fr fr fr en en fr fr en id fr fr fr fr fr fr en en en fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr en fr fr fr fr en fr en fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr en fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr en fr fr fr fr fr fr en fr en fr fr fr fr fr fr fr fr fr en fr en fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr en fr en fr fr fr fr en en fr fr en fr fr fr fr fr sv fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr de fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr fr ru fr fr en fr fr fr fr fr fr fr fr fr tr es fr fr en en fr fr en
Examen des pratiques d’approvisionnement de la Gendarmerie royale du Canada - Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement
Secteurs d’intérêt 1 : Déterminer si les critères d’évaluation et les plans de sélection ont été établis conformément aux lois, règlements et politiques applicables.
Secteurs d’intérêt 2 : Déterminer si les documents de demande de soumissions et les pratiques organisationnelles au cours de la période de soumission étaient en conformité avec les lois, règlements et politiques applicables.
Secteurs d’intérêt 3 : Établir si l’évaluation des soumissions et l’attribution des contrats étaient conformes à la demande de soumissions.
Recours à des options assorties aux marchés
Acceptation de soumissions par voie électronique
1. Le Bureau de l’ombudsman de l’approvisionnement (BOA) a effectué un examen des pratiques d’approvisionnement au sein de la Gendarmerie royale du Canada (GRC).
2. En vertu de l’alinéa 22.1(3)a) de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, l’ombudsman de l’approvisionnement a le pouvoir d’examiner les pratiques d’approvisionnement des ministères afin d’en évaluer l’équité, l’ouverture et la transparence.
3. L’examen des pratiques d’approvisionnement du BOA est fondé sur des questions et des plaintes portées à son attention par des intervenants, tant en général qu’en ce qui a trait à des demandes particulières de la part de divers organismes fédéraux. En se fondant sur ces questions et plaintes, le BOA a déterminé les 3 éléments d’approvisionnement les plus à risque : 1) l’établissement de critères d’évaluation et de plans de sélection; 2) le processus de demandes de soumissions; 3) l’évaluation de soumissions et l’attribution de contrats. Aux fins du présent examen, ces activités sont définies de la façon suivante :
Critères d’évaluation et plans de sélection – l’établissement de critères d’évaluation obligatoires et cotés, et le choix de la méthode de sélection pour déterminer la soumission à retenir.
Demande de soumissions – la conception et l’exécution du processus de demande de soumissions, y compris la clarté et l’exhaustivité des documents de la demande de soumissions.
Évaluation des soumissions et attribution des contrats – l’établissement d’un processus visant à garantir l’évaluation cohérente des soumissions conformément à l’approche prévue, y compris un plan d’évaluation et des directives à l’intention des évaluateurs, ainsi que l’adéquation de la documentation à l’appui de la sélection du soumissionnaire retenu.
4. La GRC a été sélectionnée aux fins de l’examen comme l’un des 20 plus importants ministères ou organismes fédéraux en matière de valeur et de volume quant aux activités annuelles d’approvisionnement. Le BOA effectue des examens semblables des 20 autres principaux ministères et organismes sur une période de 5 ans se terminant en 2022-2023.
7. Selon les données sur les approvisionnements fournies par la GRC, au cours de la période d’examen du 1er avril 2018 au 31 mars 2020, le Ministère a attribué 6 384 contrats pour des biens et services d’une valeur d’environ 783 millions de dollars par le biais de demande de soumissions ouverts ou de processus de demande de soumissions traditionnels, y compris les marchés émis dans le cadre d’offres à commandes et d’arrangements en matière d’approvisionnement.
8. Le présent examen a été entrepris afin de déterminer si les pratiques d’approvisionnement de la GRC relatives aux critères d’évaluation et aux plans de sélection, à la demande de soumissions, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des contrats soutenaient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence. Pour ce faire, le BOA a examiné les pratiques d’approvisionnement de la GRC pour déterminer si elles étaient conformes aux obligations du Canada en vertu des articles applicables d’accords commerciaux nationaux et internationaux, de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et de ses règlements, de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor (PMCT) et, le cas échéant, des directives ministérielles.
9. Les 3 secteurs d’intérêt (SI) suivants ont été utilisés pour évaluer les éléments d’approvisionnement présentant le risque le plus élevé mentionnés à l’alinéa 3 ci-dessus :
SI 1 : Les critères d’évaluation et les plans de sélection ont été établis conformément aux lois, règlements et politiques applicables.
SI 2 : Les documents de demande de soumissions et les pratiques organisationnelles au cours de la période de soumissions étaient en conformité avec les lois, règlements et politiques applicables.
SI 3 : L’évaluation des soumissions et l’attribution des contrats étaient conformes à la demande de soumissions.
10. Cet examen a consisté en une évaluation des dossiers d’approvisionnement pour les contrats attribués par la GRC entre le 1er avril 2018 et le 31 mars 2020. Cet examen n’a pas porté sur les marchés de construction, les marchés non concurrentiels, les activités liées aux cartes d’achat ou les activités d’approvisionnement pour lesquelles la GRC n’était pas l’autorité contractante.
11. Sur la base des données contractuelles fournies par la GRC, le BOA a sélectionné 40 dossiers de contrats concurrentiels à des fins d’évaluation. La taille finale de l’échantillon a été réduite à 39 dossiers après que 2 dossiers aient été fusionnés, car ils se rapportaient au même contrat sous-jacent. L’échantillon discrétionnaire a été élaboré en tenant compte de facteurs comme l’importance relative et le risque. Le risque de biais de sélection a été réduit grâce à la sélection aléatoire de dossiers individuels répondant à ces facteurs préétablis.
12. Les 39 dossiers sélectionnés pour l’examen comprenaient 23 demandes de propositions (DP), 7 DP émises dans le cadre d’arrangements en matière d’approvisionnement, 2 invitations à soumissionner, 2 demandes de proposition de prix (DDPP) et 5 commandes subséquentes émises dans le cadre d’offres à commandes pour lesquelles la GRC était l’autorité contractante.
13. Les pratiques d’approvisionnement de la GRC relatives aux critères d’évaluation et aux plans de sélection, aux documents de demande de soumissions, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des contrats ont été évaluées en fonction des 3 secteurs d’intérêt mentionnés ci-dessus. Le BOA a formulé 4 recommandations en réponse aux préoccupations relevées dans le cadre de l’examen. Les recommandations sont fondées sur l’analyse des renseignements et des documents fournis par la GRC au cours de l’examen.
14. Il est à noter que l’examen a donné lieu à des situations où plusieurs observations ont été faites sur un seul dossier. Ainsi, le nombre de dossiers applicables peut ne pas correspondre au nombre de dossiers indiqués dans les exemples fournis tout au long de ce rapport.
Secteurs d’intérêt 1 : Déterminer si les critères d’évaluation et les plans de sélection ont été établis conformément aux lois, règlements et politiques applicables
15. L’article 10.7.27 de la PMCT stipule que : « On devrait faire connaître aux entreprises qui présentent des propositions les critères d’évaluation et l’importance accordée à chacun d’eux. […] Les autorités judiciaires ont établi que ces facteurs ainsi que leur importance relative doivent être fixés au préalable et appliqués avec rigueur. […] Il est essentiel de faire preuve d’équité envers tous les soumissionnaires et d’une grande transparence dans le processus de sélection. » L’utilisation de critères d’évaluation et d’une méthode de sélection clairement et précisément définis aide les soumissionnaires à préparer une soumission recevable et les évaluateurs à appliquer les mêmes critères à tous les soumissionnaires.
16. L’examen par le BOA des critères d’évaluation s’est appliqué à 19 dossiers où des critères d’évaluation ont été établis et inclus dans les documents de demande de soumissions. Il ne s’est pas appliqué à 15 dossiers pour lesquels la base de sélection était la soumission recevable au prix le plus bas sans critères techniques supplémentaires, ni à 5 dossiers de commandes subséquentes en vertu d’offres à commandes. Sur les 19 dossiers concernés, 12 ne comprenaient que des critères d’évaluation obligatoires et 7 comprenaient à la fois des critères obligatoires et des critères cotés. Ces 19 dossiers ont été examinés afin de déterminer si les critères d’évaluation étaient clairement communiqués dans la demande de soumissions, s’ils n’étaient pas excessivement restrictifs et s’ils correspondaient au besoin. Dans le cadre de ce SI, le BOA a également examiné les plans de sélection. L’examen des plans de sélection a porté sur 34 des 39 dossiers, à l’exclusion de 5 dossiers de commandes subséquentes en vertu d’offres à commandes. Ces 34 dossiers ont été examinés afin de déterminer si la méthodologie de sélection était clairement indiquée dans le document de demande de soumission et correspondait à la complexité du besoin.
Les critères d’évaluation obligatoires étaient clairement communiqués, n’étaient pas inutilement restrictifs et correspondaient au besoin dans la plupart des dossiers examinés.
17. Les critères obligatoires définissent les exigences minimales pour qu’une soumission soit prise en considération. Ils permettent à l’équipe d’évaluation d’éliminer les soumissionnaires qui n’ont pas les compétences et les capacités minimales nécessaires pour exécuter les travaux. En règle générale, le nombre de critères obligatoires devrait être réduit aux composantes essentielles pour répondre aux besoins opérationnels afin de favoriser la réception de soumissions recevables. L’échantillon comprenait 19 dossiers dont les demandes de soumissions comportaient des critères d’évaluation obligatoires. Dans tous les dossiers, les critères correspondaient aux besoins et à la bonne exécution des travaux et, dans tous les dossiers sauf un, ils étaient communiqués de manière claire, mesurable et tangible. Dans ce dossier, les critères obligatoires impliquaient une évaluation subjective par les évaluateurs pour déterminer si un soumissionnaire avait suffisamment d’expérience en matière de « modèles de maintien de l’ordre » ou de « consultation communautaire ». Le BOA a également noté qu’aucun des deux termes n’avait été défini dans la demande de soumissions. À cette exception près, dans l’ensemble, les critères obligatoires étaient fondés sur les spécifications techniques des biens à acquérir ou sur les qualifications des ressources proposées pour les contrats de services, qui pouvaient être évaluées sur une base acceptation/rejet.
18. Dans 17 des 19 dossiers examinés, les critères obligatoires n’étaient pas excessivement restrictifs et ne favorisaient ni ne pénalisaient inutilement un soumissionnaire en particulier. Dans 2 dossiers, cependant, comme décrit ci-dessous, les critères obligatoires semblaient donner la préférence au fournisseur titulaire. De par leur nature, les critères obligatoires sont restrictifs. Toutefois, des critères excessivement restrictifs peuvent menacer l’équité du processus d’approvisionnement en favorisant ou en pénalisant certains soumissionnaires.
Dans 2 dossiers, la GRC a lancé des demandes de soumissions pour des services d’experts-conseils dans le cadre de l’arrangement en matière d’approvisionnement de Services professionnels en informatique centrés sur les tâches (SPICT). Dans chacun des cas, il existait déjà un fournisseur titulaire. Dans le cadre des 2 demandes de soumissions, pour être jugé recevable, un soumissionnaire devait satisfaire à 6 critères obligatoires et obtenir un score minimum pour une série de critères cotés. Par exemple, dans 1 de ces demandes de soumissions, les critères obligatoires indiquaient que la ressource proposée :
Doit posséder un minimum de 2 ans d’expérience au cours des 5 dernières années dans la direction de groupes de travail collaboratifs au sein d’unités multidisciplinaires dans un ministère du gouvernement fédéral du Canada.
Doit posséder un minimum de 5 ans d’expérience acquise au cours des 10 dernières années dans le rôle de gestionnaire de projet ou de conseiller stratégique responsable d’au moins 2 mises en œuvre de produits génériques de la collectivité de la technologie de l’information (PGTI) dans un grand ministère du gouvernement du Canada comptant plus de 50 % d’employés à l’extérieur de la région de la capitale nationale.
Doit posséder au minimum de l’expérience avérée dans un projet au cours des trois dernières années portant sur la mise en œuvre d’un mandat à l’échelle du gouvernement du Canada du point de vue d’un organisme central.
Doit posséder un minimum de 5 ans d’expérience au cours des 10 dernières années dans la préparation d’analyses de rentabilisation et d’estimations budgétaires pour la haute direction.
Doit posséder un minimum de 2 ans d’expérience au cours des 5 dernières années dans le travail avec des services de dotation en ressources humaines et de classification au sein d’un grand ministère du gouvernement du Canada comptant plus de 50 % d’employés à l’extérieur de la région de la capitale nationale.
Pris individuellement, ces critères obligatoires n’étaient pas excessivement restrictifs; cependant, pris collectivement, il aurait été très improbable qu’un soumissionnaire autre que le fournisseur titulaire puisse satisfaire à tous les critères obligatoires. Dans les 2 cas, le fournisseur titulaire s’est servi de son expérience des projets de la GRC pour répondre aux critères obligatoires. Finalement, dans chaque demande de soumission, la seule soumission reçue a été celle du fournisseur titulaire, qui a remporté chacun des marchés.
Lorsque des critères cotés ont été utilisés dans les demandes de soumissions, ceux-ci étaient communiqués de manière claire, correspondaient au besoin et n’étaient pas excessivement restrictifs.
19. L’article 10.7.25 de la PMCT stipule que « les critères en question devraient définir exactement tous les aspects du rendement qui sont essentiels au succès du projet et ils devraient permettre de mesurer à la fois la compétence de l’entreprise et la valeur de sa méthode technique ». Les conclusions présentées ci-dessous concernent les 7 dossiers qui contenaient des critères cotés.
20. Dans 6 dossiers, les critères cotés n’étaient pas excessivement restrictifs. Le dossier restant était l’un des 2 dossiers qui contenaient également des critères obligatoires excessivement restrictifs, comme il est décrit au paragraphe 18 ci-dessus. Pour ce dossier, conformément aux critères de cotation par points, un soumissionnaire devait démontrer que la ressource proposée avait :
De l’expérience dans le développement d’un certain système de rapport d’aide à la décision au cours des 10 dernières années pour un organisme plurigouvernemental (municipal, provincial, fédéral),
De l’expérience dans le développement d’un certain système de rapport d’aide à la décision pour les utilisateurs des forces de l’ordre (les points étaient basés sur le nombre d’années d’expérience).
Tout comme l’observation précédente concernant les critères obligatoires excessivement restrictifs, ces critères cotés ne sont peut-être pas excessivement restrictifs pris individuellement, mais lorsqu’ils sont pris collectivement, et associés aux critères obligatoires, il aurait été très improbable qu’un soumissionnaire autre que le fournisseur titulaire soit jugé recevable. Le fournisseur titulaire est parvenu à obtenir tous les points pour les critères cotés grâce à son expérience de projet acquise auprès de la GRC au cours des 13 années précédentes.
21. Dans 6 dossiers, les critères cotés et les méthodes de notation de ces critères étaient clairement indiqués dans le document de demande de soumissions. Dans le dossier restant, nous avons constaté des incohérences entre les critères et les descriptions de la manière dont les points seraient attribués.
Pour ce dossier précité, un processus de demande de soumissions émis dans le cadre de l’arrangement en matière d’approvisionnement en vertu de services professionnels centrés sur les tâches et les solutions (SPTS), a dû être exécuté deux fois, le premier processus n’ayant pas permis d’aboutir à l’attribution d’un contrat. La première demande de soumissions émise comprenait 5 critères cotés. L’un des critères portait sur l’« expérience de la police rurale canadienne » [traduction]; toutefois, le tableau d’attribution des points associé indiquait que des points seraient accordés pour la connaissance de sujets connexes plutôt que pour l’expérience de la police rurale canadienne. Un autre critère portait sur une « connaissance avérée de la démographie et des tendances canadiennes » [traduction]. Pour ce critère, les points devaient être attribués à l’expérience plutôt qu’aux connaissances dans ces domaines. Dans le cadre de la réexécution de la demande de soumission, les critères cotés ont été révisés et le nombre de critères a été réduit de 5 à 3. Des efforts ont été faits pour reformuler et clarifier les critères cotés dans la 2e demande de soumissions; cependant, des incohérences entre la formulation de ces critères et les descriptions d’attribution des points sont restées. Par exemple, le premier critère intitulé « Expérience de la police rurale canadienne » [traduction] a été modifié pour indiquer que des points seraient attribués pour les connaissances ou l’expérience. Le titre du deuxième critère coté a été modifié et est devenu « Connaissances avérées de la démographie canadienne »[traduction]; toutefois, l’attribution des points continuait d’indiquer que les points seraient attribués pour l’expérience plutôt que pour les connaissances de la démographie canadienne.
22. Dans 5 dossiers, les facteurs de pondération reflétaient l’importance relative des critères et correspondaient au besoin. Dans les 2 autres dossiers, tel qu’il est décrit ci-dessous, la méthode d’attribution des points combinée aux exigences de notation minimale figurant dans la demande de soumissions a débouché sur des critères cotés qui ne reflétaient pas leur importance relative ou qui ne correspondaient pas au besoin. Ces 2 demandes de soumissions ont été émises dans le cadre de l’arrangement en matière d’approvisionnement des SPICT.
Dans 1 dossier, une demande de soumissions pour des services d’expert-conseil en processus opérationnels comprenait 3 critères cotés avec une valeur potentielle de 10 points chacun, pour un score maximum potentiel de 30 points. Le score minimum a été fixé à 21/30 (70 %). Toute soumission recevant un score inférieur au minimum serait considérée comme non recevable. L’un des critères était l’expérience d’un logiciel particulier. Pour ce critère, les soumissions pouvaient obtenir 10 points ou 0 point, selon que la soumission démontrait ou non que la ressource proposée possédait l’expérience correspondante. Dans les faits, cette méthode de notation a transformé ce critère coté en un critère obligatoire, car le fait de ne pas avoir d’expérience avec le logiciel entraînerait la non-recevabilité de la soumission.
Dans 1 dossier, une demande de soumissions pour des services de conseiller d’affaires qui comprenait également 6 critères obligatoires, les soumissionnaires devaient obtenir un score minimum de 64/80 (80 %) pour 4 critères cotés. L’un de ces critères était l’expérience de travail au sein de ministères du gouvernement fédéral du Canada. Ce critère coté constituait, en réalité, un autre critère obligatoire d’après la façon dont les points étaient pondérés. Chaque soumissionnaire devait démontrer que la ressource proposée possédait un minimum de neuf ans d’expérience de travail avec des ministères du gouvernement fédéral du Canada. Si tel n’était pas le cas, il lui était impossible d’atteindre le seuil minimal de 80 %, quels que soient ses scores sur les autres critères cotés. Le soumissionnaire retenu, qui s’est avéré être le fournisseur titulaire, le seul à avoir soumissionné, a pu satisfaire à cette exigence de 9 ans d’expérience en raison de ses 10 ans d’expérience de travail au sein de la GRC et d’autres ministères fédéraux.
À part les exceptions indiquées ci-dessous, dans la majorité des dossiers examinés, la méthode de sélection communiquait clairement la manière dont le marché serait attribué et reflétait la complexité du besoin.
23. L’examen par le BOA des méthodes de sélection a porté sur 34 dossiers. Il a exclu 5 dossiers qui concernaient des commandes subséquentes à des offres à commandes. Les demandes de soumissions manquaient dans 3 des 34 dossiers. Pour ces 3 dossiers, la documentation était insuffisante pour faire la preuve que la méthode de sélection avait été clairement communiquée et correspondait au besoin.
24. Dans les 31 autres dossiers concernés qui incluaient les demandes de soumissions, la méthode de sélection publiée dans le document de demande de soumissions correspondait au besoin. Par ailleurs, dans tous ces cas, la GRC a utilisé des méthodes de sélection courantes telles que la soumission recevable la plus basse (avec ou sans critères techniques obligatoires) ou la note combinée la plus élevée pour le mérite technique et le prix pour choisir le soumissionnaire retenu.
25. Dans 28 des 31 dossiers, la méthode de sélection (c.-à-d. la base de sélection) a été clairement communiquée dans le document de demande de soumissions. Dans 2 dossiers, la demande de soumissions indiquait que le marché serait attribué au soumissionnaire recevable ayant le prix évalué le plus bas; cependant, nous avons constaté une ambiguïté quant aux critères retenus pour être considéré comme un soumissionnaire recevable. Dans 1 dossier, la base de sélection indiquée dans le document de demande de soumissions différait de la méthode de sélection utilisée par les évaluateurs. Voici des exemples de ces exceptions :
Dans 1 dossier, concernant l’acquisition de munitions pour champs de tir, la demande de soumissions indiquait qu’« [une] offre doit être conforme aux exigences de l’appel d’offres et satisfaire à tous les critères techniques obligatoires pour être déclarée recevable » [traduction] et que l’« offre recevable présentant le prix évalué le plus bas sera recommandée pour l’attribution d’un marché (un seul marché) »[traduction]. Elle indiquait également que « [l]a livraison doit être effectuée avant le 31 mars 2019 après acceptation de tous les documents applicables [...]. En cas d’impossibilité pour le soumissionnaire de livrer la totalité de la quantité ferme avant le 31 mars 2019, le soumissionnaire doit compléter le tableau ci-dessous [...] »[traduction]. L’utilisation du mot « doit » impliquait que la date de livraison était un critère obligatoire, cependant, la phrase suivante indiquait que les offres qui ne respectaient pas la date de livraison seraient tout de même considérées. Aucun autre critère technique obligatoire n’était indiqué dans la demande de soumissions.
Dans 1 dossier, concernant des services d’architecture et d’ingénierie, la base de sélection indiquait que la soumission recevable ayant la meilleure note combinée pour le mérite technique et le prix serait recommandée pour l’attribution d’un marché. Cependant, le guide d’évaluation des soumissions fourni aux évaluateurs ajoutait un critère supplémentaire qui n’avait pas été divulgué aux soumissionnaires. Ce critère non divulgué stipulait que toute soumission dont les propositions de prix étaient supérieures de plus de 25 % à la moyenne serait considérée comme non recevable et ne serait pas prise en compte. Dans ce cas, le critère supplémentaire n’a entraîné l’élimination d’aucune soumission. Toutefois, les documents de demande de soumissions doivent inclure tous les critères d’évaluation qui seront utilisés pour évaluer les soumissions et être strictement respectés. L’utilisation de ce critère non divulgué a violé l’exigence de transparence et menacé l’équité de cette procédure de passation de marché.
26. La surveillance exercée par la fonction de Contrôle de la qualité des contrats (CQC) de la GRC a contribué aux résultats positifs globaux observés dans le cadre de ce SI. Les examens du CQC sont effectués avant l’émission d’une demande de soumissions pour des services d’une valeur supérieure à 100 000 $ et des biens d’une valeur supérieure à 26 400 $, à l’exception de ceux émis dans le cadre d’une offre à commandes ou d’un arrangement en matière d’approvisionnementNote de bas de page 1. L’objectif déclaré de la fonction de CQC est de « veiller à ce que les activités d’approvisionnement et de passation de marchés de la GRC soient menées conformément aux lois, politiques et procédures applicables »[traduction]. Comme le montrent les exemples fournis dans les paragraphes ci-dessus, les problèmes qui ont été repérés au niveau des critères d’évaluation technique étaient souvent associés à des demandes de soumissions émises dans le cadre d’un arrangement en matière d’approvisionnement et n’ont pas été soumis à l’examen du CQC.
La GRC devrait élargir la portée des acquisitions qui sont soumises à l’examen du CQC afin d’inclure les demandes de soumissions comportant des critères d’évaluation technique qui ne sont pas actuellement examinées parce qu’elles sont émises dans le cadre d’arrangements en matière d’approvisionnement.
Secteurs d’intérêt 2 : Déterminer si les documents de demande de soumissions et les pratiques organisationnelles au cours de la période de soumission étaient en conformité avec les lois, règlements et politiques applicables
27. La PMCT établit des procédures détaillées ayant pour but d’assurer que la passation de marchés publics favorise l’accès, la concurrence et l’équité de la manière la plus économique. La section 10.7 de la PMCT comprend les exigences minimales à inclure dans le document d’invitation à soumissionner ainsi que les éléments obligatoires liés à la conception et à l’exécution du processus.
28. Les documents de demande de soumissions doivent contenir des descriptions des travaux ou des spécifications définies en termes d’extrants ou d’exigences de rendement clairs. Les documents de demande de soumissions doivent également contenir les objectifs à atteindre et le délai de livraison, ainsi que les critères d’évaluation et d’attribution. En janvier 2021, la GRC a élaboré des guides de rédaction pour aider les responsables de projet ou les responsables techniques à préparer un énoncé des travaux (EDT) pour les contrats de services ou un énoncé des besoins (EB) pour les contrats de biens. Comme l’indique le guide de la GRC, un énoncé des travaux ou un énoncé des besoins bien rédigé fournit aux soumissionnaires potentiels l’information dont ils ont besoin pour bien comprendre les besoins, décider de soumissionner ou non, établir le coût exact du travail et produire une soumission plus conforme sur le plan technique.
29. Ce SI s’appliquait à l’ensemble des 39 dossiers examinés. Dans ces dossiers, les documents de demande de soumissions (à l’exception des critères d’évaluation et des plans de sélection inclus dans le SI 1) ont été évalués afin de déterminer s’ils comportaient, entre autres, une description claire du besoin et les instructions nécessaires pour préparer une soumission conforme. L’examen par le BOA des pratiques organisationnelles consistait notamment à déterminer si la GRC avait établi un cadre pour s’assurer que les pratiques d’approvisionnement étaient conformes aux lois, règlements et politiques, et si elles appuyaient des approvisionnements équitables, ouverts et transparents; si la demande de soumissions était ouverte au nombre approprié de fournisseurs et pour la durée requise et si les communications avec les soumissionnaires appuyaient la préparation de soumissions recevables.
La GRC a mis en place des orientations pour favoriser des approvisionnements équitables, ouverts et transparents.
30. La sous-direction des Acquisitions, matériel et gestion des actifs et des contrats de la GRC est chargée de l’élaboration de politiques et de procédures nationales pour les approvisionnements et la passation de marché de la GRC, de la fourniture de conseils sur les marchés et les acquisitions et, entre autres responsabilités, de mettre en œuvre des fonctions d’assurance de la qualité pour les approvisionnements et les marchés à l’échelle nationale. La direction générale tient une page GCpédiaNote de bas de page 2 où les principaux documents d’orientation sont mis à jour régulièrement et sont facilement accessibles aux employés de la GRC et aux autres employés de la fonction publique. Dans sa trousse d’outils pour les agents d’approvisionnement et de passation de marchés, la GRC publie des avis de demande de soumissions, des renseignements généraux sur l’approvisionnement à l’intention des clients et des agents d’approvisionnement, des listes de contrôle de la qualité, des modèles de demande de soumissions, des renseignements sur son processus de contrôle et d’assurance de la qualité des marchés, le mandat de son Comité d’examen des marchés et d’autres conseils utiles pour appuyer le processus d’approvisionnement.
Documents de demande de soumissions
La plupart des demandes de soumissions contenaient des renseignements et des instructions clairs et complets nécessaires à la préparation d’une soumission conforme.
31. Dans 33 des 39 dossiers, les demandes de soumissions étaient claires et contenaient des renseignements et des instructions complets pour les soumissionnaires, favorisant la transparence du processus d’approvisionnement. Sur les 6 dossiers restants, 4 ne comportaient pas suffisamment de documentation pour démontrer que la demande de soumissions contenait une description claire du besoin. Dans 2 dossiers, on constatait des incohérences entre le besoin du marché et la description du besoin dans la demande de soumissions. Dans 1 de ces dossiers, le besoin a été modifié après l’émission de la demande de soumissions initiale, mais tous les soumissionnaires potentiels n’ont pas été informés de la révision du besoin. Dans le 2e dossier, comme décrit ci-dessous, les renseignements contenus dans la demande de soumissions peuvent avoir induit en erreur les soumissionnaires potentiels quant à l’étendue des travaux et à la valeur potentielle du marché résultant.
Dans 1 dossier, une demande de soumissions lancée pour des services d’enlèvement des déchets et du recyclage, l’estimation du volume de travail, c.-à-d. le nombre de fois par mois où les déchets et le recyclage devaient être ramassés, ne donnait pas une représentation exacte du besoin. Alors que la demande de soumissions décrivait clairement les lieux où les services seraient requis et les types de conteneurs à fournir par le fournisseur, les données volumétriques que les soumissionnaires ont reçues et ont dû utiliser pour préparer leurs propositions financières ont considérablement sous-estimé le volume réel de travail dans le cadre du marché. En utilisant ces estimations basses, le prix évalué de la soumission soumise par le fournisseur retenu était légèrement supérieur à 11 000 $; cependant, la valeur réelle du marché a été fixée à 425 000 $, un montant reflétant le besoin réel. Malgré le fait que la base de paiement de la demande de soumissions indiquait que les chiffres volumétriques correspondaient à une « utilisation estimée à des fins d’évaluation des coûts seulement et ne constituent pas une garantie ou un engagement de la part du Canada quant à la quantité ou au montant à utiliser dans le cadre du contrat »[traduction], rien dans la demande de soumissions n’indiquait aux soumissionnaires que ce contrat avait possiblement une valeur supérieure à 400 000 $. Les soumissionnaires auraient bénéficié d’une description plus claire des travaux pour lesquels ils soumissionnaient et d’autres soumissionnaires auraient pu soumettre des soumissions s’ils avaient connu le volume potentiel réel des travaux et la valeur de ce marché.
32. Dans 30 des 34 dossiers concernés, à l’exclusion de 5 dossiers de commandes subséquentes dans le cadre d’offres à commandes, les soumissionnaires ont disposé d’instructions claires pour soumettre leurs soumissions et poser des questions pendant la période de demande de soumissions. En ce qui concerne les dossiers dans lesquels ces instructions n’étaient pas présentes, dans un cas, le dossier comprenait un modèle de courriel avec les instructions appropriées, mais rien n’indiquait que le courriel avait été envoyé aux soumissionnaires potentiels; dans un autre cas, la demande de soumissions comprenait des instructions pour soumettre des soumissions, mais pas pour poser des questions pendant la période de demande de soumissions; et dans 2 cas, le dossier ne contenait pas la demande de soumissions ou tout autre document supplémentaire incluant des instructions aux soumissionnaires. Le fait de ne pas documenter les demandes de soumissions ou les instructions aux soumissionnaires est susceptible de compromettre la garantie d’une passation de marchés équitable, ouverte et transparente et la surveillance par la direction, la vérification interne et les certificateurs externes.
33. Il est important de s’assurer que les renseignements sont exacts et complets, car cela permet d’éliminer les ambiguïtés, les contradictions ou autres divergences dans les documents de demande de soumissions. Cela permet de s’assurer que les fournisseurs disposent des renseignements dont ils ont besoin pour préparer et présenter des soumissions conformes et de réduire le nombre de questions posées par les fournisseurs concernant de telles divergences. En retour, cela réduit l’effort nécessaire pour répondre à ces questions pendant la période de demande de soumissions.
Processus de demande de soumissions
Dans l’ensemble, la conception et l’exécution des processus de demande de soumissions ont favorisé un processus d’approvisionnement équitable, ouvert et transparent.
Ouverture des processus de demande de soumissions
34. Dans 34 des 39 dossiers examinés, le BOA a pu confirmer que la demande de soumissions était ouverte à un nombre approprié de fournisseurs. Dans 2 dossiers, la documentation était insuffisante pour l’établir. Concernant les 3 autres dossiers, dans 2 dossiers, les procédures de commande subséquente à une offre à commandes n’ont pas été respectées et dans 1 dossier, le processus de demande de soumissions a été manipulé pour éviter d’avoir à lancer un processus concurrentiel de demande de soumissions ouvert. Les détails concernant ces 3 dossiers sont fournis ci-dessous.
Dans 2 dossiers, il semble qu’un processus de commandes du droit de premier refus, exigé par une offre à commandes, n’ait pas été suivi. Dans les 2 cas, la GRC faisait l’acquisition de services de location d’autobus de passagers pendant le sommet du G7 de 2018 dans le cadre d’une offre à commandes établie à cette fin. Pour l’offre à commandes, les fournisseurs présélectionnés ont été classés par catégorie d’autobus (c.-à-d. la capacité en passagers) et par région de service. Les procédures liées aux commandes subséquentes imposaient aux ministères utilisateurs de communiquer avec le fournisseur le mieux classé dans la région où le service était requis afin de déterminer si le besoin pouvait être satisfait par ce fournisseur. Si ce fournisseur n’était pas en mesure de répondre au besoin ou si aucune réponse n’était reçue dans les 24 heures, le Ministère devait contacter le fournisseur suivant dans le classement. En d’autres termes, les commandes subséquentes devaient être effectuées sur la base d’un droit de premier refus. Dans aucun de ces 2 dossiers, il n’était indiqué que ces procédures de commandes subséquentes ont été appliquées. Dans les 2 cas, la commande subséquente a été passée à un fournisseur qui n’était pas classé au premier rang et il n’était pas clair si le fournisseur retenu dans les 2 cas avait été présélectionné dans la ou les régions où le service était requis.
Dans 1 dossier, la GRC a demandé des devis pour une remorque à col de cygne. Bien que la documentation du dossier soit limitée, il semble que le responsable technique ait lancé une demande de soumissions auprès de 3 fournisseurs. Au total3 soumissions ont été reçues. Rien dans le dossier n’indique qu’un devis avait été établi avant la demande de soumissions. Les 3 soumissions étaient supérieures à 25 300 $, qui était le seuil de l’Accord de libre-échange canadien (ALEC) pour la passation de marchés de biens en vigueur à l’époque. Aucune autorité contractante n’a ensuite été affectée au dossier. La GRC a supprimé certaines caractéristiques de la remorque de ses besoins et a demandé au plus bas soumissionnaire de fournir un nouveau devis. Après le retrait du plus bas soumissionnaire, une nouvelle soumission a été demandée au soumissionnaire proposant le prix le deuxième le plus bas. L’autorité contractante a indiqué au fournisseur souhaiter savoir si elle pouvait obtenir un prix inférieur à 25 300 $.
Le fait de solliciter des fournisseurs potentiels avant d’établir et de documenter le coût estimé d’un marché est susceptible compromettre l’équité du processus d’approvisionnement. La PMCT précise à quel moment les estimations doivent être établies. Le paragraphe 10.5.1 de la PMCT précise également que « les besoins devraient être définis et les cahiers des charges et devis établis avant l’appel d’offres et avant l’adjudication du marché, afin de garantir un traitement équitable à tous les soumissionnaires éventuels ». Dans ce cas, le Ministère a retiré certains composants de la remorque à acquérir pour que le coût soit inférieur au seuil de l’ALEC. Cette action, caractérisée dans les notes de dossier comme une négociation avec un fournisseur potentiel, a constitué un effort délibéré de la part de la GRC pour éviter un processus d’approvisionnement concurrentiel ouvert comme l’exige l’ALEC et allait à l’encontre de l’engagement pris par le gouvernement du Canada à l’article 40.1 de la Loi sur la gestion des finances publiques de « prendre les mesures indiquées pour favoriser l’équité, l’ouverture et la transparence du processus d’appel d’offres en vue de la passation […] de marchés... ».
35. Dans 31 des 36 dossiers concernés, à l’exception de 3 commandes subséquentes dans le cadre d’offres à commandes, la durée de la période de demande de soumissions était appropriée compte tenu de la méthode de demande de soumissions utilisée et des accords commerciaux applicables. Sur les 5 autres dossiers, 2 dossiers correspondaient aux commandes subséquentes pour la location d’autobus évoquées précédemment et qui requéraient une période de 24 heures de droit de premier refus, et 3 dossiers ne comportaient pas de documentation suffisante pour connaître la durée de la période de demande de soumissions.
Communication avec les fournisseurs
36. Il est essentiel de fournir des renseignements clairs aux fournisseurs afin de garantir la recevabilité des soumissions. Le fait de documenter toutes les communications pertinentes dans le dossier d’approvisionnement permet de démontrer le respect des obligations énoncées dans la PMCT, d’appuyer la surveillance des activités d’approvisionnement et d’atténuer le risque de ne pas être en mesure de se défendre contre les contestations externes.
37. Dans 24 des dossiers examinés, étaient inclus les documents de communication avec les fournisseurs pendant les périodes de demande de soumissions, à savoir les questions reçues des soumissionnaires potentiels et les réponses de la GRC à ces questions. Dans 21 de ces dossiers, la documentation a montré que les communications avec les fournisseurs pendant la période de demande de soumissions avaient permis de préparer des soumissions conformes. Concernant les 3 autres dossiers : dans 1 cas, une question a été reçue sur la valeur du contrat précédent en plus d’autres questions. Les réponses, qui ont été fournies verbalement et uniquement au fournisseur qui a posé les questions, auraient pu être pertinentes et utiles à d’autres soumissionnaires potentiels pour la préparation de leurs soumissions, ou pour décider de soumettre ou non une soumission. Afin de garantir l’équité du processus et éviter toute perception de favoritisme, tous les fournisseurs potentiels doivent avoir accès aux mêmes informations au même moment. Dans un autre cas, les questions des soumissionnaires potentiels ont été transmises directement de l’autorité contractante au responsable technique sans que l’identité de la personne posant la question soit protégée. Afin de garantir l’équité du processus de passation de marchés, il convient de veiller à protéger l’identité d’un fournisseur qui pose une question par rapport aux responsables techniques qui sont invités à y répondre. Enfin, dans 1 cas, des réponses aux questions ont été fournies à tous les soumissionnaires potentiels par l’intermédiaire de modifications à la demande de soumissions publiées sur Achatsetventes.gc.ca; toutefois, les réponses ne répondaient pas entièrement aux questions ou ne contribuaient pas à la préparation de soumissions recevables. Par exemple, il a été répondu simplement « Non » aux questions suivantes publiées :
Question du soumissionnaire : Veuillez confirmer que pour [un critère obligatoire], l’expérience doit porter sur les produits génériques de la collectivité de la Technologie de l'information (TI). Cela permettra à la GRC de bénéficier de l’expertise la plus appropriée pour ce projet. Réponse de la GRC : Non
Question du soumissionnaire : Veuillez confirmer que pour [un critère obligatoire], l’expérience doit porter sur les budgets et les analyses de rentabilisation associés aux TI. Réponse de la GRC : Non
Question du soumissionnaire : Veuillez confirmer que, pour être recevable, l’expérience indiquée dans [un critère obligatoire] doit porter sur la gestion des TI conjointement avec la dotation en personnel et la classification. Cela permettra à la GRC de bénéficier d’une expertise correspondant à l’énoncé des travaux. Réponse de la GRC : Non
À la lecture de telles réponses brèves « Non », on ne sait pas clairement si la GRC refusait de fournir une confirmation ou si elle déclarait que l’affirmation du soumissionnaire potentiel concernant l’expérience requise était incorrecte.
Secteurs d’intérêt 3 : Établir si l’évaluation des soumissions et l’attribution des contrats étaient conformes à la demande de soumissions
38. Afin d’assurer l’équité et la solidité des processus d’évaluation, l’article 10.7.27 de la PMCT exige que les critères d’évaluation soient rigoureusement respectés et appliqués à tous les soumissionnaires de façon équitable. Le défaut d’assurer une évaluation uniforme des soumissions augmente le risque que des ambiguïtés dans le processus de sélection entraînent l’attribution erronée du marché. Des évaluations incohérentes peuvent également compromettre l’intégrité du processus d’approvisionnement.
39. La GRC a produit des lignes directrices sur l’évaluation qui décrivent les méthodes, les procédures et les structures de rapport conçues pour aider les évaluateurs à « préparer de façon objective, juste et défendable, une recommandation à la GRC relative à l’attribution d’un contrat à un fournisseur dont la soumission assure le meilleur rapport qualité/prix à l’État, tel qu’il a été déterminé dans les procédures d’évaluation »[traduction]. Ces procédures soulignent l’importance du rôle que jouent les évaluateurs pour garantir que les soumissions sont évaluées avec intégrité, de manière ouverte, juste et honnête, et conformément aux procédures d’évaluation des soumissions.
40. Sur les 39 dossiers examinés :
19 dossiers disposaient d’un processus d’évaluation des soumissions qui comprenait une évaluation technique et financière des soumissions
15 dossiers disposaient d’un processus d’évaluation des soumissions axé sur l’évaluation financière des soumissions (c.-à-d. sans évaluation technique)
5 dossiers correspondaient à des commandes subséquentes dans le cadre d’offres à commandes
Ces dossiers comprenant une évaluation technique ont été examinés afin d’assurer une évaluation uniforme des soumissions; de s’assurer que les évaluations avaient été effectuées conformément à l’approche prévue et que les résultats des évaluations avaient été documentés de manière appropriée.
Processus d’évaluation des soumissions
Si la majeure partie des dossiers comportaient des instructions pour l’évaluation technique des soumissions, des méthodes incohérentes ont parfois été utilisées pour documenter les résultats des évaluations financières. En outre, un certain nombre de dossiers ont montré que le processus d’évaluation des soumissions différait de ce qui avait été indiqué dans la demande de soumissions.
41. Les exigences de la PMCT susmentionnées soulignent l’importance de disposer d’un processus bien planifié et documenté pour l’évaluation des soumissions. Pour la majeure partie des 19 dossiers examinés qui comprenaient une évaluation technique, le BOA a observé qu’un plan d’évaluation ou des instructions pour évaluer les soumissions avaient été fournis aux évaluateurs, que des grilles d’évaluation avaient été utilisées avec des critères correspondant à ceux trouvés dans le document de demande de soumissions et que le nombre et l’identité des évaluateurs avaient été documentés dans le dossier. Le BOA a également observé une bonne pratique notable dans certains dossiers : l’utilisation d’un formulaire de déclaration signé par les membres de l’équipe d’évaluation des soumissions reconnaissant leurs obligations et responsabilités pour protéger la confidentialité et l’intégrité du processus.
42. Pour 5 des 19 dossiers qui comprenaient une évaluation technique, une grille d’évaluation correspondant aux critères figurant dans la demande de soumissions n’était pas incluse dans le dossier. Dans 4 de ces dossiers, le nombre et l’identité des évaluateurs n’étaient pas non plus enregistrés dans le dossier. Par exemple :
Dans 2 dossiers, tous deux portant sur l’acquisition de composants uniformes, dans le cadre de la procédure de demande de soumissions, les soumissionnaires étaient tenus de soumettre des échantillons avant l’attribution du marché (AAM) sur la base de spécifications détaillées incluses dans la demande de soumissions. Aucun plan pour l’évaluation des échantillons AAM n’était documenté. D’après les résultats d’évaluation inclus dans les dossiers, il n’a pas été possible de déterminer si tous les échantillons AAM ont été évalués par rapport à l’ensemble des spécifications. Bien que les résultats de l’évaluation aient été signés par un responsable technique de niveau directeur, il n’est pas clair si cette personne a mené les évaluations seule ou si d’autres personnes y ont pris part. L’établissement de grilles d’évaluation remplies, comprenant les spécifications qui ont été évaluées et d’un registre des personnes ayant effectué les évaluations, aurait permis de montrer que les soumissions ont été évaluées de manière cohérente et que tous les soumissionnaires ont été traités de façon équitable.
Dans 1 dossier concernant des services d’architecture et d’ingénierie, la demande de soumissions comprenait 1 critère obligatoire et 7 critères cotés. Le document d’évaluation des soumissions (à savoir la grille) identifiait les membres de l’équipe d’évaluation des soumissions et les 7 critères cotés. Les instructions aux évaluateurs portaient sur la notation des soumissions par rapport aux critères cotés. Ni le document d’évaluation des soumissions ni les instructions aux soumissionnaires ne mentionnaient le critère obligatoire et aucun document dans le dossier ne montrait que les soumissions avaient été évaluées à l’aune de ce critère.
43. En ce qui concerne les évaluations financières des soumissions, le BOA a observé que plusieurs méthodes différentes ont été utilisées pour enregistrer les résultats. Les meilleures d’entre elles comportaient des tableaux ou des grilles d’évaluation signés par l’autorité contractante qui enregistraient les informations financières de chaque soumission, confirmaient si chaque soumission était jugée recevable ou non et établissaient le classement des soumissions recevables. Dans d’autres cas, un tableau ou une grille présentait les informations financières sur les soumissions reçues; cependant, il n’était pas toujours indiqué si chaque soumissions avait été jugée recevable et les résultats n’étaient pas signés par l’autorité contractante. Enfin, un certain nombre de dossiers ne comportaient pas de tableau ou de grille documentant les évaluations financières. Certains de ces dossiers avaient consigné les prix des soumissions dans un registre des soumissions, tandis que d’autres ne comprenaient aucune documentation sur l’évaluation financière.
44. Dans 26 des 34 dossiers examinés, à l’exclusion des 5 commandes subséquentes émises dans le cadre d’offres à commandes, les soumissions techniques et financières ont été évaluées conformément à l’approche prévue. Dans 4 dossiers, l’absence de documents clés, dont la demande de soumissions et les évaluations des soumissions, indique que ces dossiers n’ont pas pu apporter les preuves que les évaluations avaient bel et bien été effectuées selon l’approche prévue ou que le fournisseur retenu avait été sélectionné selon la méthode spécifiée dans la demande de soumissions. Dans les 4 autres dossiers, la documentation a montré que les procédures d’évaluation des soumissions appliquées différaient des procédures décrites dans le document de demande de soumissions. Par exemple :
Dans 1 dossier portant sur une demande de soumissions pour des services d’expert-conseil en processus opérationnels, un critère obligatoire stipulait qu’une preuve de qualification montrant que la ressource proposée possédait un diplôme en informatique ou dans un domaine connexe devait être incluse dans la soumission. La seule soumissions reçue, celle du fournisseur titulaire, n’incluait pas la preuve de qualification requise. Les instructions de la demande de soumissions étaient claires. « Au moment de la clôture des soumissions, la ressource proposée doit être en conformité avec les... critères obligatoires. Si la ressource proposée n’est pas en mesure de prouver qu’elle répond à chacune des... exigences obligatoires, la soumission sera considérée comme non recevable et écartée du processus » [traduction]. Après la clôture de la période de demandes de soumissions et le début de l’évaluation des soumissions, l’autorité contractante a contacté le fournisseur pour lui demander la preuve de qualification qui n’avait pas été incluse dans sa soumission. Si les autorités contractantes sont autorisées à demander des précisions sur certains aspects existants d’une proposition qui ne constituent pas une révision ou une modification substantielle de la proposition, elles ne sont toutefois pas autorisées à faciliter ou à encourager la modification d’une proposition présentant des défauts. Cette demande au soumissionnaire de fournir la preuve manquante était à ce titre exemplaire d’une pratique couramment appelée « modification de la soumission ». Bien qu’une copie de la preuve de qualification de la ressource ait été envoyée ce jour-là, la soumission aurait dû être jugée non recevable, car elle ne répondait pas au critère obligatoire lors de la clôture des soumissions.
Dans 1dossier, une demande de soumissions a été émis dans le cadre de l’arrangement en matière d’approvisionnement de SPTS pour des services professionnels sous le volet 2 - Expert(s)-conseil en analyse des besoins et en recherche. Lors de l’émission de demande de soumissions en vertu des SPTS, les ministères qui y recourent doivent se conformer à certaines règles. Par exemple, les SPTS requièrent que les ressources proposées soient évaluées par rapport à une « grille souple » afin de déterminer si elles disposent de la formation, de l’expérience et de la certification professionnelle pertinente pour le volet de service et le niveau indiqués dans la demande de soumissions. Dans ce cas, la demande de soumissions incluait la grille souple Expert(s)-conseil en analyse des besoins et en recherche; cependant, seules 2 des 5 ressources proposées par le fournisseur retenu ont été évaluées en fonction de cette grille.
La GRC devrait mettre en place une approche standard pour consigner les résultats de l’évaluation financière des soumissions.
11 des 39 dossiers examinés ne contenaient pas de documents clés tels que la demande de soumissions et l’évaluation des soumissions.
45. En vertu de l’article 12.3.1 de la PMCT, les dossiers des achats doivent faciliter la surveillance par la direction en offrant une piste de vérification complète qui renferme des détails au sujet des marchés liés aux décisions et aux communications pertinentes, dont l’identification des fonctionnaires et des autorités approuvant les marchés. L’obligation de veiller à ce que la documentation du dossier soit adéquate s’étend aux mesures prises pendant la période de demande de soumissions ainsi qu’à l’évaluation des soumissions.
46. Par conséquent, la documentation des dossiers a été examinée pour déterminer si le dossier renfermait une piste de vérification complète en vue d’appuyer une prise de décisions cohérente et transparente. Comme cela a été souligné tout au long de ce rapport, il manquait dans de nombreux dossiers des documents clés, notamment des demandes de soumissions, de la correspondance avec des soumissionnaires potentiels et des évaluations de soumissions. Ce manquement a particulièrement posé problème lorsque l’autorité contractante est intervenue plus tard dans un processus d’approvisionnement qui avait déjà été lancé par un responsable technique (c.-à-d. le client), et lorsque le besoin a concerné le sommet du G7 de 2018.
47. Des dossiers d’approvisionnement incomplets ont donné lieu à des actions d’approvisionnement insuffisamment soutenues qui risquent de compromettre l’équité, l’ouverture et la transparence du processus d’approvisionnement. La tenue de dossiers d’évaluation complets et détaillés est essentielle pour démontrer que les critères d’évaluation ont été appliqués de manière égale à toutes les soumissions concurrentes et que l’approvisionnement a été effectué conformément aux obligations de la GRC aux termes des accords commerciaux applicables, de la Loi sur la gestion des finances publiques et de ses règlements et de la PMCT. De plus, le fait de ne pas tenir des dossiers complets expose la GRC au risque de ne pas pouvoir défendre les contestations du processus d’approvisionnement.
La GRC devrait mettre en place un mécanisme efficace pour s’assurer de respecter l’exigence concernant la tenue de dossiers d’approvisionnement complets et à jour.
48. Le BOA reçoit régulièrement des commentaires d’entreprises canadiennes et de fonctionnaires fédéraux qui jugent que le processus d’approvisionnement fédéral est inutilement compliqué. Dans le cadre de son examen des pratiques d’approvisionnement de la GRC, le BOA a cherché à déterminer les possibilités d’alléger les charges administratives inutiles imposées aux soumissionnaires et aux responsables fédéraux des achats et à attirer l’attention sur de bonnes pratiques afin de simplifier le processus d’approvisionnement.
49. La GRC a systématiquement utilisé selon le cas les documents d’approvisionnement normalisés qui font référence au Guide des clauses et conditions uniformisées d’achat (CCUA). Cette bonne pratique contribue à la simplification en assurant la cohérence et l’uniformité des processus d’approvisionnement. L’utilisation de documents et de processus normalisés réduit le coût d’établissement des soumissions pour les fournisseurs, ce qui peut entraîner une réduction des prix proposés aux ministères.
Recours à des options assorties aux marchés
50. Dans les dossiers examinés, la GRC a souvent inclus dans les demandes de soumissions des options permettant de prolonger la période initiale du marché pour les services ou d’ajouter des quantités supplémentaires pour les marchés de biens. La prise en considération des options a été effectuée durant la phase de planification de l’approvisionnement et figurait dans les listes de contrôle précontractuelles de l’approvisionnement et des marchés de la GRC. L’inclusion d’options dans les marchés, le cas échéant, favorise la simplification des marchés publics en réduisant le nombre de processus de demande de soumissions et, par conséquent, réduit les coûts pour le gouvernement et les fournisseurs. Cette pratique permet aux ministères de continuer à travailler avec des fournisseurs performants, tout en étant transparents en ce qui a trait à la quantité et à la valeur du travail associé à un marché lors du processus initial de demande de soumissions.
51. Le nombre et l’ampleur des critères d’évaluation technique d’une demande de soumissions doivent être proportionnels à la complexité du besoin. Bien qu’il ne soit pas toujours possible ou souhaitable d’éliminer des critères d’évaluation technique d’une demande de soumissions, ceux-ci doivent se limiter à ce qui est nécessaire et être omis dans les cas où une évaluation financière seule suffirait. Dans les dossiers examinés, dans l’ensemble, la GRC est parvenue à restreindre efficacement le volume des critères d’évaluation technique. Pour de nombreux besoins de moindre complexité, les critères d’évaluation technique ont été intégralement retirés. Dans ces cas, le processus d’approvisionnement a été simplifié car lorsque l’évaluation est uniquement basée sur le prix, il est plus facile pour les soumissionnaires de faire des soumissions et pour les évaluateurs d’évaluer de telles soumissions.
Acceptation de soumissions par voie électronique
52. Dans la majeure partie des demandes de soumissions examinées, la GRC n’acceptait que les soumissions présentées au format papier (c.-à-d. par la poste ou par messagerie). La « nature de la demande de soumissions » et le fait que la GRC n’avait pas été approuvée pour la présentation des soumissions par le service Connexion postel ont été fréquemment invoqués pour justifier le refus de la soumission par voie électronique. La modernisation du processus d’approvisionnement contribuerait à la simplification, réduirait les charges administratives pour les fournisseurs et les responsables de l’approvisionnement, et pourrait renforcer la concurrence entre les fournisseurs. En acceptant les soumissions par voie électronique, la GRC pourrait faciliter et accélérer la participation des fournisseurs, notamment des petites et moyennes entreprises, au processus d’approvisionnement.
La GRC devrait recourir davantage à la technologie dans ses approvisionnements, y compris, mais pas uniquement, en autorisant la soumission par voie électronique des soumissions et en proposant d’autres solutions aux méthodes traditionnelles de gestion des dossiers de soumission au format papier.
53. Le BOA a évalué les pratiques d’approvisionnement de la GRC relatives aux méthodes d’évaluation et aux plans de sélection, à la demande de soumissions, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des contrats pour s’assurer qu’elles sont conformes aux obligations du Canada en vertu des articles applicables des accords commerciaux nationaux et internationaux, de la Loi sur la gestion des finances publiques et des règlements d’application, de la PMCT, des lignes directrices ministérielles ainsi que pour déterminer si elles appuyaient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence.
54. En ce qui concerne le SI 1, le BOA a constaté que les critères d’évaluation et les plans de sélection étaient établis conformément aux lois, règlements et politiques applicables mentionnés ci-dessus dans la majeure partie des dossiers examinés. Les critères d’évaluation obligatoires étaient clairement communiqués, n’étaient pas inutilement restrictifs et correspondaient au besoin dans la plupart des cas. Lorsque des critères cotés ont été utilisés dans les demandes de soumissions, ils correspondaient généralement au besoin, n’étaient pas excessivement restrictifs et avaient été communiqués de manière claire. Malgré certaines exceptions constatées, dans l’ensemble, la méthode de sélection correspondait à la complexité du besoin et a été clairement communiquée dans les documents de demande de soumissions.
55. La surveillance exercée par la fonction de CQC de la GRC a contribué aux résultats positifs globaux observés dans le cadre de ce SI 1. Les examens du CQC sont effectués avant l’émission d’une demande de soumissions pour des services d’une valeur supérieure à 100 000 $ et des biens d’une valeur supérieure à 26 400 $, à l’exception de ceux émis dans le cadre d’une offre à commandes ou d’un arrangement en matière d’approvisionnement. Les problèmes qui ont été repérés au niveau des critères d’évaluation étaient souvent associés à des demandes de soumissions émises dans le cadre d’un arrangement en matière d’approvisionnement et n’ont pas été soumis à l’examen du CQC.
56. En ce qui concerne le SI 2, le BOA a constaté que les documents de demande de soumissions et les mesures prises par la GRC pendant le processus de demande de soumissions étaient, dans l’ensemble, conformes aux règles applicables. La plupart des demandes de soumissions contenaient tous les renseignements et toutes les consignes nécessaires aux soumissionnaires pour la préparation d’une soumission conforme. La conception et l’exécution des processus de demande de soumissions ont favorisé une passation de marchés équitable, ouverte et transparente. Le BOA a relevé quelques exceptions problématiques pour lesquelles les processus de demande de soumissions ne respectaient pas les principes d’une passation de marchés équitable, ouverte et transparente. Dans 1 dossier, le besoin a été modifié après que des devis avaient été reçus dans le but d’obtenir un prix inférieur à un seuil fixé par un accord commercial afin d’éviter un processus d’approvisionnement ouvert et concurrentiel. Dans 2 dossiers, les marchés ont été attribués dans le cadre d’offres à commandes, mais les procédures pour les commandes subséquentes applicables n’ont pas été respectées.
57. Un grand nombre de dossiers manquaient également de la documentation requise pour prouver que le processus de demande de soumissions avait été pleinement conforme aux règles applicables. Des dossiers d’approvisionnement incomplets ont donné lieu à des actions d’approvisionnement insuffisamment soutenues qui risquent de compromettre l’équité, l’ouverture et la transparence du processus d’approvisionnement. La tenue de dossiers d’évaluation complets et détaillés est essentielle pour démontrer que l’approvisionnement a été effectué conformément aux obligations de la GRC aux termes des accords commerciaux applicables, de la Loi sur la gestion des finances publiques et de ses règlements et de la PMCT. De plus, le fait de ne pas tenir des dossiers complets expose la GRC au risque de ne pas pouvoir défendre les contestations du processus d’approvisionnement.
58. La GRC a mis en place des orientations pour favoriser des approvisionnements équitables, ouverts et transparents. La direction générale Gestion des acquisitions, du matériel et de l’actif tient une page GCpédia où les principaux documents d’orientation sont mis à jour régulièrement et sont facilement accessibles aux employés de la GRC et aux autres employés de la fonction publique.
59. Pour le SI 3, le BOA a constaté que l’évaluation des soumissions et l’attribution des marchés étaient généralement conformes à ce qui était indiqué dans la demande de soumissions. Dans un dossier, cependant, l’autorité contractante a contacté un soumissionnaire après la clôture de la période de demande de soumissions pour demander la documentation requise qui n’avait pas été incluse dans la soumission. Comme cette action n’était pas explicitement envisagée en vertu des conditions de la demande, cette pratique, connue sous le nom de « modification de la soumission », était inappropriée. Le soumissionnaire, qui était également le fournisseur titulaire et le seul à soumettre une soumission, n’avait pas fourni la preuve de qualification requise pour répondre à un critère obligatoire. Dans ce cas, le marché a été attribué à un soumissionnaire non conforme qui ne remplissait pas tous les critères obligatoires au moment de la clôture des soumissions.
60. Une plus grande cohérence dans la documentation des résultats de l’évaluation des soumissions est nécessaire pour faire la preuve de l’égalité de traitement des soumissionnaires. Par exemple, dans 2 dossiers, la documentation ne fournissait pas la preuve que toutes les exigences de la demande de soumissions avaient été évaluées et dans 1 dossier, il n’y avait aucune trace de l’évaluation des critères obligatoires. Le manque de cohérence au niveau de la documentation des résultats de l’évaluation était particulièrement manifeste en ce qui concerne l’évaluation financière des soumissions, pour laquelle le BOA a observé que plusieurs méthodes différentes avaient été employées.
61. Enfin, en examinant les pratiques d’approvisionnement de la GRC, le BOA a cherché à relever des possibilités d’allègement des charges administratives inutiles imposées aux fournisseurs et aux responsables fédéraux de l’approvisionnement et à attirer l’attention sur les bonnes pratiques pour simplifier le processus d’approvisionnement. Le BOA a constaté que le Ministère avait systématiquement utilisé des documents d’approvisionnement normalisés et que ses modèles d’invitation à soumissionner étaient facilement accessibles aux employés. La GRC a souvent inclus dans les demandes de soumissions des options permettant de prolonger la période initiale du marché pour les services ou d’ajouter des quantités supplémentaires pour les marchés de biens. Ces options assorties aux marchés favorisent la simplification des marchés publics en réduisant le nombre de processus de demande de soumissions et, par conséquent, réduisent les coûts pour le gouvernement et les fournisseurs. Le BOA a également noté une forte dépendance à l’égard des processus d’approvisionnement au format papier, la GRC n’acceptant que les soumissions soumises par courrier ou par messagerie. La modernisation du processus d’approvisionnement sur la base d’un recours accru à la technologie réduirait les charges administratives pour les fournisseurs et les responsables de l’approvisionnement, et pourrait renforcer la concurrence entre les fournisseurs. Elle pourrait également contribuer à une tenue des dossiers plus complète et plus efficace, indispensable pour démontrer l’équité, l’ouverture et la transparence des pratiques d’approvisionnement.
62. Afin de résoudre les problèmes soulevés dans ce rapport, le BOA a formulé 4 recommandations. Ces recommandations sont présentées à l’annexe I du présent rapport.
VI. Réponse de l’organisation
63. Conformément à l’article 5 du Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement, l’ombudsman de l’approvisionnement a donné à la GRC l’occasion de commenter les recommandations proposées dans le cadre du présent examen et les raisons de celles-ci. La GRC a également eu l’occasion de commenter les conclusions de l’examen, et bon nombre de ces commentaires ont été pris en considération et intégrés à la version finale du rapport.
64. La GRC est d’accord avec les recommandations du présent rapport et reconnaît l’importance de pratiques d’approvisionnement rigoureuses et bien documentées. La GRC donnera suite à ces recommandations conformément au plan d’action présenté ci-dessous et s’engage à s’assurer que ses pratiques d’approvisionnement soient saines et appuient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence.
65. La GRC remercie le BOA et l’équipe d’examen de leur rigueur et du professionnalisme dont ils ont fait preuve au cours de l’examen.
66. Le BOA souhaite exprimer sa gratitude au personnel de la sous-direction des Acquisitions, matériel et gestion des actifs et des contrats de la GRC pour l’assistance et la coopération dont ont bénéficié les examinateurs au cours de cet examen.
Examen des pratiques d’approvisionnement relatives aux critères d’évaluation et aux plans de sélection, à la demande de soumissions, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des contrats au sein de la GRC.
Tableau 1 : Réponse de l’organisation et plan d’action de la Gendarmerie royale du Canada
Réponse et plan d’action de la Gendarmerie royale du Canada
Délai de mise en œuvre
La GRC devrait élargir la portée des acquisitions qui sont soumises à l’examen du CQC afin d’inclure les demandes de soumissions comportant des critères d’évaluation technique qui ne sont pas actuellement examinées parce qu’elles sont émises dans le cadre d’arrangements en matière d’approvisionnement.
La GRC est d’accord avec la recommandation.
La sous-direction des Acquisitions, matériel et gestion des actifs et des contrats de la GRC a actualisé le mandat du comité d’examen des contrats. Le mandat contient des précisions sur les paramètres de l’examen de contrôle de la qualité des contrats, de façon à rendre obligatoire un examen des besoins en la matière en utilisant des arrangements en matière de services d’approvisionnement ou des offres à commandes de plus de 1 million de dollars.
On a fixé le seuil de 1 million de dollars pour s’assurer que les contrats plus complexes et à plus long terme fassent l’objet d’un examen.
Nouveaux paramètres en vigueur à compter du 22 novembre 2021
La GRC devrait mettre en place une approche standard pour consigner les résultats de l’évaluation financière des soumissions.
La GRC est d’accord avec la recommandation et concevra une méthode normalisée pour consigner les résultats de l’évaluation financière des soumissions.
La sous-direction des Acquisitions, matériel et gestion des actifs et des contrats de la GRC élaborera un guide de l’évaluateur afin d’orienter l’équipe d’évaluation et les agents d’approvisionnement.
La GRC devrait mettre en place un mécanisme efficace pour s’assurer de respecter l’exigence concernant la tenue de dossiers d’approvisionnement complets et à jour.
La GRC est d’accord avec la recommandation et est consciente de la nécessité de tenir des dossiers d’approvisionnement complets et à jour.
La sous-direction des Acquisitions, matériel et gestion des actifs et des contrats de la GRC a examiné ses pratiques de gestion de l’information et élaboré une ligne directrice normalisée destinée aux agents d’approvisionnement sur la manière de créer et de gérer leurs fichiers numériques.
La sous-direction établira également un guide de gestion et d’administration des contrats, qui fournira des instructions sur la documentation et l’organisation des dossiers.
Document d’orientation sur les fichiers électroniques publié en novembre 2021 T3 202 2-2023
La GRC devrait recourir davantage à la technologie dans ses approvisionnements, y compris, mais pas uniquement, en autorisant la soumission par voie électronique des soumissions et en proposant d’autres solutions aux méthodes traditionnelles de gestion des dossiers de soumission au format papier.
La GRC est d’accord avec la recommandation.
La sous-direction des Acquisitions, matériel et gestion des actifs et des contrats de la GRC a intégré un processus de soumission électronique dans les modèles normalisés de contrat de la GRC.
La sous-direction a également élaboré une ligne directrice normalisée à l’intention des agents d’approvisionnement sur la gestion des fichiers numériques.
Nouveaux modèles mis en œuvre en août 2021 Document d’orientation sur les fichiers électroniques publié en novembre 2021
Notes de bas de page
Note de bas de page 1
Les valeurs en dollars pour les examens du CQC sont censées correspondre aux seuils des accords commerciaux. Les valeurs sont susceptibles d’être modifiées tous les deux ans.
Retour à la référence de la note de bas de page 1
Note de bas de page 2
GCpédia est un outil de partage des connaissances accessible aux fonctionnaires fédéraux. Il est conçu pour faciliter la collaboration et la cocréation de renseignements et donner accès aux experts en la matière partout au gouvernement.