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1. Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert für die Veranstaltung privater Rundfunksendungen eine gesetzliche Regelung, in der Vorkehrungen zur Gewährleistung der Freiheit des Rundfunks zu treffen sind. Diese Notwendigkeit besteht auch dann, wenn die durch Knappheit der Sendefrequenzen und den hohen finanziellen Aufwand für die Veranstaltung von Rundfunksendungen bedingte Sondersituation des Rundfunks im Zuge der modernen Entwicklung entfällt.
2. Zu den Fragen, welche der Gesetzgeber zu regeln hat, gehört die Entscheidung über die Grundlinien der Rundfunkordnung. Im Rahmen des zugrunde gelegten Ordnungsmodells hat der Gesetzgeber sicherzustellen, daß das Gesamtangebot der inländischen Programme der bestehenden Meinungsvielfalt im wesentlichen entspricht. Ferner hat er Leitungsgrundsätze verbindlich zu machen, die ein Mindestmaß an inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung gewährleisten. Er muss eine begrenzte Staatsaufsicht vorsehen, den Zugang zur Veranstaltung privater Rundfunksendungen regeln und, solange dieser nicht jedem Bewerber eröffnet werden kann, Auswahlregelungen treffen. Ob auch die Finanzierung privaten Rundfunks gesetzlicher Regelung bedarf, ist nicht zu entscheiden.
3. Die Bestimmungen, die das Gesetz über die Veranstaltung von Rundfunksendungen im Saarland für private Rundfunksendungen in deutscher Sprache getroffen hat, genügen in wesentlichen Teilen nicht diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen; sie sind daher nichtig.
Fundstelle in der Entscheidungssammlung: BVerfGE 57, 295
des Ersten Senats vom 16. Juni 1981 auf die mündliche Verhandlung vom 24. März 1981
Artikel 1 Nr. 1 Abschnitt C, I. und II. Titel (§§ 38 bis 46e) des Zweiten Gesetzes zur Änderung und Ergänzung des Gesetzes über die Veranstaltung von Rundfunksendungen im Saarland (GVRS) vom 7. Juni 1967 (Amtsbl. S. 478) ist mit Artikel 5 Absatz 1 Satz 2 und Artikel 3 Absatz 1 des Grundgesetzes unvereinbar und daher nichtig, soweit darin die private Veranstaltung von Rundfunksendungen in deutscher Sprache geregelt ist.
Gegenstand des Verfahrens ist die Frage, ob die Vorschriften des Gesetzes über die Veranstaltung von Rundfunksendungen im Saarland, welche die private Veranstaltung von Rundfunksendungen in deutscher Sprache betreffen, mit dem Grundgesetz vereinbar sind.
Das Saarland hat als bis vor kurzem einziges Bundesland gesetzliche Voraussetzungen für die Veranstaltung privater Rundfunksendungen (Hörfunk und Fernsehen) geschaffen. Das Gesetz Nr. 806 über die Veranstaltung von Rundfunksendungen im Saarland (GVRS) vom 2. Dezember 1964 (Amtsbl. S. 1111) enthält einen Abschnitt C mit der Überschrift „Private Veranstalter von Rundfunksendungen“, der durch das Gesetz Nr. 844 vom 7. Juni 1967 (Amtsbl S. 478; Bekanntmachung der Neufassung des GVRS: Amtsbl. 1968, S. 558) geändert und ergänzt wurde. Der I. Titel dieses Abschnitts (§§ 38 bis 45) befaßt sich mit allgemeinen Fragen der Veranstaltung privater Rundfunksendungen; der II. Titel (§§ 46 bis 46e) regelt Rundfunksendungen in deutscher, der III. Titel (§§ 47 bis 47b) Rundfunksendungen in fremder Sprache.
Wer als Veranstalter privaten Rechts Rundfunksendungen in deutscher Sprache veranstalten will, bedarf einer Konzession (§ 38), die von der Landesregierung erteilt wird (§ 39 Abs. 1 Satz 1); ein Rechtsanspruch auf die Erteilung besteht nicht (§ 39 Abs. 1 Satz 5). Unter bestimmten Voraussetzungen kann die Konzession zurückgenommen werden (§ 45). Die Veranstalter müssen nach § 40 Abs. 1 die Rechtsform einer Aktiengesellschaft mit Sitz im Saarland haben, für die nach den weiteren Absätzen dieser Vorschrift bestimmte besondere Bedingungen gelten. Sie sind bei der Programmgestaltung an die gleichen Grundsätze gebunden wie der Saarländische Rundfunk (§ 46a Abs. 1) und unterliegen der Staatsaufsicht (§§ 41, 42). Die Konzession darf nur Gesellschaften erteilt werden, deren Satzung dem nach § 46c gebildeten Beirat die in dem Gesetz vorgesehenen Mitwirkungsrechte einräumt und sicherstellt, daß in den Aufsichtsrat zwei Angehörige des Beirates gewählt werden (§ 46). Der Beirat besteht aus höchstens 13 Mitgliedern. Je ein Mitglied ist von der Landesregierung sowie von der katholischen und der evangelischen Kirche zu entsenden. Der Landtag entsendet je Fraktion ein Mitglied. Die übrigen Mitglieder werden vom Landtag gewählt. Der Beirat hat nach § 46b Abs. 1 die Allgemeinheit gegenüber dem Veranstalter zu vertreten. Er überwacht die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen und der ihn betreffenden Vorschriften der Satzung. Er erörtert alle Fragen, die für den Veranstalter von grundlegender Bedeutung sind, und berät diesen in der Programmgestaltung. Weiterhin hat der Beirat die Öffentlichkeit über seine Arbeit zu unterrichten (§ 46b Abs. 3). Unter bestimmten Voraussetzungen bedarf die Rücknahme der Konzession durch die Landesregierung seiner Zustimmung (§ 46b Abs. 4). Die Aufsichtsbehörde kann ihm weitere Angelegenheiten allgemein oder in Einzelfällen zur Beratung unterbreiten (§ 46b Abs. 5).
Die für das vorliegende Verfahren maßgebenden Vorschriften lauten:
Wer als Veranstalter privaten Rechts Rundfunksendungen veranstalten will, bedarf hierzu einer Konzession.
§ 39 Erteilung und Inhalt der Konzession
(1) Die Konzession wird von der Landesregierung erteilt. Der Vollzug der Konzessionsurkunde obliegt dem Ministerpräsidenten. Die Konzession kann mit Auflagen verbunden werden. Sie ist nicht übertragbar. Ein Rechtsanspruch auf ihre Erteilung besteht nicht.
(2) Die Konzessionsurkunde muss Art und Dauer der zulässigen Veranstaltung von Rundfunksendungen genau bezeichnen.
(3) Die Konzession gilt für den in ihr angegebenen Zeitraum, mangels einer solchen Angabe für zehn Jahre von der Erteilung an.
(1) Unbeschadet des § 46 müssen private Veranstalter die Rechtsform einer Aktiengesellschaft mit dem Sitz im Saarland besitzen.
(2) Die Übertragung von Aktien muss durch Satzung an die Zustimmung des Aufsichtsrates oder der Hauptversammlung gebunden sein. Die Zustimmung ist durch Satzung auszuschließen, wenn sich durch die Übertragung 50 Prozent oder mehr des Kapitals oder der Stimmen in der Hauptversammlung in der Hand einer Person oder einer zusammengehörigen Personengruppe vereinigen würden.
(1) Private Veranstalter von Rundfunksendungen unterliegen der Staatsaufsicht.
(2) Die Staatsaufsicht wird durch die von der Landesregierung bestimmte Stelle (Aufsichtsbehörde) ausgeübt.
(3) Die Aufsichtsbehörde ist berechtigt,
1. die Sendungen auf die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen hin zu überwachen,
2. das dauernde Vorliegen der Bedingungen, die der Veranstalter erfüllen muss (§§ 38, 39, 40, 46, 47), sowie die in der Konzession enthaltenen Auflagen zu überwachen und zu gewährleisten.
Rundfunksendungen in deutscher Sprache
§ 46 Besondere Bedingungen
Die Konzession darf nur solchen Gesellschaften erteilt werden, deren Satzung dem nach § 46c gebildeten Beirat die in diesem Gesetz vorgesehenen Mitwirkungsrechte einräumt und die sicherstellt, daß in den Aufsichtsrat zwei Angehörige des Beirates gewählt werden. 28
(1) Bezüglich der Programmgestaltung gelten die §§ 10 und 11 entsprechend.
(1) Die Allgemeinheit wird gegenüber dem Veranstalter durch einen Beirat vertreten. Die Mitglieder des Beirates sind verpflichtet, sich für die gesamten Interessen des Veranstalters und der Rundfunkteilnehmer einzusetzen. Sie sind an keine Aufträge und Weisungen gebunden. Der Beirat überwacht die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen bei der Veranstaltung von Rundfunksendungen und die Einhaltung der ihn betreffenden Vorschriften der Satzung. Er weist den Veranstalter und die Aufsichtsbehörde auf entsprechende Verstöße hin. Er erörtert alle Fragen, die für den Veranstalter von grundlegender Bedeutung sind. Er berät den Veranstalter in der Programmgestaltung.
(2) Der Beirat gibt sich eine Geschäftsordnung.
(3) Entsprechend seiner Stellung als Vertreter der Allgemeinheit hat der Beirat die Öffentlichkeit über seine Arbeit zu unterrichten. Das Nähere regelt die Geschäftsordnung.
(4) Maßnahmen der Landesregierung gemäß § 45 Nr. 7 bedürfen der Zustimmung des Beirates.
(5) Die Aufsichtsbehörde kann dem Beirat weitere Angelegenheiten allgemein oder in Einzelfällen zur Beratung unterbreiten.
§ 46c Zusammensetzung des Beirates, Stellung und Ausdauer der Mitglieder
Der Beirat besteht aus höchstens 13 Mitgliedern. Im übrigen gelten für die Zusammensetzung des Beirates, die Stellung und die Amtsdauer der Mitglieder der § 14 Abs. 2 und 3, § 16 und § 17 entsprechend. § 14 Abs. 2 Buchst b findet mit der Maßgabe Anwendung, daß die Zugehörigkeit zu jeder anderen deutschsprachigen Rundfunkanstalt ausgeschlossen ist. Ausnahmen entsprechend § 14 Abs. 2 Buchst c bedürfen der Zustimmung von zwei Dritteln der Mitglieder des Beirates.
§ 46e Verfahren des Beirates
(1) – (5) …
(6) Die Mitglieder des Beirates im Aufsichtsrat des Veranstalters sind an die Weisungen des Beirates gebunden, soweit dies nach dem Aktienrecht zulässig ist.
§ 10 GVRS, auf den in der Vorschrift über die Leitsätze (§ 46a) ebenso wie auf die Regelung über Jugendschutz in § 11 des Gesetzes verwiesen wird, lautet:
„§ 10 Grundsätze für Sendungen
(1) Der Saarländische Rundfunk hat seine Sendungen im Rahmen der verfassungsmäßigen, freiheitlichen und demokratischen Ordnung zu gestalten. Die Sendungen sollen eine unabhängige Meinungsbildung ermöglichen und dürfen nicht einseitig einer Partei, einem Bekenntnis, einer Weltanschauung, einem Berufsstand, einer Interessengemeinschaft oder einer sonstigen Gruppe dienen. Sie haben den religiösen, sittlichen und kulturellen Belangen der Bevölkerung des Saarlandes Rechnung zu tragen.
(2) Der Saarländische Rundfunk soll die internationale Verständigung fördern, zum Frieden und zur sozialen Gerechtigkeit mahnen, die demokratischen Freiheiten verteidigen und nur der Wahrheit verpflichtet sein.“
§ 16 GVRS, auf den in § 46c verwiesen wird und der durch das Gesetz Nr. 1034 vom 16. Juli 1975 (Amtsbl S. 890, berichtigt Amtsbl S. 994) geändert wurde, lautet:
(1) Der Rundfunkrat besteht aus entsandten und gewählten Mitgliedern. Für jedes Mitglied ist ein Stellvertreter zu bestimmen. Die Tätigkeit im Rundfunk ist ehrenamtlich.
(2) Dem Rundfunkrat gehören je ein unmittelbar von der Landesregierung sowie von der katholischen und evangelischen Kirche zu entsendendes Mitglied an. In Fragen, die die konfessionellen Minderheiten berühren, werden deren Vertreter beratend hinzugezogen.
(3) Der Landtag entsendet je Fraktion ein Mitglied.
(4) 20 weitere Mitglieder des Rundfunkrates werden vom Landtag auf Vorschlag des Ausschusses für Kultus, Bildung und Sport gewählt. Hierbei sind große Gemeinschaften des öffentlichen Lebens, insbesondere im kulturellen, sozialen und wirtschaftlichen Bereich, zu hören.
(5) Eine Nachwahl findet statt, wenn die Amtsdauer eines vorzeitig ausscheidenden Mitgliedes noch mindestens sechs Monate beträgt. Sie gilt für den Rest der Amtsdauer des vorzeitig ausgeschiedenen Mitgliedes.“
1.Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die F. R. AG in Gründung, bemüht sich seit 1967 um die Erteilung einer Konzession. Da die Landesregierung des Saarlandes über das Begehren der Klägerin nicht entschied, erhob diese 1971 beim Verwaltungsgericht Untätigkeitsklage mit dem Antrag, die Landesregierung zu verpflichten, ihr eine Konzession zu erteilen, die sie berechtige, Hörfunksendungen einschließlich Werbesendungen zu veranstalten. Das Verwaltungsgericht wies die Klage als unbegründet ab. Im Berufungsverfahren setzte das Oberverwaltungsgericht das Verfahren aus und legte die Sache mit Beschluß vom 25. April 1974 gemäß Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht vor; es hielt §§ 38, 40 Abs. 1, §§ 46 und 46b Abs. 1 GVRS für verfassungswidrig mit der Folge, daß Abschnitt C, I. und II. Titel dieses Gesetzes insgesamt nichtig sei, soweit er die private Veranstaltung von Hörfunksendungen in deutscher Sprache betreffe. Diese Vorlage erklärte das Bundesverfassungsgericht durch Beschluß vom 24. März 1976 für unzulässig (BVerfGE 42, 42).
Daraufhin verpflichtete das Oberverwaltungsgericht durch Urteil vom 20. Mai 1976 die beklagte Landesregierung, den Konzessionsantrag der Klägerin unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts zu bescheiden. Zur Begründung wurde im wesentlichen ausgeführt, daß das Gericht bei Beachtung des dem Bundesverfassungsgericht zukommenden Verwerfungsmonopols von der Gültigkeit der Vorschriften des Gesetzes über die Veranstaltung von Rundfunksendungen im Saarland auszugehen habe. Auf deren Grundlage erweise sich die Berufung als teilweise begründet. Die Klägerin habe einen Anspruch auf ermessensgerechte Entscheidung über ihren Konzessionsantrag. Bei dieser habe die Landesregierung zu beachten, daß die Klägerin die gesetzlichen Voraussetzungen der Erteilung einer Konzession erfülle. Ganz allgemeine Erwägungen in Fragenbereichen, die der Landesgesetzgeber bereits entschieden habe, könnten eine Ablehnung des Konzessionsantrages nicht rechtfertigen. Gleiches gelte für Erwägungen, die sich auf gänzlich ungewisse Sachverhalte gründeten; für diese könne die entsprechende Wahrung öffentlicher Interessen im Wege von Auflagen oder durch Befristung der Konzession in sachangemessener und ausreichender Weise verwirklicht werden.
2. Nunmehr lehnte die Landesregierung des Saarlandes den Konzessionsantrag durch Bescheid vom 26. Oktober 1976 ab. Zur Begründung führte sie im wesentlichen aus, ihre rundfunkpolitischen Vorstellungen, die sich an Sinn und Zweck des Gesetzes orientierten, ließen einen derartigen Schritt zur Zeit nicht zu. Auch wenn das Gesetz die Zulassung privater Veranstalter vorsehe, halte es doch am grundsätzlichen Vorrang des öffentlich-rechtlichen Rundfunks fest. Diese abgestufte Ausgestaltung hindere die Landesregierung, einen Akt zu setzen, der den Saarländischen Rundfunk in ernste Existenzschwierigkeiten bringen könnte; solche Schwierigkeiten seien wegen der zu erwartenden Verluste an Werbeeinnahmen für den Saarländischen Rundfunk zu besorgen, und diese könnten auch nicht in anderer Weise ausgeglichen werden. Im übrigen sehe sich die Landesregierung derzeit auch gehindert, den von den Ländern vereinbarten Pilotprojekten zur Erprobung neuer Kommunikationsformen vorzugreifen.
3. Gegen diesen Bescheid hat die Klägerin des Ausgangsverfahrens erneut Klage beim Verwaltungsgericht erhoben und beantragt, die Landesregierung unter Aufhebung des angefochtenen Bescheids zu verpflichten, ihr eine Konzession zu erteilen, die sie berechtige, ab Eintragung in das Handelsregister Hörfunksendungen einschließlich Kabelrundfunk und Werbesendungen zu veranstalten, hilfsweise, die Landesregierung zu verpflichten, zur Vorlage beim Registergericht zu erklären, daß ihr die Konzession sofort nach Eintragung erteilt werde. Die Landesregierung hat Klageabweisung beantragt.
Das Verwaltungsgericht hat auf Grund der mündlichen Verhandlung vom 21. August 1978 durch Beschluß vom gleichen Tage das Verfahren ausgesetzt und dem Bundesverfassungsgericht gemäß Art. 100 Abs. 1 GG die Frage vorgelegt, ob §§ 38, 40 Abs. 1, §§ 46, 46b Abs. 1 GVRS, soweit darin die private Veranstaltung von Hörfunksendungen in deutscher Sprache geregelt ist, mit dem Grundgesetz vereinbar oder verneinendenfalls mit der Maßgabe nichtig sind, daß Abschnitt C, I. und II. Titel insgesamt nichtig ist, soweit er die vorbezeichnete Veranstaltung von Rundfunksendungen betrifft.
a) Das Verwaltungsgericht hält diese Vorlagefrage für entscheidungserheblich. Bei Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Bestimmungen beabsichtigt es, der Klage im Hauptantrag stattzugeben. Unter dieser Voraussetzung erweise sich das Begehren der Klägerin als begründet, weil sachgerechte Gründe, die eine ermessensfehlerfreie Ablehnung des Konzessionsantrags rechtfertigen könnten, nicht ersichtlich seien. Es handele sich vielmehr um einen Fall der Ermessensreduzierung, die als einzige Entscheidung nur mehr die Erteilung einer Konzession zulasse. Das Verwaltungsgericht sei an die für das rechtskräftige Bescheidungsurteil des Oberverwaltungsgerichts maßgeblich gewesene Rechtsauffassung gebunden, müsse also davon ausgehen, daß die Klägerin die gesetzlichen Voraussetzungen der Konzession erfülle und daß ganz allgemeine Erwägungen, über die der Gesetzgeber durch die grundsätzliche Ermöglichung privaten Rundfunks abschließend entschieden habe, eine Ablehnung nicht rechtfertigen könnten. Bei Anlegung dieses Maßstabs einer ordnungsgemäßen Ermessensausübung halte der Bescheid der beklagten Landesregierung vom 26. Oktober 1976 einer rechtlichen Nachprüfung nicht stand; dies gelte namentlich für das Argument, die Existenz des Saarländischen Rundfunks könne durch die Zulassung eines privaten Veranstalters von Rundfunksendungen gefährdet werden. Andere Gesichtspunkte, die geeignet seien, eine Ablehnung der Konzession zu rechtfertigen, seien weder vorgetragen noch erkennbar. Bei dieser Sachlage sei jede andere Entscheidung als die Erteilung der Konzession ermessensfehlerhaft.
Bei Rechtsungültigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften müsse dagegen ein Anspruch der Klägerin verneint werden, weil es in diesem Falle an einer gesetzlichen Regelung fehle, wie sie zur Wahrung der verfassungsrechtlich gewährleisteten Rundfunkfreiheit erforderlich sei.
b) In der Sache seien die zur Prüfung gestellten Vorschriften – insoweit schließt sich das Verwaltungsgericht dem Vorlagebeschluß des Oberverwaltungsgerichts vom 25. April 1974 an – mit der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Rundfunkfreiheit unvereinbar; denn die gesetzlich festgelegte Organisation der Veranstalter biete keine hinreichende Gewähr dafür, daß alle gesellschaftlich relevanten Gruppen in ihren Organen Einfluß hätten und im Gesamtprogramm zu Wort kommen könnten. Die im Beirat vertretenen gesellschaftlichen Kräfte seien darauf beschränkt, die Einhaltung rechtlicher Vorschriften zu überwachen, auf Verstöße hinzuweisen, Fragen von grundsätzlicher Bedeutung zu erörtern und in der Programmgestaltung zu beraten. Damit hätten diese Kräfte weder einen wirksamen Einfluß, noch kämen sie im Gesamtprogramm gesichert zu Wort. Dem Beirat fehlten, anders als dem Rundfunkrat des Saarländischen Rundfunks, Befugnisse, durch die er selbst unmittelbar oder mittelbar die ihm als Vertreter der Allgemeinheit obliegenden Funktionen durchsetzen und verwirklichen könne. Es fehle daher eine ausreichende Sicherung gegen die Gefahr der Auslieferung der Rundfunkmacht an eine gesellschaftliche Gruppe. Eine solche durch die verfassungsrechtliche Gewährleistung der Rundfunkfreiheit gebotene Sicherung sei gerade bei privaten Trägern erforderlich, weil hier wegen Erwerbsstrebens, das mit privater Finanzierung verbunden sei, und noch mehr wegen der Möglichkeit einseitiger Einflußnahme besondere Gefahren drohten.
Dieser verfassungsrechtliche Mangel in der Organisation werde auch nicht durch weitere Regelungen des Gesetzes ausgeglichen. Weder werde ein wirksamer Einfluß dadurch garantiert, daß der Beirat mit zwei Angehörigen im Aufsichtsrat vertreten sein müsse, noch könnten die in § 40 Abs. 2 des Gesetzes vorgesehenen Bindungen bei der Übertragung von Aktien der Gefahr einer einseitigen Machtstellung vorbeugen. Auch die Staatsaufsicht oder die Regelung der Rücknahme der Konzession seien nicht geeignet, die aufgewiesenen Mängel der gesellschaftlichen Vertretung zu beheben. Ebensowenig sei es möglich, den Erfordernissen der Rundfunkfreiheit durch verfassungskonforme Auslegung der einschlägigen Bestimmungen oder durch Auflagen gerecht zu werden. Infolgedessen bedürfe es für die Entscheidung des Verwaltungsgerichts der Klärung der dargelegten verfassungsrechtlichen Frage.
Zu der Vorlage haben sich der Bundesminister des Innern – dieser beschränkt auf die Zulässigkeit der Vorlage – und die Klägerin des Ausgangsverfahrens geäußert. Ferner haben Stellung genommen die Regierung des Landes Niedersachsen, die ein Rechtsgutachten des Bundesverfassungsrichters aD Professor Dr G. vorgelegt hat, und die Regierung des Landes Hessen, zugleich im Einvernehmen mit dem Senat der Freien Hansestadt Bremen und dem Senat der Freien und Hansestadt Hamburg; dieser Stellungnahme ist ein Rechtsgutachten des Professors Dr B. beigefügt, dessen rechtliche Würdigung sich die hessische Landesregierung zu eigen macht. Stellung genommen haben weiterhin der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts, die Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland (ARD) – diese unter Bezugnahme auf ein Rechtsgutachten des Professors Dr B. – sowie der Saarländische Rundfunk und der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger eV. Der Landtag und die Regierung des Saarlandes haben sich nicht geäußert.
1. Soweit in den Äußerungen zur Zulässigkeit der Vorlage Stellung genommen wird, wird diese teils verneint, teils bejaht. Der Bundesminister des Innern und die ARD halten die Vorlage im wesentlichen deshalb für unzulässig, weil die Auffassung des Verwaltungsgerichts, für die Entscheidung des Ausgangsverfahrens komme es auf die verfassungsrechtliche Beurteilung der zur Prüfung gestellten Vorschriften an, offensichtlich unhaltbar sei: Daß das Verwaltungsgericht der Landesregierung jeden Ermessensspielraum abspreche, stehe in diametralem Gegensatz zu § 39 Abs. 1 GVRS, mit dem der Gesetzgeber die Landesregierung denkbar frei gestellt habe; es gehe nicht an, im Wege richterlicher Auslegung einen Rechtsanspruch zu konstruieren, den der Gesetzgeber ausdrücklich abgelehnt habe. Die Klägerin des Ausgangsverfahrens hält die Vorlage für unzulässig, weil die Rechtskraft des Urteils des Oberverwaltungsgerichts vom 20. Mai 1976 alle Gerichte einschließlich des Bundesverfassungsgerichts binde mit der Folge, daß gegenüber den Parteien des Ausgangsverfahrens von der Wirksamkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften auszugehen sei.
Demgegenüber hält die Regierung des Landes Hessen die Vorlage für zulässig: Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die Vorlagefrage sei für das Ausgangsverfahren entscheidungserheblich, sei zumindest vertretbar; es sei jedenfalls nicht offensichtlich unhaltbar, wenn das Verwaltungsgericht – die Gültigkeit der Privatfunkbestimmungen des Gesetzes unterstellt – von einer Ermessensreduzierung „auf Null“ ausgehe und deshalb den Erlaß eines Verpflichtungsurteils beabsichtige.
2. In der Sache gelangen die Stellungnahmen und Gutachten gleichfalls zu unterschiedlichen Ergebnissen.
a)Die Klägerin des Ausgangsverfahrens, die Regierung des Landes Niedersachsen und der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger halten die zur Prüfung gestellten Vorschriften für verfassungsmäßig. Nach Auffassung der niedersächsischen Landesregierung fordern die Freiheitsverbürgungen des Grundgesetzes die Zulassung privater Rundfunkveranstalter neben den öffentlich-rechtlichen Monopolanstalten. Art. 5 GG gewährleiste die Freiheit des Rundfunks nicht nur als objektives Prinzip, sondern auch als individuelles Freiheitsrecht, das ein Zugangsrecht zum Rundfunk umfasse. Daß dieses Recht bislang nicht aktualisiert worden sei, beruhe allein auf den Bedingungen seiner Nutzung, die indessen seine Eigenart als Grundrecht nicht berühren könnten. Ein Zugangsrecht Privater zur Veranstaltung von Rundfunksendungen folge ferner aus Art. 12 Abs. 1 GG; wenn es insoweit noch an einem „Berufsbild“ fehle, so sei das unerheblich. Beide Grundrechte unterlägen im Hinblick auf die Freiheit zur Gründung von Rundfunkunternehmen einheitlichen Schranken; Eingriffe in das Recht zur Veranstaltung von Rundfunksendungen seien nur zulässig, wenn und soweit sie sich bei Abwägung von Zweck und Mittel als erforderlich erwiesen. Bei Zugrundelegung dieser Maßstäbe sei die weitere Aufrechterhaltung des Monopols der öffentlich-rechtlichen Anstalten verfassungsrechtlich nicht mehr haltbar; pluralistische Neutralität und Objektivität des Rundfunks, die in der Tat besonders wichtige Gemeinschaftsgüter seien, erforderten nicht mehr den Ausschluß privater Veranstalter. Dies begründet die Regierung des Landes Niedersachsen – in der Sache übereinstimmend mit den Äußerungen der Klägerin des Ausgangsverfahrens und des Bundesverbandes Deutscher Zeitungsverleger – mit dem Wegfall der „Sondersituation“ eines Frequenzmangels, von der das Bundesverfassungsgericht im Fernsehurteil von 1961 (BVerfGE 12, 205 [261 f.]) ausgegangen sei: Schon die Einführung des Zweiten Deutschen Fernsehens und die spätere Schaffung des Dritten Programms hätten erhebliche Änderungen bewirkt. Insbesondere aber hätten sich im Bereich der technischen Voraussetzungen einschneidende Veränderungen vollzogen. Die technische Entwicklung der jüngsten Jahre, zumal im Ultrakurzwellenbereich und Giga-Hertz-Bereich, habe schon jetzt die Zahl der verfügbaren Sendefrequenzen erheblich vergrößert; weitere Hörfunkkanäle und Fernsehkanäle könnten durch Breitbandkabel und Direktsatelliten erschlossen werden. Darüber hinaus sei es der modernen Fernmeldetechnik möglich, die Wellenbereiche so scharf voneinander abzugrenzen, daß die bislang vorhandenen Sendemöglichkeiten vervielfacht werden könnten. Auch wenn eine der Presse vergleichbare Vielfalt kaum zu erwarten sei, so habe doch die Technik den Engpaß der Wellenknappheit überwunden. Bei dieser Sachlage könne die Zulassung privater Veranstalter nicht bis zu dem Tage hinausgeschoben werden, an dem sich die Utopie einer unbegrenzten Zahl von Sendefrequenzen erfülle; selbst wenn die private Nachfrage das technische Angebot übersteige, könne dieser Mangellage weit schonender – etwa durch gemeinsame Nutzung einer Frequenz durch mehrere Träger – Rechnung getragen werden als durch fortgesetzte Suspendierung von Grundrechten. Im übrigen werde heute auch zunehmend bezweifelt, ob das öffentlich-rechtliche Rundfunkmonopol überhaupt geeignet sei, das Spektrum unterschiedlicher Meinungen in voller Breite wiederzugeben.
Mit der Zulassung privater Rundfunkveranstalter trage das saarländische Gesetz dem Gebot des Art. 5 Abs. 1 GG Rechnung. Seine Regelungen seien auch nicht deshalb verfassungswidrig, weil in den Organen der für private Veranstalter vorgeschriebenen Aktiengesellschaft die gesellschaftlich relevanten Kräfte unzureichend vertreten wären. Die vom Bundesverfassungsgericht im Fernsehurteil geforderte pluralistische Binnenstruktur sei auch für privatrechtliche Träger nur so lange von Verfassungs wegen geboten, wie andere Organisationsformen, die den Erfordernissen des Art. 5 Abs. 1 GG genügten, nicht in gleicher Weise wirksam seien; sie gehöre somit nicht zum unveränderlichen Bestand der Rundfunkfreiheit, sondern sei nur zeitbedingtes und situationsbedingtes Instrument zu ihrer Sicherung. Schon deshalb könnten gegen die Privatfunkbestimmungen des Gesetzes verfassungsrechtliche Bedenken nicht erhoben werden. Im übrigen gewährleiste jedenfalls die Summe der gesetzlichen Sicherungen hinreichend, daß auch ein privates Unternehmen ein ausgewogenes, die Vielfalt der Meinungsrichtungen berücksichtigendes Programm veranstalte.
In die gleiche Richtung gehen die Ausführungen der Klägerin des Ausgangsverfahrens: Schon allgemein werde bei einer Privatisierung des Rundfunks der größten Gefahr vorgebeugt, die diesem drohe, der Abhängigkeit vom Staat; privater Rundfunk unterliege zudem wegen seines Angewiesenseins auf einen möglichst großen Kreis von Hörern oder Zuschauern einem erhöhten Zwang zur Unparteilichkeit und Unabhängigkeit der Berichterstattung. Die Privatfunkbestimmungen des Gesetzes hielten auch genau den Weg ein, den das Bundesverfassungsgericht in seinem Fernsehurteil von 1961 vorgezeichnet habe. Im besonderen bleibe der Einfluß, der den maßgeblichen gesellschaftlichen Kräften über den Beirat eingeräumt sei, keineswegs hinter den Anforderungen des Fernsehurteils zurück.
Der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger hebt darüber hinaus hervor, daß im Nachrichtenbereich Hörfunk und Fernsehen die Presse aus der unmittelbaren Aktualität verdrängt hätten. Auch im Anzeigengeschäft, der wichtigsten Existenzgrundlage der Zeitungen und Zeitschriften, seien Einbußen eingetreten. Angesichts dieser Gefahren könnten sich die Tageszeitungen nur behaupten, wenn sie selbst publizistisch und als Werbeträger in den elektronischen Medien tätig würden.
b) Demgegenüber wird in den Stellungnahmen der Regierung des Landes Hessen und der ARD, den Gutachten der Professoren Be. und Ba. und sowie in den Äußerungen des 7. Senats des Bundesverwaltungsgerichts und des Saarländischen Rundfunks die Auffassung vertreten, die zur Prüfung gestellten Bestimmungen seien mit dem Grundgesetz nicht vereinbar.
Die hessische Landesregierung und die ARD sind der Ansicht, die vom Bundesverfassungsgericht 1961 und 1971 festgestellte technische und finanzielle „Sondersituation“ im Rundfunkwesen habe sich, wie eine amtliche Auskunft des Bundesministers für das Postwesen – und Fernmeldewesen ergebe, seither nicht grundlegend verändert: Zusätzliche Frequenzen im UKW-Bereich könnten voraussichtlich erst Ende der 80er Jahre genutzt werden; die Nutzung des 12-GHz-Bereiches für die Abstrahlung von Satelliten werde voraussichtlich ab 1983 erprobt werden, so daß die der Bundesrepublik zugewiesenen fünf Fernsehkanäle frühestens ab 1986 regelmäßig genutzt werden könnten; eine Breitbandverkabelung der Bundesrepublik sei zwar technisch möglich, könne jedoch erst nach Erprobung und allenfalls schrittweise erfolgen und sei vor Ende des Jahrhunderts kaum zu verwirklichen. Aber auch unabhängig von der „Sondersituation“ könne der Rundfunk keineswegs dem freien Spiel der Kräfte überlassen werden. Vielmehr folgten die organisatorischen und materiellen Anforderungen an die Veranstaltung von Rundfunkdarbietungen aus der durch Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit des Rundfunks, die einen Mißbrauch des Mediums durch – sei es auch nur teilweise – Überantwortung an staatliche, gesellschaftliche oder private Machtgruppen verbiete.
In diesem Zusammenhang wird von der hessischen Landesregierung und namentlich von den Professoren Be. und Ba. das Institutionelle Element der Rundfunkfreiheit betont. Die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verbürgte Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk sei in erster Linie als objektive Gewährleistung freien Rundfunks zu verstehen; das Grundrecht wende sich abwehrend gegen freiheitsbeschränkende Eingriffe des Staates, verpflichte diesen aber zugleich, die Freiheit des Rundfunks durch materiellrechtliche und organisatorische Vorkehrungen zu sichern. Die Rundfunkfreiheit, die gegenüber der Meinungsfreiheit und Informationsfreiheit selbständig sei, schütze die freie öffentliche Meinungsbildung und Willensbildung, soweit der Rundfunk an ihr teilhabe; sie ziele darauf ab, daß der Rundfunk staatsfrei und unabhängig bleibe und nicht durch politische, wirtschaftliche und publizistische Macht instrumentalisiert werde. Ein Recht auf Veranstaltung von Rundfunksendungen könne die Rundfunkfreiheit nur nach Maßgabe des objektiv-rechtlichen Freiheitsgehalts dieses Grundrechts begründen. Auch Art. 12 Abs. 1 GG werde insoweit durch den Schutz der Freiheit des Rundfunks begrenzt. Die Veranstaltung von Rundfunksendungen durch Private sei zwar verfassungsrechtlich möglich, setze jedoch ebenfalls voraus, daß der Gesetzgeber Regelungen erlasse, die der staatlichen Pflicht zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit genügten; der Gesetzgeber müsse durch organisatorische Regelungen sicherstellen, daß die insoweit in Betracht kommenden gesellschaftlichen Kräfte Einfluß erhielten und zu Wort kämen.
Auf dieser Grundlage gelangen die hessische Landesregierung, die Professoren Be. und Ba. sowie der 7. Senat des Bundesverwaltungsgerichts zu dem Ergebnis, die Privatfunkbestimmungen des Gesetzes litten an verfassungsrechtlichen Mängeln. Die maßstabslose Ermächtigung zur Entscheidung über die Konzession verletze den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Mit der Festlegung der Form der Aktiengesellschaft und den Regelungen über den Beirat habe der Gesetzgeber zwar die Erfordernisse eines freien Rundfunks wahren wollen; doch habe er das Organisationsmuster der „pluralistischen Binnenstruktur“ nicht folgerichtig und nicht mit hinreichender Effektivität ausgeformt. Die mit dem Beirat beabsichtigte gesellschaftliche Kontrolle privatwirtschaftlichen Handels sei unzulänglich; dieser Mangel könne auch nicht durch andere Vorschriften des Gesetzes, namentlich diejenigen über die Staatsaufsicht, ausgeglichen werden.
Die ARD weist ferner darauf hin, daß die zur Prüfung gestellten Vorschriften unter Abkürzung der geschäftsordnungsmäßigen Fristen im Landtag des Saarlandes innerhalb eines Tages eingebracht sowie in erster, zweiter und dritter Lesung beschlossen worden seien. Ein solches Vorgehen sei mit demokratischen und rechtsstaatlichen Grundsätzen unvereinbar und habe die Verfassungswidrigkeit des verabschiedeten Gesetzes zur Folge. Auch habe es das Saarland mit diesem „Alleingang“ an Rücksicht auf die Interessen der übrigen Länder fehlen lassen; hiergegen bestünden unter dem Gesichtspunkt des Verfassungsgrundsatzes der Pflicht zu bundesfreundlichem Verhalten erhebliche Bedenken. – Der Saarländische Rundfunk hebt darüber hinaus hervor, daß die Zulassung privater Veranstalter im Saarland seine finanziellen Grundlagen gefährde.
In der mündlichen Verhandlung vom 24. März 1981 haben sich geäußert:
Für die Bundesregierung Ministerialdirektor Dr. Schiffer; für die Klägerin des Ausgangsverfahrens Rechtsanwalt Dr. Theissen; für die Regierung des Landes Hessen, den Senat der Freien Hansestadt Bremen und den Senat der Freien und Hansestadt Hamburg die Professoren Dr. Denninger und Dr. Bethge, für die Regierung des Landes Niedersachsen Professor Dr. Starck, für die ARD und den Saarländischen Rundfunk Rechtsanwalt Dr. Maassen und Professor Dr. Badura.
Die Vorlage ist zulässig.
1. Das Verwaltungsgericht stellt in seinem Vorlagebeschluß zur Prüfung, ob §§ 38, 40 Abs. 1, §§ 46 und 46b Abs. 1 GVRS mit dem Grundgesetz vereinbar sind; sofern das nicht der Fall sein sollte, bedarf es nach seiner Auffassung der Klärung, ob Abschnitt C, I. und II. Titel des Gesetzes insgesamt nichtig ist, soweit er die Veranstaltung von Hörfunksendungen in deutscher Sprache betrifft. Die zur Prüfung gestellten Vorschriften verstoßen mithin nach Auffassung des Verwaltungsgerichts unmittelbar gegen das Grundgesetz, während die Nichtigkeit des Abschnitts C, I. und II. Titel des Gesetzes in dem bezeichneten Umfang daraus folgt, daß die Bestimmungen, die bei Wegfall der zur Prüfung gestellten Vorschriften verblieben, für sich allein nicht mehr die Funktion einer zur Wahrung der Rundfunkfreiheit erforderlichen gesetzlichen Regelung erfüllen könnten.
In dieser Begründung ist die Vorlagefrage dahin auszulegen, daß Abschnitt C, I. und II. Titel des Gesetzes insgesamt in dem noch näher zu erörternden Umfang zur Prüfung gestellt wird. Bei dieser ist das Bundesverfassungsgericht nicht darauf beschränkt, die Vereinbarkeit der ausdrücklich zur Prüfung gestellten Vorschriften mit dem Grundgesetz zu überprüfen, sondern es ist auch befugt, andere Vorschriften der beiden Titel in die Prüfung einzubeziehen.
2. Wenn das Verwaltungsgericht die Vorlagefrage auf die private Veranstaltung von Hörfunksendungen in deutscher Sprache beschränkt, so ist das im Hinblick auf die im Ausgangsverfahren beantragte Konzession folgerichtig, da diese nur zu solchen Veranstaltungen berechtigen würde. Eine Begrenzung der Prüfung und Entscheidung auf Hörfunk würde indessen daran vorbeigehen, daß das Gesetz in seinen Privatfunkbestimmungen zwischen Hörfunk und Fernsehen nicht unterscheidet, sondern mit der Verwendung des Begriffs „Rundfunk“ für beide gleichlautende Regelungen trifft. Darüber hinaus würde mit einer derartigen Begrenzung sachlich Zusammengehörendes ohne zwingenden Grund getrennt; denn das, was für die Veranstaltung von Hörfunksendungen gilt, muss unter dem Gesichtspunkt der materiellen, organisatorischen und verfahrensrechtlichen Anforderungen an eine gesetzliche Regelung privaten Rundfunks in vermehrtem Maße für die Veranstaltung von Fernsehsendungen gelten. Bei dieser Sachlage ist über die zur Prüfung stehende Regelung auch insoweit zu entscheiden, als sie die Veranstaltung von Fernsehsendungen umfaßt.
Dagegen ist dem Verwaltungsgericht darin zu folgen, daß die verfassungsgerichtliche Prüfung und Entscheidung auf Sendungen in deutscher Sprache zu beschränken ist. Auf Abschnitt C, III. Titel des Gesetzes, der die Spezialvorschriften über Rundfunksendungen in fremder Sprache enthält, kommt es im Ausgangsverfahren nicht an. Wenn der I. Titel des Abschnitts allgemeine Vorschriften normiert, die nicht nur deutsch-, sondern auch fremdsprachige Sendungen betreffen, so kann diese Systematik allein nicht ausreichen, die Regelungen des Gesetzes für Rundfunksendungen in fremder Sprache in die Prüfung einzubeziehen, dies um so weniger, als die verfassungsrechtlichen Fragestellungen sich insoweit nicht mit denjenigen für Sendungen in deutscher Sprache decken müssen.
Die Vorlagefrage ist entscheidungserheblich. Es kommt bei der Entscheidung des Verwaltungsgerichts auf die Gültigkeit der zur Prüfung stehenden gesetzlichen Vorschriften an (Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG).
1. Eine Vorlage nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG ist entscheidungserheblich, wenn der Vorlagebeschluß mit hinreichender Deutlichkeit erkennen läßt, daß das vorlegende Gericht im Falle der Gültigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschrift zu einem anderen Ergebnis kommen würde als im Falle ihrer Ungültigkeit und wie es dieses Ergebnis begründen würde (BVerfGE 37, 328 [334] m.w.N.). Räumt die vorgelegte Norm ein Ermessen ein, dann ist es für die Prüfung der Entscheidungserheblichkeit unerläßlich, daß das vorlegende Gericht darlegt, zu welchem Ergebnis es bei der Auslegung der Ermessensvorschrift kommt und auf welchen Erwägungen dieses Ergebnis beruht (vgl. BVerfGE 36, 258 [263 f.]).
Für die Beurteilung der Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage ist grundsätzlich der Rechtsstandpunkt des vorlegenden Gerichts maßgeblich; anders verhält es sich nur dann, wenn diese Rechtsauffassung offensichtlich unhaltbar ist (BVerfGE 7, 171 [175] m.w.N.; std. Rspr.). Dies gilt nicht nur für die Auslegung der vorgelegten Norm, sondern auch für die Tatsachenwürdigung durch das vorlegende Gericht (BVerfGE 13, 31 [35 f.]).
2. a) Das Verwaltungsgericht will bei Ungültigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften die Klage mangels Rechtsgrundlage abweisen, während es bei ihrer Gültigkeit beabsichtigt, die Landesregierung wegen Ermessensreduzierung „auf Null“ zur Erteilung der von der Klägerin begehrten Konzession zu verurteilen. Bei Zugrundelegung dieser Alternative, die das Verwaltungsgericht eingehend begründet, ist die Entscheidungserheblichkeit der Vorlagefrage gegeben.
b) Die Befugnis und die Pflicht zur Vorlage entfallen nicht deshalb, weil – wie die Klägerin des Ausgangsverfahrens meint – die Verfassungsmäßigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften bereits vom Oberverwaltungsgericht bejaht worden sei.
Die Lage des Ausgangsverfahrens entspricht nicht derjenigen einer Zurückverweisung, mit der Folge, daß für eine eigenständige verfassungsrechtliche Prüfung des anzuwendenden Gesetzes durch das Verwaltungsgericht kein Raum ist (vgl. BVerfGE 29, 34 [38] m.w.N.). Wie die hessische Landesregierung zu Recht betont hat, stellt das Ausgangsverfahren gegenüber dem Verfahren, in dem das Bescheidungsurteil des Oberverwaltungsgerichts ergangen ist, ein neues Verfahren dar. Davon abgesehen hat das Oberverwaltungsgericht in dieser Entscheidung die Verfassungsmäßigkeit der Privatfunkbestimmungen des saarländischen Gesetzes nicht bejaht; es ist vielmehr, wie sich aus seinem Urteil mit Deutlichkeit ergibt, nach wie vor der Auffassung, diese Bestimmungen seien nichtig. Wenn es gleichwohl die zur Prüfung gestellten Vorschriften zugrunde gelegt hat, dann nur deshalb, weil es nach dem Beschluß des Bundesverfassungsgerichts vom 24. März 1976 gezwungen war, von den einschlägigen Bestimmungen des Gesetzes auszugehen; ihre Verfassungswidrigkeit auszusprechen, lag nicht in seiner Entscheidungskompetenz, da die Verwerfung nach Art. 100 Abs. 1 GG dem Bundesverfassungsgericht vorbehalten ist.
Aus dem gleichen Grunde kann auch von einer durch die Rechtskraft des Bescheidungsurteils bewirkten, das Verwaltungsgericht bindenden Feststellung der Verfassungsmäßigkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften keine Rede sein. Da das Oberverwaltungsgericht die verfassungsrechtliche Frage nicht selbst und eigenverantwortlich entscheiden konnte, enthält sein Urteil insoweit nichts, was in Rechtskraft hätte erwachsen können. Das verkennt die Klägerin des Ausgangsverfahrens. Nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 24. März 1976 war die Frage der Verfassungsmäßigkeit vielmehr offengeblieben.
c) Entgegen der Auffassung des Bundesministers des Innern und der ARD fehlt es an der Entscheidungserheblichkeit der zur Prüfung gestellten Vorschriften auch nicht deshalb, weil die Auffassung des Verwaltungsgerichts, im Falle ihrer Gültigkeit sei die beklagte Landesregierung zur Erteilung der Konzession zu verurteilen, offensichtlich unhaltbar wäre.
Die Annahme einer Bindung an das Bescheidungsurteil des Oberverwaltungsgerichts und die Folgerungen, die das Verwaltungsgericht insoweit gezogen hat, sind vertretbar; jedenfalls hat das Verwaltungsgericht diese Bindungswirkung nicht derart verkannt, daß dies offenkundig fehlerhaft wäre. In der Sache erscheint seine Auffassung, das Ermessen der Landesregierung sei im vorliegenden Fall „auf Null“ reduziert, nicht offensichtlich unhaltbar. Zwar ist dem Bundesminister des Innern und der ARD zuzugeben, daß diese Auffassung überraschend erscheinen mag, wenn auf den Wortlaut des § 39 Abs. 1 Satz 5 GVRS abgestellt wird, der einen Rechtsanspruch auf Erteilung der Konzession ausdrücklich ausschließt. Ein solcher Ausschluß kann jedoch nicht bedeuten, daß die Gerichte aus der Feststellung fehlerhafter Ermessenshandhabung nicht die rechtlich gebotenen Folgerungen ziehen dürfen. Die Erwägungen des Verwaltungsgerichts, nach denen sich die Landesregierung letztlich auf Gesichtspunkte gestützt habe, die vom Gesetzgeber bereits bedacht worden seien und die deshalb einer Ablehnung von Anträgen nicht nochmals zugrunde gelegt werden dürften, halten sich im Rahmen vertretbarer Auslegung und Anwendung des Gesetzes. Gleiches gilt für die Annahme, auch sonstige Gründe seien weder vorgetragen noch ersichtlich, die eine Ablehnung des Konzessionsantrags rechtfertigen könnten.
d) Schließlich steht einer Sachentscheidung auch nicht entgegen, daß es sich um einen singulären Fall handelt. Unter dieser Voraussetzung hatte das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluß vom 24. März 1976 darauf hingewiesen, daß es nicht seine Aufgabe sein könne, die maßgebenden, bislang nicht ausdiskutierten medienrechtlichen und medientechnischen Gesichtspunkte zu erörtern und vor den in erster Linie zur Klärung und Sachentscheidung berufenen Organen Festlegungen zu treffen (BVerfGE 42, 42 [52]). Zwar weisen der Bundesminister des Innern und die ARD zutreffend darauf hin, daß sich die Verhältnisse bis heute kaum geändert haben dürften. Da indessen die Vorlagefrage für das Ausgangsverfahren entscheidungserheblich ist, kann dieser Gesichtspunkt allein die Unzulässigkeit der Vorlage nicht zur Folge haben.
Die Regelung, die das Gesetz über die Veranstaltung von Rundfunksendungen im Saarland in Abschnitt C, I. und II. Titel für Rundfunksendungen in deutscher Sprache getroffen hat, genügt in wesentlichen Teilen nicht den insoweit bestehenden Geboten des Grundgesetzes; sie ist daher nichtig.
Mit den zu prüfenden Vorschriften hat der Gesetzgeber des Saarlandes privaten Rundfunk grundsätzlich zugelassen. Die Gültigkeit der Privatfunkbestimmungen des Gesetzes über die Veranstaltung von Rundfunksendungen im Saarland kann daher nicht von den in den Stellungnahmen, Gutachten sowie in Ausführungen während der mündlichen Verhandlung erörterten Fragen abhängen, ob der Ausschluß privaten Rundfunks zugunsten der öffentlich-rechtlichen Anstalten auch unter den heutigen und künftigen technischen Bedingungen noch mit dem Grundgesetz vereinbar ist und ob im Zusammenhang damit eine verfassungsrechtliche Pflicht besteht, privaten Rundfunk einzuführen. Die verfassungsrechtliche Prüfung hat sich vielmehr auf die Frage zu beschränken, ob die saarländische Regelung mit dem Grundgesetz vereinbar ist. Dafür bedarf es auch keiner Entscheidung über die in den schriftlichen und mündlichen Äußerungen behandelte Frage eines grundrechtlichen Anspruchs auf die Veranstaltung privater Rundfunksendungen. 97
Innerhalb des damit gezogenen Rahmens kann ebenfalls offenbleiben, ob die zur Prüfung stehenden Bestimmungen unter dem Gesichtspunkt ihres Zustandekommens verfassungsrechtlich zu beanstanden sind. Denn unabhängig von den Bedenken, die insoweit namentlich von dem Bevollmächtigten der ARD gegen die überstürzte Verabschiedung durch den Landtag des Saarlandes geltend gemacht worden sind, ergibt sich die Verfassungswidrigkeit dieser Bestimmungen aus einem Verstoß gegen konkrete grundrechtliche Maßstäbe, insbesondere solche der in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG gewährleisteten Freiheit des Rundfunks.
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG fordert für die Veranstaltung privater Rundfunksendungen eine gesetzliche Regelung. Durch diese sind die zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit erforderlichen Vorkehrungen zu treffen.
1. Um wirksam werden zu können, bedarf die in Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verfassungsrechtlich garantierte Freiheit des Rundfunks der gesetzlichen Ausgestaltung. Dies ergibt sich aus der Aufgabe und der Eigenart der Gewährleistung.
a)Die Rundfunkfreiheit dient der gleichen Aufgabe wie alle Garantien des Art. 5 Abs. 1 GG: der Gewährleistung freier individueller und öffentlicher Meinungsbildung, dies in einem umfassenden, nicht auf bloße Berichterstattung oder die Vermittlung politischer Meinungen beschränkten, sondern jede Vermittlung von Information und Meinung umfassenden Sinne (vgl. BVerfGE 12, 205 [260] – Deutschland-Fernsehen; 31, 314 [326] – Umsatzsteuer; 35, 202 [222 f.] – Lebach). Freie Meinungsbildung vollzieht sich in einem Prozeß der Kommunikation. Sie setzt auf der einen Seite die Freiheit voraus, Meinungen zu äußern und zu verbreiten, auf der anderen Seite die Freiheit, geäußerte Meinungen zur Kenntnis zu nehmen, sich zu informieren. Indem Art. 5 Abs. 1 GG Meinungsäußerungs-, Meinungsverbreitungs- und Informationsfreiheit als Menschenrechte gewährleistet, sucht er zugleich diesen Prozeß verfassungsrechtlich zu schützen. Er begründet insoweit subjektive Rechte; im Zusammenhang damit normiert er die Meinungsfreiheit als objektives Prinzip der Gesamtrechtsordnung, wobei subjektiv- und objektivrechtliche Elemente einander bedingen und stützen (vgl. BVerfGE 7, 198 [204 f.] – Lüth).
Der Rundfunk ist „Medium“ und „Faktor“ dieses verfassungsrechtlich geschützten Prozesses freier Meinungsbildung (BVerfGE 12, 205 [260]). Demgemäß ist Rundfunkfreiheit primär eine der Freiheit der Meinungsbildung in ihren subjektiv- und objektivrechtlichen Elementen dienende Freiheit: Sie bildet unter den Bedingungen der modernen Massenkommunikation eine notwendige Ergänzung und Verstärkung dieser Freiheit; sie dient der Aufgabe, freie und umfassende Meinungsbildung durch den Rundfunk zu gewährleisten.
Diese Aufgabe bestimmt die Eigenart und die Bedeutung der Rundfunkfreiheit:
Freie individuelle und öffentliche Meinungsbildung durch den Rundfunk verlangt zunächst die Freiheit des Rundfunks von staatlicher Beherrschung und Einflußnahme. Insoweit hat die Rundfunkfreiheit, wie die klassischen Freiheitsrechte, abwehrende Bedeutung. Doch ist damit das, was zu gewährleisten ist, noch nicht sichergestellt. Denn bloße Staatsfreiheit bedeutet noch nicht, daß freie und umfassende Meinungsbildung durch den Rundfunk möglich wird; dieser Aufgabe läßt sich durch eine lediglich negatorische Gestaltung nicht gerecht werden. Es bedarf dazu vielmehr einer positiven Ordnung, welche sicherstellt, daß die Vielfalt der bestehenden Meinungen im Rundfunk in möglichster Breite und Vollständigkeit Ausdruck findet und daß auf diese Weise umfassende Information geboten wird. Um dies zu erreichen, sind materielle, organisatorische und Verfahrensregelungen erforderlich, die an der Aufgabe der Rundfunkfreiheit orientiert und deshalb geeignet sind zu bewirken, was Art. 5 Abs. 1 GG gewährleisten will.
b) Die damit erforderliche rechtliche Ausgestaltung unterliegt dem Vorbehalt des Gesetzes (BVerfGE 47, 46 [78 f.] – Sexualkundeunterricht; 49, 89 [126 f.] m.w.N. – Kalkar): Die notwendigen Entscheidungen sind wesentliche Entscheidungen, weil sie, abgesehen von der sachlichen Bedeutung des Rundfunks für das individuelle und öffentliche Leben der Gegenwart, im grundrechtsrelevanten Bereich ergehen und wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte sind (BVerfGE 47, 46 [79]). Namentlich treffen hier verschiedene Grundrechtspositionen zusammen, die in Kollision miteinander geraten können, einerseits der aus der Informationsfreiheit folgende Anspruch auf umfassende und wahrheitsgemäße Information, andererseits die Freiheit der Meinungsäußerung derjenigen, welche die Programme herstellen oder in den Sendungen zu Wort kommen. Es ist Sache des Gesetzgebers, solche Kollisionen zum Ausgleich zu bringen.
Dieser Vorbehalt des Gesetzes ist ein (Landes-) Parlamentsvorbehalt (vgl. BVerfGE 47, 46 [79]): Das zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit Wesentliche muss das Parlament selbst bestimmen; es darf die Entscheidung darüber nicht der Exekutive, etwa in Gestalt einer allgemeinen, die Befugnis zu Auflagen umfassenden Ermächtigung überlassen, auch nicht in der Weise, daß dies zwar nicht ausdrücklich, aber der Sache nach durch nicht hinreichend bestimmte Normierungen geschieht. Ebensowenig darf die Gewährleistung der Rundfunkfreiheit einer Regelung durch Satzung der Veranstalter oder vertraglichen Regelungen anheimgegeben werden.
Die aus Art. 5 Abs. 1 GG folgende Aufgabe, Rundfunkfreiheit rechtlich auszugestalten, berechtigt jedoch nicht zu einer Beschränkung des Grundrechts. Eine solche ist nur gemäß Art. 5 Abs. 2 GG zulässig, nach dem die Rechte des Abs. 1 ihre Schranken in den Vorschriften der allgemeinen Gesetze, den gesetzlichen Bestimmungen zum Schutz der Jugend und in dem Recht der persönlichen Ehre finden.
Wie der Gesetzgeber seine Aufgabe erfüllen will, ist Sache seiner eigenen Entscheidung. Das Grundgesetz schreibt ihm keine bestimmte Form der Rundfunkorganisation vor; es kommt allein darauf an, daß freie, umfassende und wahrheitsgemäße Meinungsbildung im dargelegten Sinne gewährleistet ist, daß Beeinträchtigungen oder Fehlentwicklungen vermieden werden. Der Gesetzgeber hat insbesondere Vorkehrungen zu treffen, die sicherstellen, daß der Rundfunk nicht einer oder einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert wird, daß die in Betracht kommenden gesellschaftlichen Kräfte im Gesamtprogramm zu Wort kommen und daß die Freiheit der Berichterstattung unangetastet bleibt (vgl. BVerfGE 12, 205 [262]; 31, 314 [325 f.]).
c) Diese Notwendigkeit ausgestaltender gesetzlicher Regelung besteht auch dann, wenn die durch Knappheit der Sendefrequenzen und den hohen finanziellen Aufwand für die Veranstaltung von Rundfunkdarbietungen bedingte Sondersituation des Rundfunks im Zuge der modernen Entwicklung entfällt. Von dieser Sondersituation ist das Bundesverfassungsgericht in seiner bisherigen Rechtsprechung ausgegangen (BVerfGE 12, 205 [261]; 31, 314 [326]); was bei ihrem Wegfall zu gelten habe, ist offengeblieben (vgl. BVerfGE 31, 314 [326]). Auch in diesem Falle bleibt es indessen bei dem verfassungsrechtlichen Erfordernis gesetzlicher Vorkehrungen zur Gewährleistung der Freiheit des Rundfunks. Zwar können diese in einer Situation der unvermeidlichen Beschränkung auf wenige Träger von Rundfunkveranstaltungen in weiterem Umfang nötig werden und andere Mittel erforderlich machen als in einer Lage, in der diese Beschränkung nicht mehr besteht. Aber es bleibt bei der Notwendigkeit, durch gesetzliche Vorkehrungen für die Gewährleistung der Freiheit des Rundfunks im dargelegten Sinne Sorge zu tragen.
Auch bei einem Fortfall der bisherigen Beschränkungen könnte nicht mit hinreichender Sicherheit erwartet werden, daß das Programmangebot in seiner Gesamtheit kraft der Eigengesetzlichkeit des Wettbewerbs den Anforderungen der Rundfunkfreiheit entsprechen werde. Gewiß mag manches dafür sprechen, daß sich dann eine begrenzte Vielfalt einstellen werde, wie sie heute etwa im Bereich der überregionalen Tageszeitungen besteht. Doch handelt es sich dabei nur um eine Möglichkeit. Während bei der Presse die geschichtliche Entwicklung zu einem gewissen bestehenden Gleichgewicht geführt hat, so daß es heute zur Sicherstellung umfassender Information und Meinungsbildung durch die Presse grundsätzlich genügen mag, Bestehendes zu gewährleisten, kann von einem solchen Zustand auf dem Gebiet des privaten Rundfunks zumindest vorerst nicht ausgegangen werden. Demgemäß ist ungewiß, ob bei einer Behebung des bisherigen Mangels in dem „Gesamtprogramm“ als Inbegriff aller gesendeten inländischen Programme alle oder wenigstens ein nennenswerter Teil der gesellschaftlichen Gruppen und geistigen Richtungen auch tatsächlich zu Wort kommen, ob mithin ein „Meinungsmarkt“ entsteht, auf dem die Vielfalt der Meinungsrichtungen unverkürzt zum Ausdruck gelangt. Zudem müssen gerade bei einem Medium von der Bedeutung des Rundfunks die Möglichkeiten einer Konzentration von Meinungsmacht und die Gefahr des Mißbrauchs zum Zwecke einseitiger Einflußnahme auf die öffentliche Meinung in Rechnung gestellt werden (vgl. BVerwGE 39, 159 [167]; BayVerfGH, VerfGH 30, 78 [97]). Bei dieser Sachlage würde es dem verfassungsrechtlichen Gebot, die Freiheit des Rundfunks zu gewährleisten, nicht gerecht werden, wenn nur staatliche Eingriffe ausgeschlossen würden und der Rundfunk dem freien Spiel der Kräfte überlassen würde (vgl. BVerfGE 31, 314 [325]); dies um so weniger, als einmal eingetretene Fehlentwicklungen – wenn überhaupt – nur bedingt und nur unter erheblichen Schwierigkeiten rückgängig gemacht werden könnten. Es liegt vielmehr in der Verantwortung des Gesetzgebers, daß ein Gesamtangebot besteht, in dem die für die freiheitliche Demokratie konstitutive Meinungsvielfalt zur Darstellung gelangt. Es muss der Gefahr begegnet werden, daß auf Verbreitung angelegte Meinungen von der öffentlichen Meinungsbildung ausgeschlossen werden und Meinungsträger, die sich im Besitz von Sendefrequenzen und Finanzmitteln befinden, an der öffentlichen Meinungsbildung vorherrschend mitwirken (vgl. OVG Münster, DVBl. 1977, S. 210). Dies ist sicher nicht mit letzter Gewißheit möglich; zumindest muss aber eine hinreichende Wahrscheinlichkeit bestehen, daß sich in dem gesetzlich geordneten Rundfunksystem eine solche gleichgewichtige Vielfalt einstellt.
An dieser Notwendigkeit ändert es auch nichts, wenn die Anforderungen der Rundfunkfreiheit als wenigstens durch die bestehenden öffentlich-rechtlichen Anstalten erfüllt anzusehen sind, so daß – jedenfalls dem Anspruch nach – alle maßgeblichen gesellschaftlichen Gruppen und Richtungen im Rahmen der öffentlich-rechtlichen Programme zu Wort kommen und die Teilnehmer sich umfassend informieren können. Denn eine zusätzliche einseitige Berücksichtigung nur einzelner Meinungsrichtungen im privaten Rundfunk würde das für die Gesamtheit der dem einzelnen Teilnehmer zugänglichen inländischen Programme wesentliche Gleichgewicht des „Zu-Wort-Kommens“ der gesellschaftlichen Gruppen stören, wenn nicht aufheben.
2. Welche Anforderungen das Grundgesetz nach den vorstehenden Ausführungen im einzelnen an eine gesetzliche Regelung privaten Rundfunks stellt, bedarf im vorliegenden Verfahren keiner abschließenden Erörterung. Das gilt namentlich für die Frage, ob die Finanzierung privater Rundfunkveranstaltungen – etwa wegen ihrer möglichen Rückwirkungen auf die Programmgestaltung oder auf die Situation anderer Medienträger, besonders der Presse – als wesentlich der Regelung durch Gesetz bedarf.
a) Jedenfalls gehört zu den Fragen, welche der Gesetzgeber als wesentliche zu regeln hat, die Entscheidung über die Grundlinien der Rundfunkordnung; die Einführung privaten Rundfunks bedarf mithin einer gesetzlichen Grundlage und der Entscheidung des Parlaments. Das gilt auch für zeitlich und örtlich begrenzte Versuche, weil diese den gleichen Grundrechtsbezug haben wie eine definitive Regelung. Freilich kommt dem Gesetzgeber insoweit eine erheblich größere Gestaltungsfreiheit zu; denn solche Versuche dienen der Aufgabe, Erfahrungen zu gewinnen (vgl. BVerfGE 54, 173 [202] m.w.N.).
b) Bei dieser Grundentscheidung kann der Gesetzgeber es nicht bewenden lassen. Es bedarf weiterhin gesetzlicher Bestimmungen, die im Rahmen des zugrunde gelegten Ordnungsmodells sicherstellen, daß der Rundfunk nicht einer oder einzelnen gesellschaftlichen Gruppen ausgeliefert wird und daß die in Betracht kommenden Kräfte im Gesamtprogrammangebot zu Wort kommen können.
Sofern sich der Gesetzgeber für eine – nach dem Fernsehurteil (BVerfGE 12, 205 [262]) verfassungsrechtlich nicht zu beanstandende – „binnenpluralistische“ Struktur der Veranstalter, also eine Organisation entscheidet, bei welcher der Einfluß der in Betracht kommenden Kräfte intern, durch Organe der jeweiligen Veranstalter vermittelt wird, bedarf es namentlich einer sachgerechten, der bestehenden Vielfalt prinzipiell Rechnung tragenden Bestimmung und Gewichtung der maßgeblichen gesellschaftlichen Kräfte und der Sicherstellung des effektiven Einflusses desjenigen Organs, in dem diese vertreten sind.
Der Gesetzgeber kann aber auch andere Gestaltungsformen wählen, sofern er durch geeignete Vorkehrungen gewährleistet, daß das Gesamtangebot der inländischen Programme der bestehenden Meinungsvielfalt auch tatsächlich im wesentlichen entspricht. Wenn er dabei Rundfunkfreiheit durch externe („außenpluralistische“) Vielfalt herstellen und erhalten will, so darf er auch bei dieser Lösung auf Regelungen nicht verzichten; die Gewährleistung der Freiheit bleibt in seiner Verantwortung (oben 1 c). Solange eine hinreichende Zahl von Frequenzen nicht zur Verfügung steht, dürfte eine Möglichkeit, dieser Verantwortung gerecht zu werden, in einer Gestaltung liegen, bei welcher mehrere Meinungsträger jeweils zeitlich begrenzt dieselbe Frequenz benutzen können.
c) Darüber hinaus hat der Gesetzgeber für den Inhalt des Gesamtprogramms Leitgrundsätze verbindlich zu machen, die ein Mindestmaß von inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung gewährleisten (BVerfGE 12, 205 [263]). Bei „binnenpluralistischer“ Struktur der Veranstalter gilt diese Anforderung für das Gesamtprogramm jedes einzelnen Veranstalters. Bei einem „außenpluralistischen“ Modell obliegt den einzelnen Veranstaltern keine Ausgewogenheit; doch bleiben sie zu sachgemäßer, umfassender und wahrheitsgemäßer Information und einem Mindestmaß an gegenseitiger Achtung verpflichtet. Daneben sind alle Veranstalter an die Schranken des Art. 5 Abs. 2 GG gebunden. Namentlich für den Jugendschutz wird in den Rundfunkgesetzen Sorge zu tragen sein.
d) Ebenfalls zu den erforderlichen gesetzlichen Regelungen privaten Rundfunks gehört die Normierung einer begrenzten Staatsaufsicht, die – nur – der Aufgabe zu dienen hat, die Einhaltung der zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit ergangenen Bestimmungen sicherzustellen (vgl. BVerfGE 12, 205 [262]).
e) Schließlich ist bei jeder Form der gesetzlichen Ordnung des Rundfunks eine vorherige Überprüfung unverzichtbar, ob bei der Aufnahme privater Rundfunkveranstaltungen oder einem Hinzutreten weiterer Veranstalter den dargelegten Anforderungen Genüge getan ist. Sofern sich der Gesetzgeber für eine Rundfunkorganisation entscheidet, die privaten Rundfunk umfaßt, hat er Zugangsregelungen zu schaffen, die diese Überprüfung, gegebenenfalls die Versagung des Zugangs, sicherstellen und die für die Prüfung und Entscheidung ein rechtsstaatliches Verfahren vorsehen. Ein solches Erlaubnisverfahren darf neben der Überprüfung allgemeiner Voraussetzungen wie etwa Geschäftsfähigkeit oder Zuverlässigkeit des Antragstellers nur der Gewährleistung der Rundfunkfreiheit dienen, um derentwillen es verfassungsrechtlich geboten ist.
Dabei obliegt es dem Gesetzgeber, die Voraussetzungen der Erteilung oder Versagung der Erlaubnis selbst zu bestimmen. Das Recht zur Entscheidung über die Veranstaltung privaten Rundfunks auf die Exekutive zu übertragen, ist ihm durch den Parlamentsvorbehalt verwehrt (oben 1 b). Dieser Vorbehalt und das Gewaltenteilungsprinzip gebieten ihm, die der staatlichen Maßnahme offenliegende Rechtssphäre selbst abzugrenzen. Das Gesetz muss die Tätigkeit der Verwaltung inhaltlich normieren und darf sich nicht darauf beschränken, allgemein gehaltene Grundsätze aufzustellen (BVerfGE 52, 1 [41] – Kleingärten). Gleiches gilt für einen Widerruf der Erlaubnis.
f) Sofern die zur Verfügung stehenden Verbreitungsmöglichkeiten es nicht erlauben, allen auftretenden Bewerbern den Zugang zur Veranstaltung privater Rundfunksendungen zu eröffnen, müssen in die Zugangsregelungen auch Regeln über die Auswahl der Bewerber aufgenommen werden. Das gebietet der Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG).
Die Frage, wem eine der knappen Möglichkeiten zur Programmveranstaltung zugutekommen soll, darf daher nicht dem Zufall oder dem freien Spiel der Kräfte anheimgegeben werden. Es genügt auch nicht, die Entscheidung dem ungebundenen Ermessen der Exekutive zu überlassen. Dies wäre mit dem Vorbehalt des Gesetzes unvereinbar (vgl. BVerfGE 33, 303 [345 f.] – Numerus clausus). Vielmehr muss der Gesetzgeber selbst die Voraussetzungen bestimmen, unter denen der Zugang zu eröffnen oder zu versagen ist, und er muss ein rechtsstaatliches Verfahren bereitstellen, in dem hierüber zu entscheiden ist. Der Aufgabe der Gleichbehandlung läßt sich ohne größere Schwierigkeiten im Rahmen eines Systems gerecht werden, das eine Verteilung von Sendezeiten, notfalls eine anteilige Kürzung ermöglicht. Reicht das nicht aus oder hat sich der Gesetzgeber für ein System entschieden, in dem nur Lizenzen für Vollprogramme an jeweils einen Veranstalter vergeben werden, hat er Auswahlgrundsätze festzulegen, welche eine gleiche Chance der Bewerber gewährleisten (vgl. BVerfGE 33, 303 [345]); der Realisierungsgrad der Chancen muss durch objektiv sachgerechte und individuell zumutbare Kriterien bestimmt werden (vgl. BVerfGE 43, 291 [316 f.]).
Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen die zur Prüfung stehenden Vorschriften in wesentlichen Teilen nicht. Die Bestimmungen des Abschnitts C, I. und II. Titel des Gesetzes über die Veranstaltung von Rundfunksendungen im Saarland entsprechen zwar der sich aus Art. 5 Abs. 1 GG ergebenden Notwendigkeit, die Grundlinien der Ordnung des Rundfunkwesens gesetzlich zu bestimmen; sie schaffen eine gesetzliche Grundlage für die Einführung privaten Rundfunks, normieren in § 46 a i.V.m. §§ 10 und 11 Leitsätze für die Programmgestaltung und sehen in §§ 41 f. eine staatliche Aufsicht vor. Aber sie enthalten keine verfassungsmäßige Regelung des Zugangs zur Veranstaltung privater Rundfunksendungen in deutscher Sprache, lassen die Frage der Auswahl gänzlich ungeregelt und bieten in ihren Bestimmungen über den Beirat keine Gewähr dafür, daß die gesellschaftlich relevanten Kräfte in den Organen der Veranstalter hinreichenden Einfluß haben und im Gesamtprogramm zu Wort kommen können.
1. § 39 GVRS stellt die Erteilung der Konzession und ihre eventuelle Verbindung mit Auflagen in das durch das Gesetz selbst nicht näher gebundene Ermessen der Landesregierung; er schließt in Abs. 1 Satz 5 ausdrücklich einen Rechtsanspruch auf Erteilung aus. Damit legt er die Bestimmung der Voraussetzungen, unter denen die Zulassung zu gewähren oder zu versagen ist, in einem Ausmaß in die Hand der Exekutive, das mit dem sich aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG ergebenden Vorbehalt des Gesetzes und dem Gewaltenteilungsprinzip nicht mehr vereinbar ist.
§§ 40 und 46 GVRS legen zwar „besondere Bedingungen“ fest, deren Einhaltung die Landesregierung vor Erteilung der Konzession zu prüfen hat. Daraus läßt sich schließen, daß die Konzession zu versagen ist, wenn diese Bedingungen nicht erfüllt sind. Der Gesetzgeber hat aber jegliche Regelung der Frage unterlassen, was zu geschehen habe, wenn der Bewerber jenen Bedingungen genügt. Auch in diesem Falle kann die Landesregierung die Konzession versagen, sogar aus Gründen, die mit der Gewährleistung der Rundfunkfreiheit nichts zu tun haben. Damit hat sich der Gesetzgeber der Entscheidung über einen Punkt begeben, der wesentlich für die Verwirklichung der Grundrechte ist (BVerfGE 47, 46 [79]). Wie das Rundfunksystem im Saarland zu gestalten ist, bestimmt im Ergebnis nicht der parlamentarische Gesetzgeber, sondern die Landesregierung. Das widerspricht dem verfassungsrechtlichen Gebot an den Gesetzgeber, die Voraussetzungen der Erteilung oder Versagung der Erlaubnis selbst zu bestimmen und die der staatlichen Maßnahme offenliegende Rechtssphäre selbst abzugrenzen (BVerfGE 52, 1 [41]).
2. Verfassungsrechtlich zu beanstanden ist weiter das Fehlen jeder Regelung der Frage, was zu geschehen hat, wenn mehr Bewerber um eine Konzession auftreten, als nach der Frequenzsituation berücksichtigt werden können. Auch insoweit ist, wie gezeigt, eine gesetzliche Regelung geboten, die zumindest eine gleiche Chance der Bewerber gewährleistet. Die Frage konnte im Zeitpunkt der Verabschiedung der zur Prüfung stehenden Vorschriften (1967) nicht unberücksichtigt bleiben. Sie ist auch heute nicht gegenstandslos, weil im Saarland noch kein flächendeckendes Kabelnetz besteht und weil im Bereich der herkömmlichen Sendetechnik vorerst nicht mit einer wesentlichen Erweiterung der verfügbaren Frequenzen gerechnet werden kann; demgemäß kann jedenfalls in der Gegenwart und der nahen Zukunft nicht davon ausgegangen werden, daß allen Bewerbern der Zugang zur Veranstaltung privaten Rundfunks eröffnet werden könnte. Der Gesetzgeber durfte daher die Entscheidung hierüber nicht dem nicht näher begrenzten Ermessen der Landesregierung überlassen. Daß sich voraussichtlich nur wenige Bewerber finden würden, konnte eine Regelung nicht entbehrlich machen.
3. Schließlich bieten die Regelungen der Zusammensetzung und der Kompetenzen des Beirates keine ausreichende Gewähr dafür, daß die Veranstaltung privater Rundfunksendungen im Saarland den Anforderungen der Rundfunkfreiheit genügt (vgl. Fuhr/Konrad, UFITA 50 [1967], S. 562 [564 ff.]; Schmitz, DÖV 1968, S. 685 ff.; Stern/Bethge, Öffentlichrechtlicher und privatrechtlicher Rundfunk, 1971, S. 67 ff.). 127
Wenn das saarländische Gesetz die Freiheit des Rundfunks durch eine den bestehenden öffentlich-rechtlichen Anstalten ähnliche „binnenpluralistische“ Struktur der einzelnen Veranstalter zu gewährleisten sucht, so ist das grundsätzlich ein Weg, auf dem sich der verfassungsrechtlich gestellten Aufgabe genügen läßt (vgl. BVerfGE 12, 205 [262]). Doch kommt es bei dieser Organisationsform in besonderem Maße darauf an, daß alle gesellschaftlich relevanten Kräfte in dem Organ vertreten sind, welches ihren Einfluß vermitteln soll, und daß dieser Einfluß ein effektiver ist; darin liegt nach der Konzeption dieses Modells die ausschlaggebende Gewähr dafür, daß der Rundfunk nicht nur einer Richtung oder einem Interesse, insbesondere dem unternehmerischen Interesse der Trägergesellschaft, zu Lasten der durch die Rundfunkfreiheit geschützten Belange dienstbar gemacht wird. Insoweit sind daher an gesetzliche Regelungen privaten Rundfunks strenge Anforderungen zu stellen.
a) Diesen Anforderungen entsprechen die Regelungen des Gesetzes über die Zusammensetzung des Beirates nicht. Dieser besteht nach § 46c Satz 1 aus höchstens 13 Mitgliedern. Im übrigen wird in Satz 2 auf die für den Rundfunkrat des Saarländischen Rundfunks geltenden Bestimmungen verwiesen. Danach ist gesetzlich lediglich festgelegt, daß je ein Mitglied des Beirates von der Landesregierung, der katholischen und der evangelischen Kirche und den Fraktionen des Landtags zu entsenden ist. Nur zwei „relevante gesellschaftliche Gruppen“ werden also neben staatlichen Vertretern vom Gesetz selbst bestimmt. Die übrigen Mitglieder des Beirates und ihre Stellvertreter sind vom Landtag auf Vorschlag des Ausschusses für Kulturpolitik und für Jugendfragen zu wählen, wobei große Gemeinschaften des öffentlichen Lebens, insbesondere im kulturellen, sozialen und wirtschaftlichen Bereich, „zu hören“ sind (§ 46c Satz 2 i.V.m. § 16 Abs. 4 GVRS). Diese Art der Regelung vermag eine angemessene Berücksichtigung der in Betracht kommenden gesellschaftlichen Kräfte nicht mit der notwendigen Sicherheit zu gewährleisten; die bloße Verpflichtung, nicht näher benannte große Gemeinschaften des öffentlichen Lebens zu hören, kann konkrete Kriterien nicht ersetzen. Nimmt man hinzu, daß die Zahl von 13 Mitgliedern des Beirates unterschritten werden kann (§ 46c Satz 1 GVRS), so gewinnt die gesetzliche Regelung der Zusammensetzung des Beirates einen Grad an Unbestimmtheit, bei dem es nicht mehr hinreichend gesichert erscheint, daß der Beirat, der gegenüber dem Veranstalter die Allgemeinheit vertreten soll (§ 46b Abs. 1 Satz 1 GVRS), die – pluralistische – Allgemeinheit auch tatsächlich repräsentiert.
b) Darüber hinaus fehlt es an gesetzlichen Bestimmungen, welche dem Beirat den erforderlichen effektiven Einfluß einräumen. Anders als die entsprechenden Organe der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten hat er keine Kompetenz, die ihm einen Einfluß von einigem Gewicht oder die Möglichkeit einer wirksamen Kontrolle eröffnet. Nach § 46b Abs. 1 Satz 4 bis 7 GVRS überwacht der Beirat die Einhaltung der gesetzlichen Bestimmungen bei der Veranstaltung von Rundfunksendungen und die Einhaltung der ihn betreffenden Vorschriften der Satzung. Er weist den Veranstalter und die Aufsichtsbehörde auf entsprechende Verstöße hin. Er erörtert alle Fragen, die für den Veranstalter von grundlegender Bedeutung sind. Er berät den Veranstalter in der Programmgestaltung. In allem ist er auf Beratung, Erörterung und Empfehlung beschränkt. Verbindlichkeit kommt seinen Beschlüssen, abgesehen von dem Fall des § 46b Abs. 4 GVRS nicht zu; darüber hinaus fehlt es an jeder Sanktionsmöglichkeit. Bei dieser Sachlage kann, wie der Vorlagebeschluß zu Recht ausführt, von einem effektiven Einfluß nicht die Rede sein. Die Stellung des Beirates ist zu schwach, um gegenüber den unternehmerischen oder sonstigen Gesellschaftsinteressen die Interessen der Allgemeinheit wirksam zur Geltung bringen zu können. Es fehlt damit an einem entscheidenden, durch Gesetz zu schaffenden und wirksam zu machenden Element der Gewährleistung von Rundfunkfreiheit durch „binnenpluralistische“ Struktur des Veranstalters.
c) Die dargelegten Mängel werden nicht dadurch ausgeglichen, daß, wie die Klägerin des
Ausgangsverfahrens meint, privatwirtschaftliche Medienunternehmen wegen der angestrebten Werbeeinnahmen auf möglichst hohe Hörer- oder Zuschauerzahlen angewiesen seien und deshalb ein Programm bieten müßten, welches nicht lediglich eine Gruppe berücksichtige. Eine solche Erwartung ist nicht hinreichend gesichert. Ebensowenig kann die vom Gesetz vorgeschriebene Organisation der Veranstalter als Aktiengesellschaft einen Ausgleich bewirken. Denn diese erfaßt im wesentlichen nur die wirtschaftliche Seite des privaten Rundfunkunternehmens und ist schwerlich geeignet, Interessen der Allgemeinheit wirksam zur Geltung zu bringen. Dem Aufsichtsrat, der hierfür am ehesten in Betracht käme, kommt eine solche Aufgabe gesetzlich nicht zu; er ist zudem nach anderen Gesichtspunkten als dem der Repräsentation der maßgeblichen gesellschaftlichen Kräfte zusammengesetzt. Wenn ihm nach § 46 GVRS zwei Mitglieder des Beirates angehören müssen, die an die Weisungen des Beirates gebunden sind (§ 46e Abs. 6 GVRS), so kann das weder an der zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit nicht geeigneten Zusammensetzung noch an den Zuständigkeiten des Aufsichtsrates wesentliches ändern; hinzu kommt, daß die Satzung die Zahl der Mitglieder des Aufsichtsrates bei einem Grundkapital von mehr als 3 Millionen DM erhöhen kann (§ 95 AktG), daß mithin die dem Beirat angehörenden Mitglieder und deren Auffassung majorisiert werden können. Auch insoweit ist daher der Einfluß der maßgeblichen gesellschaftlichen Kräfte nicht gesetzlich gesichert.
Auch § 40 Abs. 2 GVRS, der die Übertragung von Aktien an die Zustimmung des Aufsichtsrates oder der Hauptversammlung bindet und eine Vereinigung des Aktienkapitals zu mehr als 50 % in einer Hand auszuschließen sucht, vermag, wie der Vorlagebeschluß zutreffend ausführt, einen Ausgleich der dargelegten Mängel nicht zu bewirken. Denn auch wenn damit der beherrschende Einfluß eines Aktionärs oder einer Aktionärsgruppe ausgeschlossen wird, müssen die Gruppen der Aktionäre nicht identisch sein mit den maßgeblichen gesellschaftlichen Kräften, deren Einfluß sicherzustellen ist. Daß es für die Gültigkeit der Vorschrift auf die abstrakte gesetzliche Regelung, nicht auf die Zusammensetzung der Anteilseigner im Einzelfall ankommt, hebt der Vorlagebeschluß zu Recht hervor.
Endlich werden jene Mängel auch nicht durch die Bestimmungen über die Einflußmöglichkeiten der staatlichen Exekutive ausgeglichen, die dem Zweck dienen, die Entfaltung und Wahrung der Rundfunkfreiheit zu gewährleisten. Auch insoweit ist die im Vorlagebeschluß vertretene Auffassung begründet.
Dies gilt zunächst für die Befugnis zur Erteilung von Auflagen und diejenige zur Rücknahme der Konzession (§ 39 Abs. 1 Satz 3, § 45 GVRS). Beide sind Sache der Landesregierung. Die Erteilung von Auflagen ist in deren Ermessen gestellt. Für die Rücknahme der Konzession sind in § 45 GVRS zwar gesetzliche Voraussetzungen normiert; ob die Konzession bei Vorliegen dieser Voraussetzungen zurückgenommen wird, liegt jedoch gleichfalls im Ermessen der Landesregierung. Auch hier sind damit Vorkehrungen zur Gewährleistung der Rundfunkfreiheit nicht hinreichend gesetzlich bestimmt. Davon abgesehen ist der Konzessionsentzug die ultima ratio dieser Gewährleistung (vgl. namentlich § 45 Nr. 5 und 7 GVRS). Die Möglichkeit der Konzessionsrücknahme vermag daher eine laufende wirksame Kontrolle und Einflußnahme der gesellschaftlichen Kräfte nicht zu ersetzen.
Gleiches gilt für die Staatsaufsicht (§§ 41 f. GVRS). Interne gesellschaftliche Kontrolle im Wege der gebotenen pluralistisch organisierten Autonomie des Rundfunks und staatliche Aufsicht als Fremdkontrolle lassen sich nicht gegeneinander austauschen. Eine Aufsicht durch die staatliche Exekutive kann zudem nur als zusätzliches – und begrenztes – Sicherungsmittel in Betracht kommen, weil Rundfunkfreiheit nicht nur Freiheit von einseitigen gesellschaftlichen Einflüssen, sondern auch und in erster Linie Freiheit von staatlichem Einfluß ist (BVerfGE 12, 205 [262]). Im übrigen richtet sich staatliche Aufsicht als Rechtsaufsicht nur auf die Einhaltung rechtlicher Bestimmungen. Fehlen diese, so geht sie ins Leere. Auch die Einrichtung der Staatsaufsicht vermag deshalb die dargelegten Mängel nicht zu beheben.
In ihrer Gesamtheit haben diese Mängel daher die Verfassungswidrigkeit der in §§ 46, 46b Abs. 1, § 46c Satz 1 und 2 GVRS getroffenen Bestimmungen über den Beirat zur Folge. 136
4. Ob die Bestimmungen des Abschnitts C, I. und II. Titel des Gesetzes auch deshalb zu beanstanden sind, weil sie die Finanzierung der privaten Rundfunkveranstaltungen nicht gesetzlich regeln (vgl. oben II 2), kann offenbleiben: Unabhängig davon, wie die Frage zu entscheiden wäre, sind diese Bestimmungen, soweit sie die Veranstaltung privater Rundfunksendungen in deutscher Sprache regeln, insgesamt für nichtig zu erklären (§ 78 Satz 1 BVerfGG).
Zwar bewirkt die Nichtigkeit einer oder mehrerer Bestimmungen eines Gesetzes grundsätzlich nicht die Nichtigkeit des ganzen Gesetzes (BVerfGE 8, 274 [301]; std. Rspr., vgl. noch BVerfGE 47, 253 [284]). Etwas anderes hat aber zu gelten, wenn sich aus dem objektiven Sinn des Gesetzes ergibt, daß die übrigen mit der Verfassung zu vereinbarenden Bestimmungen keine selbständige Bedeutung haben, ferner, wenn die verfassungswidrigen Vorschriften Teil einer Gesamtregelung sind, die ihren Sinn und ihre Rechtfertigung verlöre, nähme man einen ihrer Bestandteile heraus, wenn also die nichtige Bestimmung mit den übrigen Bestimmungen so verflochten ist, daß sie eine untrennbare Einheit bilden, die nicht in ihre einzelnen Bestandteile zerlegt werden kann (BVerfG, a.a.O.).
So liegen die Dinge hier. Das, was in den zur Prüfung stehenden Vorschriften fehlt oder unzureichend geregelt ist, ist wesentlich; das, was den verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht, hat für sich allein keine selbständige Bedeutung. Ohne eine verfassungsmäßige Regelung des Zugangs, der Auswahl der Bewerber und ohne die verfassungswidrigen Bestimmungen über den Beirat bliebe das Gesetz ein Torso, der keine die Veranstaltung privater Rundfunksendungen im Saarland verfassungsmäßig regelnde Wirksamkeit entfalten könnte, mögen die als solche mit dem Grundgesetz zu vereinbarenden Vorschriften auch im Zusammenhang einer verfassungsmäßigen Neuregelung Platz finden können. Die Regelung der Veranstaltung privater Rundfunksendungen in deutscher Sprache durch das saarländische Gesetz läßt sich nicht in einzelne Bestandteile zerlegen, ohne ihren Sinn, ihre Rechtfertigung, vor allem die Fähigkeit zu verlieren, ihre Aufgabe zu erfüllen. Sie ist daher im ganzen nichtig.