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1. Die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Freiheit des Rundfunks verwehrt es dem Gesetzgeber prinzipiell, die Veranstaltung bestimmter Rundfunkprogramme und rundfunkähnlicher Kommunikationsdienste zu untersagen oder andere Maßnahmen zu treffen, welche die Möglichkeit verkürzen, durch Rundfunk verbreitete Beiträge zur Meinungsbildung zu leisten. Auch jenseits der Grundversorgung durch die öffentlich-rechtlichen Anstalten (BVerfGE 73, 118 [157 f.]) ist es dem Gesetzgeber daher versagt, die Veranstaltung dieser Programme und Dienste ausschließlich privaten Anbietern vorzubehalten.
2. Soweit das Landesmediengesetz Baden-Württemberg die Landesrundfunkanstalten von der Veranstaltung regionaler und lokaler Rundfunkprogramme ausschließt (§ 13 Abs. 2 Satz 1 und 2) und die Veranstaltung von Tonbilddiensten und Bewegtbilddiensten auf Abruf durch die Landesrundfunkanstalten unter den Vorbehalt einer besonderen Zulassung durch Gesetz oder Staatsvertrag stellt (§ 45 Abs. 2), ist dies mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht vereinbar.
Verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden sind hingegen:
a) das Werbeverbot im öffentlich-rechtlichen Regionalfunk und Lokalfunk (§ 13 Abs. 2 Satz 4 LMedienG),
b) der Vorbehalt einer besonderen gesetzlichen oder staatsvertraglichen Zulassung für Rundfunkprogramme der Landesrundfunkanstalten, welche Abonnenten oder Einzelentgeltzahlern vorbehalten bleiben (§ 13 Abs. 3 LMedienG),
c) die Beschränkungen einer Kooperation zwischen privaten Rundfunkveranstaltern und öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten (§ 13 Abs. 4 LMedienG),
d) die Verpflichtung der Landesrundfunkanstalten, freie Videotextkapazitäten ihrer Programme privaten Anbietern zur Verfügung zu stellen (§ 44 Abs. 3 LMedienG).
Fundstelle in der Entscheidungssammlung: BVerfGE 74, 297
des Ersten Senats vom 24. März 1987
1. § 13 Absatz 2 Satz 1 des Landesmediengesetzes Baden- Württemberg (LMedienG) vom 16. Dezember 1985 (Gesetzbl. S. 539) ist mit Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes unvereinbar, soweit er die Veranstaltung und Verbreitung von Rundfunkprogrammen der Landesrundfunkanstalten ausschließt, die nicht für ihren gesamten Sendebereich im Land veranstaltet und verbreitet werden.
2. § 13 Absatz 2 Satz 2 des Landesmediengesetzes ist mit Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes unvereinbar und nichtig, soweit danach die Veranstaltung und Verbreitung von anderen Rundfunkprogrammen der Landesrundfunkanstalten untersagt ist, die nicht schon am 31. Dezember 1984 bestanden haben.
§ 13 Absatz 2 Satz 4, § 13 Absatz 4 und § 44 Absatz 3 des Landesmediengesetzes sind mit dem Grundgesetz vereinbar. Das gleiche gilt nach Maßgabe der Gründe für § 13 Absatz 3 des Landesmediengesetzes.
Der Beschwerdeführer zu 1 wird durch das Landesmediengesetz in dem aus I 1 und 2, der Beschwerdeführer zu 2 in dem aus I 1 bis 3 ersichtlichen Umfang in dem Grundrecht aus Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 des Grundgesetzes verletzt.
Im übrigen werden die Verfassungsbeschwerden zurückgewiesen.
Das Land Baden-Württemberg hat den Beschwerdeführern die Hälfte der notwendigen Auslagen zu erstatten.
Gegenstand der Verfassungsbeschwerden ist im wesentlichen die Frage, ob es mit dem Grundgesetz vereinbar ist, im Rahmen der sich gegenwärtig herausbildenden dualen Rundfunkordnung die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten von der Veranstaltung bestimmter Rundfunkprogramme und rundfunkähnlicher Kommunikationsdienste auszuschließen und diese – wenn auch möglicherweise nur für eine Übergangszeit – allein privaten Anbietern vorzubehalten.
Das Landesmediengesetz Baden-Württemberg (LMedienG), das am 1. Januar 1986 in Kraft getreten ist, schafft einen Ordnungsrahmen für den Rundfunk (Hörfunk und Fernsehen) sowie für die rundfunkähnliche Kommunikation (§ 1), welcher der Konzeption der übrigen neuen Landesmediengesetze weitgehend entspricht, zum Teil aber auch über diese hinausgeht.
1. Das gilt zunächst für die Vorschriften über die Sicherung von Übertragungskapazitäten und der Empfangsfreiheit, mit denen das Gesetz der neuen Lage einer Erweiterung des Kreises der Veranstalter von Rundfunk durch private Anbieter Rechnung zu tragen sucht (§§ 3 bis 12 LMedienG). Anders als die übrigen neuen Landesmediengesetze trifft es eine eingehende Regelung der Verteilung der Übertragungskapazitäten; diese werden von der Landesanstalt für Kommunikation vergeben, die nach den Regeln der §§ 6 bis 8 LMedienG durch Rechtsverordnung einen Nutzungsplan für die drahtlosen Frequenzen und für die Kabelnetze aufstellt.
Insoweit sind für das vorliegende Verfahren neben der Regelung des § 10 LMedienG über den freien Empfang im Kabelnetz folgende Vorschriften wesentlich:
(1) Nach den Regeln der §§ 6 bis 8 stellt die Landesanstalt durch Rechtsverordnung einen Nutzungsplan für die drahtlosen Frequenzen und für die Kabelnetze auf. Er soll mit der Deutschen Bundespost abgestimmt werden. Den Landesrundfunkanstalten ist Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben.
(2) Der Nutzungsplan ist so zu gestalten, daß vielfältige Meinungen und Informationswünsche zur Geltung kommen können. Die am 31. Dezember 1984 bestehende Nutzung ist zu berücksichtigen.
§ 7 Ausweisung für eine bestimmte Nutzungsart
(1) Zu erstmaliger Verbreitung sollen drahtlose Frequenzen und Kabelkanäle für öffentlich-rechtlichen oder privaten Rundfunk und für rundfunkähnliche Kommunikation so ausgewiesen werden, daß
1. die Landesrundfunkanstalten ihre gesetzlichen Aufgaben erfüllen und konkurrierende private Rundfunkveranstalter zugelassen werden können sowie
2. der rundfunkähnlichen Kommunikation fortschreitend Raum gegeben werden kann.
(2) Zur Weiterverbreitung sollen Kabelkanäle in angemessenem Verhältnis für Rundfunkprogramme und rundfunkähnliche Kommunikationsdienste ausgewiesen werden, die
1. kraft Landesrechts drahtlos für das Gebiet des Kabelnetzes verbreitet werden,
2. zum unmittelbaren Empfang durch die Allgemeinheit bestimmt und im Gebiet des Kabelnetzes ortsüblich empfangbar sind oder
3. gemäß § 11 herangeführt werden.“
Die Landesanstalt für Kommunikation hat am 19. Juli 1986 die Erste Verordnung über einen Nutzungsplan für Breitbandverteilnetze und drahtlose Frequenzen (Nutzungsplan VO) erlassen (GBl. S. 256, ber. S. 304). Diese enthält unter anderem die verfügbaren Frequenzen für Lokal- (59) und Regionalfunk (23), die überwiegend sogleich, spätestens jedoch ab Juli 1987 zur Verfügung stehen. Inzwischen hat die Landesanstalt die ersten Frequenzen zugeteilt.
(1) Für Rundfunkprogramme der Landesrundfunkanstalten bleibt es bei den durch Gesetze und Staatsverträge getroffenen Regelungen.
(2) Rundfunkprogramme der Landesrundfunkanstalten werden für ihren gesamten Sendebereich im Land veranstaltet und verbreitet. Andere Rundfunkprogramme der Landesrundfunkanstalten dürfen in dem Umfang veranstaltet und verbreitet werden, in dem sie am 31. Dezember 1984 bestanden haben. Nicht ausgeschlossen ist die Verbesserung der Empfangsmöglichkeiten im bestehenden Verbreitungsgebiet. Werbung in Rundfunkprogrammen nach Satz 2 ist unzulässig.
(3) Rundfunkprogramme, die Abonnenten oder Einzelentgeltzahlern vorbehalten bleiben, dürfen durch die Landesrundfunkanstalten veranstaltet und verbreitet werden, wenn dies durch Gesetz oder Staatsvertrag besonders zugelassen wird.
(4) Private Rundfunkveranstalter können mit öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in der Weise zusammenarbeiten, daß
1. sie einzelne Ton- und Bewegtbildsendungen mit ihnen gemeinsam herstellen und
2. öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten ihnen Sendungen oder Programmteile zur Verfügung stellen oder von ihnen abnehmen.“
Die Veranstaltung und Verbreitung regionaler und lokaler Programme ist den Landesrundfunkanstalten hiernach grundsätzlich untersagt, so daß sie ihre Regionalisierungspläne nicht mehr weiter verfolgen können (vgl. dazu: Süddeutscher Rundfunk, Regionalisierung im Hörfunk, Südfunk-Hefte 11 [1985]; Teichert, Rundfunk für die Region, 1981). Ausgenommen sind die unter Abs. 2 Satz 2 fallenden Programme „Radio Stuttgart“ mit einem knapp einstündigen sowie „Radio Kurpfalz“ und das „Ulmer Schwabenradio“ mit je zwei zweistündigen Hörfunkprogrammen des Süddeutschen Rundfunks. Zeitliche Erweiterungen dieser Programme, die nach dem 31. Dezember 1984 vorgenommen worden waren, mussten nach der gesetzlichen Regelung wieder rückgängig gemacht werden. Soweit diese Verpflichtung das seit Januar 1985 montags bis freitags von 5.30 Uhr bis 8.30 Uhr ausgestrahlte Frühmagazin von Radio Stuttgart betraf, hat das Bundesverfassungsgericht sie durch einstweilige Anordnung vom 3. Januar 1986 bis zur Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde des Süddeutschen Rundfunks ausgesetzt (BVerfGE 71, 350).
Die Begrenzung einer Kooperation durch § 13 Abs. 4 LMedienG schließt eine Zusammenarbeit zwischen privaten und öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstaltern aus, wie sie aufgrund einer Vereinbarung der Landesrundfunkanstalten mit dem Verband Südwestdeutscher Zeitungsverleger in den lokalen Versuchen „Stadtradio Freiburg“ und „Stadtradio Ulm“ zustande gekommen war. Diese Versuche konnten nach § 86 LMedienG zunächst fortgeführt werden. Sie sind inzwischen beendet worden.
Für die Regelungen des § 13 Abs. 2 und 3 LMedienG sieht das Gesetz eine spätere Überprüfung vor: Gemäß § 88 Abs. 2 Nr. 4 und 5 LMedienG legt die Landesregierung spätestens vier Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes aufgrund eines Berichts der Landesanstalt dem Landtag einen Bericht über die Erfahrungen mit der Anwendung des Gesetzes und insbesondere darüber vor, ob es zur ausgeglichenen Versorgung der Bevölkerung mit Rundfunkprogrammen erforderlich ist, den Landesrundfunkanstalten die Veranstaltung regionaler und lokaler Programme zu gestatten, und ob es zur Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben der Landesrundfunkanstalten erforderlich ist, ihnen die Veranstaltung von Rundfunkprogrammen gegen Abonnement oder Einzelentgelt zu gestatten.
3. Ähnlich wie bei den in § 13 Abs. 2 und 3 LMedienG genannten Programmen wird nach der Begründung des Regierungsentwurfs des Landesmediengesetzes angestrebt, die zukunftsweisenden rundfunkähnlichen Kommunikationsdienste, insbesondere die neuartigen Abrufdienste, für zahlreiche Anbieter nach den Regeln freien Wettbewerbs zu eröffnen. Zu den Anbietern sollen auch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten gehören, soweit dies notwendig ist, damit sie im allgemeinen Strukturwandel der elektronischen Medien ihre Aufgaben weiterhin erfüllen können. Allerdings behält das Landesmediengesetz die strukturelle Anpassung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks teilweise einer späteren Regelung vor, um zunächst privaten Anbietern eine Chance zu geben (LTDrucks. 9/955, S. 65 f.).
Zur rundfunkähnlichen Kommunikation im Sinne des Gesetzes gehört insbesondere die Veranstaltung und Verbreitung von Sendungen mit Texten, stehenden Bildern, Bewegtbildern, Musikdarbietungen und Sprechdarbietungen, die entweder an jeden Beliebigen von einem elektronischen Speicher auf Abruf übermittelt oder die in raschem Wechsel so verbreitet werden, daß jedermann auf jede einzelne Information zugreifen kann (vgl. § 1 Abs. 3 LMedienG). Auch insoweit über die neueren Landesmediengesetze hinausgehend, regelt das Landesmediengesetz diese Dienste in seinem 6. Abschnitt (§§ 33 ff.) getrennt nach Textdiensten (§§ 38 ff.) und Ton- und Bewegtbilddiensten (§§ 45 ff.); es sieht auch hier eine spätere Überprüfung vor, ob neue technische Entwicklungen zusätzliche oder andere Regelungen erforderlich machen (§ 88 Abs. 2 Nr. 3 LMedienG).
Den Textdiensten zuzurechnen ist unter anderem Videotext. Bei diesem handelt es sich um ein Informationssystem, das über die bei jedem Fernsehbildsignal mitgesandte „vertikale Austastlücke“ Texte und einfache Grafiken übertragen kann, welche mittels eines Zusatzgerätes (Decoder) oder eines videotexttüchtigen Fernsehgerätes auf dem Bildschirm des Empfängers wiedergegeben werden. Mit dem System lassen sich programmbezogene oder auch andere Informationen in einem begrenzten Umfang übertragen. Demgegenüber sind die Ton- und Bewegtbilddienste auf Abruf oder auf Zugriff derzeit noch nicht realisierbar, da es für ihre Übertragung an den erforderlichen technischen Einrichtungen fehlt.
Die Regelungen des Landesmediengesetzes für rundfunkähnliche Dienste weichen von denjenigen über die Veranstaltung und Verbreitung von Rundfunksendungen ab. Für die Veranstaltung dieser Dienste durch die Landesrundfunkanstalten gelten Beschränkungen: Videotext dürfen sie nur veranstalten, soweit sie über ihre Fernseh- und Hörfunkprogramme informieren oder programmbegleitende und -ergänzende Informationen geben (§ 44 Abs. 1 i. V. m. § 39 Abs. 2 LMedienG). Nicht genutzte Kapazitäten müssen die Anstalten – anders als private Anbieter – für private Interessenten zur Verfügung stellen (§ 44 Abs. 3 LMedienG). Ton- und Bewegtbilddienste auf Abruf dürfen sie nur nach Zulassung durch Gesetz oder Staatsvertrag veranstalten (§ 45 Abs. 2 LMedienG); für solche auf Zugriff fehlt eine entsprechende Regelung. Maßgebend sind folgende Vorschriften:
(1) Der Veranstalter eines Fernsehprogramms darf die Leerzeilen des Fernsehsignals für die Veranstaltung von Videotext in den Grenzen des § 39 Abs. 2 selbst nutzen.
(2) Will der Veranstalter eines Fernsehprogramms die Nutzung der Leerzeilen des Fernsehsignals anderen Veranstaltern überlassen, so ist chancengleicher Zugang in entsprechender Anwendung des § 43 Abs. 3 zu gewährleisten.
(3) Soweit die Landesrundfunkanstalten die Leerzeilen des Fernsehsignals ihrer Fernsehprogramme nicht nach Absatz 1 selbst nutzen, stellen sie die freie Kapazität nach den Regeln des Absatzes 2 anderen Veranstaltern zur Verfügung.
§ 45 Ton- und Bewegtbilddienste auf Abruf
(2) Die Landesrundfunkanstalten können Ton- und Bewegtbilddienste auf Abruf veranstalten, wenn dies durch Gesetz oder Staatsvertrag besonders zugelassen wird.
§ 46 Ton- und Bewegtbilddienste auf Zugriff
(1) Der Veranstalter eines Ton- und Bewegtbilddienstes auf Zugriff bedarf der Zulassung. Die Zulassung wird erteilt, wenn die persönlichen und sachlichen Voraussetzungen erfüllt sind.
(2) Von den Vorschriften über privaten Rundfunk gelten entsprechend die Bestimmungen … über die persönlichen Zulassungsvoraussetzungen (§ 23) …“
Mit den Verfassungsbeschwerden wenden die Beschwerdeführer sich gegen die Beschränkungen ihrer Tätigkeit, die sich nach ihrer Auffassung aus den dargestellten Regelungen des Landesmediengesetzes ergeben.
1. Die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 1 richtet sich gegen § 5 Abs. 1 Satz 1 und 3, Abs. 2, § 7, § 10 Abs. 1 und 2 sowie § 13 Abs. 2, 3 und 4 LMedienG. Dazu trägt der Beschwerdeführer im wesentlichen vor:
a) Durch die genannten Vorschriften werde er selbst, gegenwärtig und unmittelbar betroffen, da sie seine Handlungs- und Programmfreiheit bereits jetzt einschränkten, ohne daß es weiterer Vollzugsakte bedürfe. Soweit § 5 LMedienG die Frequenzvergabe von der Aufstellung eines Frequenznutzungsplanes abhängig mache, wende er sich bereits gegen die bloße Einbeziehung in den Frequenznutzungsplan; deshalb sei es unzumutbar, ihn auf die vorherige Durchführung eines Normenkontrollverfahrens gemäß § 47 VwGO zu verweisen.
b) aa) Die angegriffenen Vorschriften genügten nicht den Anforderungen der durch Art. 5 Abs. 1 GG gewährleisteten Rundfunkfreiheit. Diese enthalte eine Bestand und Entwicklung umfassende Funktionsgarantie für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Die Funktionsfähigkeit des Rundfunks und mit ihr die Sicherstellung von Vielfalt und umfassender Information hänge auf absehbare Zeit von der uneingeschränkten Gewährleistung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ab; privater Rundfunk könne derzeit lediglich als Zusatzangebot verstanden werden. Dem Gesetzgeber sei es daher verwehrt, Funktionen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks dem Markt zu überantworten. Wegen seines umfassenden Versorgungsauftrages dürfe der öffentlich-rechtliche Rundfunk auch nicht auf eine Grundversorgung beschränkt werden; er müsse vielmehr auch an neuen Entwicklungen im Rundfunkbereich teilhaben. Unter Gesichtspunkten der Gleichheit sei eine Beschränkung dieser Funktionsgarantie zugunsten privater Veranstalter nicht geboten.
bb) Nach diesen Grundsätzen sei das Verbot lokaler und regionaler Programme in § 13 Abs. 2 Satz 2 LMedienG verfassungswidrig. Dasselbe gelte für die Werbebeschränkung des § 13 Abs. 2 Satz 4 LMedienG; es könne nicht darauf ankommen, ob ein bestimmtes Programm oder nur seine Finanzierungsform verboten werde. § 13 Abs. 3 LMedienG schneide den Beschwerdeführer von allen Formen des Rundfunks gegen Einzelentgelt ab und sei daher geeignet, die verfassungsrechtlich geschützte Zukunftsentwicklung dieses wichtigen Programmbereichs zu verhindern. § 13 Abs. 4 LMedienG mache die Zusammenarbeit mit privaten Anbietern von deren Initiative abhängig; bereits die Regelungsbefugnis des Gesetzgebers für eine solche Beschränkung sei fraglich, sein Motiv sei unklar und ein Schutzbedürfnis für die Regelung nicht erkennbar.
cc) Verfassungswidrig seien ferner § 5 Abs. 1 Satz 1 und 3 sowie Abs. 2 LMedienG, weil der Frequenznutzungsplan dem Beschwerdeführer weder seinen vorhandenen Frequenzbestand belassen müsse noch sicherzustellen brauche, daß er auch in Zukunft ausreichende Frequenzen erhalte, um seinen gesetzlichen Auftrag erfüllen zu können; die Verfahrens- und Mitwirkungsvorschriften seien unzureichend. Auch bei § 7 LMedienG finde sein gesetzlicher Versorgungsauftrag nur im Rahmen einer Soll- Vorschrift Berücksichtigung und werde daher zur Disposition der Landesanstalt für Kommunikation gestellt. Schließlich sei § 10 LMedienG mit Art. 5 Abs. 1 GG unvereinbar: Abs. 1 dieser Vorschrift benachteilige ihn durch das Erfordernis der Zulassung ohne Regelung des dafür erforderlichen Verfahrens, ohne Beteiligung am Zulassungsverfahren eines etwaigen privaten Bewerbers und ohne Vorgaben der maßgeblichen Kriterien in der Sache selbst. Abs. 2 unterwerfe ihn einem fremdbestimmten Verfahren sowie der Entscheidungskompetenz des Vorstands der Landesanstalt.
2. Der Beschwerdeführer zu 2 wendet sich gegen § 5 Abs. 1 Satz 1 und 2 und Abs. 2, § 7, § 10 Abs. 2, § 13 Abs. 2 Satz 1, 2 und 4, Abs. 3 und 4, § 44 Abs. 3, § 45 Abs. 2 und § 46 Abs. 2 i. V. m. § 23 Abs. 2 Nr. 4 LMedienG. Er hält die Verfassungsbeschwerde ebenfalls für zulässig. Zur materiellen Rechtslage führt er im wesentlichen aus:
a) Der Gesetzgeber müsse Bestand und Entwicklung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten so lange sichern, wie nicht ein verfassungskonformes Modell des privaten Rundfunks verwirklicht sei. Ein derartiges Modell realisiere das Landesmediengesetz nicht. Der baden-württembergische Gesetzgeber selbst verstehe den privaten Rundfunk lediglich als Zusatzangebot, dessen Defizite nur durch den Fortbestand des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ausgeglichen werden könnten, schließe aber andererseits den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zugunsten privater Anbieter von bestimmten Programmbereichen aus, ohne die Verfassungsmäßigkeit des privaten Angebots sicherzustellen.
b) Hiernach sei § 13 Abs. 2 LMedienG verfassungswidrig. Der Ausschluß des Beschwerdeführers von der Veranstaltung lokaler und regionaler Programme beeinträchtige die Rundfunkversorgung ohne Ausgleich durch einen adäquaten und verfassungsgemäßen Ersatz. Die Vorschrift diene allein dem Bestands- und Entfaltungsinteresse der privaten Anbieter, nicht dagegen dem Ziel der Meinungsvielfalt. Zur Existenzsicherung der Regional- und Lokalzeitungen sei sie nicht geeignet. Auch die Entwicklungschancen des Beschwerdeführers würden geschmälert. Die Werbebeschränkung des § 13 Abs. 2 Satz 4 LMedienG widerspreche der Pflicht des Gesetzgebers zu funktionsgerechter Finanzierung. Das „Verspartungsverbot“ des § 13 Abs. 3 LMedienG verhindere Programme im Kultur- und Bildungsbereich, die langfristig nicht durch Gebühren zu finanzieren seien und für die ein verfassungsgemäßer privater Ersatz nicht sichergestellt sei. Das Kooperationsverbot des § 13 Abs. 4 LMedienG sei weder durch die immanenten Schranken der Aufgabe der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten noch durch die unterschiedlichen Verantwortungsbereiche privater und öffentlich-rechtlicher Veranstalter zu rechtfertigen; es entziehe dem Beschwerdeführer und damit der ARD die bislang unbestrittene Befugnis, sich an grenzüberschreitenden Gemeinschaftsprogrammen zu beteiligen.
c) Die Regelungen des § 5 Abs. 2, des § 7 und des § 10 Abs. 2 LMedienG ließen nicht erkennen, daß bei der Verteilung der Übertragungskapazitäten den Bedürfnissen der Landesrundfunkanstalten vorrangig zu entsprechen sei; es sei daher nicht sichergestellt, daß die für die Rundfunkversorgung unverzichtbaren Programme der öffentlich-rechtlichen Landesrundfunkanstalten weiterverbreitet würden. Die Zuständigkeits- und Verfahrensregelungen entsprächen nicht den verfassungsrechtlichen Anforderungen, insbesondere dem Gebot der Staatsfreiheit des Rundfunks.
d) Schließlich verstießen auch die dem Beschwerdeführer im Bereich der rundfunkähnlichen Kommunikation auferlegten Beschränkungen gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Die Absicht des Gesetzgebers, private Rundfunkveranstalter zu fördern, biete hierfür ebensowenig eine hinreichende Rechtfertigung wie das Ziel der Industrieförderung. Auch hier bestehe keinerlei Sicherheit für ein – verfassungsgemäßes – privates Ersatzangebot. Die durch § 44 Abs. 3 LMedienG begründete Pflicht zur Überlassung nicht genutzter Leerzeilen von Frequenzen an Private führe beim Zuschauer zur Desinformation und Verwirrung; sie beeinträchtige den Beschwerdeführer in seiner publizistischen Glaubwürdigkeit.
e) Das volle Ausmaß dieser Beeinträchtigungen durch das Landesmediengesetz ergebe sich erst bei Berücksichtigung der durch die mehrfachen Eingriffe ausgelösten Wechselwirkungen. Dem Beschwerdeführer werde letztlich die Teilhabe an allen aktuellen Entwicklungsmöglichkeiten des Rundfunks verwehrt, wodurch seine Existenz in absehbarer Zeit bedroht sei. Es seien Fehlentwicklungen zu befürchten, die auch durch die Anwendung der „Revisionsklausel“ des § 88 Abs. 2 LMedienG nicht mehr zu korrigieren seien.
Die Regierung des Landes Baden-Württemberg ist dem Verfahren über die Verfassungsbeschwerde des Süddeutschen Rundfunks beigetreten. Namens der Bundesregierung hat sich der Bundesminister des Innern zu den Verfassungsbeschwerden geäußert. Weiter haben Stellung genommen der Landtag von Baden-Württemberg, die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD), das Zweite Deutsche Fernsehen (ZDF), die Anstalt für Kabelkommunikation in Ludwigshafen, die Bayerische Landeszentrale für neue Medien, der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger e. V., der Verband Deutscher Zeitschriftenverleger e. V. und der Bundesverband Kabel und Satellit e. V.
1. Nach Ansicht der Regierung des Landes Baden-Württemberg bestehen Bedenken gegen die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden, soweit sie sich gegen die Vorschriften über den Frequenznutzungsplan wenden und die Verletzung von Rechten der Rundfunkteilnehmer rügen. Jedenfalls seien die Verfassungsbeschwerden in vollem Umfang unbegründet.
a) § 13 Abs. 2 LMedienG sei mit dem Grundgesetz vereinbar. Eine Bestands- und Entwicklungsgarantie komme dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk von Verfassungs wegen nicht zu. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verpflichte den Gesetzgeber lediglich zur Sicherstellung einer hinreichenden und effektiven Versorgung der Bevölkerung mit Rundfunkprogrammen. Dieser Verpflichtung sei der Gesetzgeber nachgekommen, ohne die Grenzen seiner Organisationsmacht zu überschreiten. Ein Eingriff in die Freiheit der Programmgestaltung liege nicht vor, da diese nur im Rahmen des gesetzlichen Aufgabenbestandes geschützt sei. Auch die funktionsgerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks werde nicht in Frage gestellt; es bestehe kein Anspruch darauf, Werbung in jeder beliebigen Programmsparte zu betreiben. Die verfassungsrechtlich geforderte Grundversorgung der Bevölkerung schließe Regionalprogramme nicht ein. Selbst wenn man eine Verpflichtung zu optimaler Rundfunkversorgung annähme, wäre es Aufgabe des Gesetzgebers, die einzelnen Bedingungen festzulegen. Jedenfalls könne sich dieser auf sachliche Gründe berufen, wenn er zumindest für eine Übergangszeit die Landesrundfunkanstalten von der Veranstaltung lokaler und regionaler Rundfunkprogramme ausschließe.
Der Gesetzgeber sei allerdings gehalten, für eine funktionsfähige Organisation des Rundfunks Sorge zu tragen. Das setze aber nicht voraus, daß dem öffentlich-rechtlichen Rundfunksystem ein Vorrang eingeräumt werde. Ausreichend sei vielmehr die Sicherstellung eines vielfältigen und ausbalancierten Rundfunkangebotes. Hierfür habe der Gesetzgeber umfangreiche Vorkehrungen getroffen, die auch die Prognoserisiken umfaßten. Dem Privatrundfunk komme dabei nicht nur die Funktion eines unvollkommenen Zusatzangebotes zu. Soweit der Gesetzgeber in den vorhandenen Bestand der öffentlich-rechtlichen Rundfunkfunktionen eingegriffen habe, sei dies mit der gebotenen schonenden Rücksichtnahme geschehen.
§ 13 Abs. 3 LMedienG komme nur deklaratorischer Charakter zu; die Vorschrift sei deshalb verfassungsrechtlich unbedenklich. Eine spätere Überprüfung habe der Gesetzgeber in § 88 Abs. 2 Nr. 5 LMedienG sichergestellt. Dem Angriff gegen § 13 Abs. 4 LMedienG liege bereits eine unzutreffende Auslegung zugrunde: Die Vorschrift verlange nicht, daß die Initiative zur Kooperation allein von den privaten Veranstaltern ausgehen könne.
b) Auch die Vorschriften über die Verteilung der Übertragungskapazitäten seien verfassungsgemäß. Das gleiche gelte für die Vorschriften über die rundfunkähnliche Kommunikation. § 45 Abs. 2 und § 46 Abs. 2 LMedienG könnten schon deshalb Grundrechte der Beschwerdeführer nicht beeinträchtigen, weil die Dienste auf Abruf und Zugriff nicht als Rundfunk im Sinne von Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG anzusehen seien. § 44 Abs. 3 LMedienG wolle – im Hinblick auf Art. 5 Abs. 1 GG – nicht genutzte Kapazitäten für solche Veranstalter verfügbar machen, die diese nutzten. Den Interessen der Landesrundfunkanstalten sei mit § 44 Abs. 1 und 3 LMedienG ausreichend Rechnung getragen. Anhaltspunkte für die vom Beschwerdeführer zu 2 befürchtete Beeinträchtigung seiner publizistischen Glaubwürdigkeit und der Zurechenbarkeit der von ihm verantworteten Sendungen seien nicht ersichtlich. In jedem Fall sei die Korrekturmöglichkeit des § 88 Abs. 2 Nr. 5 LMedienG zu berücksichtigen.
2. Nach Auffassung der Bundesregierung begegnen die angegriffenen Vorschriften des Landesmediengesetzes keinen verfassungsrechtlichen Bedenken.
a) Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG enthalte keine Bestands- und Entwicklungsgarantie zugunsten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Eine solche Garantie ergebe sich auch nicht aus seiner Aufgabe der – bereits erreichten – „Grundversorgung“ der Bevölkerung mit Rundfunkprogrammen. Hieraus folge weder ein Schutz des derzeitigen Bestandes der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten noch gar ein Anspruch auf Ausweitung ihrer Programme, auf Teilhabe an zusätzlichen Übertragungsmöglichkeiten oder auf Veranstaltung neuer Kommunikationsdienste. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG sei in erster Linie als subjektiv-rechtliches Abwehrrecht zu interpretieren, das – jedenfalls in einem dualen Rundfunksystem – die Gründungsfreiheit und den Entfaltungsanspruch privater Rundfunkunternehmen einschließe und den öffentlich-rechtlichen Rundfunk auf seinen klassischen Versorgungsauftrag beschränke.
Bei der Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der Regelungen des Landesmediengesetzes müsse zudem der Erprobungscharakter des Gesetzes Berücksichtigung finden, da der Gesetzgeber technisches, organisatorisches, rechtliches und kommunikationsspezifisches Neuland betreten habe. Im Falle der Beanstandung einer Regelung gebühre ihm daher ein zeitlicher Spielraum für die gesetzliche Anpassung, deren Notwendigkeit er in § 88 Abs. 2 LMedienG selbst eingeräumt und berücksichtigt habe.
b) Die Beschränkungen der Beschwerdeführer bei der Veranstaltung von Lokal- und Regionalfunk in § 13 Abs. 2 LMedienG seien hiernach mit dem Grundgesetz vereinbar. Es handele sich um ergänzende Programme, deren Zielbereich die öffentlich-rechtlichen Landesrundfunkanstalten im Rahmen ihrer Grundversorgung bereits abdeckten. Die dafür erschlossenen neuen Frequenzen privaten Interessenten vorzubehalten, sei im Hinblick auf die angespannte Frequenzlage zwingend, da anders eine Entfaltung privaten Rundfunks nicht möglich sei; kommunikationspolitisch sei sie wünschenswert, weil ein konkurrierendes System mit öffentlich-rechtlichen und privaten Anbietern die ökonomische Leistungsfähigkeit eines lokalen Rundfunkmarktes überfordern müßte. Aus diesem Grunde sei auch das Werbeverbot des § 13 Abs. 2 Satz 4 LMedienG gerechtfertigt, zumal Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG keinen Anspruch auf eine bestimmte Finanzierungsart gewähre. Mit dem Ausschluß vom Abonnement- und Einzelentgeltfernsehen durch § 13 Abs. 3 LMedienG verweise der Gesetzgeber die öffentlich-rechtlichen Landesrundfunkanstalten lediglich auf ihren traditionellen Versorgungsauftrag. Schließlich stünden auch die Beschränkungen bei der Veranstaltung neuer Kommunikationsdienste nicht in Widerspruch mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG, zumal es sich hierbei nicht um Rundfunk im Sinne der Gewährleistung handele.
3. Der Landtag von Baden-Württemberg hält die Verfassungsbeschwerden zum Teil bereits für unzulässig. Jedenfalls seien sie unbegründet.
Bei den angegriffenen Regelungen handele es sich um Ausgestaltungen der Rundfunkfreiheit, zu denen der Gesetzgeber im Rahmen seines weiten Ermessens befugt und im Hinblick auf den Vorbehalt des Gesetzes und die Wesentlichkeitstheorie auch verpflichtet gewesen sei. Entscheide sich der Gesetzgeber – wie im Landesmediengesetz – für ein dualistisches Rundfunkmodell, so gebiete Art. 3 GG, private und öffentlich-rechtliche Veranstalter grundsätzlich gleich zu behandeln. Es sei allerdings gestattet, privaten Veranstaltern in der Aufbauphase gezielte Hilfen zu gewähren. Demgegenüber komme dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk weder aus rechtlichen noch aus tatsächlichen Gründen ein Vorrang vor den privaten Anbietern zu; deren Programme seien keineswegs als Zusatzangebot zu verstehen, das nur unter der Voraussetzung der Kompensation ihrer Darbietungen durch öffentlich-rechtliche Angebote verfassungsrechtlich tragbar werde. Bestand und Entwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks würden deshalb nicht von der Garantie der Rundfunkfreiheit umfaßt.
§ 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 LMedienG sei hiernach mit dem Grundgesetz vereinbar. Der Gesetzgeber habe mit dieser Norm sein Ermessen bei der Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit nicht überschritten. Er könne ohne Gleichheitsverstoß die verschiedenen Ebenen des Kommunikationsprozesses unterschiedlich regeln und somit den regionalen und lokalen Bereich gesetzlich anders ausgestalten als den überregionalen. Das Fernhalten der Beschwerdeführer vom lokalen und regionalen Rundfunk widerspreche auch nicht ihrem Programmauftrag, sondern schaffe erst die erforderliche gesetzliche Grundlage für die von dem Beschwerdeführer zu 1 bereits veranstalteten regionalen Hörfunkprogramme. Mit § 13 Abs. 2 Satz 4 LMedienG habe der Gesetzgeber von seinem Ermessen bei der Ausgestaltung des Rundfunkbereichs ebenfalls fehlerfrei Gebrauch gemacht. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG schütze nicht das aus Gebühren und Werbung bestehende Finanzierungssystem des öffentlich-rechtlichen Rundfunks selbst, sondern nur die Funktionsfähigkeit der Anstalten, so daß kein Anspruch auf Werbefinanzierung bestehe. Auch mit § 13 Abs. 3 LMedienG habe der Gesetzgeber sein Gestaltungsermessen nicht überschritten. Die Regelung beschneide keine Rechte der Beschwerdeführer, weil sie lediglich auf bisher schon bestehende Regelungen verweise, nach denen die Veranstaltung von Abonnement- oder Entgeltfernsehen für öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten nicht vorgesehen sei. Ein Anspruch der öffentlich-rechtlichen Landesrundfunkanstalten auf die Veranstaltung dieser Programmarten bestehe jedenfalls nicht, weil nicht ersichtlich sei, daß die Erfüllung ihrer Aufgaben anderenfalls beeinträchtigt wäre. § 13 Abs. 4 LMedienG müsse entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer in der Weise ausgelegt werden, daß die Regelung privaten und öffentlich-rechtlichen Anbietern eine gleichberechtigte Kooperationsmöglichkeit einräume, wobei das Initiativrecht nicht auf private Veranstalter beschränkt sei. In dieser Interpretation sei die Vorschrift verfassungsrechtlich unbedenklich. Ebensowenig seien die Vorschriften über die rundfunkähnlichen Dienste verfassungsrechtlich zu beanstanden. Die mit ihnen erfolgte erstmalige gesetzliche Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit halte sich im Rahmen des dem Gesetzgeber zustehenden Ermessens. Den Unsicherheiten der zukünftigen Entwicklung im Bereich der rundfunkähnlichen Kommunikation habe er mit § 88 Abs. 2 LMedienG hinreichend Rechnung getragen. Eine Beteiligung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten an den neuen Medien sei aus Gründen der Vielfaltssicherung jedenfalls nicht erforderlich.
4. a) Die ARD hält die angegriffenen Vorschriften für verfassungswidrig und sieht sich hierdurch auch selbst in ihrem Handlungsspielraum eingeschränkt.
Die Gewährleistung der Rundfunkfreiheit verlange eine Bestands- und Entwicklungsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, der allein in der Lage sei, publizistische Vielfalt herzustellen. Hierzu bedürfe er der finanziellen Sicherung, der Teilhabe an der technischen Entwicklung sowie der Realisierungsmöglichkeit neuer Programmformen. Keinesfalls könne der öffentlich-rechtliche Rundfunk auf eine Komplementärfunktion im Sinne eines Ausgleichs möglicher Defizite des privaten Rundfunks beschränkt werden. Eine in Bestand oder Entwicklungsmöglichkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks eingreifende Regelung sei nur zulässig, wenn und soweit dies aus Gründen der Sicherung der Meinungsvielfalt erforderlich sei oder in Übereinstimmung mit Art. 5 Abs. 2 GG geschehe. Eine Bevorzugung privater Veranstalter zu Lasten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks sei hiermit nicht vereinbar.
Nach diesen Grundsätzen sei § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 LMedienG verfassungswidrig. Die Vorschrift schließe die Beschwerdeführer nicht nur von der Verbreitung regionaler und lokaler Programme aus, sondern greife auch in ihre inhaltliche Programmgestaltung ein. Eine Rechtfertigung hierfür ergebe sich weder aus dem Gebot der Sicherung der Meinungsvielfalt noch aus dem Erfordernis umfassender Rundfunkversorgung. Die Festsetzung des Stichtages in § 13 Abs. 1 Satz 2 LMedienG sei willkürlich und greife sachwidrig in die Programmgestaltungsfreiheit der Anstalten ein. § 13 Abs. 3 und 4 LMedienG laufe dem Gebot der Sicherung der Meinungsvielfalt zuwider. § 44 Abs. 3 LMedienG sei ebenfalls mit der Gewährleistung des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar, die sich auch auf Videotext erstrecke.
b) Nach Auffassung des ZDF stehen die Beschränkungen des Programmauftrags und der Teilhabe an neueren technischen Entwicklungen, die das Landesmediengesetz den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten auferlege, im Widerspruch zu dem weit zu fassenden Rundfunkbegriff, der auch dem ZDF-Staatsvertrag und dem Staatsvertrag über die Regelung des Rundfunkgebührenwesens zugrunde liege. Das gelte für § 13 Abs. 3 ebenso wie für § 44 Abs. 3 LMedienG. Dieser beschränke die Nutzung des dem Medium Fernsehen geradezu inhärenten Verteildienstes Videotext, ohne daß hierfür ein sachlich gerechtfertigter Grund ersichtlich wäre. Der Gesetzgeber habe im übrigen übersehen, daß die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten zur störungsfreien Übertragung des Fernsehsignals auf eine teilweise Inanspruchnahme der Leerzeilen unabhängig von einer Videotextverbreitung angewiesen seien. In jedem Fall verletze § 44 Abs. 3 LMedienG das rundfunkverfassungsrechtliche Gebot der klaren Verantwortlichkeit bei der Nutzung von Übertragungskapazitäten.
5. Die Anstalt für Kabelkommunikation, der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger, der Verband Deutscher Zeitschriftenverleger und der Bundesverband Kabel und Satellit treten in ihren Stellungnahmen den Verfassungsbeschwerden entgegen. Ihre verfassungsrechtliche Beurteilung stimmt im wesentlichen mit derjenigen der Landesregierung und des Landtags überein. Die Bayerische Landeszentrale für neue Medien hat sich auf Darlegungen zur technischen Entwicklung bei der Verbreitung von Rundfunkprogrammen beschränkt und über die Erfahrungen bei der Organisation von Rundfunk unter Einbeziehung privater Programmanbieter berichtet.
Das Bundesverfassungsgericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da von ihr keine weitere Förderung des Verfahrens zu erwarten war und die gemäß § 94 Abs. 5 BVerfGG dem Verfahren 1 BvR 147/86 beigetretene Regierung des Landes Baden-Württemberg auf mündliche Verhandlung verzichtet hat.
Als juristische Personen des öffentlichen Rechts, welche dem durch ein Grundrecht geschützten Lebensbereich zuzuordnen sind (BVerfGE 21, 362 [373]), können die Beschwerdeführer mit der Verfassungsbeschwerde eine Verletzung der Rundfunkfreiheit geltend machen (BVerfGE 31, 314 [322] – Umsatzsteuer; 59, 231 [254] – Freie Rundfunkmitarbeiter). Ihre Verfassungsbeschwerden sind jedoch nur zum Teil zulässig.
Die Zulässigkeit einer Verfassungsbeschwerde gegen ein Gesetz setzt nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts voraus, daß der Beschwerdeführer selbst, gegenwärtig und unmittelbar durch die angegriffene Rechtsnorm in seinen Grundrechten betroffen ist (BVerfGE 1, 97 [101 ff.]; 72, 39 [43]). Dies ist der Fall, soweit die Beschwerdeführer sich gegen ihren Ausschluß von der Veranstaltung der in § 13 Abs. 2 und 3 LMedienG bezeichneten Programme, gegen das Verbot von Werbung in diesen Programmen (§ 13 Abs. 2 Satz 4 LMedienG) und gegen die Kooperationsbeschränkung des § 13 Abs. 4 LMedienG wenden. Zulässig ist auch die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 2 gegen die Vorschriften der §§ 44 Abs. 3, 45 Abs. 2 und 46 Abs. 2 i. V. m. § 23 Abs. 2 Nr. 4 LMedienG.
1. a) Die Verfassungsbeschwerden gegen § 13 Abs. 2 Satz 1, 2 und 4 und gegen § 44 Abs. 3 LMedienG genügen offenkundig den genannten Voraussetzungen: Die Beschwerdeführer sind die einzigen Adressaten der Regelungen. Diese zwingen den Beschwerdeführer zu 1, diejenigen Regionalangebote einzustellen, die erst nach dem 31. Dezember 1984 eingeführt wurden; sie hindern beide Beschwerdeführer, neue Regional- oder Lokalprogramme zu veranstalten und in diese Programme auch Werbesendungen aufzunehmen; sie verpflichten den Beschwerdeführer zu 2 ferner, freie Videotext-Kapazitäten anderen Veranstaltern zur Verfügung zu stellen. Sie entfalten ihre Wirkungen unmittelbar mit dem Inkrafttreten des Gesetzes.
b) Entsprechendes gilt für § 13 Abs. 4 LMedienG. Auch wenn die Beschwerdeführer insoweit nicht unmittelbare Adressaten der gesetzlichen Regelung sind, werden sie als primär in Betracht kommende Partner einer Kooperation von den Beschränkungen der Regelung umfaßt. Ihre Selbstbetroffenheit steht daher auch hier außer Frage. 76
2. Nicht gänzlich bedenkenfrei ist hingegen die Zulässigkeit der Verfassungsbeschwerden, soweit § 13 Abs. 3 und § 45 Abs. 2 LMedienG angegriffen werden. Ohne Zweifel betreffen auch diese Vorschriften die Beschwerdeführer selbst und unmittelbar. Doch kann es fraglich erscheinen, ob dem Erfordernis der gegenwärtigen Betroffenheit noch Genüge getan ist. Beiden Beschwerdeführern werden zwar schon jetzt Möglichkeiten genommen, von denen sie nach der bisherigen Rechtslage nicht ausgeschlossen waren. Sie haben indessen bislang noch keine Rundfunkprogramme veranstaltet, die Abonnenten oder Einzelentgeltzahlern vorbehalten sind (§ 13 Abs. 3 LMedienG); auch bestehen noch keine konkreten Planungen für die Einführung derartiger Programme in Baden-Württemberg. Wann Ton- und Bewegtbilddienste auf Abruf (§ 45 LMedienG) eingeführt werden, ist offen, zumal es an den hierzu erforderlichen technischen Übertragungseinrichtungen noch weitgehend fehlt. 77
Diese Umstände schließen eine gegenwärtige Betroffenheit der Beschwerdeführer nicht aus.
Das Erfordernis einer solchen Betroffenheit soll verhindern, daß ein Beschwerdeführer auf dem Wege der Verfassungsbeschwerde gegen eine gesetzliche Bestimmung vorgehen kann, von der er irgendwann einmal in der Zukunft („virtuell“) betroffen werden könnte; denn damit würde sich die Verfassungsbeschwerde entgegen dem Sinn des Gesetzes über das Bundesverfassungsgericht im Ergebnis doch zu einer Popularklage ausweiten (BVerfGE 1, 97 [102]). Eine derartige Ausweitung erscheint namentlich in Situationen nicht vertretbar, in denen sich derzeit schwer abschätzen läßt, wie die konkrete Beschwer der Betroffenen im Vergleich mit anderen im Zeitpunkt der Rechtsanwendung aussehen wird (BVerfGE 60, 360 [371]).
Die Gefahr, der das Erfordernis hiernach entgegenwirken soll, besteht im vorliegenden Verfahren nicht: Adressaten der angegriffenen Vorschriften sind ausschließlich die Beschwerdeführer; die Situation ist also eine andere als bei einem generellen Gesetz. In welcher Weise die Beschwerdeführer betroffen werden, ist klar abzusehen; es kommt nicht darauf an, ob dies alsbald oder zu einem späteren Zeitpunkt der Fall sein wird (vgl. auch BVerfGE 50, 290 [321]). Davon abgesehen entfaltet der Vorbehalt besonderer Zulassung durch Gesetz oder Staatsvertrag in § 13 Abs. 3 und § 45 Abs. 2 LMedienG unkorrigierbare Vorwirkungen. Die Einführung sowohl der Programme des § 13 Abs. 3 als auch der neuen Kommunikationsdienste der §§ 45 und 46 LMedienG bedarf eingehender Planung und Vorbereitung; sie macht umfangreiche, auch finanzielle Dispositionen notwendig, die nicht beliebig nachholbar sind. Das Risiko der Vergeblichkeit dieser Maßnahmen ist den Beschwerdeführern nicht zuzumuten, zumal wenn hierfür Mittel aus dem Gebührenaufkommen eingesetzt werden müssen. Schließlich darf nicht außer acht bleiben, daß den Beschwerdeführern nach Ablauf der Jahresfrist des § 93 Abs. 2 BVerfGG der Weg einer Verfassungsbeschwerde abgeschnitten wäre und eine andere Möglichkeit, Rechtsschutz zu erlangen, für sie nicht mehr bestünde. Auch gegen die genannten Vorschriften sind die Verfassungsbeschwerden daher zulässig. Entsprechendes gilt, soweit der Beschwerdeführer zu 2 eine Verletzung der Rundfunkfreiheit durch § 46 Abs. 2 i. V. m. § 23 Abs. 2 Nr. 4 LMedienG behauptet.
Soweit die Verfassungsbeschwerden sich gegen die in § 5 Abs. 1 und 2, § 7 und § 10 Abs. 1 und 2 LMedienG getroffenen Regelungen über den Nutzungsplan und den freien Empfang im Kabelnetz richten, sind sie unzulässig. Die Beschwerdeführer werden durch diese Vorschriften nicht unmittelbar betroffen.
Setzt das Gesetz zu seiner Durchführung einen besonderen, vom Willen der vollziehenden Gewalt beeinflußten Vollziehungsakt voraus, so kann sich die Verfassungsbeschwerde nur gegen diesen als den unmittelbaren Eingriff in die Rechte des Einzelnen richten; der Beschwerdeführer hat einen gegen den Vollziehungsakt gegebenen Rechtsweg zu erschöpfen, bevor er die Verfassungsbeschwerde erhebt (BVerfGE 1 97 [102 f.]; 72, 39 [43 f.] m. w. N.; BVerfG, Beschluß vom 2. Dezember 1986 – 1 BvR 1509/83 – BVerfGE 74, 69 [74]; st. Rspr.). Als ein derartiger gesetzesvollziehender Hoheitsakt kommt auch eine Rechtsverordnung in Betracht (BVerfGE 53, 366 [389]).
Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 LMedienG ist der Nutzungsplan durch Rechtsverordnung aufzustellen. Das Gesetz selbst hat sich darauf beschränkt, seine Zielsetzungen zu bestimmen und das „Programm“ zu umschreiben, das der Verordnungsgeber verwirklichen soll. Rechtspositionen der Beschwerdeführer kann erstmals der Erlaß des Nutzungsplans verändern.
Das gilt zunächst für ihren bisherigen Bestand an Frequenzen: Er bleibt unangetastet, solange nicht ein Nutzungsplan hiervon abweichende Regelungen trifft. Hinsichtlich zusätzlich beanspruchter Frequenzen treten Rechtsänderungen erst aufgrund der Zuteilung an den Antragsteller oder einen Konkurrenten aufgrund des Nutzungsplans ein. Auch der Umstand, daß §§ 5 ff. LMedienG den Frequenzzugriff der Landesrundfunkanstalten von einer Zuteilung durch den Verordnungsgeber abhängig machen, begründet keine unmittelbare Betroffenheit der Beschwerdeführer. Denn vor Erlaß dieser Vorschriften bestand für sie keine Rechtsposition, die es ihnen gestattet hätte, sich selbst Frequenzen zuzuteilen. Vielmehr waren sie von der positiven Entscheidung der Landesregierung (Unbedenklichkeitserklärung) und der Deutschen Bundespost abhängig: Diese hing nicht allein von dem Zuteilungswunsch der Beschwerdeführer ab, sondern sie hatte auch andere Gesichtspunkte und Interessen zu berücksichtigen. Insofern modifizieren die Vorschriften der §§ 5 ff. LMedienG das Zuteilungsverfahren; sie unterwerfen die Beschwerdeführer jedoch keiner Einschränkung bisheriger Rechtspositionen.
Gegen den Nutzungsplan können die Beschwerdeführer im Wege der verwaltungsgerichtlichen Normenkontrolle gemäß § 47 VwGO i. V. m. § 5 bad.-württ. AGVwGO vorgehen. Kommt der hierfür zuständige Verwaltungsgerichtshof zu dem Ergebnis, die gesetzlichen Vorschriften über die Aufstellung des Nutzungsplans seien verfassungswidrig, so hat er nach Art. 100 Abs. 1 GG die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen. Anderenfalls können die Beschwerdeführer gegen die Sachentscheidung des Verwaltungsgerichtshofs Verfassungsbeschwerde erheben. Für eine Subsidiarität der verfassungsgerichtlichen Prüfung der zugrundeliegenden Norm spricht auch, daß die von den Beschwerdeführern behaupteten Grundrechtsverletzungen durch die §§ 5 ff. LMedienG nicht notwendig im Nutzungsplan wiederkehren müssen. Ob eine ausreichende Beteiligung der Beschwerdeführer bei einer Frequenzvergabe stattgefunden hat und ob ihnen die Erfüllung ihres gesetzlichen Programmauftrags möglich bleibt, hängt von der Ausgestaltung des Aufstellungsverfahrens und des Nutzungsplans selbst ab.
Auch von § 10 LMedienG sind die Beschwerdeführer nicht unmittelbar betroffen. Absatz 1 dieser Vorschrift regelt bestimmte Folgen des Nutzungsplans, die ohne einen Erlaß der Verordnung nicht einträten und sich darin erschöpfen, die Beachtung der Regelungen des Nutzungsplans bei der Einspeisung von Programmen in das Kabelnetz sicherzustellen. Absatz 2 stellt zwar für den Fall eines Kapazitätsengpasses zusätzliche Kriterien für die Kanalvergabe auf, die sich zu Lasten der Beschwerdeführer auswirken können. Auch sie greifen aber erst ein, wenn ein Nutzungsplan in Kraft gesetzt wurde, und lassen sich nicht losgelöst von diesem beurteilen.
Soweit die Verfassungsbeschwerden sich gegen den Ausschluß der Beschwerdeführer von der Veranstaltung regionalen und lokalen Rundfunks (§ 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 LMedienG) und den Vorbehalt einer besonderen Zulassung durch Gesetz oder Staatsvertrag für Ton- und Bewegtbilddienste auf Abruf (§ 45 Abs. 2 LMedienG) richten, sind sie begründet. Im übrigen sind sie unbegründet: § 13 Abs. 2 Satz 4, § 13 Abs. 4 und § 44 Abs. 3 LMedienG sind verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden; das gilt auch für § 13 Abs. 3 LMedienG, sofern er in der gebotenen Weise verfassungskonform ausgelegt wird. § 46 Abs. 2 LMedienG greift in Rechte der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten nicht ein.
Maßgebend für die verfassungsrechtliche Beurteilung ist die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleistete Freiheit des Rundfunks.
Die Rundfunkfreiheit dient der gleichen Aufgabe wie alle Garantien des Art. 5 Abs. 1 GG: der Gewährleistung freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung, dies in einem umfassenden, nicht auf bloße Berichterstattung oder die Vermittlung politischer Meinungen beschränkten Sinn (BVerfGE 57, 295 [319] m. w. N. – Privatfunk im Saarland; 59, 231 [257 f.]; 73, 118 [152] – Niedersächsisches Landesrundfunkgesetz). Freie Meinungsbildung vollzieht sich in einem Prozeß der Kommunikation. Sie setzt auf der einen Seite die Freiheit voraus, Meinungen zu äußern und zu verbreiten, auf der anderen Seite die Freiheit, geäußerte Meinungen zur Kenntnis zu nehmen, sich zu informieren. Indem Art. 5 Abs. 1 GG Meinungsäußerungs-, Meinungsverbreitungs- und Informationsfreiheit als Menschenrechte gewährleistet, sucht er zugleich diesen Prozeß verfassungsrechtlich zu schützen. Er begründet insoweit subjektive Rechte; im Zusammenhang damit normiert er Meinungsfreiheit als objektives Prinzip der Gesamtrechtsordnung, wobei subjektiv- und objektivrechtliche Elemente einander durchdringen und stützen (vgl. BVerfGE 7, 198 [204] – Lüth).
Der Rundfunk ist „Medium“ und „Faktor“ dieses verfassungsrechtlich geschützten Prozesses (BVerfGE 12, 205 [260] – Deutschland-Fernsehen). Demgemäß ist Rundfunkfreiheit primär eine der Freiheit der Meinungsbildung in ihren subjektiv- und objektivrechtlichen Elementen dienende Freiheit: Sie bildet unter den Bedingungen der modernen Massenkommunikation eine notwendige Ergänzung und Verstärkung dieser Freiheit; sie dient der Aufgabe, freie und umfassende Meinungsbildung durch den Rundfunk zu gewährleisten (BVerfGE 57, 295 [319 f.]).
Dies verlangt zunächst die Freiheit des Rundfunks von staatlicher Beherrschung und Einflußnahme. Darüber hinaus erfordert die Gewährleistung eine positive Ordnung, welche sicherstellt, daß die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet und daß auf diese Weise umfassende Information geboten wird. Um das zu erreichen, sind materielle, organisatorische und Verfahrensregelungen notwendig, die an der Aufgabe der Rundfunkfreiheit orientiert und deshalb geeignet sind zu bewirken, was Art. 5 Abs. 1 GG gewährleisten soll. Wie der Gesetzgeber diese Aufgabe erfüllen will, ist – in den von der Garantie gezogenen Grenzen – Sache seiner eigenen Entscheidung. Es kommt allein darauf an, daß freie, umfassende und wahrheitsgemäße Meinungsbildung im dargelegten Sinne gewährleistet ist (BVerfGE 57, 295 [321]; 73, 118 [152 f.]).
Den verfassungsrechtlichen Geboten kann, wie das Bundesverfassungsgericht in dem Urteil vom 4. November 1986 (BVerfGE 73, 118 [157 ff.]) entschieden hat, unter den Bedingungen der gegenwärtigen und für die nähere Zukunft absehbaren Entwicklungen auch eine duale Ordnung des Rundfunks entsprechen, wie sie sich derzeit in der Mehrzahl der deutschen Bundesländer herausbildet.
In dieser Ordnung ist die unerläßliche „Grundversorgung“ Sache der öffentlich-rechtlichen Anstalten: Im Zeichen der Erweiterung des Rundfunkangebotes um privat veranstaltete und europäische Programme kommt es darauf an zu gewährleisten, daß der klassische Auftrag des Rundfunks erfüllt wird, der nicht nur seine Rolle für die Meinungs- und politische Willensbildung, Unterhaltung und über laufende Berichterstattung hinausgehende Information, sondern auch seine kulturelle Verantwortung umfaßt. Die Aufgaben, die ihm insoweit gestellt sind, machen es notwendig, die technischen, organisatorischen, personellen und finanziellen Vorbedingungen ihrer Erfüllung sicherzustellen.
Solange und soweit die Wahrnehmung dieser Aufgaben jedenfalls durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk wirksam sichergestellt ist, erscheint es gerechtfertigt, an die Breite des Programmangebots und die Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt im privaten Rundfunk nicht gleich hohe Anforderungen zu stellen wie im öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Die Vorkehrungen, welche der Gesetzgeber zu treffen hat, müssen jedoch bestimmt und geeignet sein, ein möglichst hohes Maß gleichgewichtiger Vielfalt im privaten Rundfunk zu erreichen und zu sichern.
Soweit die Regelung des § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 LMedienG die Beschwerdeführer von der Veranstaltung regionaler und lokaler Rundfunkprogramme ausschließt, verstößt sie gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.
1. Dies folgt allerdings nicht bereits daraus, daß das Landesmediengesetz im regionalen und lokalen Bereich keine Grundversorgung durch die Landesrundfunkanstalten vorsieht.
a) Mit dem Begriff der Grundversorgung hat das Bundesverfassungsgericht im Urteil vom 4. November 1986 Aufgaben des Rundfunks umschrieben, deren Wahrnehmung auch in der auf der Grundlage der neuen Landesmediengesetze entstehenden dualen Ordnung des Rundfunks unerläßlich ist und jedenfalls durch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten wirksam sichergestellt sein muss (oben I): Es muss im Prinzip dafür Sorge getragen sein, daß für die Gesamtheit der Bevölkerung Programme geboten werden, welche umfassend und in der vollen Breite des klassischen Rundfunkauftrags informieren, und daß Meinungsvielfalt in der verfassungsrechtlich gebotenen Weise gesichert ist (BVerfGE 73, 118 [157 f.]). Wie sich aus den Darlegungen hierzu deutlich ergibt, bezeichnet der Begriff nicht eine Mindestversorgung, auf die der öffentlich-rechtliche Rundfunk beschränkt ist oder ohne Folgen für die an privaten Rundfunk zu stellenden Anforderungen reduziert werden könnte. Ebensowenig handelt es sich um eine Grenzziehung oder Aufgabenteilung zwischen öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk, etwa in dem Sinne, daß Programme oder Sendungen, die der Grundversorgung zuzurechnen sind, dem öffentlich-rechtlichen, alle übrigen dem privaten Rundfunk vorbehalten sind oder vorbehalten werden könnten. Wesentlich sind nach dem Urteil vom 4. November 1986 vielmehr drei Elemente: eine Übertragungstechnik, bei der ein Empfang der Sendungen für alle sichergestellt ist, bis auf weiteres mithin die herkömmliche terrestrische Technik (BVerfGE 73, 118 [123]); weiterhin der inhaltliche Standard der Programme im Sinne eines Angebots, das nach seinen Gegenständen und der Art ihrer Darbietungen oder Behandlung dem dargelegten Auftrag des Rundfunks nicht nur zu einem Teil, sondern voll entspricht; schließlich die wirksame Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt in der Darstellung der bestehenden Meinungsrichtungen durch organisatorische und verfahrensrechtliche Vorkehrungen.
Welche Programme der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten im einzelnen zu der unerläßlichen Grundversorgung gehören, bedurfte im Urteil vom 4. November 1986 ebensowenig einer Entscheidung wie im vorliegenden Verfahren. Die Frage läßt sich jedenfalls nicht isoliert für einzelne Programme oder Programmteile dieser Anstalten beantworten, weil Grundversorgung stets eine Mehrzahl von Programmen voraussetzt. Das Bundesverfassungsgericht ist im Urteil vom 4. November 1986 davon ausgegangen, daß zumindest der Bestand der im Zeitpunkt dieses Urteils terrestrisch verbreiteten öffentlich-rechtlichen Programme der unerläßlichen Grundversorgung zuzurechnen ist.
b) Bei Zugrundelegung der dargelegten Anforderungen läßt sich § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 LMedienG nicht unter dem Gesichtspunkt notwendiger, aber fehlender Grundversorgung beanstanden, sofern – was allein in Betracht kommt – die Zulassung zur Veranstaltung regionaler und lokaler Programme nach § 22 LMedienG erfolgt.
aa) Im Blick auf die Aufgabe, die durch die politische, wirtschaftliche und kulturelle Entwicklung geprägte individuelle Besonderheit des regionalen und lokalen Bereichs zur Darstellung zu bringen, ist eine zu der landes- oder bundesweiten Grundversorgung durch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten hinzutretende eigene Grundversorgung für diesen Bereich nicht eindeutig geboten. Denn die Zahl möglicher Themenstellungen für spezifisch regionale oder lokale Sendungen dürfte kaum hinreichen, insoweit die Notwendigkeit eines über das Programmangebot privater Veranstalter wesentlich hinausgehenden breiten und vollständigen Angebots der Landesrundfunkanstalten zu begründen. Auch könnten weder private noch öffentlich-rechtliche Regional- und Lokalprogramme ihre Sendungen ganztägig mit Gegenständen von spezifisch-regionalem oder lokalem Bezug bestreiten; sie dürften sich ohnehin auf einige Stunden am Tag beschränken. Für die räumlich begrenzt zu empfangenden Programme ohne jenen Bezug ist aber die Grundversorgung bereits durch die landesweiten Programme gewährleistet.
bb) Auch im regionalen und lokalen Rundfunk, dem mit Recht eine wachsende Bedeutung zugeschrieben wird, muss allerdings wirksam sichergestellt sein, daß in ihm die bestehende Meinungsvielfalt des jeweiligen engeren räumlichen Bereichs zum Ausdruck gelangt. Um dies zu erreichen, wäre insoweit eine Grundversorgung durch die Landesrundfunkanstalten dann geboten, wenn gleichgewichtige Meinungsvielfalt im regionalen und lokalen Rundfunk nicht bereits durch die gesetzliche Ordnung des privaten Rundfunks gleich wirksam sichergestellt wäre.
Die für den Regelfall geltende Bestimmung über die Zulassung zur Veranstaltung privaten Rundfunks, § 20 Abs. 1 LMedienG, bewirkt eine gleichwertige Sicherstellung nicht: Wer ein deutschsprachiges Vollprogramm oder ein in besonderer Weise meinungsbildendes deutschsprachiges Spartenprogramm, insbesondere ein Programm mit aktuellen Informationen veranstalten will, wird nach Satz 1 der Vorschrift zugelassen, wenn eine Mindestzahl konkurrierender Programme empfangbar ist. Bei überregionalen Programmen sieht das Gesetz diese Mindestzahl als gegeben an, wenn im Verbreitungsgebiet außer den Programmen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten mindestens drei weitere gleichartige deutschsprachige Programme oder Programmteile zugelassen, aus dem Geltungsbereich des Grundgesetzes herangeführt und zur Weiterverbreitung zugelassen oder ortsüblich empfangbar sind; diese Zahl vermindert sich bei lokalen und regionalen Programmen auf zwei (Satz 2). Im regionalen und lokalen Rundfunk scheiden aber bei der Beurteilung der Meinungsvielfalt und kulturellen Vielfalt – abweichend von § 14 Abs. 3 LMedienG – die landesweit veranstalteten und verbreiteten Programme der Landesrundfunkanstalten schon deshalb von vornherein aus, weil sie nicht „gleichartige“, also Regional- oder Lokalprogramme sind; das gleiche gilt für die herangeführten, zur Weiterverbreitung zugelassenen und die ortsüblich empfangbaren Programme. Auch wenn bereits zwei weitere private Anbieter zugelassen worden sein sollten, bleibt mithin die Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt im regionalen und lokalen Rundfunk wesentlich hinter derjenigen der Landesrundfunkanstalten zurück.
Sofern indessen die privaten Anbieter nach den Vorschriften des § 22 Abs. 1, 2 und 4 LMedienG zugelassen werden, erscheint es nicht geboten, daß die Landesrundfunkanstalten im regionalen und lokalen Bereich die Aufgabe der Grundversorgung übernehmen. Das Landesmediengesetz hat in diesen Bestimmungen Vorkehrungen zur Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt getroffen, welche den für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten geltenden Regelungen grundsätzlich nicht nachstehen und deshalb als hinreichend anzusehen sind.
Nach der Systematik des Gesetzes enthält § 22 LMedienG zwar nur eine Auffanglösung (vgl. Bullinger/Gödel, Landesmediengesetz Baden-Württemberg, Kommentar, 1986, Rdnr. 1 zu § 22). Der Weg dieser Lösung dürfte aber für regionalen und lokalen Rundfunk der einzig gangbare sein und deshalb zur Regel werden. § 22 Abs. 1 LMedienG ermöglicht eine Zulassung privater Veranstalter, wenn sichergestellt ist, daß nicht einzelne Kräfte vorherrschenden oder sonst in hohem Maße ungleichgewichtigen Einfluß auf die Bildung der öffentlichen Meinung durch Rundfunk im Verbreitungsgebiet erhalten. Die Zulassung bedarf der Zustimmung des Medienbeirats (vgl. § 65 LMedienG). Die genannte Voraussetzung wird im Regelfall als gegeben angesehen, wenn der Veranstalter von Vertretern der im Verbreitungsgebiet wesentlichen Meinungsrichtungen getragen wird oder sowohl nach seiner Organisation, insbesondere durch Bildung eines Programmbeirates aus Vertretern der im Verbreitungsgebiet wesentlichen Meinungsrichtungen, als auch nach seinem Programmschema und seinen Programmgrundsätzen rechtlich die Gewähr dafür bietet, daß die Sendungen insgesamt ein ausgewogenes Meinungsbild vermitteln (§ 22 Abs. 2 LMedienG). Fehlt es auch an diesen Voraussetzungen, so kann die Zulassung nur ausgesprochen werden, wenn der Veranstalter sich verpflichtet, einen angemessenen Teil seiner Sendezeit in Form eines offenen Kanals oder in anderer Weise für Beiträge solcher Meinungsrichtungen zur Verfügung zu stellen, die in seinen Sendungen nicht berücksichtigt sind, soweit dies zur Sicherung der Meinungsvielfalt erforderlich ist (§ 22 Abs. 3 LMedienG). Ob den genannten Anforderungen entsprochen ist, hat die Landesanstalt in regelmäßigen Abständen und aus besonderem Anlaß zu prüfen. Sie hat gegebenenfalls einzuschreiten (§ 22 Abs. 4 LMedienG).
Wenn die Zulassung nach § 22 Abs. 2 LMedienG erteilt wird, erscheint gleichgewichtige Meinungsvielfalt durch die vorgeschriebene Organisations- und Programmstruktur in ähnlicher Weise gewährleistet wie durch die entsprechenden Bestimmungen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Zwar sagt die Vorschrift nichts Näheres darüber aus, wie insoweit die rechtlichen Sicherungen beschaffen sein müssen. Nach der Begründung des Regierungsentwurfs soll damit eine gewisse Flexibilität erreicht werden; es sollen von Fall zu Fall Maßstäbe entwickelt und fortgebildet werden, um dann aufgrund der gewonnenen Erfahrungen nach einer vierjährigen Erprobungszeit (§ 88 Abs. 2 LMedienG) über Weiteres entscheiden zu können (LTDrucks. 9/955, S. 89 f.). Das ändert aber nichts daran, daß die Bestimmung im wesentlichen gleich hohe Anforderungen an die Sicherung der Meinungsvielfalt stellt wie diejenigen, welche für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk bestehen: Sie läßt es bei dem Erfordernis inhaltlicher Binnenpluralität nicht bewenden, sondern verlangt auch organisatorische Binnenpluralität. Der Veranstalter kann insbesondere in seiner Organisation dem Aufbau einer öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalt folgen und einen aus Vertretern aller wesentlichen gesellschaftlichen Kräfte bestehenden Beirat bilden, der rechtlich die Befugnis besitzt, auf eine ausgewogene Programmgestaltung hinzuwirken (LTDrucks. 9/955, S. 89). Organisatorische Binnenpluralität kann auch im Rahmen einer Anbietergemeinschaft – hier mit den Mitteln des Gesellschaftsrechts – hergestellt werden, wenn diese Form der Organisation einen pluralistischen Einfluß auf die Programmgestaltung gewährleistet, sich also nicht lediglich in kapitalmäßigen, programmneutralen Beteiligungen erschöpft. Hinzu treten das Verfahrenserfordernis der Zustimmung des pluralistisch zusammengesetzten Medienbeirats zur Zulassung (§ 22 Abs. 1 Satz 2 LMedienG) und die laufende Kontrolle durch die Landesanstalt für Kommunikation nach § 22 Abs. 4 LMedienG.
Demgegenüber enthält § 22 Abs. 3 LMedienG nur ein zweckuntaugliches Mittel: Wenn der Veranstalter sich verpflichtet, einen Teil seiner Sendezeit für sonst nicht berücksichtigte Meinungsrichtungen zur Verfügung zu stellen, so bedeutet das noch nicht, daß diese Meinungsrichtungen auch tatsächlich in dem Programm vertreten werden, vollends nicht, daß die ganze Vielfalt der in der Region oder am Ort bestehenden Meinungen in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet.
Die Lösung der Absätze 1, 2 und 4 entspricht jedoch mit den dargelegten Maßgaben den Anforderungen, die das Bundesverfassungsgericht an die Organisation von alleinigen Veranstaltern privaten Rundfunks als hinreichend erachtet hat (BVerfGE 73, 118 [174 f.]). Auch die Verpflichtung des Veranstalters, nach seinem Programmschema und seinen Programmgrundsätzen rechtlich die Gewähr dafür zu bieten, daß seine Sendungen insgesamt ein ausgewogenes Meinungsbild vermitteln, wird als Sicherung nicht außer Betracht bleiben können.
Insgesamt erscheint damit nicht nur die inhaltliche Binnenpluralität, sondern auch deren wirksame Sicherung durch Organisations- und Verfahrensbestimmungen für private regionale und lokale Programme durch § 22 Abs. 1, 2 und 4 LMedienG ausreichend geregelt. Werden diese Vorschriften in der gebotenen Weise angewendet, wird also dem Erfordernis organisatorischer Binnenpluralität und eines entsprechenden pluralistischen Einflusses auf die Programmgestaltung Rechnung getragen und wird die Einhaltung dieses Erfordernisses von der Landesanstalt effektiv kontrolliert, so bedarf es zur Sicherung der Meinungsvielfalt nicht gleichartiger Programme der öffentlich-rechtlichen Anstalten.
2. Der durch § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 LMedienG normierte Ausschluß der Landesrundfunkanstalten von der Veranstaltung regionaler und lokaler Rundfunkprogramme, die nicht schon am 31. Dezember 1984 bestanden haben, ist jedoch unter einem anderen Aspekt mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar: Er verstößt gegen das in Art. 5 Abs. 1 GG gewährleistete Grundprinzip freier Meinungsbildung, der die Rundfunkfreiheit zu dienen hat (oben I).
a) In der dualen Ordnung des Rundfunks, wie sie sich gegenwärtig auf der Grundlage der neuen Landesmediengesetze herausbildet, kann die Ergänzung des bisherigen Angebots der öffentlich-rechtlichen Anstalten um Programme privater Anbieter nur dann einen Sinn haben, wenn das Hinzutreten weiterer Veranstalter und Programme die Rundfunkversorgung insgesamt verbessert – mag auch privater Rundfunk für sich allein unter den derzeitigen Bedingungen den Anforderungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht voll entsprechen. Eine solche Verbesserung hängt einmal davon ab, daß eine höhere Zahl von Programmen angeboten wird, weil sich damit die Chance eines Mehr an inhaltlicher Vielfalt erhöht. Zum anderen kommt es auf die Konkurrenz zwischen diesen Programmen an. Dem Nebeneinander von öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk liegt (unter anderem) der Gedanke zugrunde, daß der publizistische Wettbewerb zwischen beiden sich anregend und belebend auf das inländische Gesamtangebot auswirken und Meinungsvielfalt auf diese Weise gestärkt und erweitert werde. Damit ist es unvereinbar, dem privaten Rundfunk zwar die Aufgabe einer publizistischen Konkurrenz gegenüber dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk zuzumessen, dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk aber eine solche Konkurrenz gegenüber dem privaten zu versagen: Freie, umfassende und wahrheitsgemäße Meinungsbildung lebt davon, daß den an diesem Prozeß Beteiligten nicht Informationen vorenthalten werden und daß Meinungen sich der Auseinandersetzung mit anderen Meinungen zu stellen haben, in der sie sich behaupten oder korrigiert werden müssen; Verbote von Beiträgen zur geistigen Auseinandersetzung haben Meinungsfreiheit noch niemals sichern, geschweige denn fördern können. Wenn es mithin Aufgabe der Rundfunkfreiheit ist, freie Meinungsbildung zu ermöglichen und zu schützen, so verwehrt die Garantie es dem Gesetzgeber prinzipiell, die Veranstaltung bestimmter Rundfunkprogramme zu untersagen oder andere Maßnahmen zu treffen, welche die Möglichkeit verkürzen, durch Rundfunk verbreitete Beiträge zur Meinungsbildung zu leisten. Auch jenseits der Grundversorgung durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk hat der Gesetzgeber vielmehr grundsätzlich die freie Veranstaltung von Rundfunkprogrammen zu gleichen Bedingungen zuzulassen.
Insoweit tragen die Programme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zur Bereicherung und Vielfalt des Programmangebotes bei; sie ermöglichen und erweitern publizistische Konkurrenz als Lebenselement der Meinungsfreiheit. Sie können bei Knappheit von Frequenzen oder Kanälen zwar keinen Vorrang, wohl aber gleichen Rang beanspruchen wie die Programme der übrigen Rundfunkveranstalter, und wie für diese muss für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten die Möglichkeit bestehen, solche Programme zu finanzieren.
Für den Rundfunk im regionalen und lokalen Bereich ist der dargelegte Grundsatz von besonderer Bedeutung. In diesem Bereich ist die Zahl der Anbieter von Beiträgen in der Presse oder im Rundfunk, die sich auf die Region oder den Ort beziehen, erheblich niedriger als im überregionalen Bereich; häufig, wenn nicht in der Regel, wird es sich um eine Zeitung handeln, zu der in günstigen Fällen noch ein weiteres regionales oder lokales Rundfunkprogramm treten kann, das nicht von einem örtlichen Zeitungsverleger veranstaltet wird. Bei dieser Sachlage öffentlichrechtliche Regional- und Lokalprogramme zu verbieten, bedeutet daher nichts anderes, als wirksame publizistische Konkurrenz zu einem wesentlichen Teil oder sogar gänzlich zu unterbinden.
Hiergegen läßt sich nicht einwenden, regionale und lokale Programme könnten ohnehin nur eine gleiche Breite des Programmangebots und eine gleiche Grundstruktur aufweisen, so daß ein öffentlich-rechtliches Programm den privaten Programmen nichts Wesentliches hinzufügen könne; zudem sei die Binnenpluralität dieser Programme rechtlich gewährleistet (vgl. oben 1 b). Selbst wenn Breite und Struktur der Programme im ganzen übereinstimmen, können sich doch die Art der Darstellung und die Behandlung der Themen wesentlich voneinander unterscheiden. Fern jeder Realität wäre die Annahme, mehrere Programme binnenplural organisierter Veranstalter leisteten nicht inhaltlich verschiedene Beiträge zu Information und Meinungsbildung. Der Konkurrenz öffentlich-rechtlicher Rundfunkprogramme kann deshalb Bedeutung für die regionale und lokale Meinungsbildung nicht abgesprochen werden. Wenn § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 LMedienG diese Konkurrenz unterbindet und regionalen und lokalen Rundfunk privaten Anbietern vorbehält, so verkürzt er insoweit die Rundfunkfreiheit.
b) Eine solche Verkürzung wird durch die aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG folgende Aufgabe des Gesetzgebers, Rundfunkfreiheit auszugestalten (oben I), nicht gedeckt. Die Ausgestaltung darf allein der Sicherung der Rundfunkfreiheit dienen (BVerfGE 73, 118 (166); vgl. auch BVerfGE 57, 295 [321]); die Aufgabe, die dem Gesetzgeber insoweit gestellt ist, befreit ihn nicht von seiner Bindung an Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG (vgl. Art. 1 Abs. 3 GG). Seine Freiheit zu organisatorischer Gestaltung, auf die sich namentlich die Landesregierung beruft, findet an dieser Bindung ebenso ihre Schranke wie seine Befugnis, selbst geschaffene Regelungen wieder aufzuheben oder zu ändern, wie das in mehreren Stellungnahmen geltend gemacht wird. Allgemeine Erwägungen dieser Art können daher nicht konkrete Gründe ersetzen, aus denen sich ergibt, daß gesetzliche Maßnahmen, welche die Rundfunkfreiheit berühren, der besseren oder zumindest gleichwertigen Sicherung dieser Freiheit dienen und deshalb als ausgestaltende Regelungen verfassungsrechtlich zulässig sind.
Der für das Verbot öffentlich-rechtlicher Programme im regionalen und lokalen Rundfunk maßgebliche Grund erfüllt diese Voraussetzung nicht. Er besteht nach der Begründung des Regierungsentwurfs zum Landesmediengesetz Baden-Württemberg allein im Schutz privater Anbieter vor der Konkurrenz der Landesrundfunkanstalten: Es bestehe die Gefahr, daß diese die gerade hier noch bestehenden Marktchancen späterer privater Rundfunkveranstalter erschwerten; Regional- und Lokalzeitungen gerieten in die Gefahr, die für sie existenznotwendigen Werbeeinnahmen teilweise an regionalen und lokalen Rundfunk zu verlieren, ohne die Möglichkeit zu besitzen, diese Einbußen durch eigene Veranstaltungen solchen Rundfunks teilweise wieder aufzufangen (LTDrucks. 9/955, S. 53 f.). Deshalb sollten die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten vorerst nicht weitergehend als bisher tätig werden, damit private Dienste aufgebaut werden könnten, ohne sofort einer Konkurrenz der angebotsstarken großen Anstalten ausgesetzt zu sein (a.a.O., S. 66).
Diese wirtschaftlichen Gründe rechtfertigen indessen kein Verbot von Beiträgen zur regionalen und lokalen Meinungsbildung durch den Rundfunk. Marktchancen können eine Frage wirtschaftlicher, nicht aber der Meinungsfreiheit sein. Was diese betrifft, so bedeutet es selbst für die Begünstigten kein Mehr an eigener Meinungsfreiheit, wenn anderen Meinungsäußerungen verboten werden. Auch davon abgesehen ist nicht ersichtlich, inwiefern das Verbot der Aufgabe dienen könnte, die Vielfalt der bestehenden Meinungen in möglichster Breite und Vollständigkeit zum Ausdruck zu bringen. Die Begünstigten werden vielmehr auch dann gegen Konkurrenten geschützt, wenn diese vielfältigere und bessere Programme anzubieten haben als sie. Eine solche Unterbindung freien publizistischen Wettbewerbs und geistiger Auseinandersetzung ist mit dem Grundgedanken der Gewährleistung des Art. 5 Abs. 1 GG nicht vereinbar. Entweder die privaten Veranstalter stellen sich dem publizistischen Wettbewerb, indem sie sich bemühen, ihrerseits vielseitige und für den Hörer oder Zuschauer interessante Programme anzubieten; dann erfüllen sie ihre ergänzende und bereichernde Funktion im dualen Rundfunksystem, und es bedarf keines Verbots öffentlich-rechtlicher Programme. Oder die privaten Veranstalter sind zu keinem Angebot imstande, das gegen ein konkurrierendes öffentlichrechtliches Programm zu bestehen vermag; dann kann auch ein gesetzliches Verbot solcher konkurrierender Programme der Freiheit der Meinungsbildung und insbesondere der Rundfunkfreiheit nicht dienen. Erläßt der Gesetzgeber gleichwohl ein solches Verbot, so liegt darin jedenfalls keine zulässige Ausgestaltung der Rundfunkfreiheit.
Im übrigen erschiene es wenig folgerichtig, das bisherige „Monopol“ der öffentlich-rechtlichen Anstalten zu beseitigen, im gleichen Atemzug aber für bestimmte Programme ein „Monopol“ privater Veranstalter zu begründen. Die Beseitigung entspricht dem Gedanken der Neuordnung des Rundfunks, durch Öffnung für private Veranstalter zu einem breiteren Programm- und damit Informationsangebot beizutragen; die Begründung des neuen „Monopols“ steht mit diesem Gedanken in offenem Widerspruch.
Dieser Beurteilung läßt sich nicht die Überlegenheit der öffentlich-rechtlichen Anstalten entgegenhalten, die einen Wettbewerb für private Anbieter praktisch aussichtslos mache. Dem in diesem Zusammenhang vorgetragenen Argument des organisatorischen, personellen und finanziellen Vorsprungs der öffentlichrechtlichen Anstalten kommt jedenfalls für regionalen und lokalen Rundfunk keine ausschlaggebende Bedeutung zu. Dessen Wirkungsbereich ist wesentlich enger als derjenige der Veranstalter landes- oder bundesweiter Vollprogramme. Auch haben die Anstalten bisher nur begrenzte Erfahrungen auf diesem Gebiet sammeln können, so daß insoweit kein nennenswerter Vorsprung besteht. Qualifiziertes Personal kann ebenso ein privater Veranstalter engagieren (vgl. BVerfGE 73, 118 [194]). Schließlich hängt die Qualität von Regional- und Lokalprogrammen nicht ohne weiteres von der Höhe der Finanz- und Wirtschaftskraft des Veranstalters ab, um so weniger, als die Kosten dieser Programme vergleichsweise niedrig liegen. Gewiß muss ein privater Anbieter, um im Programmwettbewerb bestehen zu können, wirtschaftlich lebensfähig sein. Insofern kann es gerechtfertigt sein, wenn der Gesetzgeber diese Vorbedingung zu sichern sucht (vgl. unten III). Im Rahmen seiner Ausgestaltungsbefugnis darf er dazu jedoch nicht den Weg einer Einschränkung des publizistischen Wettbewerbs wählen.
c) § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 LMedienG normiert keine nach Art. 5 Abs. 2 GG zulässige Schranke der Rundfunkfreiheit. Auch unter diesem Gesichtspunkt kann die Vorschrift daher keinen Bestand haben.
aa) Es erscheint schon bedenklich, ob sie als „allgemeines Gesetz“ im Sinne des Art. 5 Abs. 2 GG zu betrachten ist; denn das Verbot richtet sich ausschließlich und gezielt gegen die Landesrundfunkanstalten, so daß ihm die persönliche Allgemeinheit fehlt (vgl. BVerfGE 21, 271 [280]). Jedenfalls genügt die Regelung nicht dem Gebot, daß Einschränkungen der durch Art. 5 Abs. 1 GG gewährleisteten Grundrechte stets verhältnismäßig sein müssen. 120
Die Grenzen der Grundrechte des Art. 5 Abs. 1 GG müssen ihrerseits im Lichte der gewährleisteten Freiheiten gesehen werden; die allgemeinen Gesetze sind aus der Erkenntnis der Bedeutung der Grundrechte des Art. 5 Abs. 1 GG im freiheitlichen demokratischen Staat auszulegen und so in ihrer diese Grundrechte beschränkenden Wirkung selbst wieder einzuschränken (BVerfGE 7, 198 [208 f.]; st. Rspr.). Es bedarf mithin einer verfassungsmäßigen Zuordnung der Rundfunkfreiheit und des durch § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 LMedienG zu schützenden Rechtsguts: Die Einschränkung, die in dem Verbot der Veranstaltung regionalen und lokalen Rundfunks liegt, muss geeignet und erforderlich sein, den Schutz zu bewirken, den die Vorschrift sichern soll; das, was mit ihr erreicht wird, muss in angemessenem Verhältnis zu den Einbußen stehen, welche die Beschränkung einer der Freiheiten des Art. 5 Abs. 1 GG mit sich bringt (vgl. BVerfGE 71, 206 [214]).
Wie oben dargelegt, besteht die Aufgabe des § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 LMedienG darin, die privaten Veranstalter vor dem Wettbewerb der Landesrundfunkanstalten zu schützen. Durch diesen Schutz sollen die Startchancen der privaten Veranstalter verbessert werden. Das Mittel, das der Gesetzgeber hierzu gewählt hat, erscheint geeignet, den angestrebten Zweck zu erreichen. Doch hätte ein milderes, die Rundfunkfreiheit weniger beeinträchtigendes Mittel ausgereicht. Jedenfalls für den Bereich regionalen und lokalen Rundfunks kann von einem nennenswerten Vorsprung der Landesrundfunkanstalten nicht ausgegangen werden (oben b). Es hätte deshalb dem Grundsatz der Erforderlichkeit noch entsprochen, wenn der Gesetzgeber sich auf das Werbeverbot des § 13 Abs. 2 Satz 4 LMedienG beschränkt hätte (vgl. unten III). Den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ganz von der Veranstaltung regionalen und lokalen Rundfunks auszuschließen, ist hingegen mit diesem Grundsatz nicht mehr vereinbar. Davon abgesehen ist die Maßnahme des Gesetzgebers nicht im engeren Sinne verhältnismäßig. Der Schutz der privaten Anbieter vor Konkurrenz und die damit verbundene Verbesserung ihrer Startchancen führen zu unangemessenen Einbußen: Sie bedeuten im Umfang ihrer Reichweite eine Unterbindung publizistischen Wettbewerbs und geistiger Auseinandersetzung. Auf diese kommt es aber gerade im regionalen und lokalen Bereich an, in dem von Meinungsvielfalt in den Medien oft nicht mehr gesprochen werden kann. Das Verbot des § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 LMedienG führt mithin nicht nur zu einer Beeinträchtigung der Rundfunkfreiheit; es läuft darüber hinaus der Meinungsfreiheit insgesamt zuwider, die für die freiheitliche demokratische Grundordnung schlechthin konstituierend ist (BVerfGE 35, 202 [221 f.] – Lebach). Gegenüber dem Schutz dieser Rechtsgüter kann dem Schutz privater Rundfunkveranstalter vor der Konkurrenz der Landesrundfunkanstalten kein Vorrang zukommen, auch wenn der Gesetzgeber damit die Verwirklichung einer im Prinzip verfassungsmäßigen Neuordnung des Rundfunks sicherzustellen sucht. § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 LMedienG enthält infolgedessen keine zulässige Einschränkung der Rundfunkfreiheit.
bb) An dieser Beurteilung kann auch § 88 Abs. 2 Nr. 4 LMedienG nichts ändern, nach dem die Landesregierung spätestens vier Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes aufgrund eines Berichts der Landesanstalt dem Landtag einen Bericht über die Erfahrungen mit der Anwendung des Gesetzes und insbesondere darüber vorlegt, „ob … es zur ausgeglichenen Versorgung der Bevölkerung mit Rundfunkprogrammen erforderlich ist, den Landesrundfunkanstalten die Veranstaltung regionaler und lokaler Programme zu gestatten“.
Entgegen der Auffassung, die in den Stellungnahmen der Landesregierung und des Landtags Baden-Württemberg, des Bundesministers des Innern sowie des Verbandes Deutscher Zeitschriftenverleger vertreten wird, läßt sich mit Hilfe dieser Vorschrift die Verfassungsmäßigkeit des § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 LMedienG nicht begründen. Denn das Gesetz trägt insoweit nicht den Charakter einer zeitlich und örtlich begrenzten Erprobungs- und Versuchsregelung auf dem Gebiet des Rundfunks, bei der nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dem Gesetzgeber eine erheblich größere Gestaltungsfreiheit zukommt, weil solche Versuche der Aufgabe dienen, Erfahrungen zu gewinnen (vgl. dazu BVerfGE 57, 295 [324] unter Bezugnahme auf BVerfGE 54, 173 [202] m. w. N.): § 88 Abs. 2 LMedienG normiert keine zeitliche Begrenzung der Geltungsdauer des Gesetzes. Ob der Versuchscharakter des § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 LMedienG sich auch daraus ergeben könnte, daß der Gesetzgeber diese Regelung spätestens vier Jahre nach Inkrafttreten des Gesetzes überprüfen und gegebenenfalls anpassen will, kann dahingestellt bleiben, weil es sich bei dem Verbot der genannten Bestimmung schon seinem Inhalt nach um keinen echten Versuch handeln kann. Dies würde voraussetzen, daß die Vorschrift wiederholbare Tatbestände regelte, daß also bei einem Fehlschlag des Versuchs eine andere Regelung des Tatbestands getroffen werden könnte. Das ist jedoch für die „Startphase“ ausgeschlossen: Sie ist kein wiederholbarer, sondern ein einmaliger und definitiver Vorgang. Sollte der Gesetzgeber später zu der Auffassung gelangen, daß der Ausschluß der Landesrundfunkanstalten die noch bestehenden Marktchancen privater Rundfunkveranstalter nicht erschwert habe, ließe sich die Ausgangssituation nicht wiederherstellen und nunmehr eine Regelung treffen, welche dieser Situation in anderer Weise Rechnung trüge.
3. § 13 Abs. 2 Satz 1 LMedienG ist hiernach mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar, soweit er die Veranstaltung und Verbreitung von Rundfunkprogrammen der Landesrundfunkanstalten ausschließt, die nicht für den gesamten Sendebereich der Anstalten im Lande veranstaltet und verbreitet werden. § 13 Abs. 2 Satz 2 LMedienG ist mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar und nichtig, soweit danach die Veranstaltung und Verbreitung anderer Rundfunkprogramme verboten wird, die nicht schon am 31. Dezember 1984 bestanden haben. In diesem Umfang verletzen beide Sätze die Beschwerdeführer in ihren Grundrechten aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.
a) Die sich aus § 13 Abs. 2 Satz 2 LMedienG ergebende Verpflichtung des Süddeutschen Rundfunks, seine montags bis freitags von 5.30 Uhr bis 8.00 Uhr für Radio Stuttgart stattfindenden Sendungen einzustellen, die das Bundesverfassungsgericht durch einstweilige Anordnung vom 3. Januar 1986 bis zur Entscheidung über die Verfassungsbeschwerde ausgesetzt hat (BVerf- GE 71, 350), wird damit hinfällig. Das Verbot eines bereits bestehenden öffentlich-rechtlichen Rundfunkprogramms, das eine Umschichtung zugunsten privater Anbieter bewirken soll, könnte nur dann Bestand haben, wenn es eine zulässige Ausgestaltung oder eine den Anforderungen des Art. 5 Abs. 2 GG genügende Einschränkung der Rundfunkfreiheit enthielte. Ebenso wie die oben erörterte, für die Zukunft ausgesprochene Untersagung regionaler und lokaler Rundfunkprogramme der Landesrundfunkanstalten dient das Verbot des Frühprogramms von Radio Stuttgart aber allein dem Konkurrentenschutz. Für die Beurteilung kann daher nichts anderes gelten als für diese Programme.
b) Da die Veranstaltung von Regional- und Lokalprogrammen durch die Landesrundfunkanstalten nicht Grundversorgung und damit Voraussetzung der Zulässigkeit privater Programme dieser Art ist (oben 1), hat der Wegfall der Sperre des § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 LMedienG nicht zur Folge, daß den öffentlich-rechtlichen Regional- und Lokalprogrammen nunmehr ein Vorrang vor den privaten zukommt. Auf der anderen Seite darf auch den privaten Programmen kein Vorrang eingeräumt werden; das Bestreben, die Startchancen ihrer Veranstalter zu sichern oder zu verbessern, hat außer Betracht zu bleiben. Sofern ausreichende Übertragungskapazitäten zur Verfügung stehen, müssen vielmehr die Landesrundfunkanstalten und die privaten Anbieter in gleicher Weise zum Zuge kommen. Diesem Maßstab wird auch dann genügt, wenn für ein regionales oder lokales Verbreitungsgebiet neben mehrere private Programme ein Programm der Landesrundfunkanstalten tritt; einer zahlenmäßigen Gleichheit öffentlich-rechtlicher und privatrechtlicher Programme bedarf es nicht.
Sind Übertragungskapazitäten nicht für alle Interessenten verfügbar, muss grundsätzlich auch dann den Landesrundfunkanstalten und den privaten Anbietern die Veranstaltung nach gleichen Bedingungen ermöglicht werden. Soweit es bei terrestrischer Übertragung den Landesrundfunkanstalten technisch möglich ist, ihre Regional- und Lokalprogramme ohne Beeinträchtigung der ihnen obliegenden Grundversorgung im Wege einer zeitweisen Auseinanderschaltung der für die landesweiten Programme verfügbaren Sender zu verbreiten und so die Inanspruchnahme einer besonderen Frequenz zu vermeiden, werden sie diese Möglichkeit zu nutzen haben, um die Möglichkeit der privaten Veranstalter zur Verbreitung ihrer Programme nicht mehr als notwendig zu beschränken.
Soweit die Verfassungsbeschwerden sich gegen das Verbot von Werbung in regionalen und lokalen Programmen der Landesrundfunkanstalten richten, sind sie nicht begründet. § 13 Abs. 2 Satz 4 LMedienG, der dieses Verbot ausspricht, ist mit dem Grundgesetz vereinbar. Durch den Fortfall der Beschränkung regionaler und lokaler Programme der Landesrundfunkanstalten auf Programme, welche schon am 31. Dezember 1984 bestanden haben (oben II), erweitert sich der Geltungsbereich dieser Regelung: Nach deren Sinn und Zweck erstreckt sich das Werbeverbot nunmehr auch auf die weiteren regionalen und lokalen Programme der Beschwerdeführer.
1. Ob Wirtschaftswerbung im Rundfunk in gleicher Weise durch die Rundfunkfreiheit geschützt wird wie der Anzeigenteil von Presseerzeugnissen durch die Pressefreiheit (vgl. BVerfGE 21, 271 [278 ff.]; 64, 108 [114]), bedarf im vorliegenden Verfahren keiner Entscheidung. Für die verfassungsrechtliche Beurteilung des § 13 Abs. 2 Satz 4 LMedienG kommt es allein darauf an, ob und inwieweit die Finanzierung regionaler und lokaler Programme der Landesrundfunkanstalten durch Werbung vom Schutz des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG umfaßt wird.
Die finanzielle Sicherung dieser Programme ist Bestandteil ihres Schutzes durch die Rundfunkfreiheit. Diese verpflichtet den Gesetzgeber, die hinreichende Finanzierung der geschützten Programme zu ermöglichen; im anderen Falle könnte er Verfassungsrecht, das einem unmittelbaren Verbot von Programmen entgegensteht, dadurch umgehen, daß er dasselbe Ergebnis durch Entzug oder Beschränkung der Finanzierungsmöglichkeiten zu erreichen sucht. Der Schutz des Grundrechts erstreckt sich hingegen grundsätzlich nicht auf einzelne Formen der Finanzierung. Entscheidend ist allein, daß die Finanzierung der Tätigkeit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten insgesamt hinreichend gesichert ist und daß den Anstalten auf diese Weise die Finanzierung derjenigen Programme ermöglicht wird, deren Veranstaltung ihren spezifischen Funktionen nicht nur entspricht, sondern auch zur Wahrnehmung dieser Funktionen erforderlich ist. Auch wenn die einzelnen Finanzierungsformen unterschiedliche Vor- und Nachteile mit sich bringen, die es nahelegen mögen, bestimmten Formen den Vorzug zu geben, ist der Gesetzgeber nicht gehindert, einzelne dieser Finanzierungsformen, mithin auch diejenige der Werbung, zu beschränken oder auszuschließen. Sofern die genannten Programme ohne die entzogenen oder entgehenden Einnahmen nicht mehr finanziert werden könnten, muss der Gesetzgeber die Finanzierung auf andere Weise sichern. Unterläßt er dies, so greift auch eine Beschränkung oder ein Verbot von Werbung in die Rundfunkfreiheit ein. In keinem Fall darf die Finanzierung beschränkt werden, um Einfluß auf die Art der Programmgestaltung oder gar auf den Inhalt einzelner Programme auszuüben und damit Gebote oder Verbote der Rundfunkfreiheit zu unterlaufen.
2. Bei der Regelung des § 13 Abs. 2 Satz 4 LMedienG hat der Gesetzgeber für einen Ausgleich des Verlustes an Werbeeinnahmen in regionalen und lokalen Programmen der Landesrundfunkanstalten keine Vorsorge getroffen. Dieser Umstand ist verfassungsrechtlich noch nicht zu beanstanden. Jedenfalls genügt das Werbeverbot für sich allein den Voraussetzungen einer Begrenzung der Rundfunkfreiheit durch „allgemeine Gesetze“ (Art. 5 Abs. 2 GG).
Zwar sind Adressaten auch dieser Vorschrift ausschließlich die Landesrundfunkanstalten (vgl. oben II 2 c). Aber die erforderliche Allgemeinheit läßt sich ihr nicht absprechen, weil das Verbot, das sie zum Inhalt hat, nicht die öffentlich-rechtlichen Regional- oder Lokalprogramme mittelbar zu beschränken oder gar zu unterbinden sucht und damit weder die Äußerung oder Verbreitung bestimmter Meinungen noch den Prozeß freier Meinungsbildung als solchen beeinträchtigt; es dient dem Schutz anderer, ohne Rücksicht auf bestimmte Meinungen zu schützender Rechtsgüter (vgl. BVerfGE 71, 206 [215]) und entspricht dem Gebot der Verhältnismäßigkeit. Zweck der Vorschrift ist, wie auch in mehreren Stellungnahmen hervorgehoben wird, die Sicherung der wirtschaftlichen Grundlagen der Tagespresse und des privaten Rundfunks. Bei beiden muss davon ausgegangen werden, daß sie zur Erhaltung ihrer Existenz auf Einnahmen aus Wirtschaftswerbung angewiesen sind. Der Schutz vor der Konkurrenz der Landesrundfunkanstalten erscheint geeignet und erforderlich, diesen Zweck zu erreichen. Er steht auch in angemessenem Verhältnis zu den Einbußen, welche die Beschränkung für die Landesrundfunkanstalten mit sich bringt. Für die Existenz der Tagespresse und der privaten Rundfunkanbieter ist die Sicherung ihrer Werbeeinnahmen zumindest für eine Übergangszeit von erheblicher Bedeutung. Der Nachteil für die Landesrundfunkanstalten entsteht in einem Sektor, der nicht die Hauptquelle ihrer Einnahmen bildet und daher insgesamt gesehen nicht in gleicher Weise ins Gewicht fällt, zumal die Zahlen, die der Beschwerdeführer zu 1 in seiner Verfassungsbeschwerde genannt hat, bei Berücksichtigung seines Gesamtumsatzes eher für einen geringfügigen Ausfall sprechen; der Nachteil erscheint mithin zumutbar. Anders als das Verbot regionaler und lokaler öffentlich-rechtlicher Programme unterbindet das Werbeverbot des § 13 Abs. 2 Satz 4 LMedienG auch nicht den publizistischen Wettbewerb zwischen öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk; es dürfe sogar geeignet sein, diesem Wettbewerb zu dienen, weil es dazu beiträgt, daß an ihm Beteiligte nicht aus wirtschaftlichen Gründen ausscheiden müssen. § 13 Abs. 2 Satz 4 LMedienG ist hiernach mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Sollte sich allerdings längerfristig ergeben, daß die Regional- und Lokalprogramme der Beschwerdeführer sich ohne zusätzliche Einnahmen nicht finanzieren lassen, hätte der Gesetzgeber, wie bereits ausgeführt, für eine anderweitige Kostendeckung Sorge zu tragen.
Unbegründet sind die Verfassungsbeschwerden ferner, soweit sie sich gegen § 13 Abs. 3 LMedienG richten, nach dem Rundfunkprogramme, die Abonnenten oder Einzelentgeltzahlern vorbehalten bleiben, durch die Landesrundfunkanstalten nur veranstaltet werden dürfen, wenn dies durch Gesetz oder Staatsvertrag besonders zugelassen ist.
1. Diese Vorschrift bindet allein die in ihr bezeichnete Form der Finanzierung von Programmen der Landesrundfunkanstalten an eine besondere gesetzliche oder staatsvertragliche Zulassung; entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers zu 2 enthält sie kein Verbot der Veranstaltung von Spartenprogrammen.
Diese Auslegung ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Bestimmung. Sie wird gestützt durch § 29 Nr. 2 LMedienG, der für private Veranstalter, ebenfalls ohne Beschränkung auf Programme bestimmten Inhalts, die Möglichkeit einer Finanzierung durch Abonnements und Einzelentgelte vorsieht. Daß es in erster Linie, wenn nicht ausschließlich um diese Form der Finanzierung geht, zeigt auch die Begründung des Regierungsentwurfs (LT- Drucks. 9/955, S. 81 f.). Nach ihr geht § 13 Abs. 3 LMedienG davon aus, daß der herkömmliche Rundfunk vornehmlich aus allgemeinen Rundfunkgebühren und in geringerem Maße aus Wirtschaftswerbung finanziert wird. Jede andere Finanzierung bedeute eine grundlegende strukturelle Änderung, die ohne Änderung der Rundfunkgesetze und Rundfunkstaatsverträge nicht als zulässig angesehen werden könne. Eine solche Strukturänderung wäre aber mit der Einführung von Programmen verbunden, die aus Abonnements oder Einzelentgelten finanziert werden. Es möge sein, daß im Zuge der weiteren Entwicklung des Rundfunks eine Teilumstellung auch der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten vom gebühren- und werbefinanzierten Massenprogramm auf Spartenprogramme mit gesonderter Finanzierung notwendig werden könnte. Das sei aber jedenfalls vorerst noch nicht der Fall, könne also einer späteren gesetzlichen Regelung vorbehalten werden (vgl. auch Bullinger/Gödel, a.a.O., Rdnr. 12 zu § 13 LMedienG).
Eine andere Auslegung wäre mit der Gewährleistung der Rundfunkfreiheit unvereinbar: Um freie Meinungsbildung zu ermöglichen und zu schützen, ist es dem Gesetzgeber, wie oben (II 2 a) dargelegt, durch Art. 5 Abs. 1 GG prinzipiell verwehrt, die Veranstaltung bestimmter Rundfunkprogramme zu untersagen oder andere Maßnahmen zu treffen, welche die Möglichkeit verkürzen, durch Rundfunk verbreitete Beiträge zur Meinungsbildung zu leisten. Der Gesetzgeber hat vielmehr grundsätzlich die Veranstaltung von Rundfunkprogrammen zu gleichen Bedingungen zuzulassen. Das gilt nicht nur für Regional- und Lokalprogramme, sondern auch für Spartenprogramme der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Zwar lassen diese Programme sich insofern nicht der unerläßlichen Grundversorgung zurechnen, als sie sich nur an einen begrenzten Teilnehmerkreis richten und auch thematisch begrenzt sind, so daß sie für sich genommen umfassende Information und Meinungsbildung nicht ermöglichen; deshalb mag für sie auch die publizistische Konkurrenz (im engeren Sinne) weniger bedeutsam sein als für regionale und lokale „Vollprogramme“. Um so bedeutsamer ist es, daß Spartenprogramme der öffentlich-rechtlichen Anstalten Beiträge enthalten dürften, welche von privaten Anbietern nicht zu erwarten sind, wie etwa die von den Beschwerdeführern angeführten Programme im Kultur- und Bildungsbereich. Infolgedessen können die Anstalten nicht nur die Breite des gesamten Programmangebotes erhöhen, sondern in dieses auch ein für das kulturelle Leben in der Bundesrepublik wesentliches Element einbringen und in diesem Bereich den klassischen Auftrag des Rundfunks wahrnehmen (vgl. BVerfGE 73, 118 [158]). Eine Untersagung solcher Programme würde der Gewährleistung der Rundfunkfreiheit zuwiderlaufen. Demgemäß enthielte § 13 Abs. 3 LMedienG als Verbot für die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, vorbehaltlich einer späteren gesetzlichen oder staatsvertraglichen Zulassung Spartenprogramme zu veranstalten, einen Eingriff in dieses Grundrecht.
Wenn daher die dargelegte Auslegung der Vorschrift sich nicht bereits aus der einfachrechtlichen Regelung ergeben sollte, wäre sie jedenfalls nach dem Grundsatz der verfassungskonformen Auslegung von Gesetzen geboten. § 13 Abs. 3 LMedienG enthält mithin kein „Verspartungsverbot“. Er hindert die öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten nicht, Spartenprogramme zu veranstalten und zu verbreiten, mögen diese auch für jedermann empfangbar sein; allerdings kann das – ebenso wie bei Regional- und Lokalprogrammen – nur für jeweils ein Programm derselben Sparte im Sendebereich gelten. Gegenstand der Regelung ist allein die Form der Rundfunkfinanzierung durch Abonnements oder Einzelentgelte, die privaten Veranstaltern gestattet, für die Landesrundfunkanstalten jedoch an eine besondere Zulassung gebunden ist. Die Frage der Verfassungsmäßigkeit der Vorschrift kann sich infolgedessen nur dahin stellen, ob dies mit der Gewährleistung der Rundfunkfreiheit vereinbar ist.
2. Als vorläufiges (vgl. § 88 Abs. 2 Nr. 5 LMedienG) Verbot der Veranstaltung von Programmen, die durch Abonnenten oder Einzelentgeltzahler finanziert werden, verstößt § 13 Abs. 3 LMedienG nicht gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Wie oben gezeigt, führt der Ausschluß oder die Beschränkung einer bestimmten Finanzierungsform lediglich dann zu einer Beeinträchtigung der Rundfunkfreiheit, wenn eine Finanzierung auf andere Weise nicht gesichert wird. Verfassungsrechtlich geboten ist nur die allgemeine Sicherung einer funktionsgerechten Finanzierung der Programme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (oben III 1); die Entscheidung, in welchen Formen dies zu geschehen hat, ist Sache des Gesetzgebers.
Im Falle des § 13 Abs. 3 LMedienG ist nicht zu erkennen, daß der Vorbehalt einer besonderen Zulassung der Finanzierung durch Abonnements oder Einzelentgelte und der damit verbundene vorläufige Ausschluß dieser Finanzierungsform den Beschwerdeführern die Veranstaltung von Spartenprogrammen unmöglich macht. Das haben die Beschwerdeführer selbst nicht geltend gemacht. Sie wenden sich in erster Linie gegen ihren Ausschluß von der Veranstaltung dieser Programme, der nach ihrer Auffassung durch § 13 Abs. 3 LMedienG angeordnet worden ist und von dem sie befürchten, daß er sie von wichtigen Entwicklungsmöglichkeiten abschneiden werde; davon kann aber bei der gebotenen Auslegung der Vorschrift nicht ausgegangen werden. Wenn der Beschwerdeführer zu 2 in dem vorläufigen Verbot einer Finanzierung durch Abonnements oder Einzelentgelte eine Gefährdung seines Bestands erblickt, da nicht sicher sei, daß auf Dauer eine ausschließliche Gebühren- und Werbefinanzierung möglich sein werde, so kann das nicht die Notwendigkeit einer Eröffnung gerade dieser Finanzierungsform begründen.
§ 13 Abs. 3 LMedienG beeinträchtigt mithin in der hier zugrunde zu legenden (verfassungskonformen) Auslegung nicht die Rundfunkfreiheit. Die Vorschrift ist nicht zu beanstanden. Sollte sich in Zukunft erweisen, daß Spartenprogramme der Beschwerdeführer sich in dem dargelegten Rahmen aus den verfügbaren Mitteln nicht finanzieren lassen, dann müßte entweder die Möglichkeit einer Finanzierung unter Beibehaltung des derzeitigen Verbots einer Abonnement- oder Einzelentgeltfinanzierung auf andere Weise sichergestellt oder diese Form der Finanzierung für die öffentlich-rechtlichen Anstalten zugelassen werden. Es wäre somit verfassungsrechtlich geboten, die in § 13 Abs. 3 LMedienG vorbehaltene besondere Zulassung auszusprechen.
Unbegründet sind die Verfassungsbeschwerden auch, soweit sie sich gegen § 13 Abs. 4 LMedienG richten. Nach dieser Vorschrift können private Rundfunkveranstalter mit öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in der Weise zusammenarbeiten, daß sie einzelne Ton- und Bewegtbildsendungen mit diesen gemeinsam herstellen und daß öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten ihnen Sendungen oder Programmteile zur Verfügung stellen oder von ihnen abnehmen.
1. Auch hier gehen die Beschwerdeführer bei ihren Beanstandungen von unzutreffenden Voraussetzungen aus. Mit dem Einwand, die angegriffene Bestimmung mache die Zusammenarbeit mit privaten Anbietern von deren Initiative abhängig, verkennt der Beschwerdeführer zu 1 die Bedeutung der gegenüber dem Regierungsentwurf geänderten Fassung der Vorschrift. Wenn diese sich nunmehr an die privaten Veranstalter statt, wie ursprünglich vorgesehen, an die Landesrundfunkanstalten richtet (vgl. dazu Bullinger/Gödel, a.a.O., Rdnr. 13 zu § 13), so schließt das – worauf auch der Landtag und die Landesregierung hinweisen – eine Initiative der Landesrundfunkanstalten zur Zusammenarbeit nicht aus. Ebensowenig kann der Auffassung des Beschwerdeführers zu 2 gefolgt werden, daß ihm durch die Vorschrift eine Beteiligung an grenzüberschreitenden Gemeinschaftsprogrammen versagt werde. Er kann ohne Einschränkung mit in- und ausländischen öffentlich-rechtlichen Anstalten zusammenarbeiten; darüber hinaus hat die erwähnte Umformulierung zur Folge, daß den öffentlich-rechtlichen Anstalten eine nicht mit § 13 Abs. 4 LMedienG übereinstimmende Zusammenarbeit mit solchen privaten Rundfunkveranstaltern möglich bleibt, die nach den neuen Mediengesetzen anderer Bundesländer oder im Ausland zugelassen sind (Bullinger/Gödel, a.a.O.). Die Vorschrift steht lediglich einer über den in ihr zugelassenen Umfang hinausgehenden Kooperation mit privaten Veranstaltern entgegen, welche nach dem Landesmediengesetz Baden-Württemberg zugelassen sind.
2. In dieser Bedeutung verstößt § 13 Abs. 4 LMedienG nicht gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG.
Die Bestimmung dient, wie sich aus der Begründung des Regierungsentwurfs ergibt, der klaren Trennung der Verantwortungsbereiche. Übergreifende Gemeinschaftsunternehmen öffentlichrechtlicher und privater Veranstalter sollen ausgeschlossen werden; hingegen wird eine begrenzte Zusammenarbeit nicht verhindert (LTDrucks. 9/955, S. 82). Damit gerät die Vorschrift weder in Konflikt mit der durch die Rundfunkfreiheit gewährleisteten Staatsfreiheit der Veranstalter noch mit dem Verbot einer Einflußnahme auf die Programme, noch mit dem Gebot der Sicherung umfassender Information und Darstellung der Meinungsvielfalt. Allenfalls könnte die Programmgestaltung der öffentlich-rechtlichen Anstalten dadurch berührt werden, daß ihnen ein volles Gemeinschaftsprogramm mit einem im Geltungsbereich des Landesmediengesetzes zugelassenen privaten Veranstalter versagt ist. Selbst wenn darin eine Beeinträchtigung der Rundfunkfreiheit liegen sollte, wäre diese von geringer Tragweite. Sie wäre durch Art. 5 Abs. 2 GG gerechtfertigt, nach dem § 13 Abs. 4 LMedienG eine zulässige Schranke der Rundfunkfreiheit enthielte: Die Vorschrift ist geeignet und erforderlich, den angestrebten Zweck zu erreichen. Sie ist auch im engeren Sinne verhältnismäßig. Wenn den öffentlich-rechtlichen Anstalten (nur) eine umfassende Kooperation mit einem eng begrenzten Kreis privater Veranstalter verwehrt wird, so erscheint das im Interesse der Vermeidung eines Mischsystems von privatem und öffentlich-rechtlichem Rundfunk im Lande Baden-Württemberg zumutbar.
Soweit schließlich der Beschwerdeführer zu 2 die Verpflichtung, freie Bildschirmtextkapazitäten anderen Veranstaltern zur Verfügung zu stellen (§ 44 Abs. 3 LMedienG), den Vorbehalt einer besonderen gesetzlichen oder staatsvertraglichen Zulassung für Ton- und Bewegtbilddienste auf Abruf (§ 45 Abs. 2 LMedienG) und den nach seiner Ansicht durch § 46 Abs. 2 i. V. m. § 23 Abs. 2 Nr. 4 LMedienG angeordneten Ausschluß der Landesrundfunkanstalten von der Veranstaltung von Ton- und Bewegtbilddiensten auf Zugriff für verfassungswidrig hält, ist seine Verfassungsbeschwerde nur zum Teil begründet.
1. Maßstab der verfassungsrechtlichen Prüfung ist auch insoweit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG. Der Auffassung, Verstöße gegen die Rundfunkfreiheit schieden schon deshalb aus, weil Gegenstand der genannten Regelungen rundfunkähnliche Kommunikationsdienste seien, die dem herkömmlichen Rundfunkbegriff nicht unterfielen, kann nicht gefolgt werden.
Der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verwendete Begriff „Rundfunk“ läßt sich nicht in einer ein für allemal gültigen Definition erfassen. Inhalt und Tragweite verfassungsrechtlicher Begriffe und Bestimmungen hängen (auch) von ihrem Normbereich ab; ihre Bedeutung kann sich bei Veränderungen in diesem Bereich wandeln (vgl. BVerfGE 73, 118 [154]). Das gilt auch für den Rundfunkbegriff. Soll die Rundfunkfreiheit in einer sich wandelnden Zukunft ihre normierende Wirkung bewahren, dann kann es nicht angehen, nur an eine ältere Technik anzuknüpfen, den Schutz des Grundrechts auf diejenigen Sachverhalte zu beschränken, auf welche diese Technik bezogen ist, und auf diese Weise die Gewährleistung in Bereichen obsolet zu machen, in denen sie ihre Funktion auch angesichts der neuen technischen Möglichkeiten durchaus erfüllen könnte. Zur Gewährleistung freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung bedarf es vielmehr der oben (I) dargestellten Schutzwirkungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG auch bei den „rundfunkähnlichen Kommunikationsdiensten“. Deren Einbeziehung in den Schutzbereich der Gewährleistung erscheint daher geboten, zumal die hier in Betracht zu ziehenden Dienste sich von herkömmlichem Rundfunk nicht wesentlich unterscheiden. Dem kann es nicht entgegenstehen, daß das Landesmediengesetz Baden-Württemberg diese Dienste nicht als „Rundfunk“ bezeichnet.
§ 1 Abs. 2 Nr. 1 LMedienG definiert diesen Begriff im wesentlichen, wenn auch in einer gewissen Verengung, übereinstimmend mit dem auch in anderen Ländern überwiegend anerkannten Rundfunkbegriff wie folgt:
Eine Veranstaltung und Verbreitung von Darbietungen aller Art in Wort, in Ton und in Bild unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen ohne Verbindungsleitung oder längs oder mittels eines Leiters ist
1. Rundfunk, wenn sie in planvoller und zeitlich geordneter Abfolge zum gleichzeitigen Empfang durch die Allgemeinheit bestimmt ist.
Davon unterscheidet sich der Definition des § 1 Abs. 2 Nr. 2 LMedienG zufolge die rundfunkähnliche Kommunikation lediglich durch die beiden negativen Merkmale, daß sie weder Rundfunk noch Individualkommunikation darstellt. Blickt man allerdings auf die positiven Merkmale, so vollzieht sie sich durch die gleiche Übertragungstechnik wie Rundfunk. Der Unterschied, daß Rundfunk für „die Allgemeinheit bestimmt ist“, während Sendungen auf Abruf an „jeden Beliebigen“ übermittelt werden (§ 1 Abs. 3 Nr. 1) und Sendungen auf Zugriff „jedermann“ jederzeit zugänglich sind (§ 1 Abs. 3 Nr. 2), wird schwerlich als bedeutsam betrachtet werden können. Das gleiche gilt für den weiteren Unterschied, daß „Rundfunk“ nach der Legaldefinition des Landesmediengesetzes „zum gleichzeitigen Empfang“ bestimmt ist, bei der rundfunkähnlichen Kommunikation der Zeitpunkt des Empfangs aber durch den Teilnehmer bestimmt werden kann.
Kein Unterschied zwischen den als „Rundfunk“ und den als „rundfunkähnliche Kommunikation“ bezeichneten Sendungen besteht in den Punkten, die unter dem Blickwinkel des Art. 5 Abs. 1 GG allein entscheidend sein könnten: dem Inhalt der Sendungen und den am Kommunikationsprozeß Beteiligten. In beiden Fällen werden Sendungen gleichen Inhalts verbreitet; hier wie dort sind die Veranstalter und eine unbestimmte Vielzahl von Zuschauern oder Hörern beteiligt; hier wie dort trifft der Teilnehmer Auswahlentscheidungen durch Ein- und Ausschalten.
Ob hiernach die Ausklammerung der rundfunkähnlichen Kommunikationsdienste aus dem Rundfunkbegriff in § 1 Abs. 2 LMedienG berechtigt ist, kann dahingestellt bleiben. Jedenfalls kann sich aus der rein deskriptiven Unterscheidung des Gesetzes nicht ergeben, daß die Veranstaltung von Videotext sowie von Ton- und Bewegtbilddiensten auf Abruf und auf Zugriff verfassungsrechtlich nicht der Gewährleistung der Rundfunkfreiheit unterfällt. Infolgedessen läßt sich im vorliegenden Verfahren eine Grundrechtsverletzung nicht schon deshalb ausschließen, weil Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG nicht einschlägig sei.
2. Die durch § 44 Abs. 3 LMedienG begründete Verpflichtung, Videotextkapazitäten (Leerzeilen) anderen Veranstaltern zur Verfügung zu stellen, wenn die Landesrundfunkanstalten diese nicht selbst zur Information über ihre Fernseh- und Hörfunkprogramme sowie zu programmbegleitenden und -ergänzenden Informationen nutzen (§ 44 Abs. 1 LMedienG) und wenn sie auch nicht zur störungsfreien Übertragung des Fernsehsignals benötigt werden (vgl. oben A III 4 b), ist mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG vereinbar. Die Vorschrift nimmt den öffentlich-rechtlichen Anstalten zwar eine Möglichkeit, die bisher für sie bestand, allerdings nicht vollständig genutzt wurde. Doch handelt es sich dabei um einen reinen Textdienst. Dieser hat mit der unerläßlichen Grundversorgung durch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten weder unmittelbar noch mittelbar etwas zu tun. Auch davon abgesehen erscheint die Beanspruchung nicht genutzter Videotextkapazitäten durch die öffentlich-rechtlichen Anstalten nicht geboten; denn es kann schwerlich davon ausgegangen werden, daß die auf diese Weise verbreiteten Informationen etwas anderes zum Inhalt hätten als das, was die Anstalten in ihren Rundfunkprogrammen einschließlich ihrer Videotextangebote im bisherigen Umfang verbreiten oder verbreiten können. Eine Beeinträchtigung der Rundfunkfreiheit ist daher nicht erkennbar. Gewiß fügt die Möglichkeit von Videotextsendungen privater Anbieter auf dem Fernsehkanal einer Landesrundfunkanstalt sich nicht ohne weiteres in die Systematik des Gesetzes ein. Darin liegt jedoch kein Grundrechtseingriff, wie der Beschwerdeführer zu 2 dies annimmt. 155
3. Hingegen enthält § 45 Abs. 2 LMedienG eine Beschränkung der Rundfunkfreiheit, welche durch Art. 5 Abs. 2 GG nicht gedeckt ist und daher gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verstößt.
a) Der – wenn auch möglicherweise nur vorläufige – Ausschluß der Landesrundfunkanstalten von der Veranstaltung der genannten Dienste ist grundsätzlich nicht anders zu beurteilen als ihr Ausschluß von der Veranstaltung regionaler und lokaler Rundfunkprogramme (vgl. oben II).
Zwar scheidet auch bei diesen Diensten die Notwendigkeit einer Grundversorgung vorerst aus. Doch kann eine solche Notwendigkeit sich dann ergeben, wenn die zukünftige Entwicklung in die Richtung führen sollte, die das Landesmediengesetz ins Auge faßt, wenn also rundfunkähnliche Kommunikationsdienste in erheblichem Umfang an die Stelle des herkömmlichen Rundfunks treten. Dies ist in der Begründung zum Regierungsentwurf des Gesetzes klar erkannt und zum Ausdruck gebracht, wonach der öffentlich-rechtliche Rundfunk weiterhin im Rahmen des gesetzlichen Auftrags die Aufgabe übergreifender Meinungsverbreitung und Kulturpflege erfüllen soll und einen Kernbestand von Rundfunkaufgaben wahrnehmen muss: Die Sicherstellung der Erfüllung dieser Aufgaben erfordere es, ihn auch in die Lage zu versetzen, sich neuer technischer Möglichkeiten der Verbreitung von Rundfunkprogrammen zu bedienen (LTDrucks. 9/955, S. 65). 158
Die Notwendigkeit, dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk eine Anpassung an veränderte Umstände zu ermöglichen, besteht auch dann, wenn sich die Aufgabe der Grundversorgung nicht in den Bereich neuer rundfunkähnlicher Dienste verlagern sollte. Unter dieser Voraussetzung kann eine Beteiligung der öffentlich-rechtlichen Anstalten an rundfunkähnlichen Kommunikationsdiensten nur zur Breite und Vielfalt des Angebots in diesen Diensten beitragen und publizistische Konkurrenz entstehen lassen; damit wird jedenfalls den Anforderungen der Rundfunkfreiheit Rechnung getragen, und zwar um so besser, je mehr der öffentlich-rechtliche Rundfunk in diesem Bereich den erwähnten klassischen Auftrag wahrnimmt (oben II 2 a). Dem trägt es Rechnung, wenn die Begründung des Regierungsentwurfs ausführt, es werde angestrebt, insbesondere die neuartigen Abrufdienste für zahlreiche Anbieter nach den Regeln freien Wettbewerbs zu eröffnen. Zu den Anbietern sollten aber nicht nur Presseunternehmen und andere private Anbieter gehören, sondern auch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten, soweit dies notwendig sei, damit sie im allgemeinen Strukturwandel der elektronischen Medien ihre Aufgaben weiterhin erfüllen könnten (LTDrucks. 9/955, S. 65 f.).
b) Wenn das Landesmediengesetz in § 45 Abs. 2 die Landesrundfunkanstalten gleichwohl von der Veranstaltung von Ton- und Bewegtbilddiensten auf Abruf bis zu einer besonderen gesetzlichen oder staatsvertraglichen Zulassung ausschließt, so liegt darin keine ausgestaltende Regelung (vgl. oben II 2 b), sondern eine Einschränkung der Rundfunkfreiheit. Diese steht mit dem im Rahmen des Art. 5 Abs. 2 GG zu beachtenden Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht im Einklang. Das Bestreben, zunächst privaten Anbietern eine Chance zu geben (LTDrucks. 9/955, S. 66), kann auch hier zu einer Beschränkung des Grundrechts nicht ausreichen (vgl. oben II 2 c). Da sich das vorläufige Verbot des § 45 Abs. 2 LMedienG ebensowenig als Versuch ansehen läßt wie dasjenige des § 13 Abs. 2 Satz 1 und 2 LMedienG, vermag der Vorbehalt einer späteren Überprüfung (§ 88 Abs. 2 Nr. 5 LMedienG) hieran nichts zu ändern. § 45 Abs. 2 LMedienG ist mit Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG unvereinbar und nichtig.
4. Anders verhält es sich mit § 46 LMedienG. Diese Vorschrift regelt die Veranstaltung von Ton- und Bewegtbilddiensten auf Zugriff nur für private Anbieter; sie enthält keine Regelung für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, ist auf diesen nicht anwendbar und kann infolgedessen insoweit nicht gegen Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen.
Wenn der Beschwerdeführer zu 2 § 46 Abs. 2 i. V. m. § 23 Abs. 2 Nr. 4 LMedienG dahin auslegt, daß das Landesmediengesetz mit diesen Vorschriften die Veranstaltung von Ton- und Bewegtbilddiensten auf Zugriff durch die Landesrundfunkanstalten vollständig und definitiv ausgeschlossen habe, so kann ihm nicht gefolgt werden. Eine solche Auslegung mag zwar nicht gänzlich ausgeschlossen sein; sie würde aber die Verfassungswidrigkeit des Ausschlusses zur Folge haben (vgl. oben 3). Demgegenüber bietet § 46 LMedienG die Möglichkeit einer verfassungskonformen Auslegung, für die zudem die Gesetzesmaterialien und die Systematik des Gesetzes eher sprechen als für die Auslegung des Beschwerdeführers zu 2. Diese Auslegung ist mithin geboten.
Obwohl die Begründung des Regierungsentwurfs die besondere Nähe der in § 46 LMedienG geregelten Zugriffsdienste zum herkömmlichen Rundfunk ausdrücklich hervorgehoben hat (LTDrucks. 9/955, S. 103), äußert sie sich mit keinem Wort über einen Ausschluß der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten von diesen Diensten. Es kann nicht angenommen werden, der Gesetzgeber, der betont hat, die neuen technischen Möglichkeiten sollten auch dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk zugänglich sein (oben 3 a), habe tatsächlich das Gegenteil bestimmt und dies nicht offen, sondern mittelbar und versteckt durch eine Verweisung zum Ausdruck gebracht.
Wenn ferner § 46 Abs. 1 LMedienG die Veranstaltung eines Ton- und Bewegtbilddienstes auf Zugriff an die Zulassung durch die Landesanstalt für Kommunikation bindet (§ 72 Abs. 2 Nr. 13 Buchst. a LMedienG), so spricht schon dieser Absatz gegen eine Anwendbarkeit der Vorschrift auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Während nämlich das Gesetz in allen übrigen Fällen, in denen es öffentlich-rechtliche Anstalten von der Veranstaltung von Programmen ausschließen oder in sonstiger Weise beschränken will, dies unmittelbar ausspricht (vgl. etwa § 13 Abs. 2, § 45 Abs. 2 LMedienG), müßte es in § 46 LMedienG einen anderen Weg gewählt haben: die Begründung einer Zulassungspflicht, dies, obwohl es eine Zulassung öffentlich-rechtlicher Rundfunkveranstaltungen durch die Landesanstalt im übrigen nicht kennt. Sofern die Zulassungspflicht des § 46 Abs. 1 LMedienG auch für die öffentlich-rechtlichen Anstalten gelten sollte, wäre dies eine singuläre Regelung; ein Grund, der eine solche Abweichung notwendig oder wenigstens einsehbar machen könnte, wäre nicht erkennbar.
Noch deutlicher zeigt § 46 Abs. 2 LMedienG die Unanwendbarkeit der Regelung auf öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten. Danach gelten von den Vorschriften über privaten Rundfunk die aufgezählten Bestimmungen. Sollte § 46 LMedienG auch auf öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten anwendbar sein, würde das bedeuten, daß diese dem Recht des privaten Rundfunks unterworfen werden, das anderen Aufgaben und Zwecken dient als die Bestimmungen über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Die Mehrzahl der Vorschriften, auf die § 46 Abs. 2 LMedienG verweist, etwa über die Arten der Zulassung (§ 17), die Vielfaltsicherung (§ 18) oder die Unterwerfung unter die Rechtsaufsicht der Landesanstalt (§§ 31 f.), passen jedoch nicht auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Von einer Geltung der Vorschrift für öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten kann mithin nicht ausgegangen werden.
Allerdings verweist § 46 Abs. 2 auch auf § 23 Abs. 2 Nr. 4 LMedienG. Dieser besagt indessen nur, daß öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten die Zulassung zur Veranstaltung privaten Rundfunks (vgl. die Überschrift zum 2. Unterabschnitt, vor § 16 des Gesetzes) nicht erteilt werden darf, was seinen guten Sinn hat. Von einer Zulassung zur Veranstaltung öffentlich-rechtlichen Rundfunks ist weder hier noch an einer anderen Stelle des Gesetzes die Rede. Der Umstand, daß die genannten Vorschriften im Rahmen des § 46 LMedienG nur „entsprechend“ gelten sollen, ändert daran nichts. Diese Formulierung findet ihren Grund darin, daß das Gesetz Ton- und Bewegtbilddienste auf Zugriff nicht als „Rundfunk“ ansieht, so daß diejenigen Vorschriften über den Rundfunk, auf die verwiesen wird, hier nur entsprechend gelten können.
Da hiernach das Landesmediengesetz den öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten die Veranstaltung von Ton- und Bewegtbilddiensten auf Zugriff nicht versagt, kann § 46 LMedienG insoweit nicht verfassungswidrig sein. Soweit die Verfassungsbeschwerde des Beschwerdeführers zu 2 sich gegen diese Bestimmung richtet, ist sie unbegründet.
Herzog, Simon, Hesse, Katzenstein, Niemeyer, Heußner, Henschel, Seidl
, Telemedicus v. 29.08.2020, https://tlmd.in/-3319
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