nicht in Abrede.
3. Die Verfassungsbeschwerde ist deshalb zulässig, soweit sie sich auf die gerügten Maßnahmen nach § 3 G 10 bezieht, die Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und den Städten Potsdam sowie Karl- Marx-Stadt betreffen; sie können damit den Brief- und Telefonverkehr der Beschwerdeführerin von und nach den genannten Städten erfassen.
Nach § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG ist die Verfassungsbeschwerde nur zulässig, wenn die Beschwerdeführerin zuvor den Rechtsweg erschöpft hat. Das setzt aber voraus, daß ein Rechtsweg gegeben ist, was hier nicht zutrifft. „Rechtsweg“ im Sinne dieser Vorschrift ist jede gesetzlich normierte Möglichkeit der Anrufung eines Gerichts. Gerichte sind die von der gesetzgebenden und vollziehenden Gewalt verschiedenen unabhängigen und nur dem Gesetz unterworfenen staatlichen Organe der rechtsprechenden Gewalt (Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Ulsamer, BVerfBVerfGE 67, 157 (170)BVerfGE 67, 157 (171)GG, Stand September 1979, § 90 Rdnr. 195). Die Beschwerdemöglichkeit im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 3 G 10 gehört nicht zum Rechtsweg im Sinne des § 90 Abs. 2 Satz 1 BVerfGG, weil sie keinen Weg zu einem unabhängigen Gericht eröffnet. Die Kommission ist ein Kontrollorgan eigener Art außerhalb der rechtsprechenden Gewalt, das als Ersatz gerade für den fehlenden gerichtlichen Rechtsschutz dient (vgl. BVerfGE 30, 1 [23]).
Die Verfassungsbeschwerde ist indessen nicht begründet.
Prüfungsmaßstab ist ausschließlich Art. 10 GG. An dieser Grundrechtsnorm ist unter Berücksichtigung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes zu prüfen, ob die angegriffenen Maßnahmen des Bundesministers der Verteidigung verfassungsmäßig sind. Soweit – wie hier – ein besonderer Lebensbereich durch ein spezielles Grundrecht geschützt ist, kann sich der Einzelne bei Eingriffen der öffentlichen Gewalt in die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit nicht auf das allgemeine Grundrecht nach Art. 2 Abs. 1 GG berufen (vgl. BVerfGE 6, 32 [37]; st. Rspr.).
1. Das Grundgesetz weist den in Art. 10 Abs. 1 GG garantierten Grundrechten des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses hohen Rang zu. Es gewährleistet die freie Entfaltung der Persönlichkeit durch einen privaten, vor den Augen der Öffentlichkeit verborgenen Austausch von Nachrichten, Gedanken und Meinungen (Informationen) und wahrt damit die Würde des denkenden und freiheitlich handelnden Menschen (vgl. Dürig in Maunz/ Dürig, GG, Stand 1983, Art. 10 Rdnr. 1, Stand 1973).
Das Briefgeheimnis schützt den brieflichen Verkehr der Einzelnen untereinander gegen eine Kenntnisnahme der öffentlichen Gewalt von dem Inhalt des Briefes (BVerfGE 33, 1 [11]).
Das Postgeheimnis gewährleistet den Schutz für den durch die Post vermittelten Verkehr nicht nur gegenüber der Post, sondern auch gegenüber allen anderen Staatsgewalten, insbesondere der BVerfGE 67, 157 (171)BVerfGE 67, 157 (172)postfremden Exekutive. Es erstreckt sich insbesondere auf den konkreten Inhalt der übermittelten Sendung und schützt vor der Offenbarung (Übermittlung, Weitergabe), wer mit wenn durch die Post Briefe und Sendungen wechselt, vor der Öffnung verschlossener Sendungen, vor Nachforschungen nach ihrem Inhalt und vor Eingriffen postfremder Stellen (vgl. BVerwGE 6, 299 [300 f.]).
Das Fernmeldegeheimnis sichert den Einzelnen nicht nur gegenüber der Post, sondern auch Bürger und Post gegenüber anderen staatlichen Stellen. Es schützt den privaten und den geschäftlichen Fernmeldeverkehr vor Eingriffen der öffentlichen Gewalt. Die grundrechtliche Gewährleistung umfaßt nicht nur den Inhalt geführter Telefongespräche, sondern auch die näheren Umstände des Fernmeldeverhältnisses. Dazu gehört insbesondere die Tatsache, ob und wann zwischen welchen Personen und Fernmeldeanschlüssen Fernmeldeverkehr stattgefunden hat oder versucht worden ist (vgl. OVG Münster, NJW 1975, S. 1335).
2. Beschränkungen des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses dürfen nur aufgrund eines Gesetzes angeordnet werden (Art. 10 Abs. 2 Satz 1 GG). Der Gesetzesvorbehalt bedeutet – ähnlich wie die Einschränkung in Art. 5 Abs. 2 GG – keinen absoluten Vorrang jedes einschränkenden Gesetzes (BVerfGE 27, 88 [102]; 30, 1 [17]); er deckt aber insbesondere ein Gesetz, das aus Gründen des Staatsschutzes Einschränkungen des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses zur Abwehr von Gefährdungen der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Bestandes des Staates vorsieht (BVerfGE 27, 88 [102]; 30, 1 [17 f.]). Dies ist durch das Gesetz zu Art. 10 GG geschehen. Die Beziehung zwischen den grundrechtseinschränkenden Gesetzen – hier des Gesetzes zu Art. 10 GG – und den Grundrechten aus Art. 10 Abs. 1 GG ist dabei nicht als einseitige Beschränkung der Geltungskraft der Grundrechte aufzufassen; vielmehr ist das grundrechtseinschränkende Gesetz seinerseits aus der Erkenntnis der grundlegenden Bedeutung dieser Grundrechte auszulegen und so in seiner grundrechtsbegrenzenden Wirkung selbst wieder im Lichte BVerfGE 67, 157 (172)BVerfGE 67, 157 (173)dieser Grundrechte einzuschränken (vgl. BVerfGE 7, 198 [208 f.]; st. Rspr., zuletzt BVerfGE 59, 231 [264 f.] – Rundfunkmitarbeiter -; 60, 234 [240] – Kredithaie -; 61, 1 [10 f.], jeweils zu Art. 5 Abs. 2 GG; BGHSt. 29, 244 [249] zu Art. 10 GG; BGHSt. 19, 325 [333] zu Art. 1 Abs. 1, Art. 2 Abs. 1 GG). Die Begrenzung muss mithin verhältnismäßig sein (BVerfGE 7, 377 [404 ff.]; 30, 1 [29]; 30, 292 [316]).
Nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit muss die hier in Frage stehende Grundrechtsbegrenzung (strategische Überwachung) geeignet sein, den Schutz des Rechtsguts (rechtzeitiges Erkennen und Begegnen der Gefahr eines bewaffneten Angriffs auf die Bundesrepublik Deutschland) zu bewirken. Sie muss dazu erforderlich sein, was nicht der Fall ist, wenn ein milderes Mittel ausreicht. Schließlich muss sie im engeren Sinne verhältnismäßig sein, das heißt in angemessenem Verhältnis zu dem Gewicht und der Bedeutung des Grundrechts stehen (vgl. BVerfGE 30, 292 [316 f.]).
1. Das Mittel ist geeignet, wenn mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann (BVerfGE, a.a.O.; BVerfGE 33, 171 [187]). Unter diesem Gesichtspunkt geht es darum, ob die strategische Überwachung nach § 3 G 10, also die Kontrolle von Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen, überhaupt zur Sammlung von Nachrichten über Sachverhalte geeignet ist, deren Kenntnis notwendig ist, um die Gefahr eines bewaffneten Angriffs auf die Bundesrepublik Deutschland rechtzeitig zu erkennen und einer solchen Gefahr zu begegnen.
a) Die Beschwerdeführerin hält die strategische Überwachung schon deshalb für ungeeignet, weil eine pauschale Überprüfung des Post- und Telefonverkehrs allenfalls ein kaum repräsentatives Bild über die Stimmungslage in den betreffenden Ländern geben könne. Dabei geht es um die Frage, ob tatsächlich, wie die Beschwerdeführerin meint, die generelle Überprüfung des Post- und Fernmeldeverkehrs mit den Ländern des Warschauer Paktes BVerfGE 67, 157 (173)BVerfGE 67, 157 (174)vorgesehen ist. Das ist nicht der Fall; eine globale oder pauschale Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs findet nicht statt und wäre von § 3 G 10 auch nicht gedeckt. Danach dürfen Beschränkungen nach § 1 G 10 nur für bestimmte Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen angeordnet werden, die sich jeweils gegen eine unbestimmte Vielzahl von Post- und Fernmeldevorgängen richten, wobei die Identität der an den Kommunikationsvorgängen beteiligten Personen ohne Bedeutung sein muss. Notwendig ist eine geographische Raumbezogenheit der Maßnahmen sowie das Fehlen einer konkreten Beziehung zu den betroffenen Einzelpersonen. Der Bundesminister der Verteidigung bestimmt mit Zustimmung des Abgeordnetengremiums nach § 9 Abs. 1 G 10 diejenigen Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen, für die Beschränkungen angeordnet werden können. Die ergehende Einzelanordnung des Bundesministers der Verteidigung muss die zu überwachende Post- oder Fernmeldeverkehrsbeziehung festlegen und bestimmen, auf welche postalischen Einrichtungen und auf welchen Zeitraum sie sich erstreckt. Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehung bezeichnet einen planmäßig festgelegten Post- und Fernmeldeverkehr zwischen zwei bestimmten Endpunkten in beiden Richtungen. Darunter ist beispielsweise ein bestimmtes, stets grenzüberschreitendes Sammelkabel zwischen zwei Fernsprechknoten zu verstehen, das in der Regel nach internationalem Brauch oder Verträgen mit einer Kennummer bezeichnet ist. Entsprechende Festlegungen bestehen zwischen den einzelnen nationalen Postverwaltungen auch für die regelmäßige Versendung (Übergabe) von mit Brief- oder Paketpost gefüllten Postsäcken (Claus Arndt in Verfassungsschutz und Rechtsstaat, 1981, S. 43 [51]). Aus alledem ergibt sich, daß keine generelle Überprüfung des Post- und Telefonverkehrs mit Ländern des Warschauer Paktes stattfinden darf und nach der Stellungnahme der Bundesregierung auch nicht stattfindet.
b) Zweck der strategischen Überwachung ist die Gewinnung einer bestimmten Art prinzipiell nicht personenbezogener Nachrichten, die zur Information der Bundesregierung über verteidiBVerfGE 67, 157 (174)BVerfGE 67, 157 (175)gungspolitische Tatsachen dienen (Claus Arndt, a.a.O.). Ziel ist die Sammlung von sachbezogenen Informationen, nicht aber von personenbezogenen Daten (Claus Arndt a.a.O.; unzutreffend Schwan, NJW 1980, S. 1992 [1997]). Es geht darum, aus Nachrichten (Mosaiksteinchen) über Sachverhalte im Sinne des § 3 G 10 – etwa auch in der Zusammenschau mit Erkenntnissen aus anderen Quellen – verteidigungspolitisch relevante Tatsachen zu gewinnen, also um die nachrichtendienstliche Erkenntnis von Tatsachen zur rechtzeitigen Aufklärung bewaffneter Angriffe auf die Bundesrepublik Deutschland (vgl. BTDrucks. V/1880 S. 9).
c) Mit Hilfe der Überwachung von Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen kann die Sammlung von Nachrichten über Sachverhalte im Sinne des § 3 Abs. 1 G 10 gefördert werden. Ob damit der gewünschte Erfolg tatsächlich eintritt, ist nicht entscheidend. Zumindest erleichtert die Post- und Telefonkontrolle, aus aufgefangenen Informationsbruchstücken ein militärpolitisches Mosaik der Lage im Gefahrengebiet zusammenzufügen. Es ist auch nicht auszuschließen, daß durch die Kontrolle allein oder in Zusammenschau mit anderen Erkenntnisquellen Nachrichten über verteidigungspolitische Sachverhalte, etwa Truppenbewegungen in einem anderen Land, erlangt werden können. Das genügt für die Geeignetheit des vom Gesetzgeber zugelassenen Mittels. Die Geeignetheit des Mittels im Sinne der Möglichkeit, den angestrebten Zweck zu fördern, bedeutet entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin nicht, der Erfolg müsse in jedem Einzelfall auch tatsächlich erreicht werden oder erreichbar sein. Die abstrakte Möglichkeit der Zweckerreichung genügt. Die Beschwerdeführerin verkennt, daß es bei der Überwachung von Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen nicht um das Mitlesen oder Mitschneiden ganzer Briefe oder Gespräche um ihrer selbst willen geht, die dann im einzelnen ausgewertet werden, sondern lediglich um ganz bestimmte einzelne Sachverhalte, zum Beispiel Truppenbewegungen, auf die hin die Post durchgesehen und Telefongespräche mitgehört oder mitgeschnitten oder aufgrund bestimmter Merkmale durch Computer ausgewertet werden. Nur solche TeilBVerfGE 67, 157 (175)BVerfGE 67, 157 (176)aspekte sind Ziel der Überwachung. Sie werden aus dem Kontrollmaterial herausgefiltert ohne Rücksicht auf den sonstigen Inhalt des übermittelten und die am einzelnen Brief- oder Fernmeldeverkehr beteiligten Personen.
d) Zu Unrecht meint die Beschwerdeführerin, bei der Geeignetheit des Mittels müsse nach ein- und ausgehender Post differenziert werden. Die Kontrolle der aus der Bundesrepublik Deutschland ausgehenden Post sei nicht geeignet, Aufschluß über einen bevorstehenden Angriff zu geben, da eine Postüberwachung nach § 3 G 10 nur zur Aufklärung eines bewaffneten Angriffs von außen, nicht aber zum Schutz gegen Bedrohung des inneren Friedens vorgesehen sei. Auch die Kontrolle der ausgehenden Post kann den gewünschten Erfolg fördern. Immerhin ist es denkbar, daß ein ausgehender Brief auf eine Mitteilung, die der Schreiber erhalten hat, eingeht und damit eine Nachricht über einen Sachverhalt im Sinne des § 3 Abs. 1 G 10 liefert. Daß diese Wahrscheinlichkeit geringer sein könnte als bei Sendungen aus dem Ausland in die Bundesrepublik Deutschland, ist dabei unerheblich. Für sich gesehen ist auch die Kontrolle ausgehender Briefe geeignet, zu dem gesetzgeberisch gewünschten Erfolg beizutragen. Dem entspricht die Stellungnahme des Bundesministers der Verteidigung, daß die Kontrolle ausgehender Post einen in der Regel weniger großen Erkenntniswert habe. Entscheidend ist in diesem Zusammenhang, daß eine Vielzahl von Erkenntnisquellen, von denen die Postüberwachung einschließlich der ausgehenden Post nur eine ist, dazu führen kann, die Gefahr eines bewaffneten Angriffs auf die Bundesrepublik Deutschland zu erkennen.
2. Das Mittel ist erforderlich, wenn der Gesetzgeber nicht ein anderes, gleich wirksames, aber die Grundrechte aus Art. 10 Abs. 1 GG nicht oder doch weniger fühlbar einschränkendes Mittel hätte wählen können (vgl. BVerfGE 30, 292 [316] m. w. N.).
a) Wenn anderweitig eine ausreichende Sammlung von Nachrichten über Sachverhalte im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 2 G 10 ohne Gefährdung von Menschen (Auskunftspersonen im Gefahrengebiet) und ohne Eingriffe in die Grundrechte aus Art. 10 BVerfGE 67, 157 (176)BVerfGE 67, 157 (177)Abs. 1 GG möglich ist, darf das Mittel der strategischen Überwachung nach § 3 G 10 nicht eingesetzt werden. In diesem Zusammenhang kommt dem Einsatz moderner Techniken große Bedeutung zu. So ist die Anordnung von strategischen Überwachungsmaßnahmen, die in Grundrechte der Bürger, insbesondere in die aus Art. 10 Abs. 1 GG eingreift, nicht erforderlich und mit dem Grundgesetz unvereinbar, wenn die Erkenntnisse zum Beispiel durch den Einsatz von Satelliten gewonnen werden können, die in der Lage sind, aus großer Höhe jede Bewegung in anderen Staaten exakt zu übermitteln. Solange und soweit ein für den erstrebten Zweck allein ausreichendes, Art. 10 Abs. 1 GG nicht oder weniger berührendes Mittel nicht zur Verfügung steht, kann nach den Vorschriften des Gesetzes zu Art. 10 GG die strategische Überwachung zeitlich und räumlich auf bestimmte Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen begrenzt eingesetzt werden.
b) Diesem Erfordernis hat der Gesetzgeber selbst schon Rechnung getragen. Nach § 4 Abs. 3 Satz 2 G 10 ist im Antrag darzulegen, daß die Erforschung des Sachverhalts auf andere Weise aussichtlos oder wesentlich erschwert wäre. Der Bundesminister der Verteidigung hat noch zusätzlich erklärt, der Bundesnachrichtendienst nehme alle außerhalb des Verfahrens nach dem Gesetz zu Art. 10 GG gegebenen und erschließbaren Möglichkeiten zur Erforschung der in § 3 Abs. 1 Satz 2 G 10 genannten Sachverhalte wahr, soweit die Nutzung dieser Möglichkeiten unter dem Gesichtspunkt der Güterabwägung zu verantworten sei. Er bezieht sich dabei im wesentlichen auf den Einsatz von Aufklärungspersonen im Gebiet des Warschauer Paktes. Wenn die Beschwerdeführerin diese Ausführungen als „unbestimmt gehalten und wenig einleuchtend“ bezeichnet und rügt, es sei nicht dargetan, daß die Maßnahmen zur rechtzeitigen Erkenntnis einer Gefahr unentbehrlich seien, so verkennt sie zweierlei: Es handelt sich um einen sicherheitssensiblen Bereich, was verständlicherweise ausschließt, in diesem Zusammenhang auf alle Einzelheiten einzugehen. Außerdem geht es nicht um Maßnahmen, die zur rechtzeitigen Erkenntnis der Gefahr eines bewaffneten Angriffs unentBVerfGE 67, 157 (177)BVerfGE 67, 157 (178)behrlich sind, sondern um die Sammlung von Nachrichten über Sachverhalte im Sinne des § 3 Abs. 1 G 10. Es ist daher davon auszugehen, daß die strategische Überwachung im Sinne des § 3 G 10 zumindest auch erforderlich war, um den erstrebten Zweck zu erreichen, weil andere denkbare Mittel, jedes für sich oder alle zusammen genommen, im Jahre 1978 nicht für die Sammlung von Nachrichten über Sachverhalte im Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 2 G 10 genügten.
3. Bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht sowie der Dringlichkeit der ihn rechtfertigenden Gründe muss die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt sein (BVerfGE 30, 292 [316]). Die Maßnahme darf den Betroffenen nicht übermäßig belasten (BVerfGE 48, 396 [402]). Das erforderliche Mittel, die Post- und Fernmeldeverkehrskontrolle, steht zu dem erstrebten Zweck, Nachrichten über Sachverhalte im Sinne des § 3 G 10 zu sammeln, nicht außer Verhältnis. Ziel der Überwachungsmaßnahmen ist die Sicherung des Bestandes des Staates vor bewaffneten Angriffen von außen. Daher ist das eingesetzte Mittel (strategische Kontrolle) für den einzelnen Betroffenen nicht unzumutbar.
Folgt man der vom Chef des Bundeskanzleramtes als annähernd richtig bezeichneten Zahl von 1,6 Millionen kontrollierter Briefe (vgl. Der Spiegel, Nr. 47/1978 S. 25), so ist bei einem Postvolumen von allein 188,4 Millionen Briefen von und nach der DDR im Jahre 1978 (Posttechnisches Zentralamt, Referat für Statistik, Poststatistik, Auswertung der Statistik 130 S. 2 in Verbindung mit Auswertung der StP 3 1978) und rund 60 Millionen Briefen von und nach den übrigen Ländern des Warschauer Paktes im Jahre 1978 die Wahrscheinlichkeit, von einer derartigen Kontrolle „getroffen“ zu werden, für den Einzelnen äußerst gering.
Abgesehen davon ist eine übermäßig belastende Wirkung des Mittels der strategischen Kontrolle auf den von der Maßnahme „getroffenen“ Bürger durch die damit verbundene Beeinträchtigung des Post- und Fernmeldegeheimnisses nicht gegeben. Da AbBVerfGE 67, 157 (178)BVerfGE 67, 157 (179)sender und Empfänger von Briefen und Telefonaten nicht registriert werden, die von Maßnahmen der strategischen Überwachung Betroffenen in aller Regel daher anonym bleiben, stellt sich bei objektiver Betrachtungsweise das gelegentliche Lesen der Briefe, das Abhören und Mitschneiden von Ferngesprächen als relativ geringfügige Belastung des Einzelnen und damit als ein Grundrechtseingriff von geringerer Intensität dar.
Daran ändert auch die Tatsache nichts, daß die bilateralen und multilateralen Bemühungen um den Abbau der Konfrontation und den Ausbau der politischen Zusammenarbeit in Europa zu relativer politischer Entspannung in dem für diese Entscheidung maßgebenden Zeitraum geführt haben. Wie der Chef des Bundeskanzleramtes am 8. März 1979 für die Bundesregierung im Bundestag betont hat, haben diese Bemühungen bis dahin jedoch nicht zu einem Abbau militärischer Potentiale geführt. Die Bundesregierung muss im Rahmen ihrer verfassungsmäßigen Verantwortung für die äußere Sicherheit die Maßnahmen ergreifen können, die zur rechtzeitigen Aufklärung der Gefahr bewaffneter Angriffe auf das Bundesgebiet unumgänglich sind. Hierzu gehört auch die Möglichkeit zur Überwachung bestimmter Post- und Fernmeldeverkehrsverbindungen unter strikter Beachtung der Voraussetzungen des Gesetzes zu Art. 10 GG. Um die in § 3 G 10 beschriebenen Gefahren eines bewaffneten Angriffs von außen erkennen zu können, kann die strategische Kontrolle nicht erst einsetzen, wenn die Gefahr bereits eingetreten ist. Um ihr rechtzeitig mit politischen Mitteln begegnen zu können, muss es möglich sein, die Überwachungsmaßnahmen nicht erst in Spannungszuständen, sondern bereits in relativ ruhigen Zeiten zu treffen.
Allerdings müssen in dem Antrag des Präsidenten des Bundesnachrichtendienstes oder dessen Stellvertreters gemäß § 4 Abs. 2 G 10 schriftlich die Voraussetzungen für die Zulässigkeit der Maßnahme dargelegt werden. Das bedeutet im Einzelfall, daß für die Entscheidungen nach § 9 G 10 nachprüfbare tatsächliche Anhaltspunkte für die Notwendigkeit der Einleitung der Beschränkungsmaßnahmen vorliegen müssen (§ 4 Abs. 3 Satz 1 BVerfGE 67, 157 (179)BVerfGE 67, 157 (180)G 10). Auch muss nachprüfbar begründet werden, warum die Erforschung des Sachverhalts durch andere, die Grundrechte aus Art. 10 Abs. 1 GG weniger berührende Maßnahmen aussichtslos oder wesentlich erschwert ist (§ 4 Abs. 3 Satz 2 G 10). Dazu wäre es nicht ausreichend, wenn der nach § 4 Abs. 2 Nr. 2 G 10 antragsberechtigte Bundesnachrichtendienst lediglich darauf hinweisen würde, die zu überwachenden Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen bestünden zu Ländern, die dem Warschauer Pakt angehören. Solche unsubstantiierten Hinweise würden das Erfordernis der Darlegung der Voraussetzungen für die Zulässigkeit der strategischen Kontrollmaßnahmen (§ 4 Abs. 3 G 10) unterlaufen und damit zu einer dem Gesetz zu Art. 10 GG nicht entsprechenden Anordnung und somit unzulässigen Beschränkung der Grundrechte aus Art. 10 Abs. 1 GG führen. Dafür spricht zusätzlich, daß nach § 5 Abs. 3 G 10 die Anordnung auf höchstens drei Monate zu befristen ist und Verlängerungen um jeweils nicht mehr als drei weitere Monate auf Antrag zulässig sind, soweit die Voraussetzungen der Anordnung fortbestehen. Auch insoweit wäre eine Prüfung der Voraussetzungen sinnlos, wenn die Anordnung stets ohne einen im einzelnen zu begründenden Anlaß zulässig wäre.
Es sind keine Anzeichen dafür erkennbar, daß die strategische Kontrolle zu sachfremden Zwecken mißbraucht wird, etwa zur Einzelüberwachung von Personen oder zur Sammlung von Nachrichten über Sachverhalte, deren Kenntnis notwendig ist, um Gefahren für die innere Sicherheit (den inneren Frieden) der Bundesrepublik Deutschland rechtzeitig zu erkennen und einer solchen Gefahr zu begegnen.
1. Nach dem insoweit eindeutigen Wortlaut des § 3 G 10 dürfen Beschränkungen für Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen zur Gefahrenabwehr für die innere Sicherheit des Staates nicht eingesetzt werden. Dadurch würden die staatlichen Stellen BVerfGE 67, 157 (180)BVerfGE 67, 157 (181)in jedem Fall in unzulässiger Weise in die durch Art. 10 Abs. 1 GG gewährleisteten Grundrechte eingreifen.
2. Auch bei einer zulässigen Maßnahme der strategischen Überwachung nach § 3 G 10 würde ein verfassungswidriger Mißbrauch der Kontrolle vorliegen, wenn diese durch Verwertung von Zufallserkenntnissen (§ 3 Abs. 2 Satz 2 G 10) gezielt zur Sammlung von Anhaltspunkten im Sinne des § 2 Abs. 1 G 10 verwendet und dadurch eine Überwachung unter Umgehung von § 2 G 10 durchgeführt würde. Die Beschwerdeführerin nimmt zu Unrecht an, durch die praktizierte strategische Kontrolle würde dies geschehen, und die Voraussetzungen des § 2 G 10 würden damit überspielt.
a) Die Beschwerdeführerin verkennt – wie bereits dargetan -, daß sich die strategische Überwachung nicht gegen bestimmte Personen richtet, sondern aus Gründen der äußeren Sicherheit Post- und Telefonverkehr ohne jeden Bezug auf einzelne Personen überwacht wird. Die technischen Verfahrensabläufe der strategischen Kontrolle zeigen im übrigen, daß diese Überwachung nicht geeignet ist, gezielt Anhaltspunkte im Sinne des § 2 Abs. 2 G 10 zu sammeln. Da eine Auswahl der Postsendungen nach individuellen Merkmalen – nach bestimmten Absendern und/oder Empfängern – aufgrund des vom Bundesminister der Verteidigung in seiner Stellungnahme dargelegten und durch § 3 Abs. 1 G 10 gebotenen Verfahrens unmöglich ist, kann die strategische Kontrolle nicht dazu verwendet werden, Einzelüberwachung zu betreiben.
Bei der Postkontrolle ist zwar theoretisch das Festhalten von Absender und Empfänger möglich. Mit Recht weist aber der Bundesminister der Verteidigung darauf hin, daß der Versuch, die Post einer bestimmten Person mit Maßnahmen der strategischen Überwachung zu erfassen, schon an der Wahrscheinlichkeitsrechnung scheitern muss. Es ist kaum möglich, genau die Postsäcke zu „greifen“, in denen sich die Post eines bestimmten Absenders oder Empfängers befindet. Die Überwachung einzelner Personen im Rahmen der strategischen Kontrolle ist aufgrund der modernen BVerfGE 67, 157 (181)BVerfGE 67, 157 (182)postalischen Abwicklung, insbesondere durch die Automatisierung des Telefonverkehrs und den Massenverkehr im Postbereich, aus technischen Gründen weitgehend praktisch ausgeschlossen (vgl. Claus Arndt in Recht und Politik, 1980, S. 43). Bei Ferngesprächen werden die Teilnehmer schon deshalb nicht gezielt festgehalten, weil regelmäßig computergesteuert Gespräche nur mitgeschnitten werden, in denen bestimmte Begriffe oder Silben enthalten sind. Allein solche Auswertungsverfahren sind für den Zweck der Maßnahmen nach § 3 Abs. 1 G 10 ertragreich, die sich ohne Zwischenschaltung menschlicher Arbeitskraft unmittelbar moderner Methoden der automatischen Datenauswertung bedienen. Dann bleiben die Partner der Gespräche ohnehin unbekannt (vgl. Claus Arndt in Verfassungsschutz und Rechtsstaat, 1981, S. 52). Gezielte Überwachungsmaßnahmen gegen einzelne Personen oder Fernsprechanschlüsse sind ferner deswegen unmöglich, weil im automatisierten Telefonnetz nicht vorhersehbar ist, welchen Weg ein Telefongespräch nehmen, das heißt durch welche Kabel es fließen wird (Claus Arndt, a.a.O.). Auch sonst ist es im Fernsprechverkehr in der Regel technisch nicht möglich, die Gesprächspartner zu identifizieren, wenn sie nicht selbst, was selten genug der Fall ist, sich im Verlauf des Gesprächs über die Identität äußern (Claus Arndt, a.a.O.).
b) Wenn bei Maßnahmen der strategischen Überwachung nach § 3 Abs. 1 G 10 dennoch zufällig personenbezogene Erkenntnisse anfallen, verbietet das Gesetz (§ 3 Abs. 2 Satz 1 G 10) ausdrücklich, die so erlangten Kenntnisse und Unterlagen zum Nachteil von Personen zu verwenden. Eine Ausnahme ist nur dann zugelassen, wenn gegen die Person eine Beschränkung nach § 2 G 10 angeordnet ist oder wenn tatsächlich Anhaltspunkte für den Verdacht bestehen, daß jemand eine der in § 2 G 10 oder eine andere der in § 138 StGB genannten Handlungen plant, begeht oder begangen hat (§ 3 Abs. 2 Satz 2 G 10): Von dieser gesetzlich eng begrenzten Möglichkeit der Weitergabe personenbezogener Angaben abgesehen, ist jede Übermittlung mit den Grundrechten aus Art. 10 Abs. 1 GG unvereinbar.
BVerfGE 67, 157 (182)BVerfGE 67, 157 (183)c) Eine Reihe von Verfahrensregelungen ist darüber hinaus geeignet, Mißbrauch zu verhüten. Zunächst sind hier von Bedeutung die Vorschriften über das Antragserfordernis und die unterschiedlichen Antragsberechtigungen (§ 4 Abs. 1 und 2 G 10). Wenn tatsächlich Zufallserkenntnisse auf bestimmte Personen bezogen gewonnen werden, etwa bei der Postkontrolle, so ist sichergestellt, daß durch eine ausnahmsweise zulässige Übermittlung nach § 3 Abs. 2 Satz 2 G 10 die übrigen Voraussetzungen des Gesetzes zu Art. 10 GG für die personenbezogene Überwachung nicht unterlaufen werden. Die personenbezogenen Informationen darf der Bundesnachrichtendienst nur an die für die Einzelüberwachung antragsbefugten Stellen (§ 4 Abs. 2 Nr. 1 Buchst. a bis d G 10) weitergeben. Diese müssen dann erst die Anordnung von Beschränkungen nach den §§ 1 und 2 G 10 unter Beachtung der hierfür besonders vorgesehenen Verfahrensbestimmungen (§§ 5 und 6 G 10) beantragen.
Da der Einzelne von der Einleitung strategischer Überwachungsmaßnahmen aus Gründen des Staatsschutzes nichts erfährt, ist es ihm auch nicht möglich, die Verwendung und Verwertung der in den Verfahren nach dem Gesetz zu Art. 10 GG gewonnenen Daten selbst zu kontrollieren. Nach den Berichten des Bundesbeauftragten für den Datenschutz hält sich indessen die Weitergabe personenbezogener Angaben, die bei Überwachungsmaßnahmen nach § 3 Abs. 1 G 10 zufällig gewonnen worden sind, streng im Rahmen des § 3 Abs. 2 G 10 (vgl. Zweiter Tätigkeitsbericht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz vom 18. Januar 1980 [BTDrucks. 8/3570 S. 50]; Dritter Tätigkeitsbericht des Bundesbeauftragten für den Datenschutz vom 9. Januar 1981 [BTDrucks. 9/93 S. 55]).
Für die zuständigen Anordnungsbehörden besteht bei Maßnahmen im Sinne des § 3 Abs. 1 G 10 keine Verpflichtung, diese den davon betroffenen Personen mitzuteilen.
1. Wortlaut, systematische Stellung und Entstehungsgeschichte BVerfGE 67, 157 (183)BVerfGE 67, 157 (184)des § 5 Abs. 5 G 10 gestatten entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin die von der Bundesregierung zugrunde gelegte Auslegung, eine Unterrichtung der von Maßnahmen der strategischen Überwachung Betroffenen sei gesetzlich nicht geboten.
Aus dem Wortlaut, dem Satzteil „den Betroffenen nach ihrer Einstellung“ (der Beschränkungsmaßnahmen), kann entnommen werden, daß nur Maßnahmen gemeint sind, die sich gegen einzelne Personen richten, nicht aber solche, welche die Überwachung bestimmter Post- und Fernmeldeverkehrsbeziehungen zum Gegenstand haben. Allerdings ist richtig, daß § 5 G 10 als eine Regelung sowohl für Überwachungsfälle nach § 2 als auch für Maßnahmen nach § 3 G 10 verstanden werden könnte, wie sich aus § 5 Abs. 1 bis 4 G 10 ergibt, wo von Anordnungen nach § 1 oder von Anordnungen oder Beschränkungsanordnungen die Rede ist. Auch galt § 5 Abs. 5 in der Fassung vom 13. August 1968 (BGBl. I S. 949) – a.F. -, wonach der Betroffene über Beschränkungsmaßnahmen nicht zu unterrichten war, für beide Fallgruppen. Wenn aber die Unterrichtungspflicht schon für die Fälle des § 2 G 10 nicht vorgesehen war, konnte sie der Gesetzgeber für die nicht gegen bestimmte Personen gerichtete Überwachung nach § 3 G 10 erst recht für überflüssig halten.
2. Im übrigen ist zu berücksichtigen, daß § 5 Abs. 5 G 10 durch das Gesetz vom 13. September 1978 (BGBl. I S. 1546) neu gefaßt wurde, weil § 5 Abs. 5 a.F. G 10 insoweit mit Art. 10 Abs. 2 Satz 2 GG nicht vereinbar und nichtig war, als er die Unterrichtung des Betroffenen über Beschränkungsmaßnahmen auch ohne eine Gefährdung des Zwecks der Überwachungsmaßnahmen und eine Gefährdung des Schutzes der freiheitlichen demokratischen Grundordnung oder des Bestandes oder der Sicherung des Bundes oder eines Landes ausschloß (BVerfGE 30, 1 [31] – Abhörurteil -). Aus den Entscheidungsgründen des Abhörurteils ergibt sich, daß nur vom Vorhandensein eines der Tatbestände des § 2 G 10 ausgegangen wurde (BVerfGE 30, 1 [19 f., 22]). Es ist dort nur von Gruppen und Personen die Rede, die in den Verdacht „verfassungsfeindlichen“ Verhaltens geraten sind, also von BeBVerfGE 67, 157 (184)BVerfGE 67, 157 (185)schränkungsmaßnahmen (Briefkontrolle und Abhören von Telefongesprächen) gegen einzelne Personen.
3. Die Benachrichtigung ist schließlich bei der strategischen Kontrolle technisch nicht möglich, da die Identität der einzelnen von strategischen Kontrollmaßnahmen nach § 3 G 10 betroffenen Bürger nicht festgestellt wird. Selbst wenn ausnahmsweise technisch keine Hindernisse bestehen wie bei Postsendungen, so würde der Zweck, der mit der strategischen Überwachung erreicht werden soll, durch eine Benachrichtigung vereitelt oder doch gefährdet. Auch die nachträgliche Offenlegung und Erörterung einer strategischen Kontrollmaßnahme kann Anhaltspunkte für die Arbeitsweise sowie den konkreten Beobachtungsbereich des Bundesnachrichtendienstes bieten und dadurch deren Wirksamkeit in hohem Maße beeinträchtigen. Die Befugnis, den von einer strategischen Überwachungsmaßnahme Betroffenen nicht in Kenntnis zu setzen, dient der Effektivität der Arbeit des Bundesnachrichtendienstes und macht die strategische Überwachung, das Abhören von Telefongesprächen und das Öffnen von Briefen, erst sinnvoll.
4. Verfassungsrechtlich hingenommen werden kann dies bei der hohen Bedeutung der Grundrechte sowohl als Abwehrrechte des Einzelnen als auch als objektive Prinzipien der gesamten Rechtsordnung nur deshalb, weil die Kontrolle der Maßnahmen der strategischen Überwachung durch unabhängige und an keine Weisung gebundene staatliche Organe und Hilfsorgane (Kontrollkommission [§ 9 Abs. 4 G 10] und Datenschutzbeauftragte) sichergestellt ist (vgl. BVerfGE 30, 1 [23, 31]; 65, 1 [46]).