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Examen des pratiques d’approvisionnement relatif aux marchés non concurrentiels conclus avec l’organisme UNIS - Examens des pratiques d’approvisionnement - Rapports et publications - Accueil
Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement
Annexe I : Détails du contrat
2. Le pouvoir de l’ombudsman de l’approvisionnement de mener cet examen est énoncé dans la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, et son mandat est défini plus précisément dans le Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement.
examine les pratiques d’approvisionnement des biens et des services des ministères fédéraux pour en évaluer l’équité, l’ouverture et la transparence, et présente au ministère en cause des recommandations appropriées pour les améliorer;
examine les plaintes relatives à l’attribution d’un marché d’acquisition de biens d’une valeur inférieure à 26 400 $ et de services d’une valeur inférieure à 105 700 $ lorsque les critères de l’Accord de libre-échange canadien s’appliqueraient;
examine les plaintes relatives à l’administration de tout marché en vue de l’acquisition de matériel ou de services, peu importe la valeur du marché;
veille à offrir un mécanisme de règlement extrajudiciaire des différends pour les marchés fédéraux, peu importe leur valeur, lorsque les parties concernées conviennent d’y participer.
4. Le BOA examine les pratiques des ministères fédéraux en matière d’acquisition de biens et de services s’il existe des motifs raisonnables de le faire en fonction des facteurs suivants :
la conformité aux politiques et procédures administratives – du Cabinet ou d’application pluriministérielle – applicables et à celles relatives à l’exception au titre de la sécurité nationale;
la conformité à la Loi sur la gestion des finances publiques et aux règlements pris en vertu de celle-ci;
les ressources qui seraient exigées du ministère pour répondre à l’examen;
les observations ou conclusions tirées de toute vérification ou évaluation antérieures;
le temps écoulé depuis le dernier examen mené par le BOA sur les pratiques du ministère.
5. Le 2 juillet 2020, l’ombudsman de l’approvisionnement a reçu une demande écrite de 3 députés pour examiner les marchés attribués par des ministères fédéraux à l’organisme UNIS. Cette demande a été faite une semaine après que le gouvernement fédéral eût annoncé que l’organisme UNIS avait été choisi pour administrer la Bourse canadienne pour le bénévolat étudiant (BCBE). La BCBE avait été mise en place dans le cadre du Plan d’intervention économique du Canada pour répondre à la COVID-19 afin de verser des paiements aux étudiants qui ont fait du bénévolat pour participer à l’intervention de leur collectivité pour lutter contre la COVID-19. Le 3 juillet 2020, le gouvernement fédéral et l’organisme UNIS ont annoncé qu’ils avaient convenu que l’organisme UNIS n’administrerait plus la BCBE à l’avenir.
7. Le BOA a ciblé un total de 6 marchés qui avaient été attribués par 4 ministères fédéraux à l’organisme UNIS depuis 2017. Ces marchés ont été divulgués de manière proactive sur le portail du gouvernemental ouvert. Le portail du gouvernement ouvert contient de l’information provenant de tous les organismes fédéraux assujettis à la Politique des marchés du Conseil du Trésor (PMCT) pour les contrats d’une valeur de 10 000 $ et plus. Les 6 marchés conclus avec l’organisme UNIS ont été évalués à 40 000 $ ou moins et ont tous été attribués sans processus concurrentiel.
8. L’un des principes fondamentaux des marchés publics fédéraux énoncés dans le Règlement sur les marchés de l’État et la PMCT est l’ouverture et l’obligation de solliciter des offres de fournisseurs possibles lors de l’attribution de marchés gouvernementaux. Il existe toutefois un certain nombre d’exceptions où les marchés peuvent être attribués sans appel d’offres par le biais d’un processus concurrentiel. Lorsque les ministères optent pour un processus de passation des marchés non concurrentiels, ce doit être pour l’une des exceptions expressément prévues, et son utilisation doit être pleinement justifiée et consignée au dossier.
9. L’objectif de cet examen était de déterminer si les marchés attribués à l’organisme UNIS selon un processus non concurrentiel, ainsi que les modifications connexes, ont été conclus conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques, les règlements pris en vertu de celle-ci, dont le Règlement sur les marchés de l’État, les politiques et procédures pertinentes, notamment la PMCT, et soutiennent les principes d’équité, d’ouverture et de transparence.
10. Les secteurs d’intérêt (SI) suivants ont favorisé l’atteinte de l’objectif :
SI 1 : Déterminer si les processus d’attribution et de modification des marchés non concurrentiels ont été menés conformément aux lois, aux règlements, aux politiques, aux procédures et aux directives applicables.
SI 2 : Déterminer si les marchés ont fait l’objet d’un fractionnement et si des cadres de contrôle étaient en place pour empêcher le fractionnement des marchés et protéger l’intégrité du processus de passation des marchés.
11. L’examen portait sur 6 marchés d’acquisition non concurrentiels attribués à l’organisme UNIS par les 4 ministères fédéraux énumérés ci-dessous. À la connaissance du BOA, il s’agit de tous les marchés attribués à l’organisme UNIS par les ministères fédéraux entre le 1er janvier 2017 et le 14 août 2020.
École de la fonction publique du Canada (EFPC)
Services de conférenciers pour la Journée mondiale des personnes handicapées
Semaine du développement international 2020
Bureau du Conseil privé (BCP)
Services d’animation pour le Sommet Jeunesse du Canada
Commission des débats des chefs
Agence de la santé publique du Canada (ASPC)
Célébrations de la Journée nationale de l’enfant : commémoration du 30e anniversaire de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant
Voir l’annexe I pour en savoir plus sur les 6 marchés.
SI 1 : Déterminer si les processus d’attribution et de modification des marchés non concurrentiels ont été menés conformément aux lois, aux règlements, aux politiques, aux procédures et aux directives applicables.
12. Pour ce SI, le BOA a voulu vérifier si les raisons et les justifications de l’attribution de marchés à l’organisme UNIS sans appel d’offres étaient conformes au Règlement sur les marchés de l’État et aux exigences des politiques, et que toutes les modifications à ces marchés ont été effectuées de manière appropriée. Le BOA a également voulu confirmer si les ministères ont utilisé les offres à commandes et les arrangements en matière d’approvisionnement obligatoires de Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) lorsqu’ils étaient tenus de le faire.
Respect du Règlement sur les marchés de l’État
Dans le cas des 6 marchés examinés, le BOA a constaté que la décision d’attribuer le marché sans appel d’offres était conforme aux exceptions à l’obligation de lancer un appel d’offres énoncées dans le Règlement sur les marchés de l’État,mais certains problèmes d’équité ont été relevés.
13. Selon l’article 5 du Règlement sur les marchés de l’État, « avant la conclusion d’un marché, l’autorité contractante doit lancer un appel d’offres ». Les appels d’offres doivent être lancés par le biais d’un processus concurrentiel en publiant un avis d’appel d’offres ou en sollicitant des soumissions auprès de fournisseurs figurant sur une liste de fournisseurs. L’article 6 du Règlement sur les marchés de l’État prévoit 4 exceptions qui permettent d’attribuer un marché sans processus concurrentiel. L’autorité contractante peut conclure un marché sans lancer un appel d’offres dans les cas suivants :
les cas d’extrême urgence;
les dépenses estimées (c’est-à-dire le coût) ne dépassent pas certains seuils en dollars :
avant le 10 juin 2019 : 25 000 $ pour les marchés de biens et la plupart des marchés de services;
depuis le 10 juin 2019 : 25 000 $ pour les marchés de biens et 40 000 $ pour la plupart des marchés de services;
un appel d’offres ne serait pas dans l’intérêt public;
les cas où le travail ne peut être effectué que par une seule personne.
14. Les dépenses ou les coûts estimés pour chacun des 6 marchés examinés ne dépassaient pas le seuil de 25 000 $ ou 40 000 $ en vigueur au moment de la passation du marché. Pour cette raison, l’utilisation de processus non concurrentiels pour l’attribution de ces marchés était conforme à l’exception à l’obligation de lancer un appel d’offres en vertu du paragraphe 6 b) du Règlement sur les marchés de l’État.
15. Le Règlement sur les marchés de l’État ne précise pas quand il faut établir des estimations de coûts; cependant, la PMCT précise à quel moment cela doit être fait. Le paragraphe 10.5.1 de la PMCT précise également que « les besoins devraient être définis et les cahiers des charges et devis établis avant l’appel d’offres et avant l’adjudication du marché, afin de garantir un traitement équitable à tous les soumissionnaires éventuels ».
16. Aucun des 6 dossiers contractuels examinés ne montrait clairement que le coût estimé avait été établi avant que le ministère ne communique avec l’organisme UNIS au sujet de son besoin.
17. Le coût estimé de 4 des 6 marchés était nettement inférieur au montant seuil indiqué au paragraphe 6 b) du Règlement sur les marchés de l’État au moment de la passation du marché.
Pour le marché de l’EFPC – services de conférenciers pour la Journée internationale des personnes handicapées, il est apparu que le coût estimé de 11 300 $, taxes incluses, a été établi après la réception de la proposition de prix de l’organisme UNIS. Le seuil au moment de la passation du marché était de 25 000 $.
Pour le marché d’AMC – Journée UNIS Californie, il semble que le Ministère ait établi un coût estimatif avant de communiquer avec l’organisme UNIS pour discuter du marché proposé. Cependant, le montant de l’estimation, 10 000 $ US, a été consigné seulement qu’après qu’on eût communiqué avec l’organisme UNIS. Le seuil au moment de la passation du marché était de 25 000 $.
En ce qui concerne le marché du BCP pour le conseil consultatif de la Commission des débats des chefs, il est apparu que le coût estimé de 17 050,34 $, taxes comprises, a été établi après qu’on eût communiqué avec l’organisme UNIS. Le seuil limite au moment de la passation du marché était de 25 000 $.
Pour le marché de l’ASPC – célébrations de la Journée nationale de l’enfant : commémoration du 30e anniversaire de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant, il est apparu que le coût estimé de 24 990 $ a été établi après qu’on eût communiqué avec l’organisme UNIS. Le seuil limite au moment de la passation du marché était de 40 000 $.
18. Le coût estimé des 2 autres marchés était égal ou légèrement inférieur au seuil de 25 000 $ ou de 40 000 $ prévu par le Règlement sur les marchés de l’État pour les contrats non concurrentiels en vigueur au moment de la passation du marché.
Pour le marché d’AMC – événement d’apprentissage de la Semaine du développement international 2020, il semble que le coût estimé ait été établi après qu’AMC eût communiqué avec l’organisme UNIS pour solliciter une proposition. La communication au dossier a montré que l’organisme UNIS avait au départ proposé un prix qui dépassait le seuil d’exception de 40 000 $ en vigueur à l’époque; cependant, à la suite d’une discussion avec AMC, l’organisme UNIS a retiré une activité suggérée et a proposé un nouveau prix réduit à 40 000 $. La documentation fournie au BOA n’indiquait pas pourquoi AMC avait demandé ce changement.
Pour le marché du BCP – services d’animation pour le Sommet Jeunesse du Canada, le coût estimé de 24 996 $ consigné au dossier du contrat était égal au prix proposé par l’organisme UNIS et était légèrement inférieur à la limite d’exception de 25 000 $ en vigueur à l’époque.
19. Le fait de communiquer avec un possible fournisseur, de lui transmettre de l’information sur un besoin à venir et de lui demander de l’information sur les prix avant d’établir et de consigner le coût estimé d’un marché, représente une menace pour l’équité du processus de passation des marchés et ne devrait pas se répéter. Si le prix proposé par le fournisseur dépasse le seuil des marchés non concurrentiels fixé dans le Règlement sur les marchés de l’État,le ministère peut être tenu de lancer un processus concurrentiel avant d’attribuer le marché. Dans cette situation, tous les possibles fournisseurs ne seraient pas traités de la même manière, car le fournisseur avec lequel on a communiqué précédemment pour obtenir de l’information sur les prix aurait un avantage injuste sur les autres parce qu’il a été informé sur le besoin avant tout le monde. Par ailleurs, le ministère peut décider de supprimer certains des biens ou services dont il avait besoin pour que le coût estimé soit inférieur au seuil. Cet acte constituerait une manipulation de l’exception à la concurrence permise par le Règlement sur les marchés de l’État, car le changement serait effectué principalement dans le but d’éviter la concurrence. Il faut éviter la pratique consistant à demander de l’information sur les prix avant d’établir et de consigner le prix estimé d’un marché, et ce, pour garantir l’équité du processus de passation des marchés.
Recommandation à l’École de la fonction publique du Canada, à l’Agence de la santé publique du Canada, à Affaires mondiales Canada et au Bureau du Conseil privé
1. Pour garantir l’équité du processus d’approvisionnement, les ministères ne devraient pas communiquer avec un possible fournisseur, transmettre de l’information sur un besoin à venir et demander une proposition de prix par le biais d’un processus non concurrentiel avant d’établir et de consigner une estimation pour l’acquisition de biens ou de services.
L’EFPC, l’ASPC, AMC et le BCP ont pris acte de cette recommandation. Les mesures prévues par chaque ministère pour donner suite à la recommandation sont présentées à l’annexe II.
Justification d’un marché non concurrentiel
Pour les 6 marchés examinés, le BOA a constaté que la décision d’attribuer le marché sans processus concurrentiel était justifiée et que les documents appropriés (c’est-à-dire l’information consignée) de la décision se trouvaient dans le dossier contractuel. Cependant, dans 2 des 6 marchés examinés, les documents de contrôle interne du ministère étaient manquants ou incomplets.
20. Les règles du Conseil du Trésor exigent que tout recours aux 4 exceptions à l’obligation de lancer un appel d’offres énoncées dans le Règlement sur les marchés de l’État soit pleinement justifié et consigné dans le dossier contractuel.
21. En vertu du paragraphe 10.7.30 de la PMCT, « lorsque l’autorité contractante adjuge un marché suivant l’une ou plusieurs des exceptions à l’exigence de solliciter des appels d’offres prévue à l’article 6 du Règlement sur les marchés de l’État, la décision devrait être consignée et dûment motivée ». Des directives supplémentaires sont fournies dans l’Avis sur la Politique des marchés 2007-4 – Marchés non concurrentiels du Conseil du Trésor. Elle stipule que « lorsque des ministères optent pour une stratégie d’acquisition non concurrentielle, ils doivent justifier complètement ce choix et le consigner ». En outre, « le recours à l’une quelconque des [4] exceptions à la règle de l’appel d’offres doit être pleinement justifié par l’autorité contractante, et les documents appropriés doivent être versés au dossier du marché […] ».
22. Selon la section précédente, la valeur estimée des 6 marchés était égale ou inférieure au seuil de 25 000 $ ou de 40 000 $ en vigueur au moment de la passation du marché. Malgré la pratique (mentionnée ci-dessus) consistant à demander une proposition de prix avant d’établir et de consigner une estimation dans le dossier, le ministère a, dans chaque cas, consigné la valeur estimée dans le dossier contractuel avant l’attribution du marché, répondant ainsi à l’exigence de justification des marchés non concurrentiels énoncée dans la PMCT et le Règlement sur les marchés de l’État.
23. En outre, de bonnes pratiques ont été observées à l’ASPC et à l’EFPC. Au-delà de la consignation de la valeur estimée en dollars pour justifier un marché non concurrentiel, les 2 ministères ont utilisé des documents types de « justification du recours à un fournisseur unique » pour motiver pleinement leurs décisions d’attribuer le marché sans processus concurrentiel. La justification du recours à un fournisseur unique de l’ASPC comprenait une section décrivant pourquoi il n’était pas rentable de lancer des appels d’offres. La justification du recours à un fournisseur unique de l’EFPC comprenait des réponses à une série de questions visant à justifier la décision d’attribuer le marché à un fournisseur en particulier et à expliquer pourquoi le coût proposé était considéré comme juste et raisonnable.
24. Bien que la décision d’attribuer le marché sans processus concurrentiel ait été justifiée de manière appropriée pour les 6 marchés examinés, dans 2 de ces contrats, les documents de contrôle interne du ministère étaient manquants ou incomplets. AMC et le BCP ont tous deux des documents types de « demande de marché de services » dans lesquels ils fournissent normalement une « justification du recours à un fournisseur unique » pour appuyer leur décision d’attribuer un marché sans concurrence. Cependant, dans le cas de son marché de la Semaine du développement international 2020, AMC a utilisé un document de demande de marché de services qui était destiné à un processus concurrentiel et, ainsi, n’a pas expliqué ce qui motive ou justifie l’attribution du marché sans processus concurrentiel. Pour le marché des services d’animation du BCP pour le Sommet Jeunesse du Canada, la demande de marché de services indiquait que « les dépenses estimées ne dépassent pas 25 000 $ » comme justification de l’attribution du marché sans processus concurrentiel. Cependant, le document ne contenait pas l’information normalement requise par le BCP, notamment une justification détaillée de l’exception choisie et une justification de la sélection de l’entrepreneur.
25. En réponse aux questions du BOA concernant le marché de la Semaine internationale du développement 2020, AMC a fait savoir qu’il « s’agissait en fin de compte d’un marché attribué à un fournisseur unique et qu’il répondait non seulement à [1], mais à [2] exceptions nécessaires pour justifier le recours à un fournisseur unique. La première exception concernait la valeur en dollars, "les dépenses estimées ne dépassant pas 40 000 $”. La deuxième exception invoquée était qu’il s’agissait de la “seule personne ou entreprise capable d’exécuter le marché" ». Bien que la justification de l’attribution de ce marché sans processus concurrentiel ait été appropriée compte tenu de l’exception de la valeur monétaire, si AMC s’appuyait sur le fait que « le marché ne peut être exécuté que par une seule personne ou une seule entreprise » pour justifier l’attribution du marché sans processus concurrentiel, une explication plus approfondie aurait été nécessaire. L’Avis sur la Politique des marchés 2007-4 – Marchés non concurrentiels du Conseil du Trésor, mentionné précédemment, exige que les ministères consignent les réponses à une série de questions pour expliquer et justifier leur décision lorsque cette exception particulière est invoquée.
26. En réponse aux questions du BOA concernant le marché des services d’animation pour le Sommet Jeunesse du Canada, le BCP a indiqué que ses agents de passation des marchés examineraient normalement l’information relative à la justification et à la raison d’être, qui sont fournies par le gestionnaire à l’origine de la demande, mais que cette étape n’a pas été effectuée en raison des contraintes de temps serrées dans lesquelles il a dû attribuer le marché.
Seul 1 des 6 marchés examinés a été modifié. Le BOA a constaté que la modification de ce marché n’était pas entièrement conforme aux exigences des politiques.
27. Une modification au marché consiste en un changement convenu – un ajout, une suppression, une correction ou une modification – à un marché. La PMCT autorise les modifications et le paragraphe 12.9.1 indique que « les marchés ne devraient pas être modifiés à moins que les modifications ne servent les intérêts de l’État, par exemple en épargnant de l’argent ou du temps ou en accélérant la réalisation de l’objectif premier du marché. »
28. Le seul marché qui a été modifié avait été attribué par AMC pour des services associés à l’organisation d’un événement d’apprentissage pendant la Semaine du développement international 2020. Le marché a été modifié après qu’AMC ait reçu une facture de l’organisme UNIS dont le montant ne correspondait pas au marché initial.
29. La valeur du marché était égale à la proposition définitive de l’organisme UNIS, mais il y avait eu une certaine confusion sur le prix. Apparemment, dans une proposition non communiquée au BOA, l’organisme UNIS avait proposé un prix de 40 000 $ hors taxes. Avant d’attribuer le marché, AMC a demandé une proposition révisée montrant que le coût facturé serait de 40 000 $, taxes comprises. L’organisme UNIS a répondu par une proposition révisée avec un prix de 40 000 $ taxes comprises. Ce montant était reflété dans le marché qui indiquait que la valeur du contrat était de 35 398,23 $ taxes applicables en sus (taxe de vente harmonisée (TVH) pour un total de 40 000 $ payable à la fin de l’événement et à la réception d’une facture.
30. La facture pro forma de l’organisme UNIS fournie au BOA était de 40 000 $, plus 0 $ de TVH. Dans un courriel adressé par l’organisme UNIS à AMC et accompagnant la facture, il est indiqué que l’organisme UNIS ne facture pas de taxe en raison de son statut d’organisme de bienfaisance. L’organisme UNIS a indiqué qu’il enverrait une facture définitive après confirmation par AMC que l’information figurant dans la facture pro forma était exacte.
31. Après réception de la facture pro forma, AMC a modifié le marché en supprimant la TVH et en ajoutant ce montant à la composante de la rémunération à l’acte. Cela signifie que le montant total du marché est resté de 40 000 $, et que la valeur attribuée à la composante travail ou service du marché a augmenté de 4 601,77 $. Cependant, rien n’indiquait un changement dans l’étendue des travaux fournie pour justifier l’augmentation de 35 398,23 $ à 40 000 $.
Offres à commandes et arrangements en matière d’approvisionnement pour les commodités obligatoires
Pour 1 des 6 marchés examinés, le ministère responsable du marché a dû recourir à un arrangement en matière d’approvisionnement obligatoire de SPAC pour attribuer le marché à un fournisseur présélectionné, plutôt que de l’attribuer au moyen d’un processus non concurrentiel. Pour les 5 autres marchés, le service acquis ne nécessitait pas le recours à une offre à commandes ou à un arrangement en matière d’approvisionnement obligatoires.
32. SPAC a établi des offres à commandes et des arrangements en matière d’approvisionnement pour permettre aux ministères fédéraux d’attribuer des marchés à des fournisseurs présélectionnés en utilisant un processus simplifié. L’utilisation des offres à commandes et des arrangements en matière d’approvisionnement est obligatoire pour certains groupes de produits énumérés dans la PMCT. Lorsqu’ils envisagent un nouveau marché, les ministères doivent d’abord vérifier s’il existe une offre à commandes ou un arrangement en matière d’approvisionnement obligatoire qui répond à leurs besoins. Si c’est le cas, le ministère responsable du marché doit l’utiliser. Des dérogations à cette règle sont possibles, mais doivent être obtenues auprès de SPAC avant l’attribution d’un marché.
33. Pour 3 des 6 marchés examinés, le service acquis ne faisait pas partie d’une catégorie de produits obligatoire qui aurait nécessité l’utilisation d’une offre à commandes ou d’un arrangement en matière d’approvisionnement de SPAC. Pour 2 autres des 6 marchés, le service acquis faisait partie d’une catégorie de produits obligatoire, mais le besoin spécifique ne pouvait pas être satisfait par une offre à commandes ou un arrangement en matière d’approvisionnement établis par SPAC. Par conséquent, pour 5 des 6 marchés examinés, les ministères responsables n’étaient pas tenus d’utiliser les offres à commandes ou les arrangements en matière d’approvisionnement de SPAC.
34. Les services d’animation demandés par le BCP dans le cadre du marché du Sommet Jeunesse du Canada faisaient partie d’une catégorie de produits pour laquelle le recours à l’arrangement en matière d’approvisionnement pour ProServices de SPAC était obligatoire. Plutôt que d’utiliser ProServices pour choisir un fournisseur présélectionné pour les services d’animation, le BCP a attribué le marché à l’organisme UNIS par le biais d’un processus non concurrentiel. Cet acte était incompatible avec les principes d’équité et d’ouverture de la passation des marchés publics, car elle a privé d’une possibilité de marché des fournisseurs présélectionnés qui avaient été désignés dans le cadre d’un processus ouvert annoncé sur le Service électronique d’appels d’offres du gouvernement. Cela a également eu pour conséquence possible que le Ministère a payé plus cher pour les services d’animation, parce que le prix facturé n’a pas pu être influencé par un processus concurrentiel. En réponse aux questions du BOA, le BCP a confirmé qu’il n’avait pas utilisé l’arrangement en matière approvisionnement ProServices et qu’il n’avait pas demandé d’exemption à SPAC en raison des délais serrés dans lesquels il devait attribuer le marché.
Recommandation au Bureau du Conseil privé
2. Établir un processus pour voir à ce que les offres à commandes et les arrangements en matière d’approvisionnement obligatoires de SPAC soient utilisés lorsqu’ils sont requis ou qu’une exemption relative à leur utilisation est demandée et reçue en temps opportun avant la passation du marché.
Le BCP a pris acte de cette recommandation. Les mesures qu’il prévoit de prendre pour donner suite à la recommandation sont présentées à l’annexe II.
SI 2 : Déterminer si des marchés ont fait l’objet d’un fractionnement et si des cadres de contrôle étaient en place pour empêcher le fractionnement et protéger l’intégrité du processus de passation des marchés.
35. Pour ce SI, le BOA a voulu vérifier si l’un ou plusieurs des 6 marchés attribués à l’organisme UNIS avaient fait l’objet d’un fractionnement et si des cadres de contrôle adéquats étaient en place pour empêcher le fractionnement et, plus largement, pour protéger l’intégrité du processus de passation des marchés.
Aucun des 6 marchés examinés n’a clairement fait l’objet d’un fractionnement.
36. La PMCT définit le fractionnement d’un marché comme suit : « le fait de diviser inutilement un besoin global en plusieurs marchés plus modestes, contournant ainsi les limites de durée des engagements ou la nécessité de faire approuver le marché. » Cette pratique est explicitement interdite par le paragraphe 11.2.7 de la PMCT, qui prévoit que « les autorités contractantes doivent s’abstenir de fractionner des marchés, ou des modifications apportées à des marchés, pour se soustraire à l’obligation d’obtenir soit l’approbation exigée par la Loi ou par la Directive du Conseil du Trésor sur les marchés, soit l’approbation des cadres compétents du ministère ou de l’organisme ».
37. Aucune preuve n’a permis de déterminer si 1 ou plusieurs des 6 marchés conclus avec l’organisme UNIS avait fait l’objet d’un fractionnement. Chaque marché a été conclu pour répondre à un besoin unique, ce qui signifie qu’aucun des 6 marchés ne faisait partie d’un besoin global qui avait été réparti entre 2 ou plusieurs marchés plus modestes. En outre, seul 1 des 6 marchés avait été modifié, et rien ne permettait de penser que cela avait été fait pour éviter un processus concurrentiel ou les approbations requises.
Contrôles visant à protéger l’intégrité du processus de passation des marchés
Pour 4 des 6 marchés examinés, le BOA a constaté que des cadres de contrôle avaient été conçus et mis en œuvre adéquatement. Bien que les 2 autres marchés n’aient pas fait l’objet d’un fractionnement, il y avait des lacunes dans la mise en œuvre des cadres de contrôle, ce qui pouvait accroître les risques pour l’intégrité du processus de passation des marchés.
38. En vertu du paragraphe 5.1.1 de la PMCT, les ministères fédéraux sont tenus de « veiller à ce que soient mis en place et appliqués des cadres de contrôle suffisants pour assurer une diligence raisonnable et une administration judicieuse des fonds publics ». De plus, le paragraphe 11.1.1 encourage les ministères à « instituer un mécanisme officiel de contestation pour toutes les propositions contractuelles […] ». Un cadre de contrôle efficace peut empêcher l’apparition de pratiques d’approvisionnement indésirables, améliorer la cohérence avec les politiques et procédures d’approvisionnement et encourager des pratiques d’approvisionnement équitables, ouvertes et transparentes.
39. Pour qu’un contrôle soit efficace et permette une gestion adéquate des risques, il doit être bien conçu et mis en œuvre de manière uniforme. Pour 4 des 6 marchés examinés, le BOA a constaté que le ministère avait conçu et mis en œuvre des contrôles adéquats pour protéger l’intégrité du processus de passation des marchés. Par exemple :
les dossiers contractuels de l’EFPC et de l’ASPC contenaient
des documents détaillés de justification du recours à un fournisseur unique (par exemple, un marché non concurrentiel)
une attestation des prix démontrant que les marchés représentent une bonne valeur
la vérification du régime d’intégrité (ASPC)
l’approbation signée par la direction (EFPC)
le dossier contractuel d’AMC pour son marché Journée UNIS Californie contenait l’approbation du comité régional d’examen des marchés du Ministère qui examine les marchés non concurrentiels de plus de 10 000 $ proposés par les missions
le dossier contractuel du BCP pour son marché de la Commission des débats des chefs comprenait des estimations détaillées des frais de voyage et d’hébergement ainsi qu’une justification complète du recours à un fournisseur unique
40. Pour les 2 autres marchés, il y avait des lacunes dans la mise en œuvre des contrôles existants, ce qui pouvait accroître les risques pour l’intégrité du processus de passation des marchés. Il s’agit du marché du BCP pour les services d’animation lors du Sommet Jeunesse du Canada et du marché d’AMC de la Semaine du développement international 2020.
41. En ce qui concerne le marché du BCP pour les services d’animation lors du Sommet Jeunesse du Canada, les renseignements fournis au BOA indiquaient que, bien que des contrôles clés existaient et étaient consignés, ils n’étaient pas été suivis systématiquement. Comme indiqué précédemment dans ce rapport, il y avait des lacunes dans les contrôles liés à la consignation des raisons justifiant le processus de passation de marché non concurrentiel, de la justification de la sélection de l’organisme UNIS comme entrepreneur et de l’utilisation d’un arrangement en matière d’approvisionnement obligatoire. En outre, la pratique courante est que le BCP confirmerait normalement que les honoraires proposés sont raisonnables et conformes aux honoraires facturés pour des services similaires. Rien ne prouve que le responsable du projet ait vérifié si les honoraires proposés par l’organisme UNIS étaient raisonnables pour le service offert, et le BCP a indiqué qu’il n’avait pas suivi sa procédure de vérification habituelle pour ce marché. Selon le BCP, le délai serré pour arriver à conclure ce marché était la principale cause de ces lacunes en matière de contrôle.
42. Dans le cas du marché de la Semaine du développement international 2020 conclu par AMC, comme indiqué précédemment dans le rapport, le modèle de demande de marché de services utilisé par le responsable du projet était destiné aux marchés concurrentiels et ne contenait pas d’information clé justifiant un processus non concurrentiel. Rien n’indique que les agents de passation des marchés d’AMC aient remis en question ou contesté l’utilisation inappropriée de ce formulaire de demande de marché de services. La fonction de remise en question exercée par les agents de passation des marchés est essentielle au processus, car le comité ministériel d’examen des marchés d’AMC n’examine pas les marchés à fournisseur unique et les modifications d’une valeur inférieure à 200 000 $ pour les marchés provenant de l’Administration centrale d’AMC, comme c’était le cas pour ce marché.
43. AMC n’a pas effectué d’évaluation pour déterminer si le montant initial du marché de 35 398,23 $, plus la TVH, était raisonnable pour le besoin ou si le montant modifié de 40 000 $, TVH non comprise, était raisonnable. Ces évaluations auraient satisfait à l’exigence de la PMCT selon laquelle les responsables de la passation des marchés doivent veiller à ce que les honoraires versés ne dépassent pas le taux approprié du marché pour le service offert. Comme pour le marché du BCP pour les services d’animation lors du Sommet Jeunesse du Canada mentionné ci-dessus, les courriels internes d’AMC échangés avant la conclusion du marché indiquaient qu’il y avait un sentiment d’urgence à conclure le marché avant la tenue d’un événement ministériel important. On pense que cette urgence est un facteur contribuant aux lacunes observées en matière de contrôle.
Recommandation à Affaires mondiales Canada et au Bureau du Conseil privé
3. Sachant que certaines demandes de marché seront assujetties à des délais serrés, examinez les contrôles existants en matière d’approvisionnement pour voir à ce que les processus puissent être suivis selon les principes de diligence raisonnable et de gestion efficace appropriés.
AMC et le BCP ont pris acte de cette recommandation. Les mesures prévues par chaque ministère pour donner suite à la recommandation sont présentées à l’annexe II.
44. L’ombudsman de l’approvisionnement a examiné les pratiques d’approvisionnement de 4 ministères fédéraux afin de déterminer si les marchés attribués à l’organisme UNIS selon un processus non concurrentiel et les modifications connexes ont été conclus conformément à la Loi sur la gestion des finances publiques, aux règlements pris en vertu de celle-ci, aux politiques et procédures pertinentes, y compris la PMCT, et soutiennent les principes d’équité, d’ouverture et de transparence.
45. Le BOA a conclu que la décision d’attribuer un marché directement à l’organisme UNIS était conforme aux exceptions à l’obligation de lancer un appel d’offres prévues par le Règlement sur les marchés de l’État pour les 6 marchés examinés. Cependant, des problèmes d’équité ont été relevés dans le processus d’établissement des estimations de coûts. Ces estimations auraient dû être établies et énoncées par écrit dans le dossier avant toute communication avec l’organisme UNIS au sujet de la possibilité d’un marché et toute demande d’information sur les prix, conformément à la politique du gouvernement. Afin de protéger l’équité du processus d’approvisionnement, les ministères ne devraient pas communiquer avec de possibles fournisseurs, transmettre de l’information sur un besoin à venir et demander de l’information sur les prix par le biais d’un processus non concurrentiel avant d’établir une estimation pour l’acquisition des biens ou des services.
46. En outre, pour les 6 contrats examinés, le BOA a conclu que la décision d’attribuer le marché directement à l’organisme UNIS était justifiée à l’aide des documents appropriés figurant au dossier contractuel, conformément aux exigences de la PMCT et du Règlement sur les marchés de l’État. Néanmoins, pour 2 de ces contrats, les ministères n’ont pas pleinement respecté les procédures ministérielles internes visant à consigner les motifs (c’est-à-dire la justification) des décisions dans le dossier contractuel, ce qui peut avoir une incidence sur la transparence de ces processus d’approvisionnement.
47. Seul 1 des 6 marchés attribués à l’organisme UNIS a été modifié. Le BOA a conclu que cette modification n’était pas associée à un fractionnement de marché et qu’aucune preuve n’indiquait que les 5 autres marchés examinés avaient fait l’objet d’un fractionnement. Cependant, en ce qui concerne le marché modifié, le dossier ne contenait aucune preuve indiquant que le ministère avait effectué l’évaluation requise pour déterminer si l’augmentation de la valeur du marché était raisonnable.
48. Enfin, pour 5 des 6 marchés examinés, le ministère responsable du marché n’était pas tenu d’utiliser une offre à commandes ou un arrangement en matière d’approvisionnement obligatoire de SPAC. En ce qui concerne le sixième contrat, le BOA a conclu que la décision d’attribuer le marché directement à l’organisme UNIS (plutôt qu’à un fournisseur présélectionné dans le cadre d’un arrangement en matière d’approvisionnement obligatoire existant), sans avoir obtenu l’approbation préalable de SPAC, était incompatible avec la politique du gouvernement et ne soutenait pas les principes d’équité et d’ouverture.
V. Réponses des organisations
49. Le 31 mai 2021, l'ombudsman de l'approvisionnement a donné à chaque ministère l’occasion de fournir des commentaires écrits en réponse aux recommandations proposées et les motifs de celles-ci dans un délai de 30 jours ouvrables. 2 réponses prenant acte du rapport et des recommandations ont été reçues dans la période de 30 jours – du BCP et de l'EFPC. L'ASPC et AMC ont fourni des réponses en dehors de la période de 30 jours. Les mesures prévues par chaque ministère pour donner suite à la recommandation de l'ombudsman de l'approvisionnement sont présentées à l'annexe II.
50. Le BOA souhaite exprimer sa reconnaissance à la direction et au personnel de l’EFPC, d’AMC, du BCP et de l’ASPC pour l’aide et la coopération offertes aux examinateurs au cours de l’examen.
Annexe I : Détails du contrat
Ministère : École de la fonction publique du Canada
Services de conférenciers pour la Journée mondiale des personnes handicapées
Titre du marché :
Services de conférenciers pour la Journée mondiale des personnes handicapées
Nom du fournisseur :
ME TO WE Leadership Inc.
Date du marché :
Le 27 novembre 2017
Valeur totale du marché :
Ministère : Affaires mondiales Canada
Titre du marché :
Nom du fournisseur :
Date du marché :
Le 31 mars 2017
Valeur totale du marché :
13 374 $ CAN (10 000 $ US)
Semaine du développement international 2020
Titre du marché :
Semaine du développement international 2020
Nom du fournisseur :
Date du marché :
Le 22 janvier 2020
Valeur totale du marché :
Ministère : Bureau du Conseil privé
Services d’animation pour le Sommet Jeunesse du Canada
Titre du marché :
Services d’animation pour le Sommet Jeunesse du Canada
Nom du fournisseur :
Date du marché :
Le 1er mai 2019
Valeur totale du marché :
Commission des débats des chefs
Titre du marché :
Commission des débats des chefs
Nom du fournisseur :
Date du marché :
Le 20 mars 2019
Valeur totale du marché :
Ministère : Agence de la santé publique du Canada
Célébrations de la Journée nationale de l’enfant : commémoration du 30e anniversaire de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant
Titre du marché :
Célébrations de la Journée nationale de l’enfant : commémoration du 30e anniversaire de la Convention des Nations Unies relative aux droits de l’enfant
Nom du fournisseur :
Date du marché :
Le 7 octobre 2019
Valeur totale du marché :
Annexe II : Examen des pratiques d’approvisionnement relatif aux marchés non concurrentiels conclus avec l’organisme UNIS
État d’avancement des recommandations de l’examen
Mesures prévues pour donner suite aux recommandations
Délai de mise en œuvre
Recommandation à l’EFPC, à l’ASPC, à AMC et au BCP :
Pour garantir l’équité du processus d’approvisionnement, les ministères ne devraient pas communiquer avec un possible fournisseur, transmettre de l’information sur un besoin à venir et demander une proposition de prix par le biais d’un processus non concurrentiel avant d’établir et de consigner une estimation pour l’acquisition de biens ou de services.
École de la fonction publique du Canada :
Dans le cas examiné, l’EFPC était pleinement convaincue que les services, y compris le coût des services, répondraient aux critères d’un appel d’offres non concurrentiel. Elle s’est fondée sur des contrats antérieurs comparables ainsi que sur la connaissance des conditions du marché.
Pour promouvoir l’équité et la transparence, conformément au Règlement sur les marchés de l’État et à la Politique sur les marchés du Secrétariat du Conseil du Trésor (SCT), et en tirant parti des meilleures pratiques à l’échelle du gouvernement, l’EFPC préparera des directives à l’intention de ses gestionnaires et leur transmettra des messages pour leur rappeler leurs responsabilités en matière d’approvisionnement et de passation de marchés.
À partir de septembre 2021 et en cours
Agence de la santé publique du Canada :
Un rappel sera envoyé à tous les gestionnaires pour souligner qu’ils doivent s’efforcer d’établir une estimation en dollars d’un besoin d’approvisionnement avant de communiquer avec les possibles fournisseurs afin de garantir l’équité du processus d’approvisionnement et obtenir le meilleur rapport qualité-prix.
Peu après la publication du rapport du BOA
Affaires mondiales Canada :
Avant de communiquer avec le possible fournisseur, AMC effectuera une étude de marché pour les biens ou les services souhaités afin d’en estimer le coût approximatif. AMC utilisera les données ouvertes disponibles sur le site Achats et ventes ainsi que les résultats d’une recherche sur Internet pour connaître les prix des produits de base lorsqu’ils sont disponibles.
Bureau du Conseil privé :
Le BCP rappellera à ses clients l’importance d’établir des budgets pour les besoins à combler avant de consulter l’industrie, lorsque la compréhension du marché de biens ou de services sera bonne. Il est nécessaire de faire appel aux fournisseurs pour obtenir de l’information afin d’établir un budget lorsque les conditions du marché sont inconnues, fluctuantes ou que les délais de livraison sont exceptionnellement courts.
Il est important de savoir que le BCP offre également du soutien en matière de passation de marchés au moyen d’un protocole d’entente (PE) à des organisations indépendantes, telles que la Commission des débats des chefs. Le BCP conseille ces organisations relativement aux pratiques d’approvisionnement appropriées, mais ne peut influencer leurs décisions en matière d’approvisionnement ou les mesures prises avant de recevoir des directives sur les mesures d’approvisionnement.
Recommandation au BCP :
Établir un processus pour voir à ce que les offres à commandes et les arrangements en matière d’approvisionnement obligatoires de SPAC soient utilisés lorsqu’ils sont requis ou qu’une exemption relative à leur utilisation est demandée et reçue en temps opportun avant la passation du marché.
Bureau du Conseil privé :
Le BCP continuera à travailler avec les clients et leur rappellera de faire appel à l’équipe responsable de l’approvisionnement et de la passation des marchés dès que possible lorsqu’il faut de se procurer des biens ou des services. Le BCP utilise systématiquement les offres à commandes et les arrangements en matière d’approvisionnement de SPAC pour la majorité des besoins en biens et services du Ministère et continuera de le faire dans la mesure du possible.
Dans les situations où il ne sera pas possible de recourir aux moyens existants pour combler un besoin, des motifs clairs devront figurer au dossier d’approvisionnement.
Recommandation à AMC et au BCP :
Sachant que certaines demandes de marché seront assujetties à des délais serrés, examinez les contrôles existants en matière d’approvisionnement pour voir à ce que les processus puissent être suivis selon les principes de diligence raisonnable et de gestion efficace appropriés.
Affaires mondiales Canada :
AMC s’engage à travailler en étroite collaboration avec ses clients pour voir à ce que les processus de planification de l’approvisionnement les plus robustes soient en place pendant les cycles de planification financière. Les activités de planification de l’approvisionnement permettent de déterminer plus tôt les besoins à venir, tout en tenant compte des délais et du calendrier d’approvisionnement.
Actuellement, les grands événements du Ministère sont généralement planifiés à l’avance. En connaissant à l’avance les exigences contractuelles liées à l’événement, les professionnels de l’approvisionnement sont en mesure de travailler de manière proactive avec le client pour élaborer une stratégie d’approvisionnement appropriée.
AMC s’engage également à faire en sorte que les formulaires appropriés soient versés au dossier contractuel afin d’attester de la diligence raisonnable et de la gestion efficace prises pour chaque acquisition.
Bureau du Conseil privé :
Dans les rares situations où les demandes de marché reçues sont assorties de délais serrés, l’agent d’approvisionnement travaillera avec le client après l’attribution du marché pour vérifier si le dossier d’approvisionnement contient tous les documents justificatifs pour expliquer clairement les circonstances.
Afin de mieux soutenir les agents d’approvisionnement dans leur rôle au sein du Ministère, le BCP a entrepris un examen de ses pratiques actuelles. Une formation interne sera organisée pour faire en sorte que tous les membres de l’équipe acquièrent une compréhension cohérente et commune des processus. Les membres de l’équipe seront également encouragés à suivre des cours de formation supplémentaires sur les marchés publics afin d’améliorer leurs connaissances individuelles. Ces mesures vont accroître la sensibilisation à tout changement récent dans les pratiques de passation de marchés, et elles établiront une approche plus cohérente garantissant une diligence raisonnable et une gestion efficace à tout moment, même lorsque les délais du client sont très serrés.
Les mises à jour de la formation doivent être achevées d’ici octobre 2021
Note de bas de page
Note de bas de page 1
Pour la suite, l’organisme UNIS et ses affiliés seront simplement désignés sous le nom de l’organisme UNIS.