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Examen des pratiques d’approvisionnement de Parcs Canada - Examens des pratiques d’approvisionnement - Rapports et publications - Bureau de l'ombudsman de l'approvisionnement
Annexe I : Examen des pratiques d’approvisionnement des plans d’évaluation et de sélection, des demandes de soumissions et de l’évaluation des soumissions et de l’attribution des contrats à Parcs Canada
2. En vertu de l’alinéa 22.1(3)a) de la Loi sur le ministère des Travaux publics et des Services gouvernementaux, il est accordé à l’ombudsman de l’approvisionnement le pouvoir d’examiner les pratiques en matière d’approvisionnement des ministères afin d’évaluer leur équité, leur ouverture et leur transparence.
3. Cet examen est fondé sur des questions et des plaintes portées à l’attention du BOA par des intervenants, tant en général qu’en ce qui a trait à des demandes particulières de la part de divers organismes fédéraux. Selon ces informations, le BOA a déterminé les trois (3) éléments d’approvisionnement les plus à risque : (1) l’établissement de critères d’évaluation et de plans de sélection; (2) le processus de demande de soumissions; et (3) l’évaluation des soumissions et l’attribution des marchés. Pour les fins du présent examen, nous définissons ces éléments de la façon suivante :
Critères d’évaluation et plans de sélection – l’élaboration de critères d’évaluation obligatoires et cotés par points, et le choix de la méthode de sélection pour déterminer l’offre retenue.
Demande de soumissions – la conception et l’exécution du processus de demande de soumissions, y compris la clarté et l’exhaustivité des documents de la demande de soumissions.
Évaluation des soumissions et attribution des marchés – l’établissement d’un processus visant à garantir l’évaluation cohérente des soumissions conformément à l’approche prévue, y compris un plan d’évaluation et des instructions aux évaluateurs, ainsi que l’adéquation de la documentation à l’appui de la sélection du soumissionnaire retenu.
5. Parcs Canada a reçu comme mandat la responsabilité de veiller à ce que les parcs nationaux, les lieux historiques nationaux et les aires marines nationales de conservation ainsi que les lieux patrimoniaux connexes soient protégés pour les générations actuelles et futures. Tel que présenté dans son mandat et sa charte, Parcs Canada assume quatre (4) rôles clés dans la réalisation de son mandat : le rôle de gardien des parcs nationaux, des lieux historiques et des aires marines de conservation; le rôle de guide pour les visiteurs de ces sites nationaux; le rôle de partenaire s’appuyant sur les traditions des peuples autochtones et des diverses cultures du Canada; et le rôle de conteur racontant l’histoire du Canada.
6. Le groupe des Services nationaux de passation de marchés de Parcs Canada, qui relève de la Direction des Achats, contrats et contributions, a le pouvoir de passation de marchés pour la majorité des contrats de plus de 25 000 $ dans les limites des pouvoirs qui lui sont délégués. Les exceptions comprennent, par exemple, les biens et services à l’égard desquels Services publics et Approvisionnement Canada (SPAC) ou Services partagés Canada (SPC) a le pouvoir exclusif en matière d’achat. Le groupe des Services nationaux de passation de marchés est divisé en trois équipes : l’Ouest et le Nord du Canada, l’Est du Canada et le Nunavut, et l’Équipe nationale de l’attribution des marchés immobiliers, chacune ayant du personnel travaillant dans des centres d’approvisionnement situés dans diverses villes du pays.
7. Selon les renseignements fournis par Parcs Canada, il a attribué 1 441 contrats concurrentiels (à l’exclusion des contrats de construction et des contrats gérés par SPAC ou SPC) d’une valeur de 217 M $ au cours de la période d’examen du BOA, soit du 1er janvier 2018 au 31 décembre 2019.
8. L’examen a été entrepris pour déterminer si les pratiques d’approvisionnement de Parcs Canada relatives aux critères d’évaluation et aux plans de sélection, aux demandes de soumissions, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des marchés appuyaient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence. Pour ce faire, le BOA a examiné les pratiques d’approvisionnement de Parcs Canada pour déterminer si elles étaient conformes aux obligations du Canada en vertu des articles applicables d’accords commerciaux nationaux et internationaux, de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP) et de ses règlements d’application, de la Politique sur les marchés du Conseil du Trésor (PMCT) et, le cas échéant, des lignes directrices ministérielles.
9. Les 3 champs d’enquête (CE) suivants ont été utilisés pour évaluer les éléments d’approvisionnement présentant le risque le plus élevé comme mentionnés au paragraphe 3 ci-dessus :
CE 1 : Les critères d’évaluation et les plans de sélection ont été établis conformément aux lois, aux règlements et aux politiques applicables.
CE 2 : Les documents de demandes de soumissions et les pratiques organisationnelles utilisés pendant  la période de demande de soumissions étaient conformes aux lois, aux règlements et aux politiques applicables.
CE 3 : L’évaluation des soumissions et l’attribution des marchés ont été effectuées conformément à la demande de soumissions.
10. Le présent rapport comprend également une section sur d’autres observations relevées par le BOA dans le cadre de l’analyse des CE susmentionnés.
11. L’examen du BOA a consisté en une évaluation des dossiers d’approvisionnement pour les contrats attribués par Parcs Canada entre le 1er janvier 2018 et le 31 décembre 2019. Cet examen n’a pas porté sur les marchés de construction, les marchés non concurrentiels, les activités liées aux cartes d’achat, les marchés adjugés au moyen d’offres à commandes (OC) de SPAC ou de SPC ou les activités d’approvisionnement pour lesquelles Parcs Canada n’était pas l’autorité contractante.
12. À partir des données sur les marchés fournies par Parcs Canada, le BOA a sélectionné 40 dossiers d’approvisionnement concurrentiels à des fins d’évaluation sur un ensemble de 339 marchés, après avoir exclu les catégories susmentionnées. L’échantillon discrétionnaire a été élaboré en tenant compte de facteurs comme l’importance relative et le risque. Le risque de biais de sélection a été réduit grâce à la sélection aléatoire de dossiers individuels correspondant à ces facteurs préétablis.
13. Les 40 dossiers sélectionnés aux fins d’examen comprenaient 16 demandes de proposition de prix (DDPP), 16 demandes de propositions (DDP), 2 DDP en utilisant des arrangements en matière d’approvisionnement de Parcs Canada, et 6 DDP en utilisant des arrangements en matière d’approvisionnement de SPAC.
14. Les pratiques d’approvisionnement de Parcs Canada relatives aux critères d’évaluation et aux plans de sélection, aux documents de demande de soumissions, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des marchés ont été évaluées en fonction des 3 champs d’enquête mentionnés ci-dessus. Le BOA a formulé 4 recommandations en réponse aux problèmes soulevés dans l’examen, lesquelles sont résumées à l’Annexe I du présent rapport. Les recommandations sont fondées sur l’analyse de l’information et de la documentation fournies au BOA par Parcs Canada au cours de l’examen.
Champs d’enquête 1 : Déterminer si les critères d’évaluation et les plans de sélection ont été établis conformément aux lois, aux règlements et aux politiques applicables.
15. La section 10.7.27 de la PMCT stipule que « On devrait faire connaître aux entreprises qui présentent des propositions les critères d’évaluation et l’importance accordée à chacun d’eux. […] Les autorités judiciaires ont établi que ces facteurs ainsi que leur importance relative doivent être fixés au préalable et appliqués avec rigueur. […] Il est essentiel de faire preuve d’équité envers tous les soumissionnaires et d’une grande transparence dans le processus de sélection ». L’utilisation d’un langage clair et précis pour définir les critères d’évaluation et la méthode de sélection aide les soumissionnaires à préparer une offre recevable et les évaluateurs à appliquer les mêmes critères à tous les soumissionnaires.
16. Ce CE s’appliquait aux 23 dossiers où des critères d’évaluation ont été élaborés et inclus dans les documents de demandes de soumissions. De ce nombre, 14 contenaient des critères d’évaluation obligatoires et cotés, et 9 ne contenaient que des critères obligatoires. Tous les dossiers ont été examinés afin de déterminer si : les critères d’évaluation obligatoires et les méthodes de sélection ont été clairement communiqués dans la demande de soumissions, sans être trop restrictifs, et s’ils étaient conformes aux exigences. La méthode d’attribution des points aux critères pondérés a également été évaluée afin de déterminer si les instructions étaient clairement communiquées et reflétaient l’importance relative des critères.
Dans les 23 dossiers applicables examinés, les critères obligatoires étaient alignés sur les exigences et n’étaient pas inutilement restrictifs. Toutefois, dans 10 dossiers, les critères obligatoires n’ont pas été communiqués de façon claire, précise ou mesurable. Les détails de l’examen des critères obligatoires par le BOA sont présentés ci-dessous.
17. Au total, 23 demandes de soumissions examinées par le BOA comportaient des critères obligatoires. Dans 13 des 23 demandes de soumissions, les critères obligatoires étaient clairs, précis et mesurables. Dans les 10 autres demandes de soumissions, les critères obligatoires n’ont pas été communiqués de façon claire, précise ou mesurable. Ce genre de critères d’évaluation peut miner la transparence du processus de demande de soumissions et peut amener les soumissionnaires à présenter des soumissions non conformes ou sous-optimales parce que les exigences ne sont pas bien comprises. Voici des exemples de critères obligatoires imprécis :
Dans 8 demandes de soumissions, les critères obligatoires contenaient des formulations non définies ou subjectives. Par exemple, une demande de soumissions pour l’achat de services d’évaluation environnementale de site exigeait que chaque membre de l’équipe de projet ait « trois ans d’expérience pertinente dans son rôle respectif », sans définir davantage le terme « pertinent ». Une autre demande de soumissions pour l’achat de services d’exposition visant à promouvoir la sensibilisation aux espèces en péril exigeait des soumissionnaires qu’ils fournissent des exemples qui « devraient être similaires à la portée, la nature et la complexité du besoin ». L’utilisation de formulations subjectives dans les critères obligatoires, telles que « devraient », et de termes non définis, tels que « pertinent », ne peut pas être évaluée sur une simple base de réussite/échec et rend plus difficile pour les soumissionnaires de comprendre comment ces critères doivent être remplis et pour les évaluateurs de comprendre comment ces critères doivent être évalués.
Dans 2 demandes de soumissions, des critères obligatoires exigeant une formation ou un équipement étaient inclus sans préciser l’étendue de la formation ou l’équipement minimum requis. Par exemple, une demande de soumissions exigeait une formation en horticulture ou l’équivalent, mais ne fournissait aucune information supplémentaire. Ainsi, même une journée de formation aurait rempli le critère. Dans la même demande de soumissions, les soumissions devaient également inclure une liste d’équipements, mais ne précisaient pas l’équipement minimum requis (qui était indiqué dans l’énoncé des travaux). Par conséquent le fait de fournir une liste d’équipements sans rapport avec le besoin aurait satisfait au critère. L’utilisation de tels critères obligatoires qui peuvent être facilement satisfaits doit être évitée, car ils ne donnent que peu d’indications sur la capacité réelle d’un soumissionnaire à effectuer les tâches requises.
Dans les 14 demandes de soumissions examinées, les critères cotés étaient appropriés au besoin et n’étaient pas inutilement restrictifs. Dans 6 dossiers, cependant, les demandes de soumissions contenaient des renseignements manquants, inexacts ou peu clairs concernant les critères cotés ou les échelles de notation associées. Les détails de l’examen des critères cotés par le BOA sont présentés ci-dessous.
18. Au total, 14 demandes de soumissions examinées par le BOA comportaient des critères cotés. Dans 6 dossiers, les demandes de soumissions contenaient des renseignements incomplets ou peu clairs concernant les critères cotés ou les échelles de notation associées.
19. Voici quelques exemples de renseignements manquants, inexacts ou peu clairs concernant les critères cotés ou les échelles de notation :
Dans 2 demandes de soumissions, les critères cotés contenaient des sous-critères avec le nombre de points disponibles pour chacun. Il n’y avait cependant aucune échelle de notation fournissant des renseignements sur la manière dont les points seraient attribués pour chacun de ces sous-critères. Par exemple, dans une demande de soumissions pour l’achat de services de vidéographie, un critère coté évaluait la « connaissance et la compréhension » et attribuait des points pour :
Intention et portée; (10 points)
Résultats escomptés; (5 points)
Rôles et responsabilités des différentes parties. (5 points)
Le fait de ne pas fournir de détails sur la façon dont les points seront attribués dans les enveloppes de points indiquées peut amener les soumissionnaires à croire que des points complets ou aucun point ne seront attribués pour chaque sous-critère. Dans les deux cas, des points partiels ont été attribués par les évaluateurs. Les détails concernant la manière dont les points seront attribués par les évaluateurs doivent être divulgués aux soumissionnaires et doivent être clairs pour les évaluateurs afin de favoriser la cohérence de l’approche de notation.
Dans 3 demandes de soumissions, des termes non définis ou peu clairs ont été utilisés soit dans les critères cotés, soit dans les échelles de notation, augmentant inutilement la subjectivité des critères. Par exemple, dans une demande de soumissions pour l’achat de services d’interprétation, un critère coté attribuait des points pour les années d’« expérience pertinente » sans définir ce qui constituait une expérience pertinente. Ce critère attribuait des points supplémentaires aux projets « similaires et pertinents », là encore sans définir ce terme. L’échelle d’évaluation de ce critère attribuait entre 1 et 10 points pour « quelques projets similaires et pertinents au cours des cinq dernières années » et entre 11 et 20 points si « [c]e type de projet constitue le principal domaine d’activité de l’entreprise » et si « l’entreprise est reconnue pour les projets qu’elle réalise dans ce domaine ».
Dans 1 demande de soumissions, il y avait un décalage entre l’échelle de notation d’un critère coté et la note de passage minimale indiquée de 10 points pour le critère sur un total possible de 20 points. L’échelle de notation attribuait entre 0 et 6 points pour une « Réponse inadéquate », entre 7 et 10 points pour une « Réponse adéquate », etc. Dans ce cas, une note inférieure à 10 points serait « inadéquate » car elle ne permettrait pas d’atteindre la note de passage minimale du critère et entraînerait une soumission jugée non recevable.
Dans les 40 demandes de soumissions examinées, la méthodologie de sélection était claire et conforme aux exigences.
20. Dans toutes les 40 demandes de soumissions, la méthode de sélection était communiquée clairement et conforme aux exigences décrites dans le document de demande de soumissions. Des méthodes de sélection communes ont été utilisées, principalement la soumission recevable offrant le prix le plus bas et la soumission recevable ayant la meilleure note combinée pour le mérite technique et le prix.
21. Le groupe des Services nationaux de passation de marchés de Parcs Canada a élaboré de multiples documents d’orientation, dont un Guide du processus d’évaluation des soumissions. Ce guide décrit les étapes du processus d’évaluation et aide le personnel contractant à guider les chargés de projet dans l’élaboration des critères d’évaluation et des échelles de notation, les méthodes de sélection courantes et l’évaluation des soumissions. Le guide met en évidence certains points nécessitant une attention particulière, notamment l’utilisation appropriée de verbes tels que « doit » et « devrait » dans les critères d’évaluation, la nécessité de bien définir les critères subjectifs et l’élaboration de grilles de notation détaillées. Compte tenu de l’existence et de la qualité de ces orientations, les problèmes observés indiquent un manque de mise en œuvre cohérente de ces orientations plutôt qu’un besoin de les élaborer.
Parcs Canada devrait s’assurer que son Guide du processus d’évaluation des soumissions est respecté et que les critères d’évaluation et les échelles de notation sont communiqués de façon claire, précise et mesurable dans les demandes de soumissions.
Champs d’enquête 2 : Déterminer si les documents de demandes de soumissions et les pratiques organisationnelles dans le cadre de la période de demande de soumissions étaient conformes aux lois, aux règlements et aux politiques applicables.
22. La PMCT établit des procédures détaillées ayant pour but de s’assurer que la passation de marchés publics favorise l’accès, la concurrence et l’équité de la manière la plus économique. La section 10.7 de la PMCT comprend les exigences minimales à inclure dans le document d’invitation à soumissionner ainsi que les éléments obligatoires liés à la conception et à l’exécution du processus.
23. Les documents de demande de soumissions doivent contenir des descriptions des travaux ou des spécifications définies en termes d’extrants ou d’exigences de rendement clairs. Les documents de demande de soumissions doivent également contenir les objectifs à atteindre et le délai de livraison, dans le cas de marchés de services, ainsi que les critères d’évaluation et d’attribution. Selon le Guide d’approvisionnement de Parcs Canada, les documents de demande de soumissions doivent également comprendre, au minimum, un énoncé des travaux (EDT) clair et concis, des instructions pour la préparation des soumissions, des procédures d’évaluation et de sélection et des exigences en matière d’attestation.
24. Ce CE s’appliquait aux 40 dossiers examinés. Pour ces dossiers, les documents de demandes de soumissions (à l’exclusion des critères d’évaluation et des plans de sélection) ont été évalués afin de déterminer s’ils contenaient, entre autres, une description claire des exigences et des consignes nécessaires à suivre pour préparer une offre conforme. L’examen des pratiques organisationnelles visait notamment à déterminer si Parcs Canada avait établi un cadre pour s’assurer que les pratiques d’approvisionnement étaient conformes aux lois, règlements et politiques, et soutenaient des approvisionnements équitables, ouverts et transparents, si la demande de soumission était ouverte au nombre approprié de fournisseurs et pour la durée requise et si les communications avec les fournisseurs appuyaient la préparation de soumissions recevables.
Parcs Canada a mis en place des orientations pour favoriser des approvisionnements équitables, ouverts et transparents
25. La Direction des approvisionnements, marchés et contributions de Parcs Canada fournit une orientation fonctionnelle, des conseils et des directives sur tous les aspects de l’approvisionnement et a élaboré des directives pour favoriser des approvisionnements équitables, ouverts et transparents. Ces directives comprennent un Guide du bureau de l’approvisionnement décrivant les considérations et les rôles et responsabilités des autorités techniques et contractantes tout au long de chaque phase du processus d’approvisionnement, soutenu par un Guide du processus d’évaluation des soumissions, un Guide sur la documentation des dossiers d’approvisionnement, des listes de vérification des documents d’approvisionnement, et divers autres outils et modèles de soutien. Les changements récents apportés à la PMCT, tels que les exigences en matière d’accessibilité et les modifications apportées au Règlement sur les marchés de l’État, se reflètent également dans les orientations de Parcs Canada.
Processus et documents de demande de soumissions
Dans tous les dossiers examinés, les durées des périodes de demande de soumissions étaient appropriées et les demandes de soumissions étaient ouvertes à un nombre approprié de fournisseurs. Cependant, dans 11 dossiers, les demandes de soumissions comportaient des renseignements incomplets, inexacts ou contradictoires. Les détails de l’examen des documents d’invitation à soumissionner par le BOA sont présentés ci-dessous.
26. Dans 29 des 40 dossiers, les demandes de soumissions étaient claires et contenaient des renseignements et des instructions complets pour les soumissionnaires. Dans les 11 autres dossiers, cependant, des divergences ont été constatées en ce qui concerne la description des exigences, les instructions aux soumissionnaires ou d’autres détails fournis dans les demandes de soumissions. En voici quelques exemples :
Dans 1 demande de soumissions, il y avait des formulations contradictoires concernant les exigences de sécurité. La première section de la demande de soumissions indiquait que les exigences en matière de sécurité n’étaient pas applicables, mais la section sur les certifications exigeait la présentation de preuve d’habilitations de sécurité valides avec les soumissions. La section sur les certifications exigeait également que les soumissionnaires fournissent la preuve d’une formation sur le Système d’information sur les matières dangereuses utilisées au travail, suivie au cours des six derniers mois. La seule soumission reçue ne fournissait pas cette information. Il a été précisé au BOA au cours de l’examen que la référence à l’exigence d’habilitation de sécurité et de formation avait été incluse par erreur dans la demande de soumissions. Bien qu’il puisse s’agir d’erreurs, elles n’ont pas été corrigées pendant la période de demande de soumissions, ce qui a entraîné l’attribution d’un contrat à un soumissionnaire non conforme. De telles erreurs ne permettent pas aux évaluateurs de ne pas tenir compte des certifications requises avec les soumissions telles qu’indiquées dans le document de demande de soumissions. Cela soulève des questions d’équité, car d’autres fournisseurs auraient pu soumissionner si les exigences de certification erronées n’avaient pas été incluses dans la demande de soumissions.
Dans 1 demande de soumissions, l’exigence comprenait le lancement d’un ponton à l’aide d’une grue ayant une « capacité de levage adéquate ». Cependant, aucune spécification relative au ponton n’était fournie (par exemple les dimensions, le poids), ce qui serait nécessaire pour qu’un soumissionnaire puisse déterminer quelle serait la capacité de levage appropriée. Dans ce cas, le seul soumissionnaire semble avoir été le titulaire du contrat.
Dans 5 demandes de soumissions, les instructions de soumission contenaient des renseignements inexacts ou peu clairs. Il s’agissait, par exemple, de demander une soumission technique, alors que seule une soumission financière était requise, et de ne pas fournir des instructions cohérentes pour la présentation des soumissions dans toutes les sections pertinentes des demandes de soumissions.
Dans 3 demandes de soumissions, les accords commerciaux applicables n’étaient pas indiqués avec précision, soit en énumérant des accords commerciaux qui ne s’appliquaient pas, soit en n’énumérant pas ceux qui s’appliquaient dans le document de demande de soumissions. Dans le seul cas où les accords commerciaux applicables n’étaient pas tous indiqués dans la demande de soumissions, l’avis d’appel d’offres publié et le document de demande de soumissions n’indiquaient pas l’Accord de libre-échange nord-américain et l’Accord sur les marchés publics de l’Organisation mondiale du commerce (AMP-OMC) comme des accords commerciaux applicables. Cela n’était pas conforme aux dispositions exigeant une indication que l’approvisionnement est couvert par ces accords commerciaux.
Dans 1 demande de soumissions émise en vertu d’un arrangement en matière d’approvisionnement de Parcs Canada, rien n’indiquait dans le document de demande de soumissions ou dans les communications aux fournisseurs que la demande de soumissions était émise en vertu d’un arrangement en matière d’approvisionnement.
27. Il est important de s’assurer que tous les renseignements sont exacts et complets, car cela permet d’éliminer les ambiguïtés, les contradictions ou autres divergences dans les documents de demande de soumissions. Cela permet de s’assurer que les fournisseurs disposent des renseignements dont ils ont besoin pour préparer et présenter des soumissions conformes et de réduire le nombre de questions posées par les fournisseurs concernant de telles divergences. En retour, cela réduit l’effort nécessaire pour répondre à ces questions pendant la période de demande de soumissions.
Parcs Canada devrait élaborer et mettre en œuvre un processus visant à assurer l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude de tous les renseignements contenus dans les documents de demande de soumissions afin d’éviter les divergences dans ses processus de demande de soumissions.
Communication avec les fournisseurs
Dans 28 des 30 demandes de soumissions applicables examinées, il y avait des preuves de communication appropriée avec les fournisseurs pendant la période de demande de soumissions. Les détails de l’examen par le BOA de la communication avec les fournisseurs sont présentés ci-dessous.
28. La section 2 de la PMCT énonce que « les marchés publics doivent être organisés de façon prudente et intègre, et ils doivent résister à l’examen du public au chapitre de la prudence et de l’intégrité, faciliter l’accès, encourager la concurrence et constituer une dépense équitable de fonds publics ». La section 12.3.1 de la PMCT stipule également que « les dossiers d’approvisionnement doivent être élaborés et structurés de façon à faciliter la supervision de la gestion et comprendre une piste de vérification complète qui contient les détails relatifs aux communications et aux décisions pertinentes... ».
29. Ces exigences s’appliquent à tous les aspects du processus d’approvisionnement, y compris les interactions avec les fournisseurs. Pour les marchés visés par l’Accord de libre-échange Canada et l’AMP-OMC, la section 12.3.2 de la PMCT exige des autorités contractantes qu’elles veillent à ce que toutes les communications avec les soumissionnaires soient étayées par des documents et des dossiers complets afin de démontrer que le processus d’approvisionnement a été mené conformément aux accords. Tout renseignement important fourni par une autorité contractante à un fournisseur relativement à un processus d’approvisionnement donné doit également être communiqué simultanément à tous les autres fournisseurs intéressés.
30. Les directives de Parcs Canada en matière d’approvisionnement vont dans le sens de ce qui précède, car elles précisent que tous les soumissionnaires potentiels doivent recevoir la même information en même temps, et que les documents du dossier d’approvisionnement doivent comprendre des enregistrements des communications avec les soumissionnaires, y compris les procès-verbaux des conférences avec les soumissionnaires, les lettres aux soumissionnaires, les questions et réponses des soumissionnaires et tous les courriels et la correspondance pertinents.
31. Sur les 40 dossiers examinés, 30 contenaient des communications (c’est-à-dire des questions et des réponses) avec les fournisseurs pendant la période de demande de soumissions. Dans 28 de ces 30 demandes de soumissions, les communications avec les fournisseurs ont satisfait aux exigences voulant qu’elles appuient la préparation de soumissions recevables. Dans les deux autres demandes de soumissions, les preuves de réponses envoyées aux fournisseurs n’étaient pas disponibles ou les communications ne répondaient pas aux attentes. Des détails sont fournis ci-dessous :
Dans 1 demande de soumissions pour acquérir les services d’un rédacteur technique principal émise conformément à l’arrangement en matière d’approvisionnement de services professionnels en informatique axés sur les tâches, la documentation du dossier ne montrait pas que toutes les questions et réponses avaient été envoyées à tous les soumissionnaires potentiels qui avaient été invités à soumissionner.
Dans 1 demande de soumissions pour l’achat de services de restauration de l’environnement, la numérotation des questions et des réponses n’était pas séquentielle tout au long des modifications communiquées (c’est-à-dire que la numérotation recommençait à 1 dans chaque modification), ce qui a pu prêter à confusion. La modification 6 de la demande de soumissions a également republié une section de la demande de soumissions avec des critères d’évaluation obligatoires et cotés modifiés. Cependant, une autre section de la demande de soumissions contenant des critères d’évaluation cotés supplémentaires n’a pas été modifiée et est restée dans la version initiale de la demande de soumissions. Les preuves indiquent que cela a pu être manqué par les soumissionnaires, car l’une des soumissions reçues ne comprenait pas cette section traitant des critères cotés supplémentaires.
32. Il est essentiel de fournir des renseignements clairs aux fournisseurs afin de garantir la recevabilité des soumissions. Le fait de documenter toutes les communications pertinentes dans le dossier d’approvisionnement permet de démontrer le respect des obligations énoncées dans la PMCT et d’atténuer le risque de ne pas être en mesure de se défendre contre les contestations ou les contrôles externes.
Champs d’enquête 3 : Déterminer si l’évaluation des soumissions et l’attribution des marchés étaient conformes à ce qui était indiqué dans la demande de soumissions
33. Afin d’assurer l’équité et le caractère justifiable des processus d’évaluation, la section 10.7.27 de la PMCT exige que les critères d’évaluation soient rigoureusement respectés et appliqués également à tous les soumissionnaires. Le défaut d’assurer une évaluation uniforme des soumissions augmente le risque que des ambiguïtés dans le processus de sélection entraînent l’attribution erronée du marché. Des évaluations incohérentes peuvent également compromettre l’intégrité du processus d’approvisionnement.
34. La section 12.3.1 de la PMCT exige également que les dossiers d’approvisionnement facilitent la surveillance de la direction avec une piste de vérification complète qui renferme des détails au sujet des marchés liés aux décisions et aux communications pertinentes, y compris l’identification des fonctionnaires et des autorités approuvant les marchés. L’obligation de veiller à ce que les documents de dossier soient adéquats s’étend aux mesures prises pendant la période de demande de soumissions ainsi qu’à l’évaluation des soumissions.
35. Les orientations de Parcs Canada en matière d’approvisionnement établissent un processus d’évaluation des soumissions dans son Guide du processus d’évaluation des soumissions, et des exigences documentaires connexes dans son Guide sur la documentation des dossiers d’approvisionnement. Ces procédures soulignent les rôles et les responsabilités de l’équipe d’évaluation et fournissent des orientations pour l’évaluation individuelle et consensuelle des soumissions, la recherche de clarifications, l’évaluation financière et la sélection du soumissionnaire retenu, les procédures de négociation, l’avis des résultats et la période de validité des soumissions.
36. Sur les 40 processus de demande de soumissions concurrentiels examinés, 23 comprenaient une évaluation technique menant à une attribution de contrat et 17 ont été attribués uniquement en fonction du prix. Les 23 dossiers qui comprenaient une évaluation technique ont été examinés afin de déterminer si un processus avait été établi pour assurer l’uniformité de l’évaluation des soumissions et si l’évaluation des soumissions avait été effectuée conformément à l’approche prévue. Tous les 40 dossiers ont été examinés pour déterminer s’ils étaient correctement documentés.
Dans les 23 dossiers applicables examinés, 13 dossiers contenaient des soumissions qui ont été évaluées de manière cohérente et conformément à l’approche prévue, et les dossiers étaient documentés de manière adéquate. Dans 10 dossiers, cependant, le BOA a constaté des irrégularités ou des problèmes de documentation dans les évaluations.
37. L’examen du BOA a révélé des irrégularités ou des problèmes de documentation dans les évaluations de 10 dossiers. Des exemples sont fournis ci-dessous :
Dans 1 demande de soumissions pour l’achat de services d’entretien des terrains, un critère obligatoire exigeait que les soumissionnaires fournissent des lettres de référence de projet. Au total, 6 fournisseurs ont présenté des soumissions, dont aucune n’incluait les lettres de référence requises. Les évaluateurs ont supprimé ce critère et ont procédé aux évaluations. Comme il s’agissait d’un critère obligatoire, toutes les soumissions auraient dû être jugées irrecevables. Cela démontre l’importance de limiter les critères obligatoires à ce qui est vraiment obligatoire. De plus, si la renonciation à une exigence non satisfaite par un soumissionnaire après la clôture de la demande de soumissions peut sembler équitable pour tous les soumissionnaires, cela soulève des questions d’équité plus larges, car d’autres fournisseurs auraient pu soumissionner si l’exigence à laquelle il a été renoncé n’avait pas figuré dans la demande de soumissions. Comme l’indique le Guide du processus d’évaluation des soumissions de Parcs Canada, « les exigences obligatoires ne doivent jamais être modifiées ou assouplies de quelque façon que ce soit après la clôture des soumissions ».
Dans 1 demande de soumissions, la sélection devait se faire selon la méthode du meilleur ratio combiné mérite technique-prix en utilisant un ratio de 70 % pour le mérite technique et 30 % pour le prix. Cependant, un ratio de 60 % pour le mérite technique et de 40 % pour le prix a été utilisé dans le rapport d’évaluation. Dans ce cas, une seule soumission a été reçue et évaluée et, par conséquent, le ratio utilisé n’a pas eu d’incidence sur les résultats du processus. Toutefois, s’il y avait eu plus d’une soumission recevable, l’utilisation du mauvais ratio pour déterminer le soumissionnaire retenu aurait pu conduire à l’attribution d’un contrat au mauvais fournisseur.
Dans 2 demandes de soumissions émises en vertu de l’arrangement en matière d’approvisionnement de ProServices, une soumission a été demandée à un seul fournisseur. Cela est autorisé par cette méthode d’approvisionnement pour les contrats dont la valeur est inférieure à 40 000 $, ce qui était le cas dans les deux demandes de soumissions. Il n’y avait cependant aucune preuve d’évaluation par rapport à la grille flexible de ProServices dans les deux cas. En cas de demande de soumission adressée à un seul fournisseur, la ressource proposée par un soumissionnaire doit toujours être évaluée par rapport à la grille flexible de ProServices applicable au niveau de ressource demandé, afin de s’assurer qu’elle répond aux exigences minimales en matière d’études et d’expérience.
Dans 6 demandes de soumissions, la documentation du dossier ne démontrait pas entièrement que les évaluations avaient été effectuées conformément à l’approche prévue. Les 6 dossiers contenaient une trace d’évaluation ou d’approbation d’aller de l’avant, comme un courriel informel ou un document de recommandation d’attribution. Cependant, la documentation du dossier était incomplète, certains dossiers n’ayant pas d’évaluation consensuelle ou d’évaluations complètes documentées prouvant que tous les critères d’évaluation ont été effectivement évalués.
38. Les pratiques d’approvisionnement soulignées ci-dessus démontrent que Parcs Canada, en dépit d’un processus bien documenté, n’a pas systématiquement mis en œuvre de mécanismes de surveillance et d’examen efficaces pour s’assurer que les évaluations étaient effectuées conformément à l’approche prévue et adéquatement documentées pour appuyer la transparence du processus d’attribution.
Parcs Canada devrait mettre en œuvre une supervision et des mécanismes d’examen appropriés pour garantir que les évaluations sont effectuées conformément à l’approche prévue et correctement documentées pour soutenir la transparence du processus d’attribution.
Nonobstant les observations sur la documentation de l’évaluation des soumissions mentionnées ci-dessus, la documentation des dossiers d’approvisionnement de Parcs Canada était généralement complète. Les détails de l’examen des dossiers d’approvisionnement par le BOA sont présentés ci-dessous.
39. Les dossiers électroniques d’approvisionnement de Parcs Canada étaient bien organisés dans des dossiers clairement désignés par phase du processus d’approvisionnement, ce qui a facilité l’examen du BOA. Sur les 40 dossiers examinés, 3 contenaient des documents manquants, comme suit :
Dans 2 dossiers, les lettres de refus aux soumissionnaires non retenus n’ont pas pu être retrouvées.
Dans 1 dossier, la copie d’un contrat modifié signé par le fournisseur n’a pu être retrouvée.
40. Selon le Guide du processus d’évaluation des soumissions de Parcs Canada, les chargés de projet doivent s’assurer que les membres de l’équipe d’évaluation n’ont pas de conflit d’intérêts et obtenir des attestations écrites à cet effet. Cependant, les orientations relatives à la documentation des dossiers d’approvisionnement ne mentionnent pas cette exigence et les attestations de conflit d’intérêts n’ont été trouvées que dans un seul des 40 dossiers examinés. Parcs Canada devrait clarifier cette activité, qui est une bonne pratique, dans sa documentation d’orientation et s’assurer qu’elle est documentée de façon appropriée dans les dossiers d’approvisionnement.
Parcs Canada devrait mettre à jour ses orientations en matière d’approvisionnement afin de clarifier les procédures et les exigences concernant la documentation liées aux attestations de conflit d’intérêts des évaluateurs.
41. Le BOA reçoit régulièrement des commentaires des entreprises canadiennes et des fonctionnaires fédéraux indiquant que le processus de passation de marchés est inutilement complexe. En examinant les pratiques d’approvisionnement de Parcs Canada, le BOA a cherché à déterminer les possibilités d’alléger les charges administratives inutiles imposées aux soumissionnaires et aux responsables de l’approvisionnement fédéral et à attirer l’attention sur les bonnes pratiques pour simplifier le processus d’approvisionnement.
Normalisation des documents d’approvisionnement
42. Parcs Canada utilise généralement les documents et les processus « normalisés » de demandes de soumissions du gouvernement fédéral. Cela contribue à la simplification en améliorant la cohérence et l’uniformité des processus d’approvisionnement. Lors de la rédaction et de la révision des documents de demande de soumissions, il faut veiller à ce que tous les renseignements fournis dans les demandes de soumissions, y compris les instructions à l’intention des soumissionnaires, les critères d’évaluation, la méthode de sélection, les exigences et tous les détails connexes, soient alignés.
43. Les lettres de refus sont envoyées aux soumissionnaires non retenus pour les informer du résultat d’un processus de demande de soumissions. En général, ces lettres fournissent, au minimum, le nom du soumissionnaire retenu et la valeur du contrat. Parcs Canada a élaboré des modèles de lettres de refus basés sur ceux qui sont disponibles dans le Guide des approvisionnements de SPAC. On a relevé une bonne pratique selon laquelle, en plus de fournir le nom du soumissionnaire retenu et la valeur du contrat, les lettres de refus de Parcs Canada comprenaient aussi systématiquement, le cas échéant, la note de la soumission retenue et la note du soumissionnaire non retenu, la ventilation de la note du soumissionnaire non retenu et des renseignements sur le critère obligatoire ou l’exigence minimale qui n’a pas été respecté et pourquoi. Des lettres de refus plus récentes ont également fourni de l’information sur les mécanismes de recours disponibles, tels que le dépôt de plaintes auprès du Tribunal canadien du commerce extérieur et du BOA. Ces bonnes pratiques augmentent la transparence du processus, réduisent probablement le nombre de demandes de compte rendu reçues et peuvent mener à des soumissions de meilleure qualité de la part des fournisseurs.
Travaux effectués en l’absence d’un contrat signé
44. L’émission d’un contrat complet avant le début des travaux est importante, car elle constitue l’acceptation officielle par le Canada de la soumission d’un fournisseur pour la prestation des services décrits dans une demande de soumissions, ainsi que l’acceptation officielle par le fournisseur des conditions du contrat. Si un entrepreneur proposé sera payé pour des travaux effectués avant la date d’entrée en vigueur d’un contrat, les clauses comme A9120C et C0210C du Manuel des clauses et conditions uniformisées d’achat (CCUA) feront bien d’être utilisées dans les contrats et une section intitulée « Travaux précontractuels » sera bien d’être incluse dans l’énoncé des travaux pour décrire clairement tous les travaux requis effectués par l’entrepreneur avant la date d’entrée en vigueur du contrat. Si les travaux ont déjà été réalisés avant que le contrat ne prenne effet, un ordre de confirmation doit être obtenu auprès du conseiller juridique.
45. Dans 1 des 40 dossiers évalués au cours de cet examen, les travaux ont commencé avant qu’un contrat ne soit en vigueur. Dans ce cas, concernant un besoin de fourniture de services d’entretien, l’entrepreneur a envoyé un courriel à l’autorité contractante le 24 avril 2019, indiquant que les travaux étaient en cours depuis le 1er avril et qu’il souhaitait maintenant soumettre la première facture mensuelle, mais qu’il n’avait pas de numéro de contrat à référencer. Le lendemain, l’autorité contractante a délivré le contrat, daté du 25 avril 2019, à l’entrepreneur. Ce contrat n’autorisait pas les travaux précontractuels. Cela expose Parcs Canada à un risque important si, pour une raison quelconque, le contrat n’avait pas pu être attribué à ce fournisseur ou si le ministère n’était pas en mesure d’approuver le paiement des travaux effectués en dehors de la durée du contrat. Cela expose en outre Parcs Canada à un risque de responsabilité si l’entrepreneur subit une blessure pendant l’exécution de travaux pour lesquels un contrat n’est pas encore entré en vigueur. La procédure adéquate doit toujours être suivie et les travaux ne doivent jamais être autorisés en l’absence d’un contrat signé.
46. Le BOA a évalué les pratiques d’approvisionnement de Parcs Canada relatives aux méthodes d’évaluation et de sélection, à la demande de soumissions, à l’évaluation des soumissions et à l’attribution des marchés pour s’assurer qu’elles sont conformes aux obligations du Canada en vertu des articles des accords commerciaux nationaux et internationaux applicables, de la Loi sur la gestion des finances publiques et des règlements pris en vertu de celle-ci, de la PMCT et des lignes directrices ministérielles, et pour déterminer si elles appuyaient les principes d’équité, d’ouverture et de transparence.
47. En ce qui concerne le CE 1, le BOA a constaté que les critères d’évaluation et les plans de sélection étaient établis conformément aux lois, règlements et politiques applicables mentionnés ci-dessus dans la majorité des approvisionnements examinés. Il convient de noter que dans tous les dossiers applicables examinés, les méthodes de sélection ont été clairement communiquées et les critères d’évaluation étaient alignés sur les exigences et n’étaient pas inutilement restrictifs. Dans la plupart des cas, les critères obligatoires et les critères cotés ont été clairement communiqués.
48. Cependant, plusieurs observations concernant le manque de clarté des critères d’évaluation et des échelles de notation pour les critères cotés ont été relevées. Cela peut conduire à des soumissions incorrectes et à des évaluations inappropriées, ce qui a une incidence sur l’équité du processus d’approvisionnement.
49. En ce qui concerne le CE 2, le BOA a constaté que les documents de demande de soumissions et les mesures prises par Parcs Canada pendant le processus de demande de soumissions étaient, dans la plupart des cas, conformes aux règles applicables. Dans tous les cas, les durées de la période de demande de soumissions étaient appropriées et les demandes de soumissions étaient ouvertes à un nombre approprié de fournisseurs, et dans tous les dossiers sauf deux, il y avait des preuves de communications appropriées avec les fournisseurs pendant la période de demande de soumissions. Dans la plupart des cas, les soumissions contenaient de l’information et des instructions claires et complètes concernant la présentation des soumissions. Parcs Canada a également mis en place des orientations pour favoriser des approvisionnements équitables, ouverts et transparents.
50. Les renseignements contenus dans certains documents de demande de soumissions se sont révélés incomplets, inexacts ou contradictoires, ce qui peut avoir une incidence sur la capacité d’un fournisseur à préparer et à présenter des soumissions recevables.
51. En ce qui concerne le CE 3, le BOA a constaté que la majorité des dossiers examinés étaient documentés de manière adéquate et démontraient que l’évaluation des soumissions et l’attribution du contrat avaient été effectuées conformément à ce que prévoyait la demande de soumissions. L’évaluation uniforme des soumissions appuie l’intégrité du processus d’approvisionnement et réduit le risque que les résultats de ces processus soient contestés.
52. Des observations concernant des irrégularités dans l’évaluation des soumissions ou liées à la documentation ont été relevées. Certaines évaluations n’ont pas toujours été effectuées conformément à l’approche prévue ou n’ont pas été documentées de manière adéquate. La tenue de dossiers bien documentés permet aux ministères de faire preuve d’équité et de transparence dans leurs processus d’approvisionnement et peut servir à appuyer les décisions d’approvisionnement prises en cas de contestation.
53. Pour régler les problèmes cernés, le BOA a formulé 4 recommandations. Ces 4 recommandations sont présentées à l’annexe I du présent rapport.
54. Grâce à l’analyse des CE de cet examen, le BOA a également fait une autre observation concernant un dossier dans lequel des travaux ont été effectués en l’absence d’un contrat signé, ce qui ne devrait jamais être autorisé.
VII. Réponse de l’organisation
55. Conformément à l’article 5 du Règlement concernant l’ombudsman de l’approvisionnement, l’ombudsman de l’approvisionnement a donné à Parcs Canada l’occasion de commenter les recommandations proposées dans le cadre du présent examen et les raisons de celles-ci. Parcs Canada a également eu l’occasion de commenter les conclusions de l’examen, et bon nombre de ces commentaires ont été pris en considération et intégrés à la version finale du rapport.
56. Parcs Canada a mentionné le suivant : Parcs Canada est d’accord avec les observations et les recommandations. Parcs Canada a considérablement amélioré ses pratiques d’approvisionnement depuis l’époque où les dossiers ont été examinés. Certaines des observations avaient déjà été déterminées comme des possibilités d’amélioration par l’équipe d’approvisionnement de Parcs Canada et des progrès étaient en cours pour y donner suite dans un effort d’amélioration continue des nos pratiques d’approvisionnement.
57. Le BOA souhaite exprimer sa gratitude au personnel du groupe des Services nationaux de passation de marchés de Parcs Canada pour l’assistance et la coopération dont ont bénéficié les examinateurs au cours de cette évaluation.
Annexe I : Examen des pratiques d’approvisionnement des plans d’évaluation et de sélection, des demandes de soumissions et de l’évaluation des soumissions et de l’attribution des contrats à Parcs Canada
Réponse de l’organisation et plan d’action
Réponse de Parcs Canada / Plan d’action
Calendrier de mise en œuvre
Parcs Canada devrait s’assurer que son Guide du processus d’évaluation des soumissions est respecté et que les critères d’évaluation et les échelles de notation sont communiqués de façon claire, précise et mesurable dans les demandes de soumissions.
Acceptée. Parcs Canada reconnaît l’importance de veiller à ce que les processus d’approvisionnement soient respectés, communiqués clairement et que les critères soient précis et mesurables. Parcs Canada poursuivra le travail effectué jusqu’à présent concernant l’élaboration et la prestation d’une formation obligatoire sur le processus d’évaluation des soumissions à l’intention de tout le personnel chargé de l’approvisionnement. La formation couvrira les processus d’évaluation des soumissions et l’élaboration des critères d’évaluation et des échelles de notation de manière suffisamment détaillée.
Parcs Canada prévoit que cette formation sera dispensée au personnel chargé de l’approvisionnement d’ici le 31 mars 2022.
Parcs Canada s’assurera que le Guide du processus d’évaluation des soumissions est respecté, le cas échéant, et qu’il est communiqué de façon appropriée. Le Guide sera communiqué à l’équipe d’évaluation des soumissions lors des réunions d’évaluation préalable (le cas échéant) qui auront lieu entre l’agent de négociation des contrats et l’équipe d’évaluation avant le début de l’évaluation.
Parcs Canada créera un modèle d’invitation à une réunion d’évaluation des soumissions qui comprendra le Guide du processus d’évaluation des soumissions d’ici le 31 mars 2022.
Parcs Canada poursuivra son travail pour s’assurer que les critères d’évaluation et les échelles de notation indiqués dans les demandes de soumissions sont clairs, précis et mesurables.
En cours dans le cadre du processus d’assurance de la qualité de l’approvisionnement.
Parcs Canada devrait élaborer et mettre en œuvre un processus visant à assurer l’exhaustivité, la cohérence et l’exactitude de tous les renseignements contenus dans les documents de demande de soumissions afin d’éviter les divergences dans ses processus de demande de soumissions.
Acceptée. L’Agence a apporté des améliorations importantes à la prestation des services et des pratiques d’approvisionnement depuis 2019 (période se terminant pour cet examen). Parcs Canada a créé son programme d’assurance de la qualité de l’approvisionnement à la fin de 2017 et y a continuellement apporté des modifications proactives et s’assure maintenant que tous les approvisionnements avant la demande de soumissions doivent être examinés par un pair, ou un expert en passation de marchés de niveau supérieur, selon la valeur, la complexité, le risque ou d’autres considérations (par exemple la sensibilité). Ce processus garantit un deuxième examen de tous les documents d’approvisionnement, quelle que soit leur valeur. En outre, toutes les exigences qui contiennent des critères d’évaluation cotés doivent être examinées par un PG-05 (au minimum) avant l’attribution du contrat. Parcs Canada est convaincu que ces changements ont déjà commencé à améliorer la qualité et l’exactitude des évaluations dans les processus d’approvisionnement de l’Agence.
Terminé. Toutefois, l’Agence examinera plus avant les processus d’assurance de la qualité de l’approvisionnement en fonction de toutes les recommandations de ce rapport et mettra en œuvre toute amélioration d’ici le 31 mars 2022.
Parcs Canada devrait mettre en œuvre une supervision et des mécanismes d’examen appropriés pour garantir que les évaluations sont effectuées conformément à l’approche prévue et correctement documentées pour soutenir la transparence du processus d’attribution.
Acceptée. L’Agence a apporté des améliorations importantes à la prestation des services et des pratiques d’approvisionnement depuis 2019 (période se terminant pour cet examen). Parcs Canada a créé son programme d’assurance de la qualité de l’approvisionnement à la fin de 2017 et y a continuellement apporté des modifications proactives et s’assure maintenant que toutes les exigences qui contiennent des critères d’évaluation cotés doivent être examinées par un PG-05 (au minimum) avant l’attribution du contrat. Parcs Canada est convaincu que ces changements ont déjà commencé à améliorer la qualité et l’exactitude des évaluations et des attributions de contrat dans les processus d’approvisionnement de l’Agence.
Terminé. Toutefois, l’Agence examinera plus avant les processus d’assurance de la qualité de l’approvisionnement en fonction de toutes les recommandations de ce rapport et mettra en œuvre toute amélioration d’ici le 31 mars 2022.
De plus, Parcs Canada veillera à ce que l’autorité contractante participe à la réunion de consensus, au besoin. D’autre part, Parcs Canada veillera à ce que les notes plus détaillées des évaluateurs individuels et du consensus soient reçues du comité d’évaluation et versées au dossier.
Parcs Canada réalisera cette mise à jour d’ici le 31 mars 2022.
Parcs Canada devrait mettre à jour ses orientations en matière d’approvisionnement afin de clarifier les procédures et les exigences concernant la documentation liées aux attestations de conflit d’intérêts des évaluateurs.
Acceptée. Parcs Canada examinera et mettra à jour les orientations relatives au processus d’évaluation des soumissions et s’assurera que les conflits d’intérêts sont traités de façon appropriée. Ces orientations seront diffusées aux membres de l’équipe d’évaluation pour chaque approvisionnement, s’il y a lieu.