fi nl fi fi fi fi fi sv en ro fi fi fi fi fi ro fi fi fr fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fr fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi en fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi de fi fi en fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi en fi fi fi fi fi fi fi fi fi en fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi de fi fi en fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi en fi fi en fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi nl fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi fi pt
3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset
3 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Esityksessä ehdotetaan muutoksia ympäristönsuojelulain säännöksiin, jotka koskevat valtioneuvoston toimivaltaa antaa asetuksella säännöksiä eräiden toimintojen ympäristönsuojeluvaatimuksista, sekä säännöksiin, jotka koskevat mahdollisuutta poiketa ympäristöluvanvaraisuudesta näissä toiminnoissa ja velvollisuutta rekisteröidä samat toiminnat ympäristönsuojelun tietojärjestelmään.
Ympäristönsuojelulain valtuussäännöstä antaa eräille erikseen mainituille toimialoille valtioneuvoston asetuksella ympäristönsuojeluvaatimuksia tarkennettaisiin sekä asetusten soveltamisalan että niiden sisällön suhteen. Näiden yleisten valtioneuvoston asetuksella säädettävien ympäristönsuojeluvaatimusten tason tulisi myös vastedes vastata samaa tasoa, jota laissa edellytetään ympäristöluvanvaraisilta laitoksilta.
Ympäristönsuojelulain säännöstä, joka koskee poikkeusta luvanvaraisuudesta, täsmennettäisiin siten, että poikkeaminen perustuisi suoraan lain säännökseen. Samalla luetteloa niistä tilanteista, joissa poikkeusmahdollisuudesta huolimatta toiminta aina kuitenkin vaatisi ympäristöluvan, laajennettaisiin.
Toimintojen ympäristönsuojelun tietojärjestelmään rekisteröintiä koskevia säännöksiä muutettaisiin siten, että pääsääntöisesti niiden toimintojen tietojärjestelmään rekisteröinti, joille on säädetty poikkeus ympäristöluvanvaraisuudesta, siirrettäisiin alueelliselta ympäristökeskukselta kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle. Siirto koskisi aiemmin kunnan toimivaltaan kuuluneita luvanvaraisia toimintoja.
Laki on tarkoitettu tulemaan voimaan mahdollisimman pian.
Ympäristönsuojelun lupajärjestelmän toimivuutta on ympäristöhallinnossa seurattu tiiviisti. Tehtyjen selvitysten mukaan nykyinen lupajärjestelmä on siirtymäajan vaikeuksista huolimatta toiminut suhteellisen hyvin.
Koska IPPC - direktiivin täytäntöönpano ja ympäristönsuojelulakia aikaisempi ilmansuojelun lupa-asioita koskenut lainmuutos toivat lupahakemuksia runsaasti vireille ympäristönsuojelulain tullessa voimaan, niihin ympäristölupavirastoihin ja alueellisiin ympäristökeskuksiin, joiden alueella oli paljon näitä toimintoja, syntyi luparuuhkia. Luparuuhkat on kuitenkin pystytty hoitamaan siten, etteivät käsittelyajat ole ainakaan uuden toiminnan osalta kohtuuttomasti pidentyneet.
Lupajärjestelmän tehostaminen, josta tässä hallituksen esityksessä on kysymys, voidaan toteuttaa nostamalla luvanvaraisuuskynnystä, lisäämällä yleistä normiohjausta, hyödyntämällä lupamenettelyä hallinnollisesti yksinkertaisempia ilmoitusjärjestelmää ja tietojärjestelmään merkitsemistä eli rekisteröintiä sekä kehittämällä valvontaa.
Valtioneuvosto hyväksyi 12 päivänä maaliskuuta 2009 periaatepäätöksen toimintaohjelmaksi yritysten hallinnollisen taakan vähentämiseksi vuosille 2009—2012. Tavoitteena on, että yritysten hallinnollista taakkaa vähennetään vuoden 2006 tasoon verrattuna 25 prosenttia vuoden 2012 mennessä. Yksi toimintaohjelman prioriteettialoista on ympäristölupamenettelyt ja niiden käsittelyn tehostaminen. Toimintaohjelman mukaan ympäristönsuojelulakia muutetaan vahvistamalla rekisteröintimenettelyä ja toimintaohjelmassa erikseen luetellulle viidelle toimialalle valmistellaan valtioneuvoston asetukset. Asetusten soveltamisen piirissä olevista toiminnoista suurin osa siirtyy toimintaohjelman mukaan lupamenettelyä kevyempään rekisteröintimenettelyyn.
Ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavia toimintoja, niiden hyväksymismenettelyjä ja valvontaa säännellään ympäristönsuojelulaissa seuraavin tavoin: lain 6 luvun mukainen ympäristölupamenettely, 10 luvun mukainen ilmoitusmenettely, lain 65 §:n mukainen tietojärjestelmään merkitseminen ja 12 luvun mukainen sääntely pilaantuneen maaperän puhdistamisesta.
Ympäristönsuojelulain mukaisessa lupamenettelyssä viranomainen arvioi ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavan toiminnan kaikki ympäristövaikutukset sekä antaa pilaantumisen ehkäisemistä ja vähentämistä koskevat määräykset. Menettelyssä kuullaan asianosaisia, pyydetään lausuntoja ja tiedotetaan asiasta, jolloin myös muilla kuin asianosaisilla on mahdollisuus lausua mielipiteensä asiasta. Samoja menettelysäännöksiä noudatetaan kaikissa ympäristönsuojelulain mukaan luvanvaraisissa laitoksissa riippumatta laitoksen koosta tai sen ympäristövaikutuksista.
Ympäristönsuojelulain 10 luvun mukaisia ilmoitusmenettelyjä sovelletaan tilanteisiin, jotka koskevat lähinnä tilapäisiä, koeluonteisia ja poikkeuksellisia tilanteita. Niitä ei sovelleta pysyvään toimintaan normaalioloissa. Säännökset koskevat melua ja tärinää aiheuttavia tilapäisiä toimintoja (YSL 60 §), koeluonteisia toimintoja (YSL 61 §) ja poikkeuksellisia tilanteita (YSL 62 §).
Lain 12 §:n 2 ja 3 kohdan mukaan tietojärjestelmään merkittäviä toimintoja voivat olla polttoaineteholtaan alle 10 megawatin sähköä tai lämpöä tuottavat laitokset ja kattilalaitokset, asfalttiasemat, kivenmurskaamot, kivenlouhimot, muu kivenlouhinta ja polttonesteiden jakeluasemat sekä muut näihin rinnastettavat toiminnat sekä haihtuvia orgaanisia yhdisteitä käyttävät toiminnat.
Tietojärjestelmään merkitseminen on yksinkertaisin ja nopein ympäristönsuojelulain menettelyistä, koska siinä vain kirjataan toiminta vastaista valvontaa varten ympäristönsuojelun tietojärjestelmään. Menettelyssä ei kuulla asianosaisia tai muitakaan eikä valitusoikeutta hallintopäätöksen puuttuessa ole. Mahdollisiin lainvastaisuuksiin voidaan puuttua jälkivalvonnassa.
Ympäristönsuojelun tietojärjestelmästä, johon ympäristönsuojelulain 30 §:n nojalla luvanvaraisuudesta poistetut toiminnat merkitään, säädetään lain 27 §:ssä. Alueelliset ympäristökeskukset ja Suomen ympäristökeskus ylläpitävät ympäristönsuojelun tietojärjestelmää, joka sisältää tietoja ympäristöluvista ja ilmoituksista ja toimintojen tarkkailun raporteista. Kunnan on toimitettava sen hallussa olevat säännöksen tarkoittamat tiedot tietojärjestelmään ja sillä on oikeus maksutta saada käyttöönsä tietojärjestelmästä valvonnan ja seurannan kannalta tarpeelliset tiedot. Lain 65 §:n nojalla tietojärjestelmään merkittävät toiminnot kirjaa alueellinen ympäristökeskus.
Ympäristönsuojelulain 85 §:ssä säädetään kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen toimivallasta toimittamansa tarkastuksen nojalla antaa muuta kuin luvanvaraista toimintaa koskeva määräys, joka on tarpeen pilaantumisen ehkäisemiseksi. Määräyksen tulee olla kohtuullinen ottaen huomioon toiminnan luonne ja pilaantumisen merkittävyys.
Samaa ympäristönsuojelulain 6 luvussa tarkoitettua ja IPPC-direktiivin täytäntöön panemiseksi säädettyä lupamenettelyä käytetään kaikkiin ympäristönsuojelulain mukaan luvanvaraisiin laitoksiin, riippumatta laitoksen koosta tai sen ympäristövaikutuksista. Menettelyn laajasta käyttöalasta, sen soveltuvuudesta ja toimivuudesta on lainsäädännön voimassaolon aikana kertynyt sekä toiminnanharjoittajille että viranomaisille jo runsaasti kokemusta. Luvanvaraisuuden nykyisenkaltaista kohdentumista ei saatujen kokemusten valossa voida enää pitää kaikilta osin tarkoituksenmukaisena.
Ympäristönsuojeluasetusta säädettäessä sitä edeltävien sittemmin kumottujen säädösten luvanvaraisuusluettelot siirrettiin lähes sellaisinaan nykyiseksi luvanvaraisuusluetteloksi ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:ään. Lainsäädäntöön liittyneitä epäjohdonmukaisuuksia poistettiin mutta luvanvaraisuuden tarkoituksenmukaista alaa ei selvitetty perusteellisesti.
Ympäristölupamenettelyn ja luvanvaraisuuden uudelleenarvioinnin mahdollistavia tilanteita on syntynyt ympäristöhaittoja ja laitoksia koskevan tiedon täsmentyessä, tekniikan kehittyessä sekä elinkeinorakenteen muuttuessa. Nyt kun ympäristölupaviranomaiset ovat käsitelleet riittävästi eri toimialojen ympäristönsuojelulain mukaisia ympäristölupahakemuksia, on mahdollista arvioida, millä toimialoilla tapauskohtaisen, lupamenettelyä edellyttävän harkinnan vaikutus on niin vähäinen, että yleisesti sovellettavilla valtioneuvoston asetuksilla olisi helpompi taata laitoksille yhtenäinen ja joskus jopa tapauskohtaiseen harkintaan nähden korkeampi ympäristönsuojelun taso. Pienissä laitoksissa kysymys lupien yhtenäisyydestä ja laadusta on tullut esille myös siksi, että useat selvitykset osoittavat, että erityisesti pienissä kunnissa, joilla lupajärjestelmän vaatimustasoon nähden on käytössä liian vähäiset voimavarat, esiintyy lupien yhdenmukaisuuteen ja laatuun liittyviä ongelmia.
Ympäristönsuojelulain 10 luvun mukaisen ilmoitusmenettelyn käyttäminen lupamenettelyn vaihtoehtona olisi periaatteessa mahdollista ja myös tätä selvitettiin. Selvitysten lopputuloksena katsottiin kuitenkin tarkoituksenmukaiseksi varata varsinaiset ilmoitusvelvollisuudet ja ilmoitusmenettelyt nykyisiin ympäristönsuojelulain 10 luvun mukaisiin tilanteisiin, jotka koskevat lähinnä tilapäisiä, koeluonteisia ja poikkeuksellisia tilanteita.
Perussäännös toimintojen luvanvaraisuudesta on ympäristönsuojelulain 28 §:ssä, jonka mukaan tarkempia säännöksiä luvanvaraisuudesta säädetään valtioneuvoston asetuksella. Nämä tarkemmat säännökset ovat nykyisessä ympäristönsuojeluasetuksessa. Ympäristönsuojelulain 30 §:ssä säädetään luvanvaraisuudesta poikkeamisesta. Poikkeaminen tehdään valtioneuvoston asetuksella tiettyjen laissa säädettyjen reunaehtojen täyttyessä. Poikkeaminen on mahdollista laissa säädetyillä toimialoilla ja laissa säädetyissä toiminnoissa edellyttäen, että toimintojen ympäristönsuojeluvaatimuksista säädetään erikseen valtioneuvoston asetuksella. Lain 30 §:n 3 momentissa säädetään toiminnoista, joille on kuitenkin aina haettava ympäristölupa.
Valtuus lain säännöksestä poikkeamiseen valtioneuvoston asetuksella on lähtökohtaisesti ongelmallinen lain ja asetuksen välisten hierarkkisten suhteiden näkökulmasta. Eduskunnan perustuslakivaliokunnassa 2000-luvulla kehittyneiden tulkintojen perusteella ympäristönsuojelulain 30 ja 12 §:n muodostama kokonaisuus vaatii selventämistä sen suhteen, että luvanvaraisuus määräytyy nykyistä täsmällisemmin lain säännöksen nojalla.
3 Esityksen tavoitteet ja keskeiset ehdotukset
Hallituksen esityksen tavoitteena on mahdollistaa, että nykyisiä ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavia toimintoja koskevia hallinnollisia menettelyjä voidaan tehostaa ja yksinkertaistaa siten, että ympäristönsuojelun taso edelleen paranee. Menettelyiden tehostamisella ei puututa kansalaisten osallistumisoikeuksiin eikä toiminnanharjoittajien oikeusturvaan. Tavoitteena on keventää sekä viranomaisiin että toiminnanharjoittajiin kohdistuvia velvoitteita. Tavoitteet perustuvat tehtyihin selvityksiin, joiden mukaan lupamenettelyä voitaisiin keventää pienten ja keskisuurten yritysten osalta.
Ympäristöministeriön edellä kohdassa 2.2 mainitussa hankkeessa päädyttiin menettelyiden tehostamiseksi lopulta ehdottamaan kolmen menettelyn mallia, jossa ympäristönsuojelulakiin luotaisiin nykyisen lupamenettelyn ja uudistettavan rekisteröintimenettelyn välille uusi yksinkertaisempi menettely, jossa hallinnollisia menettelyjä kevennettäisiin osallistumisoikeuksista ja ympäristönsuojelun tasosta kuitenkaan tinkimättä. Kolmen menettelyn mallin haittoina koetaan helposti kuitenkin järjestelmän monimutkaisuus ja vaikeaselkoisuus. Nykyisistä menettelyistä yksikertaisinta, tietojärjestelmään merkitsemistä, on tarkoitus kehittää tällä hallituksen esityksellä sen käytettävyyden parantamiseksi ja samalla pyrkiä varmistamaan, että menettelyä koskeva sääntely täyttää nykyistä paremmin perustuslain vaatimukset.
Tässä hallituksen esityksessä ehdotetaan toteutettavaksi säännökset, jotka liittyvät nykyiseen tietojärjestelmään merkitsemiseen ja sen nykyistä tehokkaampaan ja täsmällisempään käyttöön. Esityksen taustalla on pyrkimys tehostaa ympäristönsuojelulain ennakollista valvontaa muun muassa siirtämällä vaikutuksiltaan vähäisiä toimintoja kevyemmän rekisteröintimenettelyn piiriin. Nyt ehdotetut muutokset tarvitsevat lisäksi tuekseen valtioneuvoston asetuksin säädettyjä toimialakohtaisia yleisiä ympäristönsuojeluvaatimuksia, jotta pyrkimys voi toteutua.
Lupamenettelyn ja tietojärjestelmään merkitsemisen väliin suunniteltu kevennetty ennakollisen hyväksymisen sisältävä menettely vaatii lisäselvityksiä ja lisäharkintaa, joten sitä koskevia ehdotuksia ei ole sisällytetty tähän hallituksen esitykseen.
Tässä tarkoituksessa ehdotetaan muutettavaksi säännöksiä, jotka koskevat ympäristönsuojelun tietojärjestelmään merkitsemistä, joka tällä hallituksella esityksellä ehdotetaan muutettavaksi nimeltään rekisteröinniksi, sekä siihen liittyvää valtioneuvoston valtuutta antaa asetuksin ympäristönsuojeluvaatimuksia eräille toimialoille, sekä säännöstä, joka koskee luvanvaraisuuspoikkeusta. Luvanvaraisuuspoikkeusta koskevaa säännöstä muutettaisiin siten, että poikkeaminen määräytyisi aikaisempaa täsmällisemmin ympäristönsuojelulain säännöksen perusteella.
Valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin toimialan ympäristönsuojeluvaatimuksille vähimmäistaso, jota olisi noudatettava kaikissa soveltamisalaan kuuluvissa laitoksissa. Tämä käytännössä mahdollistaisi näiden laitosten siirtämisen lupamenettelystä rekisteröintiin.
Rekisteröintimenettelyssä ei tehdä hallintopäätöstä. Toiminnan valvonta perustuu jälkivalvonnallisiin keinoihin. Kansalaisten osallistumisoikeudet toteutuvat rekisteröintimenettelyssä niin ikään myös jälkivalvonnan kautta.
Määrällisesti merkittävä osa nykyisistä kuntien lupapäätöksistä koskee vain muutamaa toimialaa eli eläinsuojia, polttonesteiden jakeluasemia, pieniä energiantuotantoyksiköitä, kivenmurskausta ja -louhintaa sekä asfalttiasemia ja osaa jätehuollon toiminnoista. Valtioneuvoston asetuksia on tarkoituksenmukaista valmistella erityisesti näille laitosmäärältään suurille ja tekniikaltaan suhteellisen standardinomaisille toimialoille. Ympäristölupien tarkastelu osoittaa, että näillä aloilla lupapäätökset ovat jo nykyisin melko samankaltaisia.
Naapuruussuhteiden kannalta merkityksellisiä toimialoja, kuten muun muassa kivenmurskausta ja -louhintaa, olisi tarkoituksenmukaista käsitellä vastaisuudessakin ympäristölupamenettelyssä. Valtioneuvoston asetusten säätäminen näille toimialoille keventäisi ja nopeuttaisi kuitenkin lupamenettelyä.
Myös niillä toimialoilla, joille valtioneuvoston asetuksia olisi tarkoitus säätää, on sellaisia laitoksia, joissa laitoksen toiminnan paikallisten ympäristövaikutusten tapauskohtainen harkinta korostuu. Laitoksen toiminnan hyväksyttävyyden arvioinnissa voi keskeisenä olla myös laitoksen sijaintipaikka. Harkittavina asioina voivat olla esimerkiksi pohjaveden pilaantumisen vaaraan liittyvät seikat tai vaikutukset naapuruussuhteisiin. Näitä tapauksia, joista on myös korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisukäytäntöä, löytyy esimerkiksi polttoaineiden jakeluasemista ja karjankasvatuksesta. Tällaisten yksittäisten laitosten poistaminen lupamenettelystä ei ole tarkoituksenmukaista, vaan paikallista harkintaa edellyttävät laitokset säilyvät edelleenkin luvanvaraisina.
Esitys mahdollistaa valtioneuvoston asetuksilla säädettävien yleisten ympäristönsuojeluvaatimusten laajemman käyttöönoton eräitten pienten ja keskisuurten laitosten toimialoilla.
Hyvin suunnitelluilla, valmistelluilla ja kohdennetuilla valtioneuvoston asetuksilla voidaan saavuttaa useita etuja. Ympäristönsuojelun taso nousisi kaikkien laitosten joutuessa täyttämään yleisten normien yhdenmukaiset ympäristönsuojeluvaatimukset. Vaatimukset olisivat ennakoitavissa, lisäselvitysten tarve vähenisi, asian käsittely ja päätöksenteko nopeutuisi sekä muutoksenhaku ja valitusten käsittely helpottuisi.
Toimialat, joille voidaan säätää yleiset vaatimukset valtioneuvoston asetuksella ja joiden laitosten ennakkovalvonnan tarve voidaan hoitaa pelkällä rekisteröintimenettelyllä, ovat lukumäärältään vähäiset. Jotta toimiala ylipäätään soveltuisi rekisteröintimenettelyyn, toiminnan tulisi olla luonteeltaan sellaista, että valtioneuvoston asetuksessa voitaisiin ennakkoon arvioiden kattavasti säätää toiminnan ympäristönsuojeluvaatimuksista ilman paikallisten olojen vaikutusta toiminnasta aiheutuviin haittoihin. Toiminnan ympäristövaikutusten tulisi olla varsin vähäisiä. Käytännössä jatkossakin pääosa nykyisin lupamenettelyssä ratkaistavista ympäristölupahakemuksista säilyisi luvanhakuvelvollisuuden piirissä.
Hallituksen esityksellä ei muuteta ympäristönsuojelulain mukaista osallistumisjärjestelmää. Luvanvaraisten laitosten siirtyminen lupamenettelystä rekisteröintimenettelyyn vaikuttaa jonkin verran kansalaisten osallistumisoikeuksiin siirtämällä osallistumista ennakollisesta vaikuttamisesta jälkivalvontaan eräillä toimialoilla. Kuitenkin kansalaisten mahdollisuudet puuttua lain 92 §:n nojalla säännösten laiminlyöntitilanteisiin, säilyvät ennallaan. Toisaalta valtioneuvoston asetukset parantavat laitoksilta edellytettävien vaatimusten ennakoitavuutta ja ovat omiaan selkeyttämään ja tehostamaan valvontaa. Ne myös yhdentävät luvanvaraisten laitosten lupakäsittelyä ja lupamääräyksiä, joten näiltä osin sekä kansalaisten että toiminnanharjoittajien oikeusturva paranee. Myös lain 30 §:n 3 momentin perusteella luvanvaraisiksi jäävien laitosten asioiden käsittelyajat lyhenevät ja valitusten käsittely nopeutuu valtioneuvoston asetusten myötä, mikä parantaa oikeusturvaa.
Esityksen käytännön vaikutukset kohdistuvat erityisesti pieniin ja keskisuuriin yrityksiin. Kaikkein pienimmät ympäristöllisesti ja naapurustolle vähämerkitykselliset toiminnat poistuvat luvanvaraisuuden piiristä, kun ne lain 30 §:n ja valtioneuvoston asetusten myötä kuuluvat rekisteröintimenettelyyn. Ehdotuksen toteuttaminen tehostaa viranomaisten toimintaa ja sillä on tarkoitus saavuttaa tuottavuussäästöjä. Esityksessä ehdotettavilla toimilla helpotetaankin sopeutumista valtion tuottavuusohjelman sisältämiin henkilöstövähennyksiin.
Keskeistä on myös hallinnon asiakkaiden asiakaspalvelun parantaminen ja yrityksille lupajärjestelmästä koituvan hallinnollisen taakan keventäminen. Ottamalla laajemmin käyttöön yleisiä normeja eri toimialoilla ja ottamalla käyttöön lupamenettelyä keveämpiä menettelyjä on mahdollista lyhentää käsittelyaikoja, vähentää muutoksenhakuja ja lisätä päätösten ennakoitavuutta. Yrityksille koituvien säästöjen tarkka määrällinen arviointi on kuitenkin vaikeaa.
Esityksellä on vaikutuksia viranomaisten toimintaan, erityisesti valvontaan. Siihen kohdistuvien vaikutusten arviointi on kuitenkin melko vaikeaa. Rekisteröintimenettelyssä jälkivalvonnan tarpeen lisäys kohdistuu lähinnä kuntiin. Toisaalta rekisteröintimenettely yhdistyneenä valtioneuvoston asetusten soveltamiseen vapauttaa kunnissa lupakäsittelyn voimavaroja, joita voidaan suunnata valvontaan. Riskit esityksen vaikuttavuuden toteutumiselle liittyvät juuri mahdollisuuksiin kohdentaa lupamenettelystä vapautuvia ja muita voimavaroja riittävästi valvontaan.
Esityksen valmistelu perustuu ympäristölupajärjestelmän ja -hallinnon tehostamiseksi sekä lupakäytäntöjen yhdenmukaistamiseksi asetetun ympäristöministeriön hankkeen selvitystyöhön (Ympäristölupajärjestelmän ja –hallinnon uudistaminen, Keventämisprojektin (I) loppuraportti, Ympäristöministeriön raportteja 6/2008). Hankkeessa selvitettiin lupamenettelylle vaihtoehtoisia menettelymuotoja ja niiden etuja ja haittoja sekä useita muita keventämisen keinoja kuten esimerkiksi luvanvaraisuuden nostamista ympäristönsuojeluasetuksessa säädettyä luvanvaraisuusluetteloa supistamalla.
Ympäristölupajärjestelmän ja -hallinnon uudistamisen hankkeen raporteista pyydettiin lausunnot, joita saatiin 52. Hallituksen esityksen valmistelua jatkettiin ympäristöministeriössä saatujen lausuntojen perusteella. Lausuntojen palaute otettiin mahdollisuuksien mukaan huomioon ehdotuksen valmistelussa. Hallituksen esityksestä pyydettiin uudet lausunnot syksyllä 2008 siinä vaiheessa, kun esitys oli laadittu hallituksen esityksen muotoon. Lausuntoja saatiin tässä vaiheessa yhteensä 18. Niiden palautteen perusteella hallituksen esitystä sekä täsmennettiin monin kohdin että lakiin ehdotettavien valtuussäännösten yhteensopivuutta perustuslain kanssa parannettiin.
Hallituksen esitys on käsitelty kunnallistalouden ja –hallinnon neuvottelukunnan kokouksessa 19 päivänä toukokuuta 2009.
12 §. Eräät toiminnot. Lain nykyisissä 12, 30 ja 65 §:ssä säädetään edellytyksistä ja tavasta, jolla tiettyjen toimialojen laitoksia voidaan poistaa luvanvaraisuudesta ja luvan hakemisen sijasta merkitä ympäristönsuojelun tietojärjestelmään. Keskeistä luvanvaraisuudesta poistamisessa ovat näille toimialoille lain 12 §:n nojalla säädettävät valtioneuvoston asetukset. Hallituksen esityksessä ehdotetaan lain 12 §:n sisältöä täsmennettäviksi. Täsmennykset kohdistuisivat yhtäältä siihen, mitä toimintoja ja toimialoja 12 §:n nojalla säädettävät asetukset voisivat koskea ja toisaalta siihen, mistä seikoista valtioneuvoston asetuksilla voitaisiin antaa ympäristönsuojeluvaatimuksia.
Ehdotettavan 12 §:n mukaan valtioneuvoston asetuksia toimialakohtaisista ympäristönsuojeluvaatimuksista voitaisiin antaa säännöksen 1 momentin kohdissa erikseen luetelluilla toimialoilla ja toiminnoissa. Näitä olisivat 1) polttoaineteholtaan alle 50 megawatin sähköä tai lämpöä tuottava laitos tai kattilalaitos, 2) asfalttiasema, 3) polttonesteiden jakeluasema, 4) toiminta, jossa käytetään haihtuvia orgaanisia yhdisteitä, 5) jätteen laitos- tai ammattimainen hyödyntäminen tai käsittely 6) maa-, karja-, turkis- ja metsätalous, 7) turvetuotanto, 8) kalankasvatus ja 9) kivenmurskaamo, kivenlouhimo tai muu kivenlouhinta. Nykyiseen säännökseen verrattuna merkittävin sisällöllinen muutos valtioneuvoston asetuksenantovaltuudessa olisi säännöksen 1 kohdassa tarkoitetun energiantuotantolaitoksen polttoainetehon rajan nostaminen 10 megawatista 50 megawattiin.
Lain 12 §:n toimialaluetteloa myös täsmennettäisiin siten, että siitä poistettaisiin maininta muusta erikseen lueteltuihin kohtiin rinnastettavasta toiminnasta. Jatkossa erikseen tehtävien selvitysten ja arvioiden perusteella olisi mahdollista täydentää 12 §:n toimialaluetteloa.
Valtioneuvoston asetusten sisältövaatimusta täsmennettäisiin edellyttämällä siltä käytännössä samaa velvoitetasoa, josta säädetään ympäristöluvanvaraisten toimintojen osalta lupaharkinnan perusteita, luvanmyöntämisen edellytyksiä ja lupamääräysten sisältöä koskevissa lain 41—43, 45 ja 46 §:ssä.
Pykälän uudessa 2 momentissa säädettäisiin yksityiskohtainen luettelo niistä seikoista, joista valtioneuvoston asetuksella voitaisiin säätää. Valtioneuvoston asetusten ympäristönsuojeluvaatimukset voisivat muun muassa koskea päästöjen sekä niiden ja niiden vaikutusten rajoittamista, sijoittumiseen liittyviä ympäristönsuojeluvaatimuksia, menetelmiä ja laitteita päästöjen ehkäisemiseksi, toiminta-aikoja ja tarkkailuvaatimuksia.
Valtioneuvoston asetuksilla annettavat ympäristönsuojeluvaatimukset voisivat eri toimialoilla olla erilaisia toimialan erityispiirteiden mukaan. Samoin saman toimialan sisällä ne voisivat poiketa esimerkiksi laitostyypin, laitoskoon tai laitoksen iän perusteella.
Säännöksen 1 momentissa tarkoitetulla valtioneuvoston asetuksella säädettäisiin myös siitä riittävästä ajasta, jonka kuluessa toiminnanharjoittajan, jolla on asetuksen tulleessa voimaan ympäristölupa asetuksessa tarkoitettuun toimintaan, on saatettava toimintansa asetuksen vaatimusten mukaiseksi. Valtioneuvoston asetuksissa onkin tarkoitus säätää niiden soveltamisen alkamisesta siten, että uusiin laitoksiin asetuksia sovellettaisiin heti asetuksen tullessa voimaan ja vanhoille laitoksille säädettäisiin riittävän pitkiä siirtymäjärjestelyjä, jolloin asetuksen soveltaminen alkaisi voimaantuloajankohtaa myöhemmin.
19 §. Kunnan ympäristönsuojeluvaatimukset. Säännökseen lisättäisiin maininta, ettei luvanvaraisten toimintojen ohella myöskään lain 65 §:n 1 tai momentin mukaisesti rekisteröitäviin toimintoihin voitaisi kohdistaa kunnan ympäristönsuojelumääräyksiä. Näiden toimintojen yksityiskohtainen sääntely ja valvonta hoidetaan niitä koskevien valtioneuvoston asetusten nojalla.
27 §. Ympäristönsuojelun tietojärjestelmä. Koska lain 12, 30 ja 65 §:n muutoksilla ja säännösten tehokkaammalla käytöllä on tarkoitus varmistaa tiettyjen toimialojen laitosten pääsääntöinen siirtäminen lupamenettelystä rekisteröitäviksi ympäristönsuojelun tietojärjestelmään ja koska valtaosaltaan näiden laitosten lupa-asiat kuuluvat nykyisellään kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen toimivaltaan, on tarkoituksenmukaista muuttaa 27 §:n säännöstä alueellisten ympäristökeskusten ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaisten työnjaosta siten, että kunnan ympäristönsuojeluviranomaiset huolehtivat omalta osaltaan rekisteröitävien toimintojen tietojen merkitsemisestä ympäristönsuojelun tietojärjestelmään. Siltä osin kuin rekisteröitävät ilmoitukset lain 65 §:n nojalla tehdään alueelliselle ympäristökeskukselle, nämä veisivät tiedot rekisteriin, kuten nykyisinkin.
Säännöksen 1 momenttiin ehdotetaan lisättäväksi maininta rekisteröitävien toimintojen tietojen sisältymisestä ympäristönsuojelun tietojärjestelmään.
Säännöksen 4 momentti ehdotetaan kirjoitettavaksi täsmällisemmin vastaamaan paremmin nykyisin käytössä olevaa tapaa säätää rekisteröidyistä henkilötiedoista.
30 §. Poikkeus luvanvaraisuudesta. Ehdotettavan säännöksen 1 momentissa säädettäisiin poikkeuksista luvanvaraisuuteen. Nykyisestä säännöksestä poiketen luvanvaraisuuspoikkeus määräytyisi täsmällisesti lain säännöksen nojalla eikä valintaa luvanvaraisuuden ja ei-luvanvaraisuuden välillä enää tehtäisi valtioneuvoston asetuksessa. Poikkeus luvanvaraisuudesta koskisi lain 12 §:n 1—4 kohdassa tarkoitettuja toimintoja tilanteessa, jossa niiden ympäristönsuojeluvaatimukset olisi säädetty 12 §:n nojalla annettavalla valtioneuvoston asetuksella. Säännökseen lisättäisiin myös vaatimus, että tällaista luvanvaraisuudesta poistuvaa toimintaa ei saisi sijoittaa asemakaavan vastaisesti, mikä velvoite vastaisi sitä, mitä lain 42 §:n 2 momentissa säädetään luvanvaraisista toiminnoista. Luvanvaraisuudesta poistuvia toimintoja velvoittaisi myös sijoituspaikan valintaa koskeva lain 6 §:n säännös, joka koskee kaikkia ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavia toimintoja. Jos toiminnalla olisi ympäristölupa, kun valtioneuvoston asetus tulee sovellettavaksi, ympäristölupa raukeaisi.
Lain 12 §:ssä luetelluista toimialoista luvanvaraisuuspoikkeus ei koskisi maa-, karja-, turkis- ja metsätaloutta, turvetuotantoa, kalankasvatusta sekä kivenmurskaamoja, kivenlouhimoja ja kivenlouhintaa eikä myöskään sitä osaa polttoaineteholtaan 20—50 megawatin energiantuotantolaitoksista, joissa polttoaineena käytetään kiinteitä polttoaineita, kuten turvetta, kivihiiltä tai puuta. Näille toiminnoille voitaisiin antaa tarkempia säännöksiä ympäristönsuojeluvaatimuksista valtioneuvoston asetuksella mutta toiminnat säilyisivät edelleen luvanvaraisina. Jätteen laitos- tai ammattimaista hyödyntämistä ja käsittelyä koskeva poikkeussäännös sijoitettaisiin säännösten rakenteen selkeyttämiseksi omaan ehdotettavaan uuteen lain 30 a §:ään.
Ympäristönsuojelulain 30 §:ssä säädettäisiin myös, kuten tälläkin hetkellä, että eräillä toiminnoilla on aina, toimialasta riippumatta, oltava ympäristölupa. Näitä toimintoja olisivat:
1) toiminta, josta saattaa aiheutua vesistön pilaantumista eikä kyse ole vesilain 1 luvun 19 §:ssä tarkoitetusta toiminnasta,
2) jätevesien johtaminen, josta saattaa aiheutua vesilain 1 luvun 2 §:ssä tarkoitetun uoman tai altaan pilaantumista,
3) toiminta, josta saattaa ympäristössä aiheutua eräistä naapuruussuhteista annetun lain 17 §:n 1 momentissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta ja
4) tiettyjä haitallisia aineita vesiin päästävät toiminnot, joiden luvanvaraisuudesta on erikseen säädetty valtioneuvoston asetuksella.
Säännöstä täydennettäisiin siten, että myös seuraavat toiminnot olisivat aina luvanvaraisia:
1) toiminnat, jotka sijaitsevat tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella,
2) toiminnat, jotka todennäköisesti aiheuttavat luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettuja seurauksia; ja
3) toiminnat, jotka ovat osa muutoin luvanvaraista toimintaa.
Säännös tarkoittaisi käytännössä, että vaikka lain 12 §:n 1 momentin 1—4 kohdassa tarkoitetun toimialan laitokset siirtyisivät 30 §:n nojalla luvanvaraisuudesta rekisteröitäväksi ympäristönsuojelun tietojärjestelmään, ei siirto kuitenkaan koskisi niitä toimialan yksittäisiä laitoksia, joiden toiminta olisi lain 30 §:n 3 momentissa tarkoitettua.
Luettelon viimeksi mainitulla kohdalla tarkoitettaisiin esimerkiksi tapauksia, joissa luvanvaraiseen ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaan toimintaan liittyvä energiantuotantolaitos ei siirry luvanvaraisuuden ulkopuolelle, vaikka kokoluokan laitokset siirtyisivätkin lain 30 §:n ja valtioneuvoston asetuksen myötä pois luvanvaraisuudesta ja rekisteröitäväksi ympäristönsuojelun tietojärjestelmään. Näin luvanvaraisen toiminnan kokonaisuus säilyisi edelleenkin lupamenettelyssä.
30 a §. Poikkeus eräiden jätteen käsittely- ja hyödyntämistoimintojen luvanvaraisuudesta. Lain rakenteen selkeyttämiseksi jätteen laitos- ja ammattimaista käsittely- ja hyödyntämistoimintoja koskeva poikkeussäännös kokonaisuudessaan ehdotetaan sijoitettavaksi omaan uuteen 30 a §:ään.
Nykyisin voimassa olevan 30 §:n 1 momentin säännöksen mukaan jos asetuksella säädetään jätelain 18 §:n nojalla muiden kuin ongelmajätteiden laitos- tai ammattimaisesta käsittelystä syntypaikalla, voidaan samalla säätää, ettei toimintaan asetuksessa mainituin edellytyksin tarvita ympäristölupaa. Asetuksella voidaan lisäksi säätää 28 §:n 2 momentin 4 kohdassa tarkoitettujen jätteen laitos- ja ammattimaisen hyödyntämis- ja käsittelytoimintojen luvanvaraisuutta koskevista poikkeuksista.
Nykyisen säännöksen valtuuden nojalla on säädetty ympäristönsuojeluasetuksen 4 §, joka koskee eräiden jätetoimintojen luvanvaraisuuden rajausta. Poistettaessa valtuus säätää valtioneuvoston asetuksella poikkeuksia ympäristönsuojelulain luvanvaraisuudesta syntyy tarve järjestää ympäristönsuojeluasetuksen 4 §:n säännöksen lain- ja perustuslainmukaisuus. Tässä hallituksen esityksessä on päädytty ratkaisuun, jolla nykyinen asetuksen luvanvaraisuuspoikkeus siirretään lain tasolle asialliselta sisällöltään muuttamattomana ja sanamuodoltaan lähes ympäristönsuojeluasetuksen kaltaisena. Ratkaisu on katsottu tarpeelliseksi, koska ympäristönsuojeluasetuksen poikkeussäännös on tarkoituksenmukainen jätehuollon vaikuttavuus ja toimivuus huomioon ottaen.
Ympäristönsuojeluasetuksen nykyinen 4 § on siirretty ehdotettavan 30 a §:n 1 momentiksi. Sen mukaan jätteen hyödyntämiseen tai käsittelyyn ei tarvita lupaa tilanteissa, joissa kysymyksessä ovat eräiden säännöksessä lueteltujen maa- ja metsätalouden jätteiden, pilaantumattoman maa- ja kiviainesjätteen, vaarattoman jätevesi- ja sakokaivolietteen tai lannan taikka tiettyjen kaivannaisjätteiden käsittely tai hyödyntäminen säännöksessä mainitut edellytykset täyttävissä oloissa.
Ehdotettavan säännöksen 2 momentin mukaan ympäristölupaa ei myöskään tarvittaisi muuhun 28 §:n 2 momentin 4 kohdassa tarkoitettuun jätteiden hyödyntämiseen tai muiden kuin ongelmajätteiden käsittelyyn syntypaikalla, jos näiden toimintojen ympäristönsuojeluvaatimuksista on säädetty valtioneuvoston asetuksella jätelain 18 §:n tai ympäristönsuojelulain 12 §:n 1 momentin 6 kohdan nojalla. Jos toiminnalla olisi ympäristölupa, kun valtioneuvoston asetus tulee sovellettavaksi, ympäristölupa raukeaisi.
Laajemmin jätteen laitos- ja ammattimaista käsittely- ja hyödyntämistoimintoja koskevan luvanvaraisuuden ja mahdollisten luvanvaisuuspoikkeusten tarvetta, tarkoituksenmukaisuutta ja soveltamisen alaa on järkevää tarkastella jätelainsäädännön kokonaisuudistuksen yhteydessä. Uudistustyö on vireillä ympäristöministeriön asettamassa työryhmässä.
64 §. Ilmoituksen käsittely ja65 §. Toiminnan rekisteröinti. Ympäristönsuojelulain 65 § säännöstä muutettaisiin ja täsmennettäisiin, jotta sen käyttö eräiden pienimuotoisten toimintojen ympäristönsuojelun valvomiseksi olisi aikaisempaa selkeämpää.
Tietojärjestelmään merkitsemistä koskeva säännös muuttuisi nimeltään rekisteröinniksi. Nimi kuvaisi nykyistä käytössä olevaa termiä paremmin menettelyn luonnetta pelkkänä kirjaamistoimenpiteenä.
Jatkossa lain 30 §:n 1 momentissa tarkoitettujen luvanvaraisuudesta poistettujen toimintojen rekisteröinti-ilmoitukset tehtäisiin kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle, joka huolehtisi tietojen rekisteröimisestä ympäristönsuojelun tietojärjestelmään. Tämä olisi tarkoituksenmukaista, koska suurin osa rekisteröinneistä koskisi laitoksia, joiden ympäristöluvat on aikaisemmin käsitelty kunnan ympäristönsuojeluviranomaisessa ja ne ovat myös valvoneet näitä toimintoja. Lain 27 §:ään, joka on perussäännös ympäristönsuojelun tietojärjestelmästä, tehtäisiin vastaavasti tätä tarkoittava muutos alueellisen ympäristökeskuksen ja kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen välisestä työnjaosta.
Rekisteröinti-ilmoitus tehtäisiin 90 päivän määräajassa ennen toiminnan aloittamista toimivaltaiselle viranomaiselle. Toiminta voitaisiin kuitenkin aloittaa, vaikka rekisteröintiä ei olisi vielä tehty.
Jotta kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voisi tarkastaa ilmoituksen ja rekisteröidä toiminnan, edellyttäisi se riittävien tietoteknisten mahdollisuuksien luomista. Ympäristöhallinnon tietojärjestelmiä on tarkoitus kehittää siten, että rekisteröintien tekeminen on joustavaa.
Lain 65 §:n mukaisen rekisteröinti-ilmoituksen johdosta ei tehtäisi hallintopäätöstä vaan toiminta ainoastaan rekisteröitäisiin tietojärjestelmään, jonne kirjattaisiin sen valvomiseksi tarpeellisia tietoja. Lain 65 ja 64 §:n välisen menettelyllisen eron osoittamiseksi tehtäisiin lain 64 §:n 1 momenttiin muutos, joka osoittaisi 64 §:ä sovellettavan vain lain 60—62 §:n mukaisiin tilanteisiin. Nykyisessäkään tietojärjestelmään merkitsemisessä ei tehdä hallintopäätöstä eikä kuulla asianosaisia tai muitakaan eikä valitusoikeutta hallintopäätöksen puuttuessa ole. Mahdollisiin lainvastaisuuksiin voitaisiin puuttua rekisteröityjen toimintojen jälkivalvonnassa. Vaikka rekisteröinti ei sinällään tarkoittaisi viranomaisen ennakollista kannanottoa toiminnan hyväksyttävyydestä tai lainmukaisuudesta, se kuitenkin mahdollistaisi rekisteröitävien toimintojen tehokkaan viranomaisvalvonnan.
Ilmoituksen käsittelyn yhteydessä kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen on käytännössä varmistuttava siitä, että toiminta voidaan rekisteröidä eikä se esimerkiksi ole sellaista toimintaa, johon on haettava ympäristölupa lain 30 §:n 4 momentin perusteella. Tästä viranomainen voisi tarvittaessa pyytää lisäselvitystä toiminnanharjoittajalta. Jos toiminta viranomaisen arvioin mukaan on lain 30 §:n 4 momentin jonkin kohdan perusteella luvanvaraista, viranomaisen on ohjattava toiminnanharjoittaja hakemaa ympäristölupaa. Käytännössä nämä tilanteet hoidetaan todennäköisesti siten, että toiminnanharjoittajat varmistavat jo etukäteen keskusteluin kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen kanssa, vaatiiko toiminta ympäristöluvan vai riittääkö ilmoitus rekisteriin.
Paitsi ilmoituksen rekisteröinnin yhteydessä ennakollisena valvontatoimena myös jälkivalvonnassa huolehdittaisiin siitä, että toiminnassa noudatetaan lain 12 §:n nojalla säädettyä valtioneuvoston asetusta. Mahdollisissa ongelmatilanteissa ja tapahtuneesta rekisteröinnistä riippumatta muun muassa ympäristönsuojelulain 92 §:n säännökset yhdistyneenä lain 84 §:n pakkokeinoihin ovat sekä kansalaisten että asianomaisten viranomaisten käytettävissä. Hallintopakko voidaan kohdistaa sekä 12 §:n nojalla annettujen valtioneuvoston asetusten rikkomisen ehkäisemiseen että luvanvaraisuussäännöksen rikkomisen oikaisemiseen.
Valtioneuvoston asetuksessa määriteltäisiin toiminnan ympäristönsuojeluvaatimukset ja lakia yksityiskohtaisemmin se, mitä tietoja toiminnanharjoittajan tulee rekisteriin merkitsemistä varten toimittaa viranomaiselle.
Jos ympäristölupa raukeaa 30 §:n 2 momentin tai 30 a §:n 3 momentin nojalla, viranomainen rekisteröi toiminnan 27 §:n mukaiseen tietojärjestelmään viran puolesta. Rekisteröintiä varten viranomaisella olisi mahdollisuus tarvittaessa pyytää lisätietoja ja selvityksiä toiminnanharjoittajalta. Viranomaisen olisi rekisteröitävä toiminta ympäristönsuojelun tietojärjestelmään valvontaa varten ja ilmoitettava merkinnästä toiminnanharjoittajalle.
Lain 65 §:n 2 momentin mukaiset ilmoitukset jäisivät säännöksen muuttamisen jälkeenkin tehtäväksi alueelliselle ympäristökeskukselle, joka rekisteröisi toiminnat. Näitä olisivat lain 30 a §:n 2 momentin perusteella luvanvaraisuudesta poistetut jätteen käsittely- ja hyödyntämistoiminnot, valtioneuvoston asetuksella säänneltyjen haitallisten aineiden käyttö ja sellaiset toiminnat, joiden ympäristönsuojeluvaatimuksista säädetään valtioneuvoston asetuksella mutta toiminta ei lähtökohtaisesti kuitenkaan ole ympäristöluvanvaraista ympäristönsuojelulain 28 §:n ja ympäristönsuojeluasetuksen 1 §:n perusteella. Nämä ilmoitukset olisi jätettävä viranomaiselle hyvissä ajoin ennen toiminnan aloittamista.
85 §. Määräys pilaantumisen ehkäisemiseksi. Lain 85 §:n säännöstä määräyksestä pilaantumisen ehkäisemiseksi täsmennettäisiin siten, että luvanvaraisten toimintojen ohella määräys ei voisi myöskään kohdistua toimintaan, joka rekisteröitäisiin lain 65 §:n nojalla. Lain 65 §:n mukaan rekisteröitävien toimintojen ympäristönsuojeluvaatimuksista säädetään tarkemmin valtioneuvoston asetuksessa, joten toimintojen valvonta perustuu asetuksenmukaisuuden valvontaan.
90 §. Toiminnan lopettamisen jälkeiset velvoitteet. Lain 90 §:n säännöstä toiminnan lopettamisen jälkeisistä velvoitteista täydennettäisiin koskemaan myös toimintoja, joille on säädetty luvanvaraisuuspoikkeus 30 §:n nojalla ja jotka rekisteröitäisiin lain 65 §:n 1 momentin nojalla. Toiminnanharjoittaja vastaisi toiminnan päätyttyä edelleenkin, valtioneuvoston asetuksen mukaisesti, tarvittavista toimista pilaantumisen ehkäisemiseksi, toiminnan vaikutusten selvittämisestä ja tarkkailusta.
Toiminnanharjoittajan tulisi toimittaa suunnitelma kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle toiminnan päättymisen kannalta tarpeellisista toimista. Suunnitelma toimisi valvontaviranomaisen toiminnan apuvälineenä sen valvomiseksi, että toiminnanharjoittaja täyttää 90 §:n 1 momentin velvoitteet. Lain mukaisten velvoitteiden rikkomistapauksessa voidaan käyttää lain 13 luvun mukaisia valvonta- ja hallintopakkokeinoja. Lain 116 §:ssä säädetään ympäristönsuojelulain rikkomisesta rangaistukseksi sakkoa muun muassa tämän lain mukaisen ilmoituksen tekemisen laiminlyömisestä.
Laki ehdotetaan tulevaksi voimaan mahdollisimman pian. Voimaantulosäännöksessä säädettäisiin myös, että ennen tämän lain voimaan tuloa tehty merkintä ympäristönsuojelun tietojärjestelmään vastaa tämän lain mukaista rekisteröintiä.
3 Suhde perustuslakiin ja säätämisjärjestys
Ympäristönsuojelulaki, jonka tavoitteena muun muassa on ehkäistä ympäristön pilaantumista sekä poistaa ja vähentää pilaantumisesta aiheutuvia vahinkoja, toteuttaa osaltaan perustuslain 20 §:ssä säädettyä julkisen vallan velvollisuutta pyrkiä turvaamaan jokaiselle oikeus terveelliseen ympäristöön sekä mahdollisuus vaikuttaa elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.
Ehdotetulla lainmuutoksella ei muuteta ympäristönsuojelulain osallistumis- ja muutoksenhakujärjestelmää. Ehdotettu lainmuutos johtaa käytännössä lupamenettelyn soveltamisalan kaventumiseen ja toimintojen tietojärjestelmään rekisteröinnin tehokkaampaan käyttöönottoon. Ne lain 12 §:n mukaiset toimialat, joiden laitosten ennakkovalvonnan tarve voidaan hoitaa pelkällä rekisteröintimenettelyllä, ovat lukumäärältään vähäiset. Rekisteröintimenettelyssä ei tehtäisi hallintopäätöstä eikä siinä kuulla asianosaisia tai muitakaan tahoja eikä toiminnanharjoittajaa. Toiminnan valvonta perustuu jälkivalvonnallisiin keinoihin. Kansalaisten osallistumisoikeudet toteutuvat rekisteröintimenettelyssä kuten jo nykyisinkin lain 65 §:n mukaisessa ympäristönsuojelun tietojärjestelmään merkitsemisessä jälkivalvonnan kautta.
Tämä ei kuitenkaan käytännössä välttämättä johda kansalaisten ja toiminnanharjoittajien oikeusturvan heikkenemiseen, koska valtioneuvoston asetuksella säädetyt samat vaatimukset koskisivat yhtäläisesti kaikkia toiminnanharjoittajia ja kansalaiset tietäisivät, mitä laitoksilta voidaan edellyttää. Kansalaisen jälkivalvonnalliset oikeussuojakeinot jopa paranisivat, koska olisi mahdollista vedota yksityiskohtaiseen valtioneuvoston asetukseen ja vaatia sen tarkkaa noudattamista. Kansalaisilla olisi edelleenkin käytössään ympäristönsuojelulain 92 §:n mukaiset keinot muun muassa lain 84 §:n mukaisen hallintopakkomenettelyn vireille panemiseksi. Kansalaisten osallistumisoikeuden turvaamisen kannalta merkittävä on myös lain 30 §:n 4 momentin säännös, jonka mukaan ympäristölupaa edellytetään aina muun muassa sellaisilta toiminnoilta, jotka saattavat aiheuttaa eräistä naapuruussuhteista annetussa laissa tarkoitettua kohtuutonta rasitusta, vaikka ne olisivatkin toimialakohtaisella valtioneuvoston asetuksella säädeltyjä ja pääsääntöisesti siten lain 30 §:n nojalla luvanvaraisuuden ulkopuolella. Näissä tapauksissa noudatettaisiin lupamenettelyä siihen kuuluvine osallistumisjärjestelmineen.
Edellä esitetyn valossa hallituksen esityksen ei arvioida olevan ristiriidassa perustuslain 20 §:n 2 momentin eikä 21 §:n 2 momentin säännöksen kanssa, jossa edellytetään hyvän hallinnon takeiden turvaamista lailla.
Perustuslain 80 §:n mukaan valtioneuvosto voi antaa asetuksia laissa säädetyn valtuuden nojalla. Lailla on kuitenkin säädettävä yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista. Perustuslakivaliokunnan käytännön mukaan asetuksen antamiseen ja lainsäädäntövallan delegoimiseen liittyvien valtuutusten tulee olla riittävän täsmällisiä ja tarkkarajaisia. Laista tulee käydä selvästi ilmi, mistä on tarkoitus säätää asetuksella. Tällöinkin edellytyksenä on, että oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista säädetään lailla.
Ympäristönsuojelulaki hyväksyttiin eduskunnassa juuri ennen perustuslain voimaantuloa. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 11/1999 vp.) viitattiin uuteen perustuslakiin sen 80 §:n osalta. Lausunnossa todettiin, että ympäristönsuojelulain asetuksenantovaltuudet on muotoiltu yleisluonteisiksi ja laajoiksi. Osa niistä kuitenkin oli luokiteltavissa teknisluonteiseksi kuten 14 ja 18 §:n valtuudet. Lain 11 §:n valtuuksia lausunnossa pidettiin näennäisen avoimina, mutta katsottiin, että valtuuksien sisältö täsmentyy perustuslain kannalta riittävästi 10 §:n yleisiä perusteita koskevien säännösten avulla. Perustuslakivaliokunnan mukaan sama koski myös 12 §:n sinänsä rajatumpia valtuuksia.
Perustuslain 80 § on otettu huomioon ehdotettaessa muutoksia lain 12 §:n asetuksenantovaltuuteen, joka tulee käytettäväksi yhdessä lain 30 ja 30 a §:n säännösten kanssa. Lain 12 §:n 1 momentin mukaisten valtioneuvoston asetusten velvoitteet vastaisivat käytännössä niitä samoja velvoitteita, joista säädetään lain 41—43, 45 ja 46 §:ssä luvanvaraisten toimintojen osalta.
Lain 30 ja 30 a §:n muutokset tarkoittaisivat, että luvanvaraisuuspoikkeukset määräytyisivät lain säännöksen nojalla eivätkä enää sen mukaan, mitä valtioneuvoston asetuksella luvasta vapautumisesta säädettäisiin. Säännökset olisivat poikkeuksia lain 28 §:n luvanvaraisuussäännöksestä. Ehdotettu sääntely vastaa paremmin vallitsevaa käsitystä lain ja asetuksen välisistä hierarkkisista suhteista (PeVL 14/2006 vp ja PeVL 9/2007 vp).
Lain 12, 30, 30 a ja 65 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi järjestelystä niissä tilanteissa, joissa aikaisemmin luvanvarainen toiminta ei enää 12 §:n 1 momentin 1—4 kohdan ja 30 §:n tai 30 a §:n 2 momentin mukaisesti olisi luvanvaraista. Tällöin toiminta siirtyisi luvan piiristä valtioneuvoston asetuksen soveltamisen piiriin. On mahdollista, että asetuksen velvoitteet tällaisessa tilanteessa olisivat ankarampia kuin luvan määräykset tai asetuksessa tulisi uusia velvoitteita toiminnassa noudatettaviksi.
Ympäristöluvan lupapäätöksen mukaisella pysyvyydellä katsotaan yleensä olevan taloudellista merkitystä toiminnanharjoittajalle. Ehdotettavan mukaista tilannetta ainakin osittain vastaavasta tilanteesta on kysymys nykyisin voimassa olevassa ympäristönsuojelulain 56 §:ssä, jossa säädetään valtioneuvoston asetuksen noudattamisesta luvan määräyksestä huolimatta. Säännöksen mukaan jos valtioneuvoston asetuksella annetaan tämän lain tai jätelain nojalla jo myönnetyn luvan määräystä ankarampia säännöksiä tai luvasta poikkeavia säännöksiä luvan voimassaolosta tai tarkistamisesta, on asetusta luvan estämättä noudatettava. Ympäristöluvan pysyvyyden näkökulmasta säännöstä pidettiin ongelmallisena perustuslakivaliokunnan lausunnossa (PeVL 11/1999 vp.) mutta katsottiin kuitenkin ongelmallisuuden vähenevän, kun otetaan huomioon, että lain asetuksenantovaltuudet rajautuvat ympäristön pilaantumisen ehkäisemiseen ja vähentämiseen ja että näiden toteuttaminen asetuksin voi tapahtua lähinnä asteittain, jyrkkiä muutoksia välttäen. Valiokunta piti lisäksi asianmukaisena, että maininta 56 §:n sisällöstä otetaan lupapäätöksiin.
Edellä selostetun perustuslakivaliokunnan kannanoton suuntaisesti ehdotettavaan 12 §:ään on kirjattu vaatimus siitä, että valtioneuvoston asetuksissa on säädettävä riittävän pitkä siirtymäaika sille, milloin asetusta aletaan soveltaa olemassa oleviin aikaisemmin luvanvaraisiin ja tämän lakiehdotuksen mukaisesti luvan ulkopuolelle siirtyviin toimintoihin.
Kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla perustuslain 121 §:n mukaisesti. Tämän mukaisesti lain 27 §:ssä ehdotetaan säädettäväksi kunnan ympäristönsuojeluviranomaisen velvollisuudesta kirjata tietoja ympäristönsuojelun tietojärjestelmään. Tässä tarkoitettu kunnan tehtävä ei varsinaisesti ole uusi tehtävä vaan kunnalle nykyisinkin kuuluvan tehtävän hoitamistavan muuttaminen eli kunnan toimivaltaan kuuluvan lupamenettelyn muuttuminen rekisteröintimenettelyksi. Muutos on omiaan keventämään kuntien työtaakkaa.
Edellä esitetyn perusteella annetaan Eduskunnan hyväksyttäväksi seuraava lakiehdotus:
muutetaan 4 päivänä helmikuuta 2000 annetun ympäristönsuojelulain (86/2000) 12 §, 19 §:n 1 momentti, 27 ja 30 §, 10 luvun otsikko, 64 §:n 1 momentti, 65 ja 85 § ja 90 §:n 1 momentti,
sellaisina kuin niistä ovat 27 § osaksi laissa 252/2005, 64 §:n 1 momentti mainitussa laissa 252/2005 ja 65 § osaksi laeissa 934/2003 ja 1300/2004, sekä
lisätään lakiin uusi 30 a § ja 90 §:ään uusi 4 momentti seuraavasti:
Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa seuraavia toimialoja ja toimintoja koskevia tarkempia säännöksiä ympäristön pilaantumisen vaaran ehkäisemiseksi:
1) polttoaineteholtaan enintään 20 megawatin sähköä tai lämpöä tuottava laitos tai kattilalaitos sekä kaasua tai öljyä polttoaineena käyttävä polttoaineteholtaan alle 50 megawatin laitos tai kattilalaitos;
4) toiminta, jossa käytetään haihtuvia orgaanisia yhdisteitä;
5) muu kuin 1 kohdassa tarkoitettu polttoaineteholtaan yli 20 mutta alle 50 megawatin sähköä tai lämpöä tuottava laitos tai kattilalaitos;
6) jätteen laitosmainen ja ammattimainen hyödyntäminen ja käsittely;
7) maa-, karja-, turkis- ja metsätalous;
10) kivenmurskaamo, kivenlouhimo ja muu kivenlouhinta.
Edellä 1 momentissa tarkoitetut säännökset voivat, sen lisäksi mitä 11 §:ssä säädetään, koskea:
1) päästöjä ympäristöön sekä niiden ja niistä aiheutuvien haitallisten vaikutusten rajoittamista;
2) toimintojen sijoittumiseen liittyviä ympäristönsuojeluvaatimuksia, toiminnan sijoittumisen edellytyksiä eri alueilla ja vähimmäisetäisyyksiä altistuviin kohteisiin;
3) päästöjen ja niiden leviämisen ehkäisemiseksi, onnettomuuksien tai niiden vaaran ehkäisemiseksi ja energiatehokkuuden turvaamiseksi käytettäviä menetelmiä, laitteita, rakennuksia ja rakennelmia;
4) toiminnan laajuutta ja toiminta-aikoja;
5) jätteiden käsittelyä ja hyödyntämistä;
6) tarkkailua ja toiminnanharjoittajan velvollisuutta antaa tietoja viranomaiselle;
7) toiminnan lopettamisen jälkeisiä toimia;
8) muita toimia 41—43, 45 ja 46 §:ssä säädettyjen vaatimusten täyttämiseksi.
Edellä 1 momentissa tarkoitetulla valtioneuvoston asetuksella säädetään myös siitä riittävästä ajasta, jonka kuluessa toiminnanharjoittajan, jolla on asetuksen tullessa voimaan ympäristölupa asetuksessa tarkoitettuun toimintaan, on saatettava toimintansa asetuksen vaatimusten mukaiseksi.
Kunnanvaltuusto voi antaa tämän lain täytäntöön panemiseksi tarpeellisia paikallisista olosuhteista johtuvia, kuntaa tai sen osaa koskevia yleisiä määräyksiä (kunnan ympäristönsuojelumääräykset). Määräykset eivät voi koskea tämän lain mukaan luvanvaraista toimintaa eivätkä 30 §:n 3 momentissa, 62 §:ssä tai 78 §:n 2 momentissa tarkoitettua toimintaa tai puolustusvoimien toimintaa. Kunnan ympäristönsuojelumääräykset eivät myöskään voi koskea toimintaa, jonka ympäristönsuojeluvaatimuksista säädetään valtioneuvoston asetuksessa ja joka rekisteröidään tietojärjestelmään siten kuin 65 §:n 1 tai 2 momentissa säädetään.
Alueelliset ympäristökeskukset ja Suomen ympäristökeskus ylläpitävät ympäristönsuojelun tietojärjestelmää, joka sisältää tarpeelliset tiedot:
1) tämän lain mukaisista ympäristölupaviranomaisten ja valvontaviranomaisten päätöksistä;
2) tämän lain mukaan rekisteröitävistä toiminnoista;
3) lupiin ja ilmoituksiin liittyvistä raporteista ja tarkkailusta;
4) jätelain mukaiseen jätetiedostoon merkittävistä seikoista;
5) tämän lain täytäntöönpanoon liittyvästä ympäristön tilan seurannasta ja tutkimuksista;
6) ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavassa toiminnassa käytetyistä kemikaaleista, syntyvistä päästöistä ja jätteistä sekä vastaanotetuista jätteistä;
7) muista tämän lain täytäntöönpanon kannalta tarpeellisista seikoista.
Alueellinen ympäristökeskus ja kunnan ympäristönsuojeluviranomainen huolehtivat siitä, että tietojärjestelmään merkitään niille 65 §:n nojalla toiminnoista rekisteröintiä varten ilmoitettavat tiedot.
Viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa (621/1999) säädetyn salassapitovelvollisuuden estämättä kunnan on toimitettava ympäristönsuojelun tietojärjestelmään hallussaan olevat 1 momentin mukaiset tiedot. Kunnan ympäristönsuojeluviranomaisella on salassapitosäännösten estämättä oikeus saada maksutta käyttöönsä tietojärjestelmästä valvonnan ja seurannan kannalta tarpeelliset tiedot.
Rekisteriin tallennettujen henkilötietojen salassapidosta ja luovuttamisesta säädetään viranomaisten toiminnan julkisuudesta annetussa laissa sekä henkilötietojen muusta käsittelystä henkilötietolaissa (523/1999). Rekisteriin merkityt henkilötiedot säilytetään viisi vuotta toiminnan päättymisen jälkeen.
Ympäristölupaa ei tarvita 12 §:n 1 momentin 1—4 kohdassa tarkoitettuun toimintaan, jonka ympäristönsuojeluvaatimukset on säädetty 12 §:n nojalla valtioneuvoston asetuksella. Toimintaa ei saa sijoittaa asemakaavan vastaisesti. Toiminnan rekisteröinnistä ympäristönsuojelun tietojärjestelmään säädetään 65 §:ssä.
Jos 1 momentissa tarkoitettuun toimintaan on ympäristölupa, kun valtioneuvoston asetus tulee sovellettavaksi, ympäristölupa raukeaa.
Lupaa ei myöskään tarvita koeluonteiseen lyhytaikaiseen toimintaan, jonka tarkoituksena on kokeilla raaka- tai polttoainetta, valmistus- tai polttomenetelmää tai puhdistuslaitetta taikka hyödyntää tai käsitellä jätettä laitosmaisesti tai ammattimaisesti tällaisen toiminnan vaikutusten, käyttökelpoisuuden tai muun näihin rinnastettavan seikan selvittämiseksi.
Ympäristölupa vaaditaan kuitenkin aina toimintaan, joka
1) on 28 §:n 2 momentin 1—3 tai 5 kohdassa taikka 29 §:ssä tarkoitettua;
2) sijaitsee tärkeällä tai muulla vedenhankintakäyttöön soveltuvalla pohjavesialueella;
3) todennäköisesti aiheuttaa luonnonsuojelulain 65 §:ssä tarkoitettuja seurauksia;
4) on osa luvanvaraista ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa.
Poikkeus eräiden jätteen käsittely- ja hyödyntämistoimintojen luvanvaraisuudesta
Ympäristölupaa ei tarvita 28 §:n 2 momentin 4 kohdassa tarkoitettuun jätteiden hyödyntämiseen eikä käsittelyyn silloin, kun kysymyksessä on:
1) maa- ja metsätaloudessa syntyvän luonnonmukaisen vaarattoman kasviperäisen jätteen hyödyntäminen tai käsittely maa- ja metsätaloudessa;
2) maa- ja kiviainesten ottamisessa taikka rakennus- tai maa- ja vesirakentamistoiminnassa syntyvän pilaantumattoman maa- ja kiviainesjätteen hyödyntäminen tai käsittely ottamis- tai rakennuspaikalla taikka muulla rakentamispaikalla, jossa jäte hyödynnetään tai käsitellään jätelain vastaavat vaatimukset täyttävän hyväksytyn suunnitelman tai luvan mukaisesti;
3) vaarattomaksi käsitellyn jätevesi- ja sakokaivolietteen taikka lannan tai vaarattoman tuhkan tai kuonan hyödyntäminen lannoitevalmisteena;
4) 103 a §:ssä tarkoitetussa toiminnassa syntyvän pysyvän jätteen, pilaantumattoman maa-aineksen ja turvetuotannossa syntyvän kaivannaisjätteen sijoittaminen kaivannaisjätteen jätehuoltosuunnitelman mukaisesti muuhun paikkaan kuin 103 b §:ssä tarkoitetulle suuronnettomuuden vaaraa aiheuttavalle kaivannaisjätteen jätealueelle.
Ympäristölupaa ei myöskään tarvita muuhun 28 §:n 2 momentin 4 kohdassa tarkoitettuun jätteiden hyödyntämiseen tai muiden kuin ongelmajätteiden käsittelyyn syntypaikalla, jos näiden toimintojen ympäristönsuojeluvaatimuksista on säädetty valtioneuvoston asetuksella jätelain 18 §:n tai tämän lain 12 §:n 1 momentin nojalla.
Jos 2 momentissa tarkoitettuun toimintaan on ympäristölupa, kun 12 §:n 1 momentin nojalla annettu valtioneuvoston asetus tulee sovellettavaksi, ympäristölupa raukeaa.
Ilmoitukset eräissä tilanteissa ja toiminnan rekisteröinti
Viranomaisen on 60—62 §:ssä tarkoitetun ilmoituksen johdosta annettava päätös, jossa voidaan antaa tarpeellisia määräyksiä toiminnasta aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä, toiminnan tarkkailusta ja tiedottamisesta asukkaille sekä toiminnan järjestämiseen liittyvien jätelain mukaisten velvollisuuksien täyttämisestä. Viranomainen voi kieltää tai keskeyttää muun kuin luvan nojalla harjoitetun toiminnan, jos yleiselle tai yksityiselle edulle aiheutuvia huomattavia haittoja ei voida määräyksillä riittävästi vähentää. Päätös annetaan julkipanon jälkeen, ja siitä on tiedotettava siten kuin 53 ja 54 §:ssä säädetään ympäristölupapäätöksen antamisesta ja tiedottamisesta.
Edellä 30 §:n 1 momentissa tarkoitetusta toiminnasta on tehtävä ilmoitus kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle 27 §:n mukaiseen ympäristönsuojelun tietojärjestelmään rekisteröintiä varten. Ilmoitus on tehtävä viimeistään 90 päivää ennen toiminnan aloittamista.
Muusta kuin 1 momentissa tarkoitetusta toiminnasta, johon ei tarvitse hakea ympäristölupaa, on ilmoitettava alueelliselle ympäristökeskukselle hyvissä ajoin ennen toiminnan aloittamista 27 §:n mukaiseen ympäristönsuojelun tietojärjestelmään rekisteröintiä varten, jos:
1) toiminta on 30 a §:n 2 momentissa tarkoitettua;
2) toiminnassa käytetään valtioneuvoston asetuksessa säädettyä haitallista ainetta;
3) toiminnasta voi aiheutua ympäristön pilaantumisen vaaraa ja toiminnan päästöjen ehkäisemisen vähimmäistasosta tai muusta ympäristönsuojeluvaatimusten vähimmäistasosta on säädetty valtioneuvoston asetuksella.
Ilmoituksessa on oltava rekisteröintiä varten tarpeelliset tiedot toiminnanharjoittajasta, toiminnasta ja sen sijainnista sekä vaikutuksista. Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä ilmoituksen sisällöstä. Viranomainen ilmoittaa toiminnan rekisteröinnistä ilmoituksen tekijälle.
Satamasta on ilmoitettava ympäristönsuojelun tietojärjestelmään siten kuin siitä säädetään aluksista aiheutuvan ympäristön pilaantumisen ehkäisemisestä annetussa laissa. Ilmoituksen tulee sisältää jätehuoltosuunnitelma, jota on noudatettava sen jälkeen kun satama on rekisteröity ympäristönsuojelun tietojärjestelmään. Rekisteröinnistä ja ilmoitetusta jätehuoltosuunnitelmasta on lähetettävä tieto kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle.
Rekisteröidyn toiminnan on täytettävä valtioneuvoston asetuksessa säädetyt tai 26 §:n mukaisessa suunnitelmassa asetetut vaatimukset. Toiminnasta on annettava valvontaviranomaiselle seurantaa varten tarpeelliset tiedot. Valtioneuvoston asetuksella voidaan antaa tarkempia säännöksiä toiminnan seurannasta.
Jos ympäristölupa raukeaa 30 §:n 2 momentin tai 30 a §:n 3 momentin nojalla, viranomainen rekisteröi toiminnan 27 §:n mukaiseen tietojärjestelmään ja ilmoittaa siitä toiminnanharjoittajalle.
Kunnan ympäristönsuojeluviranomainen voi toimittamansa tarkastuksen nojalla antaa ympäristön pilaantumisen vaaraa aiheuttavaa toimintaa koskevan yksittäisen määräyksen, joka on tarpeen pilaantumisen ehkäisemiseksi. Määräys ei voi koskea luvanvaraista toimintaa eikä 65 §:ssä tarkoitettua rekisteröityä toimintaa. Määräyksen on oltava kohtuullinen ottaen huomioon toiminnan luonne ja ympäristön pilaantumisen merkittävyys.
Toiminnan lopettamisen jälkeiset velvoitteet
Luvanvaraisen toiminnan tai 30 §:n 1 momentissa tarkoitetun toiminnan päätyttyä toimintaa harjoittanut vastaa edelleen lupamääräysten tai valtioneuvoston asetuksen mukaisesti tarvittavista toimista pilaantumisen ehkäisemiseksi, toiminnan vaikutusten selvittämisestä ja tarkkailusta.
Ennen kuin ympäristönsuojelun tietojärjestelmään 65 §:n 1 momentin nojalla rekisteröity toiminta päättyy, kunnan ympäristönsuojeluviranomaiselle on toimitettava suunnitelma toiminnan lopettamiseksi tarvittavista toimista.
Tämä laki tulee voimaan päivänä kuuta 20 .
Ennen lain voimaantuloa tehty merkintä ympäristönsuojelun tietojärjestelmään vastaa tämän lain mukaista rekisteröintiä.
Helsingissä 12 päivänä kesäkuuta 2009