ko ko ko ko ko en ko ko en ko ko ko ko ko en en ko ko ko ko ko la ko en ko ko en ko ko ko ko en en ko ko ko ko ko ko en ko en ko en ko ko en ko ko ko ko ko de en en en en fr la ko en ko en en en en en fa ko ko en ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko en ko ko ko ko ko en
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동 행정구역 조정에 관한 연구 A Study on the Adjustment of' 'Dong' Administrative District
Publish: Korean Comparative Government Review Volume 18, Issue2, p191~212, Aug 2014
The change in the urban spaces requires the adjustment of administrative district. It Should be adjusted based on the basic principles and standards of administrative areas. However, there is no clear principles and apparent criteria for adjusting 'Dong' administrative District, which is the lowest Administrative unit of city government. The purpose of this study is to explore the criteria and suitable size of 'Dong' through population survey. The survey was conducted in April 2014.
The results of population survey is as follows. First, more than 80% of citizen visit the 'Dong' community center at least once a month. 'Dong' community center is the first contact point between the citizen and the public administration. Second, it is recognized as an adjustment to the basis of population size and neighbourhood community. third, the respondents of survey recognizes not great inconvenience caused by the adjustment of administrative district.
It was set past the administrative district according to the administrative convenience. The administrative district should be adjusted as the environment changes in the city. District adjustment will be made according to the population size and the neighbourhood community has provided a public service to increase the administrative efficiency and residents convenience.
동 행정구역 , 행정구역 조정 , 주민센터 , 행정효율 , 주민편의
2007년 동사무소가 동 주민센터로 이름을 바꾸었다. 이름만 바꾼 것이 아니라 기능이 전환되어 민원업무와 사회복지업무 등 주민들에게 필요한 공공서비스를 제공하고 있다1). 동행정의 기능전환은 첫째로 행정의 비능률을 초래하고 있는 행정계층을 축소・조정하여 행정의 효율성을 제고하고 작고 효율적인 정부를 만들고, 둘째로 주민자치를 활성화시켜 주민자치를 실현하기 위한 역할을 강화할 목적으로 이루어졌다(한국지방행정연구원, 2003: 14~18).
동 주민센터가 수행하는 기능이 축소되었다고는 하지만 동은 행정기관과 주민의 접점으로 행정의사와 주민의사가 접촉하는 교차점이고 상호작용이 이루어지는 연결점이다. 즉 주민과 정부를 연결하는 자치행정의 기반이다(한국지방행정연구원, 2008: 70).
동행정이 수행하는 기능은 다음과 같다. 첫째, 주민과 접촉이 가능한 제1차적인 행정적・공간적 영역으로서 지방행정의 시책을 전달한다. 둘째, 단위가 가장 작은 일선 행정기관으로서 주민과 밀착된 생활행정의 구심체로 종합행정을 담당한다. 셋째, 현장위주의 집행기능을 수행한다. 넷째, 일선 행정업무의 효율적 추진과 지역의 정체성을 상급기관에 전달하기 위해 통・반장을 관할하는 기능을 갖고 있다(양세훈・김형성・라영재, 2009).
도시행정에서 주민들의 기초적인 행정수요를 충족시키기 위해 설치된 동 행정구역은 일부 도시를 제외하고 일제 강점기에 획정된 것을 그대로 답습하고 있을 뿐만 아니라 그 조정이 경직되어 급속히 변화된 도시의 성격을 반영하지 못하고 있다는 비판을 받고 있다(한국지방행정연구원, 1989: 1). 중앙정부는 과소동의 통폐합과 과대동의 분동 기준을 제시하고 있지만, 지방자치단체가 자율적으로 통・폐합을 추진할 수 있도록 하고 있어 동 행정구역의 조정이 용이하지 않다2).
동 주민센터는 주민들이 편리하게 이용할 수 있어야 한다는 요구와 행정의 효율성 측면에서 1인당 공공재 공급비용이 최소화되는 수준에서 동 주민센터가 설치되어야 한다는 요구가 상충하고 있다. 즉 동 주민센터의 설치와 변경에서 편리성과 경제성 등 다양한 요인을 검토해야 한다.
하나의 도시는 시간이 경과함에 따라 내부공간이 변화한다. 과거 도시의 중심업무기능을 수행하던 도심은 공동화가 발생하여 인구감소와 기능쇠퇴가 발생하고, 도시외곽은 택지개발과 주민편의시설 확충으로 인해 인구의 밀집과 기능 확대의 현상을 보이고 있다. 이처럼 도시 내부공간의 변화에 따라 행정구역을 조정해야 한다.
동 행정구역은 일제강점기에 획정된 것을 그대로 답습하고 있으며, 조정이나 변경하는 것도 지나치게 경직되어 있다. 또한 국가공부상에 등재되어 있는 법정동과 행정편의에 의해 편제된 행정동의 이중적인 사용으로 인해 혼란을 주고 있으며, 인구, 면적, 접근성 측면에서 커다란 차이를 보이고 있다. 전주시를 예로 들어 보면 인구가 가장 적은 완산동은 6,269명인데 비해 인구가 가장 많은 효자4동은 60,595명(2014년 1월 현재)으로 편차가 거의 10배에 이르고, 면적도 효자1동은 0.76km2인데 비해 삼천3동은 26.6km2로 차이가 너무 크다. 이와 같은 행정구역간의 불균형은 행정서비스의 전달이나 주민편의 증진이라는 측면에서 바람직하지 않으며, 효율성을 저해하는 요인으로 지적할 수 있다.
행정구역 조정 기준에 대해 다양한 기준이 제시되고 있다. 하지만 대부분 자치구역 조정과 관련된 기준이라서 동 행정구역에 사용하기는 한계가 있다. 또한 행정구역 조정의 이론적인 논거로 제시되고 있는 효율성과 주민의 편리성 등은 추상적이라서 이것의 적용에도 한계가 있다고 할 수 있다.
따라서 본 연구에서는 동 행정구역의 조정의 기준과 적정규모를 주민의식조사를 통해 제시하고자 한다. 또한 지역주민들의 동 주민센터의 이용행태와 행정구역 조정 이후 발생될 수 있는 문제점은 무엇인가를 파악하고자한다.
1)기능이 전환되기 이전에 동사무소는 ①민원기능, ②주민관리와 보호기능, ③사회복지기능, ④지방세업무, ⑤주정차 등 단속과 규제, ⑥자생단체관리 등 민간협력, ⑦본청 및 특별행정기관의 보조기능, ⑧기관유지 등의 업무를 수행했으나(한국지방행정연구원, 2003: 15), 기능전환 이후 청소, 주택, 교통, 지방세 납부 등 일반행정업무는 본청으로 이관하고 주민들에게 필요한 업무인 주민등록, 민원발급, 사회복지, 민방위 등 필요한 업무만 수행한다.  2)2007년 6월 당시 행정자치부는 과소동 통・폐합 기준으로 인구 1만 명 미만 면적 3km2 미만인 지역을 대상으로 인접 동과 통・폐합하도록 하되, 통폐합의 적정인구는 2만 명~2만5천 명, 면적은 3km2~5km2가 되는 방안을 제시하였다. 또한 2002년 10월 행정자치부가 마련한 행정동 분동기준지침에 의하면 도농복합지역의 경우 인구 5만 명과 면적 3km2이상의 요건을 갖추면 주민의 의견을 수렴해 분동할 수 있으며, 주거지역 또는 상업지역은 분동 전 3개월 동안 6만 명이상일 경우 분동이 가능하도록 하였다.
Ⅱ. 동 행정구역 조정에 관한 이론적 배경
행정구역이란 국가통치 혹은 행정의 목적을 달성하기 위해 인위적으로 설정한 지리적 경계라고 할 수 있다. 과거에는 산이나 강과 같은 자연적 요인을 주로 고려할 수밖에 없었다. 자연적 요인에 의해 설정된 행정구역은 시간이 경과하면서 동일한 구역에 사는 사람들이 내적으로는 공동체의식, 외적으로는 배타성을 형성하였다고 할 수 있다. 민주주의 제도가 도입된 후에는 기존의 행정구역을 기반으로 선거구를 설정하였다. 행정구역은 자연지리적 공간으로, 역사적・문화적 배경을 토대로 지역주민들이 유대감을 공유하는 공간으로, 지역주민들의 정치적 공간으로서의 성격을 갖고 있다(강용기. 2008: 164).
행정구역이 복합적인 특성을 갖고 있기 때문에 이것을 조정한다는 것은 어렵다3). 도시 내에서 대규모 택지개발 등으로 도시공간이 변화함에 따라 생활권이 변화하는데, 이에 따라 행정구역을 조정하려고 하면 다양한 이해관계가 개입되어 갈등을 유발한다. 행정구역 조정을 둘러싼 갈등은 지역사회의 통합과 발전을 저해할 수도 있기 때문에 합리적 해결이 요구된다(안혁근, 2006: 210).
행정구역은 프랑스의 나폴레옹이 전국을 도청소재지에서 말을 타고 1일에 용무를 볼 수 있는 구역을 기준으로 데파르트망(departement)으로 나눈 것이 대표적인 예이며, 이것은 중앙정부가 지방을 효율적으로 통치하기 위해 생겨난 것이라고 할 수 있다(임도빈, 1997: 51~53).
행정구역의 조정에 관한 이론은 크게 행정구역분리론, 최소비용접근법, 비용편익접근법 등으로 구분하여 살펴볼 수 있다.
행정구역분리론은 규모가 이상적 규모와 비교할 때 과대규모인 경우 외부효과가 발생하여 사회적 효율성을 달성할 수 없다고 보는 시각이다. Miles(1977)는 공공선택론이야말로 작은 정부의 당위성을 주장하는 이론적 근거를 제공하는 모형이라고 보고, 주민의 공공서비스를 제공하기 위해 주민의 선택기회를 최대한 보장할 수 있도록 각 도시와 지역마다 지방정부를 세분화하여 최대한 많은 수의 지방정부를 만드는 것이 바람직하다고 주장하였다.
최소비용접근법은 도시 적정규모에 대한 전통적인 접근방법으로 도시서비스를 생산하기 위한 투자비용 또는 공급비용에 있어 1인단 비용이 최소가 되는 인구규모를 발견하는 것이며 U자형 비용곡선을 이용하여 주민1인당 비용이 최소가 되는 인구규모를 행정구역의 최적규모로 보고 있다(Allonso, 1975: 435~436, 금창호, 2011; 37). 그러나 최소비용이론은 편익을 고려하지 않고 공공부문의 비용만을 고려하고 사적비용을 고려하지 않으며 서비스 질에 대한 차등성을 인정하지 않고 있다는 비판을 받고 있다4).
비용편익접근법은 생산과 비용의 양면을 동시에 고려하고 주민들이 얻는 순편익과 이에 소요되는 순비용과의 차이가 최대가 되는 수준의 인구규모를 적정규모로 보는 접근방법을 말한다(한국지방행정연구원, 1989: 138-139). 여기에서는 도시지역의 한계비용과 한계편익이 일치되는 규모를 최적의 도시규모로 보고 있다. 이러한 논의를 통해서 볼 때 구역설정을 위한 요인들을 효과(또는 비용)과 행정구역의 규모라는 두 축으로 표현할 수 있다. 正(+)적 요인은 행정구역의 규모가 커질수록 긍정적인 효과를 산출하는 요인으로 규모경제 실현, 경비절감을 등 수 있고, 負(-)적인 요인이란 행정구역의 규모가 커질수록 나타나는 부정적인 효과를 산출하는 요인으로 업무량 과중, 행정능률의 저하, 행정서비스 제공의 미흡, 시민불편 등을 들 수 있다. 이론적으로 행정구역의 적정규모란 이러한 정적 요인과 부적 요인에서 나타나는 효과와 비용이 균형을 이루는 점이라고 할 수 있다. 그러나 실제에 있어서 正 혹은 負의 요인 자체가 복합적일 뿐만 아니라 그 효과와 비용을 계량하는데 어려움이 있다.
3. 동 행정구역의 조정 기준
적정한 행정구역에 대한 탐구는 오래 전부터 학자들의 연구대상이었지만 그 명확한 기준에 대해서는 합의된 바가 없다. 행정구역에 대해 어떻게 설정할 것인가 보다는 시대적인 요구에 맞추어 어떻게 개편할 것인가가 관심사였다고 할 수 있다(김석태, 2010). 다음은 학자들이 제시한 행정구역의 조정 기준이다.
Millspaugh(1936)는 ①공동사회, ②행정능률, ③행정편의, ④자주재원 등을 제시하였고. Lipman(1949)는 ①인구・면적 등 양적 척도, ②지리・산업・전통 등의 인자, ③경제・사회생활의 지방적 거점을 들고 있다. Leesmans(1970)은 ①사회공동체, 주민참여, ②기능별 관할구역, 재정적・인사적 능력을 제시하였다(최창호, 2009 재인용). 최창호(2009)는 ①공동사회, ②행정량, ③재정적 자주성, ④편의성, ⑤주민참여 및 통제 등을 들고 있다. 정세욱(2000)은 기초자치단체의 구역설정 기준으로 ①공동사회와 공동생활권의 확대, ②민주성과 능률성의 요구, ③재정수요와 재원조달능력의 한계, ④행정편의와 주민의 편의, ⑤지역사회개발의 단위 등을 제시하였다.
제학자들의 행정구역 조정기준들은 하나의 기준이 아니라 여러 기준을 복합적으로 고려해야 한다는 점을 시사하고 있다고 할 수 있다. 그리고 이상에서 제시된 행정구역 조정은 대부분 자치구역을 대상으로 하고 있다. 따라서 행정구역의 최소단위라고 할 수 있는 동 행정구역에 그대로 적용하기에는 한계를 갖고 있다.
이러한 논의를 통해서 볼 때 동 행정구역 설정의 기준으로는 ①인구규모, ②면적, ③주민공동체의식, ④주민의 생활권역, ⑤정치적 요인 등을 제시할 수 있다.
인구규모는 동 행정구역을 조정하는데 있어서 1차적인 기준이라고 할 수 있다. 동 행정구역에 인구가 너무 많으면 공공서비스 제공에 있어서 규모의 경제를 초과하여 불경제현상을 파생하고, 인구가 너무 적어도 1인당 공공서비스 비용이 과도하여 불경제현상을 초래할 수 있다.
우리나라에는 2,073개의 동이 설치되어 있는데, 2천명 이하로 인구가 과소한 동이 8개나 있는가 하면, 6만 명 이상인 동도 7개 동이 있어 인구규모가 천차만별이다. 전국 2,073개 동의 인구 평균이 19,977.5명으로 동의 적정인구규모를 2만 명으로 설정하는 것이 타당하다고 할 수 있다. 다만 동의 특성에 따라 인구규모의 격차를 인정해야 하기 때문에 어느 정도의 범위를 설정해 보면 도시계획용도에 따라 15천명~25천명 정도가 동 행정구역의 적정인구 범위로 설정할 수 있다.
면적은 인구규모와 더불어 동 행정구역의 규모를 결정하는데 있어서 중요한 요인이라고 할 수 있다. 동의 관할구역은 도시의 지리적 특성을 감안하면서 공동사회와 공동생활권의 확대경향, 민주성과 능률성의 조화, 재정능력을 고려하여 적절히 설정해야 할 것이다. 그 동안 최하위 행정구역인 동을 설치하는데 있어서 인구를 기준으로 결정되어 왔기 때문에 과거 시가지지역은 고밀화된 경향을 보이고, 농촌지역이 포함된 동은 저밀화되어 일률적으로 적정규모를 제시하기 어렵다. 최근 들어 도심공동화 현상으로 고밀화된 도심지역은 주민들의 숫자가 줄어들고 있는 추세이고, 도시외곽의 주택개발지구는 인구가 집중되는 현상을 보이고 있으며, 도・농통합 이후 농촌지역을 포함하는 동의 숫자 늘어 일률적으로 적정면적을 산출하기 어려운 실정이다.
지방자치의 발달로 지역사회라고 하는 생활공간에서 주민으로서의 자주성과 주체성, 책임성을 지각한 시민들에 공동으로 지역에 대한 귀속의식을 갖고 공동의 목표와 역할의식 속에서 공통의 행위를 취하려는 노력과 요구가 늘어나고 있다. 공통이해의 방향으로 일하되게 생활하려는 사람들이 인간적 접촉을 위한 집단활동의 체계로서 지방적 기반을 원하고 있다고 할 수 있다. 이러한 시민들의 요망이 커뮤니티 성격을 띤 행정단위에서 이루어질 수 있는 것이라면 동 행정구역은 커뮤니티의 개념을 반영하여 설정할 필요가 있다5).
도시지역에서 생활권이란 주민들이 일상생활을 영위하는데 필요한 생활편익 및 서비스 시설을 중심으로 군집된 지역적 범위를 말한다. 생활권 설정은 일반적으로 소(小)생활권, 중(中)생활권, 대(大)생활권으로 구분할 수 있다6).
이 중에서 소생활권과 행정동을 일치시키는 것이 중요하다. 소생활권(neighbourhood community)은 도보통학이 가능한 초등학교를 중심으로 동 주민센터, 파출소, 우체국 등의 공공시설이 있고 슈퍼마켓과 은행과 같은 유통시설 및 개인병원 등이 있어서 주민들이 일차적으로 일상생활을 유지할 수 있는 구역으로 인구는 2만~3만 명 규모로 행정동의 구역과 일치시킬 필요가 있다.
행정구역이 설정된 이후에 이를 바탕으로 선거구를 획정하는 것이 순서임. 그렇지 않을 경우 특정후보 또는 특정정당에 유리하게 선거구가 획정되는 게리맨더링(Gerrymandering)이 발생할 수 있다. 하지만 특정지역이나 도시의 입장에서 자신들을 대표할 정치인이 한 사람이라도 더 있는 것이 유리하다고 생각하여 행정구역을 획정할 수도 있다7).
자치구역의 설정을 포함해서 행정구역의 설정기준을 일률적으로 제시한다는 것은 매우 어려운 일이다. 행정구역 설정기준으로 행정의 효율성과 주민의 편리성이 언급되는데, 이것은 이론적인 논거가 추상적이고 구역조정에 따른 비용편익을 산정하는데 있어서도 비계량적인 요소가 많이 있기 때문에 그 결과에 대해서는 논란의 여지가 있다. 또한 동 행정구역 설정에도 정치적 압력이나 시민단체의 영향이 작용하기 때문에 합리적으로만 행정구역을 조정한데 일정한 한계가 있다고 할 수 있다. 그리고 동 주민센터의 기능을 어떻게 설정하느냐에 따라 행정구역의 설정이 달라진다. 즉 지방자치단체 내에서 본청과 하부기관이 어떤 기능을 수행하는가에 따라 동 행정구역의 크기(size)가 달라지고 관할구역을 달리 할 수 있다.
앞에서 언급한 바와 같이 행정구역은 행정상의 편의를 도모하기 위해 인위적으로 설정한 지리적 경계이지만, 시간이 경과함에 따라 역사성, 공동체의식과 배타성 그리고 정치적 요인 등이 작용하여 획일적으로 구역조정을 기준을 설정한다는 것은 매우 어렵다.
동 행정구역을 조정하는 기준으로 일차적으로 인구를 고려해야 할 것이고 다른 요인들을 부차적으로 고려해야 할 것이다.
3)안혁근(2006: 211~212)은 여러 학자들의 논의를 바탕으로 우리나라 지방행정구역의 문제점을 다음과 같이 지적하고 있다. 첫째, 행정구역을 인위적으로 분리한 탓에 공동체의식이 파괴되고 주민 간 지역이기주의가 심해지고 있다. 둘째, 지역구조의 변화에 따라 실질생활권과 현재 행정구역이 일치하지 않고 있다. 셋째, 시・군을 분리하고 구역을 세분화함으로써 지역이 파편화되고 있다. 넷째, 지방자치단체의 재정력과 지역 경쟁력 기반이 취약할 뿐만 아니라 지역 간의 불균형도 심각한 상황이다. 다섯째, 기초자치단체의 과대한 규모로 주민참여와 통제가 제약되고 있다. 여섯째, 수도권 지역의 대규모 개발에 따라 1차 행정서비스 권역이 확대되는 추세이다.  4)최영출(2005: 239~262)은 1인당 공공투자비용과의 관계규명을 통해서 규모의 경제를 발생시키는 행정구역의 적정규모를 탐색하였는데 인구 55만~60만의 인구규모가 가장 공공서비스 비용이 낮은 것으로 분석하였다. 최병호・이근재・정종필(2010: 181~198)은 지방정부의 적정규모를 산출하기 위해 인구와 공공재 공급의 효율성 및 정치적 참여 간의 상호관계를 분석하였다. 그들은 공공재의 공급효율성과 정치적 참여를 동시에 고려하여 전국 자치구의 적정인구를 약 44만 6천명~45만 3천 명 정도로, 서울특별시 자치구의 적정인구는 약 51만 8천명~54만 2천 명 정도가 적정한 것으로 분석하였다.  5)안성호(2001)는 읍・면・동이 기초자치단체의 하부행정기관의 지위에서 벗어나 동네민주주의(neighbourhood democracy)를 꽃피울 수 있는 준자치단위로 격상되어야 한다고 주장하였다.  6)대(大)생활권은 인구규모가 20~30만 명 정도로 주거, 상업뿐만 아니라 생산시설이 입지하고, 주요시설로는 행정관청, 경찰서, 소방서, 대학교, 백화점, 대규모 유통단지가 있으며, 도심 혹은 부도심의 성격을 갖는다. 중(中)생활권은 중소도시 규모의 생활권으로 일반적으로 고등학교 통학권을 기준으로 형성하며 3~5개의 소(小)생활권으로 구성된다. 주요시설로는 고등학교, 도서관, 보건소, 쇼핑센터, 종합병원 등으로 자체적으로 도시의 서비스를 충족할 수 있는 지역중심지를 형성한다. 소생활권은 초등학교를 중심으로 형성되며, 초등학교 및 중학교의 통학거리(보행 10분 거리)를 기준으로 설정된다. 주요시설로는 초등학교, 주민센터, 순찰지구대, 우체국 등이 있으며, 행정동 단위와 일치시키는 것이 생활권 형성에 유리하다.  7)대전광역시 인구가 광주광역시 인구보다 5만 명이 많지만, 대전광역시의 국회의원 선거구는 6개인 반면 광주광역시의 선거구는 8개로 광주광역시 지역구 국회의원 숫자가 대전광역시에 비해 2명 많다.
Ⅲ. 분석모형 설정 및 조사설계
동 행정구역의 조정은 주민의 편의성 제고와 행정의 능률향상이 조화를 이루어야 한다는 것이 기본전제이다. 편의성 제고와 행정능률 향상을 위해서는 동 행정구역이 적정규모이어야 한다. 적정규모를 판단하는데 있어서 다양한 요소를 제시할 수 있다. 즉 행정구역이 합리적인 기준에 따라 설정 혹은 조정되어야 하고, 그 규모는 적정규모이어야 한다는 것이다. 또한 도시공간구조의 변화로 인해 도시 내부에서 인구분포가 변화한다.
동 행정구역의 기준과 적정규모 탐색이전에 지역주민들이 동 주민센터에 대한 인식의 정도를 파악할 필요가 있다. 즉 지역주민들의 동 주민센터를 방문행태를 파악하여 최근의 환경변화에도 불구하고 동 주민센터가 필요한 것인가를 먼저 파악할 필요가 있을 것이다.
마지막으로 동 행정구역이 조정되었을 때 시민들이 불편해 할 것들은 무엇이고, 과거의 행정구역 조정으로 불편한 사항은 무엇인가를 파악해서 대응할 필요가 있다. 이들의 관계를 시간흐름에 배치하면 과 같은 분석틀을 구성할 수 있을 것이다.
이러한 논의에 따라 본 연구는 전주시 동 주민센터를 연구대상으로 행정주역의 조정에 대한 인식조사를 토대로 합리적인 방안을 제시해보고자 한다.
본 연구는 전주시를 대상으로 연구를 진행하였다. 전주시의 동 행정구역 조정을 위해서는 전주시민의 인식이 가장 중요하다고 생각하여 이들을 대상으로 설문조사를 실시하였다. 설문은 위에서 제시된 변수들과 인구통계학적인 변수들로 구성하였다.
전주시는 완산구와 덕진구 등 2개의 행정구에 33개동이 있다. 각 동마다 50부씩 배부하는 것을 기본으로 하되 인구비율에 따라 그 숫자를 조정하였다. 조사요원을 통해 2014년 4월 설문지를 배포・회수한 후 불성실한 답변을 제외하고 최종적으로 1,531부를 분석하였다.
Ⅳ. 동 행정구역 개편에 대한 주민인식조사
1. 전주시의 행정구역 현황
전주시에는 완산구와 덕진구 등 2개의 행정구가 설치되어 있다. 완산구에는 18개의 행정동과 47개의 법정동이, 덕진구에는 15개의 행정동과 36개의 법정동 등 총 33개의 동과 83개의 법정동이 있다8).
완산구의 경우 인구 1만 명 이하가 완산동 등 3개 동, 1만~2만 명 이하가 중앙동 등 10개동, 2만~3만 명 이하가 중화산동 등 2개동, 4만 명 이상이 평화2동 등 3개동이 분포되어 있고, 덕진구의 경우 인구 1만 명 이하가 금암1동 1개동, 1만~2만 명 이하가 조촌동 등 9개동, 2만 명~3만 명 이하가 인후1동 등 3개동, 3만 명~4만 명 이하 인후3동 등 2개동이 있다. 각 동 인구규모는 편차가 크다. 이것은 도심지역의 동이 공동화되고, 외곽은 택지개발이 이루어져 인구가 집중되었기 때문이라고 할 수 있다.
[] 전주시 동별 인구(단위 : 명)
최근 5년동안 전주시의 동별 인구변화를 보면 완산구 효자4동이 2009년 대비 2013년 인구증가율이 157.16%로 가장 큰 변화를 보였으며 완산구 덕진동이 133.16%, 송천1동 110.4%, 우아2동 107.20%로 전주시 평균인 102.37%보다 높게 나타난다. 전주시 33개 동 가운데 효자4동이 최근 급격한 인구증가가 이루어지고 있다. 이것은 서부신시가지가 조성되었고, 혁신도시의 입지로 개발이 본격화되었기 때문이다.
2. 응답자의 인구통계학적 배경
응답자의 인구통계학적 배경을 살펴보면, 먼저, 성별은 여성이 801명으로 52.5%이고 남성이 724명으로 47.5%로 여성응답자가 남성응답자보다 많았다.
[] 응답자의 인구통계학적 배경
연령대는 40대가 25.3%로 가장 많았고 다음으로 50대가 23.8%, 60대 이상이 20.1% 등의 순이었다. 둘째, 직업은 사무직이 23.9%인 360명으로 가장 많았고, 다음으로 전업주부가 21.9%로 2번째로 많았다. 학력은 대재이상이 54.5%로 절반이상을 차지하였고, 고졸이 35.%이었다. 셋째, 월소득은 100만~200만원이 402명으로 29.3%이었고, 다음으로 200만~300만원이 366명으로 26.7%로 100만~300만원이라고 응답한 비율이 59.6%이었다. 넷째, 거주기간은 10년~19년이라고 응답한 사람이 30.8%이었고 다음으로 20년 이상이라고 응답한 사람이 28.7%로 10년 이상 오랫동안 거주한 사람의 비율이 59.6%이었다.
3. 주민인식조사 결과의 분석
1) 동 주민센터 방문행태
한 달에 동 주민센터를 방문하는 회수에 대해 월 1회라는 응답이 32.1%로 가장 많았고, 이어서 월 2~3회라는 응답이 28.5%로 60%의 응답자가 동 주민센터를 월 1~3회 방문하고 있다고 응답하였다. 반면에 전혀 방문하지 않는다는 응답자는 18.1에 불과하였다.
[] 동 주민센터 방문횟수(월)
동 주민센터 방문목적에 대해 다중응답(해당되는 항목을 모두 체크)의 결과를 보면 민원서류 발급을 목적으로 방문한 응답비율이 52.9%로 가장 많았고, 다음으로 행정서비스 상담이 26.4%를 차지하여 2가지 목적으로 동 주민센터를 방문하는 경우가 거의 80%를 차지하고 있었다.
[] 동 주민센터 방문 목적
앞에서 살펴본 바와 같이 동 주민센터의 방문목적이 민원서류를 발급받기 위해 방문한다고 하였는데, 민원서류를 어떻게 발급받는가에 대한 질문에 대해 자신이 거주하는 동 주민센터를 방문하여 발급받는다는 응답이 전체 응답자의 67.5%로 가장 많았고, 다른 동 주민센터를 방문하여 발급받는다는 응답이 17.6%이었으며 무인발급기나 인터넷을 이용한다는 응답자는 13%로 저조하였다.
1990년대 중반 동사무소에 대한 개편 논의과정에서 폐지해야 한다는 주장도 있었다. 3~4단계의 지방행정계층으로 인한 비능률성을 해소하기 위해 동사무소를 폐지해야 한다는 것이다. 그리고 교통・통신의 발달로 생활권이 확대되어 중심기능을 상실하였고, 행정전산화로 장소에 구애받지 않고 민원행정서비스를 제공받을 수 있기 때문에 동사무소를 폐지해야 한다는 것이다(김익식, 1995: 555; 이종수, 1996, 13; 홍준현, 1998: 41).
이러한 주장들과는 상반되게 시민들은 일상생활과 관련된 행정서비스를 제공받기 위해 동 주민센터를 방문한다는 것이다. 설문응답자의 80%는 월1회 이상 동 주민센터를 방문하고 있다. 이들의 방문목적은 주로 민원행정서비스와 공공서비스 상담이었다. 동 주민센터는 시민과 행정기관의 접촉점이고, 시민들이 일상생활과 관련된 기초적인 서비스를 제공받는 곳으로 인식하고 있다고 할 수 있다. 따라서 동 주민센터를 폐지대상으로 고려해서는 안될 것이다.
응답자의 과반수이상이 민원업무때문에 동 주민센터를 방문하였다. 행정전산화로 다른 읍・면・동에서도 민원서류 발급받을 수 있고, 무인발급기나 인터넷을 활용할 수 있지만 그 이용은 저조하다고 할 수 있다. 시민들은 민원서류 발급을 위해서 자신이 거주하는 동 주민센터를 방문해야 하는 것으로 알고 있다고 할 수 있다.
2) 동 행정구역 조정 기준 및 적정규모
(1) 동 행정구역 조정의 기준
행정구역 조정의 기준으로 가장 고려해야 할 것에 대해 응답자의 37.3%가 인구라고 응답하였고, 다음으로 응답자의 33.3%는 생활권역이라고 하였다. 이 2개 항목의 응답합계가 71%로 응답자들은 행정구역을 조정하는데 있어서 인구규모와 생활권역을 동시에 고려해야 한다고 생각하고 있다고 할 수 있다.
[] 동 행정구역 조정 기준
한편 동 행정구역 조정기준이 주민의 거주기간에 따라 어떻게 다른 가를 알아보기 위해 교차분석을 실시하였다. 그 결과 거주기간이 짧을수록 조정기준으로 인구를 제시하고 있고 거주기간이 오래될수록 생활권을 제시하였다. 이러한 응답은 한 곳에 거주한 기간이 길수록 그 지역의 생활권에 익숙해져서 행정구역 조정의 기준으로 생활권이 더 중요하다고 인식하고 있는 것으로 보인다.
[] 거주기간에 따른 동행정구역의 조정 기준
다음으로 행정구역 조정기준이 연령에 따라 어떻게 다른가를 알아보기 위해 교차분석을 실시한 결과 20대 이하, 30대, 40대의 응답자들은 행정구역의 기준으로 인구가 중요하다고 응답한 반면에 50대와 60대 이후는 인구보다는 생활권이 기준이 되어야 한다는 응답비율이 높았다. 이러한 결과는 앞에서 거주기간에 따른 행정구역 조정기준과 상통하는 것으로 연령이 많을수록 거주기간이 길며, 이들은 현재 거주하고 있는 지역의 생활권에 익숙해져 있기 때문이라고 해석할 수 있다.
[] 연령에 따른 동 행정구역 조정 기준
(2) 동 주민센터의 적정규모
동 행정구역의 적정규모에 대해 10,000명~20,000명이 적정한 하다고 응답한 비율이 46.2%로 가장 많았고 다음으로 20,000명~30,000명이 28.4%이었다. 10,000~30,000명의 응답비율이 74.6%로 이 정도가 적정하다고 인식하고 있는 것으로 보인다.
[] 동 주민센터 적정규모
동 행정구역에 인구가 증가할 경우 어떻게 대응해야 하는가에 대한 질문에 대해 응답자의 49.4%가 분할해야한다는 의견을 제시하였고, 응답자의 33.5%는 공무원을 증원해야 한다는 의견을 제시하였다.
반면에 동 행정구역에 인구가 감소할 경우에는 통합해야 한다는 응답이 전체 응답자의 59.7%이었고, 공무원 수를 줄여야 한다는 응답비율은 27.5%로 조사되었다.
이상의 응답결과를 종합해 보면 동 행정구역 조정의 기준은 인구와 생활권이 되어야 한다는 것이고, 적정인구규모는 1만5천~3만 명 정도라는 것이다. 따라서 인구가 너무 적으면 인접한 동과 통합을 해야 하고, 인구나 많으면 분동해야 한다는 것이다.
시 자치구역의 최하위 하부행정기관인 동의 행정구역은 동간 인구편차가 크다. 전주시의 경우 인구가 가장 적은 풍남동의 경우 6,269명(2013년 12월 기준)인데 비해 인구가 가장 많은 효자4동은 6만 명을 넘어섰다. 동간에 인구편차가 큼에도 불구하고 동 주민센터에 근무하는 공무원 수는 많은 차이가 없다. 이로 인해 공공서비스의 공급에 있어서 효율성이 떨어진다. 주민의 입장에서 보면 불편하다. 예컨대 인구가 많은 동 주민센터에서 민원서류를 발급받으려고 하면 대기시간이 길어진다. 인구가 적은 동 주민센터의 경우 제공하는 공공서비스에 비해 공무원들이 많이 배치되어 행정의 효율성을 저해한다. 동 주민센터는 적정한 인구를 갖고 있어야 효율성과 편의성이 제고된다. 그래서 행정주역 조정에서 가장 먼저 고려되어야 하는 것이 인구규모라고 할 수 있다.
동 행정구역 조정에서 중요한 것이 생활권이다. 동은 도시내 소(小)생활권을 중심으로 설정되어야 지역주민들이 일상생활을 영위하는데 편리하다. 또한 소생활권을 구성하는 주민들 간의 공동체의식과 연대의식이 형성되어 주민자치를 가능하게 한다. 생활권을 공유할 수 있도록 동 행정구역이 조정될 필요가 있다.
3) 행정구역 조정 시 문제점
(1) 행정구역 조정으로 예상되는 문제점
동 행정구역을 조정할 경우 예상되는 문제점으로 응답자의 36.9%가 해당 지역 주민의 반발이라고 응답하였고, 다음으로 선거구 조정 문제에 대해서는 20.3%, 재산가치 하락은 19.7%가, 각종 공부정리에 대한 불만에 대해서는 18.9%가 응답해서 해당지역 주민의 반발이 가장 많았고 나머지 3개 항목은 비슷하게 응답하였다.
[] 동 행정구역 조정으로 예상되는 문제점
(2) 동 행정구역 통합 후 불편사항
전주에서는 지난 20년동안 세차례(1996년, 1998년, 2005년)에 걸쳐 동 행정구역의 조정이 이루어졌는데 이 때 생활하는데 불편이 있었는가라는 질문에 대해 절반 이상인 55.3%가 전혀 없었거나, 거의 없었다고 응답한 반면에 조금 또는 많이 있었다는 응답 21.2%에 불과해 동 행정구역의 조정이 시민들의 일상생활에 영향이 거의 없는 것으로 조사되었다.
[] 동 행정구역 통합 후 불편사항
연령별로 과거 행정구역의 통폐합으로 인해 불편사항이 있는가에 대한 질문에 대해 다른 연령층에 비해 40대와 50대가 불편한 사항이 ‘조금 있었다.’라는 응답이 다른 연령층에 비해 높은 비율을 차지하였다. 이러한 응답은 40대와 50대 연령층은 과거 행정구역을 통폐합할 때 자녀를 학교에 보낼 연령층으로 교육문제와 관련하여 행정구역 변경으로 인해 학군의 변화를 경험하였기 때문에 다른 연령층에 비해 불편이 있었다는 응답이 많은 것으로 해석할 수 있다.
[] 연령에 따른 행정구역 통합 후 불편사항
과거 동 행정구역이 조정됨으로 인해 주민들은 불편한 것이 거의 없었으며, 앞으로 동 행정구역이 조정될 경우 지역주민들의 반발 등의 문제가 있을 것이라는 것이다. 특히 인구규모가 과소해서 다른 동과 통합되는 지역에 거주하는 주민들의 경우 반발할 수도 있다. 자신의 거주지에서 동 주민센터와의 거리가 멀어짐에 따라 공공서비스의 제공받는데 불편해질 것이기 때문에 반발할 것으로 보인다. 또한 동 행정구역을 중심으로 공동체의식이 형성되어 지역사회로서 귀속의식을 가지고 공통의 행위를 취해 왔는데, 이러한 지역사회가 없어지는 것에 대해 반발할 것으로 보인다.
하지만 실제 동 행정구역을 조정한 이후에는 불편사항이 거의 없다는 것이다. 교통・통신의 발달로 인해 생활하는 범위가 넓어지고, 민원서류를 어느 주민센터에서나 동일하게 발급받을 수 있기 때문에 크게 불편을 느끼지 못하고 있다고 할 수 있다. 또한 공동체의식이 동 행정구역을 중심으로 형성될 수도 있지만 그것보다는 자치구역이 시를 중심으로 형성되기 때문에 크게 불편을 느끼지 않는다고 할 수 있다.
8)행정동이란 도시확장, 인구이동 등 지역여건 변화에 쉽게 적응하고 행정능률과 주민편의를 도모하기 위해 ‘동 주민센터’를 설치한 최일선 지방행정기관의 관할구역을 말한다. 즉 행정편의상의 동으로 동장의 관할구역을 의미한다. 법정동이란 정부기관의 모든 문서와 재산권 및 각종 권리행사 등 법률행위 때 이용되는 것으로 주소로 표시되는 행정구역의 명칭을 말한다. 즉 공무상 동으로 법정구역을 의미한다.
그동안 행정구역의 개편은 대부분 거시적인 차원에서 논의되었다. 주민생활 편의 제공이라는 측면보다는 행정효율성 확보를 위해 기초자치단체의 통합에 치중하였다. 근래에 청주시와 청원군이 통합하여 통합청주시로 출범한 것이 그 사례이다.
미시적원 차원에서 동에 대한 논의도 1990년대 중반부터 시작되었다. 행정계층의 축소를 위해 읍・면・동을 페지하자는 주장부터 기능을 강화하자는 주장까지 제기되었다(안성호, 2001). 다양한 논의를 거쳐 동사무소의 기능을 전환하였고, 이름도 동 주민센터로 바꾸었다. 동사무소의 이름과 기능은 바뀌었는데, 동 행정구역의 조정은 이루어지지 않아서 주민들에게 공공서비스를 제공하는데 불합리성을 안고 있다.
우리나라 많은 도시들이 도심은 공동화되고 외곽은 대규모 택지개발, 도로개설 등으로 도시내에서 인구이동과 기능의 재편이 이루어지고 생활권이 변화하고 있다. 도시 공간이 변화함에 따라 행정구역의 조정이 필요하다. 행정구역의 조정은 기본원칙과 기준이 마련되어, 이것에 근거하여 이루어져야 한다. 하지만 지금까지 행정구역 조정에 대해 많은 이론적 논의는 있었지만, 대부분의 이론들이 일반화만 강조하여 도시의 특성을 반영하지 못했기 때문에 현실적인 적용까지 이르지 못하고 학문적인 논의에 그친 경우가 많았다. 또한 대부분의 이론들은 지방자치단체간의 구역 조정에만 초점을 맞추고 지방자치단체 내부의 구역 조정에는 거의 관심을 두지 않았다.
행정능률 향상과 주민 편의성 제고를 위해서는 동 행정구역의 조정이 필요하다는 인식하에 본 연구에서는 주민들의 인식조사를 통해 동 행정구역의 설정 혹은 조정 기준과 적정규모를 파악하고자 하였다. 또한 지역주민들의 동 주민센터 이용행태와 행정구역 조정시 발생하는 문제점 등을 주민인식조사를 통해 파악하고자 하였다. 동 행정구역의 조정과 관련된 주민들의 인식은 다음과 같다.
첫째, 시민들은 일상생활과 관련된 행정서비스를 제공받기 위해 약 80% 가량의 주민은 월1회 이상 동 주민센터를 방문하고 있어서 동 주민센터가 시민과 행정기관의 접촉점으로 역할을 하고 있다고 할 수 있다. 또한 주민들이 동 주민센터를 방문하는 목적은 주로 민원서류 발급 때문인데, 주민들은 인터넷이나 무인발급기 보다는 자신이 거주하는 동 주민센터를 방문하여 민원서류를 발급받고 있다.
둘째, 주민들은 행정구역 조정의 기준으로 인구와 생활권으로 인식하고 있다. 그리고 동의 적정 인구규모는 1만~3만 명의 규모 정도이다. 동의 인구가 너무 적으면 통합을 해야 하고 인구가 많은 동은 분동을 해야 하는 것으로 인식하고 있다.
셋째, 과거 행정구역의 조정으로 크게 불편한 점은 없었으며, 향후 동 행정구역이 조정되면 지역주민이 반발할 것이라고 인식하고 있다. 이것은 인구가 적은 동이 다른 동과 통합되면 동 주민센터와의 거리가 멀어지기 때문이라고 할 수 있다. 다른 측면에서 생각해보면 통합대상으로 고려해야 하는 동은 도심지역의 동으로 오랜 기간 존속하면서 공동체의식이 형성되어 있기 때문에 통합에 반발하는 것이라 할 수 있다.
과거에 동 행정구역은 합리적인 기준이 없이 행정적인 편의에 따라 법정동 몇 개를 묶어서 행정동으로 편성해 운영해 왔다. 도시화와 산업화과정에서 도시내부의 인구가 이동하였고 교통・통신의 발달로 인한 생활권이 확대됨에 따라 행정구역의 불일치현상이 발생하였다. 그럼에도 불구하고 행정구역의 조정은 경직되어 있었다. 이로 인해 동 간에 인구편차가 크고 생활권과 행정구역이 유리되어 행정의 비효율성과 주민불편이 가중되었다고 할 수 있다. 또한 동 행정구역 조정문제는 지방행정체제 개편과정에서도 주목을 받지 못했다.
동행정구역이 갖고 있는 문제점을 해소하여 주민들이 편리하게 공공서비스를 제공받고 행정효율성을 높여야 한다. 그렇게 하기 위해서는 인구규모와 생활권에 따라 동 행정구역을 조정해야 한다. 인구 과대동은 분동을 하고 인구가 과소한 동은 인접 동과 통합해야 한다. 이 과정에서 주민들의 생활권을 고려해야 한다. 택지개발, 도로개설, 새로운 주민편의시설 입지 등으로 주민들의 생활권이 변한 지역은 부분적으로 동의 행정구역을 조정하여 주민편의를 도모해 주어야 할 것이다.
본 연구는 주민의 인식조사를 통해 동 행정구역의 조정기준과 적정규모를 모색하기 위해 연구되었다. 도시지역 주민들의 생활권이 어떻게 형성되고, 어느 규모로 이루어져 있는가를 파악하는 것은 동행정구역의 조정에서 중요하다고 할 수 있다. 본 연구를 수행과정에서 이에 대한 인식조사가 미흡한 것을 연구의 한계로 지적할 수 있다. 앞으로 후속연구에서 주민들의 생활권 형성 및 영향 변수를 탐색하여 이를 동행정구역 개편에 반영함으로써 편의성을 제고해야 할 것이다.
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14. (2003) 「읍면동 기능전환 정책의 평가와 발전방안」.
15. (2008) 「읍면동 중심의 주민자치 강화방안」.
[   ]  분석의 틀
[   ]  전주시 동별 인구(단위 : 명)
[   ]  응답자의 인구통계학적 배경
[   ]  동 주민센터 방문횟수(월)
[   ]  동 주민센터 방문 목적
[   ]  민원서류 발급방법
[   ]  동 행정구역 조정 기준
[   ]  거주기간에 따른 동행정구역의 조정 기준
[   ]  연령에 따른 동 행정구역 조정 기준
[   ]  동 주민센터 적정규모
[   ]  인구과대동 대응
[   ]  인구과소동 대응
[   ]  동 행정구역 조정으로 예상되는 문제점
[   ]  동 행정구역 통합 후 불편사항
[   ]  연령에 따른 행정구역 통합 후 불편사항
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