ko ko ko ko ko en ko ko en ko ko ko ko ko en en ko ko ko ko ko la ko en ko ko en ko ko ko ko en en ko ko ko ko ko ko en ko en ko en ko ko en ko ko ko ko ko de en en en en fr la ko ko ko en en en ko fa ko ko en ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko zh ko ko ko ko ko de ko ko ko ko ko ko ko ko en en en en en en ko ko ko ko ko ko ko ko en ko ko ko ko ko en
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Measures for Early Detection of Elder Abuse and the Role of Police 노인학대 조기발견 대책과 경찰의 역할*
Publish: 치안정책연구 Volume 25, Issue1, p87~114, 30 June 2011
Elder abuse is one of the serious social problems that Korean older persons are facing. However, only recently social concerns have been raised about elder abuse and policy measures taken to prevent elder abuse. A new survey found that more than 200,000 elderly person, or 5.1 percent, are estimated to be facing elder abuse in the narrow sense of the word that prohibited in the “Welfare for elderly people Acts”. But the number of reported abuse are just few. The majority of victims of elder abuse lay hidden in social ignorance. Through change in the “Welfare for elderly people Acts” in 2004, institutional improvement of reporting system has been already achieved, including mandatory reporting of elder abuse. But report ratio of elder abuse by person who have duty to report is very low. The reporting system still need a lot of corrections. The purpose of this study is to take countermeasures to enhance the report ratio and to detect older abuse early. First, this study focusing on mandatory reporting of elder abuse, suggest several institutional improvement. also, this study consider a measures to detect older abuse early, along with a role of police officers to protect elder abuse. To reduce elder abuse, police officers as well as social welfare organs should take a profound interest in the problems of the aged.
최근에 이뤄진 노인학대실태 조사에 의하면, 우리 나라 노인의 5.1%는 노인복지법상 처벌조항이 있는 노인 학대를 당하고 있는 것으로 추정되고 있다. 정부는 지난 2004년 노인복지법을 개정을 통해서 가정과 노인요양기관 등에서 감춰져 온 노인학대 피해를 드러내기 위한 법적 제도적 개선을 이뤘다. 이에 따라 노인학대 관련 직종 종사자에게 신고의무를 부여하고, 노인보호 전문기관을 통하여 노인학대 피해자 보호를 위한 교육 및 홍보, 사후 보호조치 서비스를 제공하고 있다. 그럼에도 불구하고 노인학대 피해 신고율은 실제 발생율과 비교하면 지극히 미미한 실정이고 여전히 대다수의 노인학대 피해는 관련 기관에 보고되지 않은 채 감춰져 오고 있다. 이 글은 학대 피해 노인에 대한 정부의 공적 보호서비스가 제대로 이뤄지기 위해서는 먼저 노인학대 피해가 신고되고 드러나야 한다는 문제의식에서 노인학대 피해 신고율을 높이고 조기 발견을 위한 대책을 모색하는 데 목적이 있다. 이 글에서는노인학대 피해 신고율을 높이기 위해서 현 노인복지법에 따른 노인학대 신고의무제도의 개선 대책을 제안하고 있으며 노인학대 피해 조기 발견을 위한 제도적 개선과 더불어 노인보호전문기관 및 경찰의 적극적인 역할을 제안하고 있다.
노인 학대 , 신고의무제도 , 노인학대 신고율
최근 인구구조의 고령화 추세는 가족 내에서의 노인 부양부담의 증가와 함께 노인 가족을 둘러싸고 새로운 갈등을 가져오는 사회적 요인으로 등장하고 있다. 이러한 추세 속에서 노인문제에 대한 사회적 관심, 특별히 학대받는 노인에 대한 사회적 관심이 높아지고 있다.
한 가정의 연장자로서 마땅히 권위를 인정받아야 할 이 사회의 노인들이 학대와 유기, 방임과 착취, 폭력의 대상으로서 존재하고 있는 현실에 대한 문제 제기는 불편한 주제가 아닐 수 없다. 이러한 이유에서인지 서구에서도 노인학대 현상에 대한 사회적 관심은 비교적 최근인 1970년대 이후에 들어서 이뤄졌다. 국내에서는 그보다 늦은 1990년대 초반에 들어서야 가정폭력의 한 형태로서 노인학대 문제가 거론되기 시작했고 1990년대 말부터 학계의 본격적인 논의가 시작된다.
2000년대 초반에 들어서는 정부에서도 노인학대 문제의 심각성을 인식하고, 2004년 1월 노인복지법 개정을 통해 공적 노인보호체계를 구축하기 시작했다. 정부는 노인보호 전문기관을 통하여 학대받는 노인들에 대한 상담, 의료, 보호 서비스를 제공해 오고 있지만, 드러나지 않은 학대 피해 노인 규모로 보면 지극히 일부에게만 관련 서비스가 주어지고 있는 형편이다.
지난 2009년 말 전국의 65세 이상 노인 6,745명을 대상으로 이뤄진 노인학대 실태조사에 의하면, 우리나라 노인의 5.1% 정도(2009년 기준 약 26만명 추산)가 노인복지법상 처벌조항이 있는 노인학대를 경험하고 있는 것으로 추정되고 있지만, 학대 피해 노인 가운데 피해 사실을 신고한 경우는 6.1%에 불과한 것으로 보고되고 있다.1) 또 지난 2009년 한 해 동안 경찰기관과 노인보호전문기관을 통해 노인학대로 신고 접수된 노인학대 건수는 2,600여건에 불과하다. 거의 대부분의 노인학대는 사회적으로 드러나지 않은 채 은밀하게 감춰져 오고 있다는 것이다.
학대 피해 노인들을 보호하기 위한 최우선 과제는 신고가 되지 않은 채, 은밀하게 감춰져 있는 노인학대 피해자들이 노인보호기관의 보호와 지원 시스템 안에서 필요한 보 호 서비스를 받게 하는 것이다. 그렇게 되기 위해서는 무엇보다도 먼저 학대 피해 노인들이 관계기관에 의해서 파악되어야 한다. 피해자 보호는 학대 피해 사실이 관계기관에 파악된 후에 가능한 일이다.
이 논문은 학대 피해 노인들에 대한 정부의 공적 보호체계가 제대로 작동하기 위해서는 학대 피해 신고율을 제고시켜야 한다는 문제의식에서 학대 피해 신고율을 높이고 조 기발견 대책을 모색하는 데 그 목적이 있다.
1)정경희 외, 2009년도 전국노인학대실태조사, 보건복지부·한국보건사회연구원, 2010, 109면.
노인학대가 사회적으로 주목을 받기 시작한 것은 비교적 근래의 일이다. 노인학대라는 용어가 보편화되기 전에 먼저 사용된 용어는 ‘할머니 구타’(granny bashing)이다. 이 용어는 노인 여성이 남성보다 더 많은 학대를 경험한다는 객관적 사실을 반영하고 있지만, 여성에 대한 편견과 낙인이 내재된 부정적 용어라는 지적이 일어나면서 새로운 대체 용어를 물색하게 된다. 이러한 과정에서 학대(abuse), 폭력(violence), 유기(abandonment), 방임(neglect), 부적절한 처우(mistreatment), 착취(exploitation)등의 다양한 용어들이 사용되어 왔다. 이 가운데 가장 일반적으로 사용되는 용어는 노인학대(elder abuse)이지만, 영어권 국가들에서는 노인학대(elder abuse)와 부적절한 처우(mistreatment)라는 용어가 혼용되고 있다.2)
노인학대 현상을 가리키는 다양한 용어들이 혼용되어 온 것처럼, 노인학대 개념을 정의하는 데도 다양한 의견이 존재한다. 노인학대 개념은 그 개념의 다차원성과 사회문화적 차이로 인하여 학자들에 따라 서로 다르게 정의되고 있다. 그 정의는 매우 다양해서 일정한 패턴을 찾는 데 어려움이 있을 정도이다. 국내외에서의 노인학대 개념 정의를 살펴보면 크게 두 부류로 나눠볼 수 있다. 그 하나는 협의의 노인학대 개념을 따라 정의하는 것이고, 다른 하나는 광의의 노인학대 개념에 따라 정의한 것인데, 전자의 경우에는 노인학대를 신체적 학대, 정서적 학대, 경제적 착취, 방임 등의 유형으로 국한하여 정의하는 반면, 후자의 경우에는 노인의 복지를 무시하는 행위를 포함하거나 가정에서의 학대뿐만 아니라, 노인복지시설에서의 학대까지 포함하여 정의하는 경향을 보인다. 최근 노인학대 개념 정의는 광의의 노인학대 개념으로 나아가는 추세에 있다. 사실상 연구자들간의 노인학대 개념 정의의 차이는 노인학대 유형을 어디까지 포함시킬 것인가 하는 문제로 귀결된다고 할 수 있다.
노인학대 개념 정의가 쉽지 않은 상황에서 연구자의 주목을 끄는 것은 법률적 정의이다. 노인복지법 제1조의2에서는 이 법에서 사용하는 노인학대를 정의하고 있는데, “노인학대”라 함은 노인에 대하여 신체적·정신적·정서적·성적 폭력 및 경제적 착취 또는 가혹 행위를 하거나 유기 또는 방임을 하는 것을 말한다고 규정하고 있다.3) 이러한 정의는 노인학대 유형, 곧 노인학대에 해당하는 행위의 내용을 열거함으로써 노인학대의 범위를 정한 것이다. 이 조항에서 정의하고 있는 노인학대의 개념에는 신체적 학대, 정서적 학대, 성적 학대, 경제적 학대, 유기, 방임 등 6가지 유형의 노인학대 유형을 포함하고 있다. 동법 39조에서 금지조항을 통해 규정된 노인학대 개념과 비교해 볼 때 이 조항의 정의는 광의의 노인학대 유형을 제시하고 있다. 그러나 이 조항에서 각각의 노인학대 유형이 무엇을 의미하는지에 대해서는 구체적으로 규정하고 있지 않다.
한편, 노인복지법 제39조의 9에서는 누구든지 ①노인의 신체에 폭행을 가하거나 상해를 입히는 행위, ② 노인에게 성적 수치심을 주는 성폭행·성희롱 등의 행위, ③ 자신의 보호·감독을 받는 노인을 유기하거나 의식주를 포함한 기본적 보호 및 치료를 소홀히 하는 방임행위, ④ 노인에게 구걸을 하게 하거나 노인을 이용하여 구걸하는 행위, ⑤ 노인을 위하여 증여 또는 급여된 금품을 그 목적 외의 용도에 사용하는 행위를 해서는 안된다는 금지조항을 두고 있다. 이 조항은 노인학대를 금지하는 조항으로 해석되는데, 제 1조의 2에서 규정된 노인학대의 개념과 비교해서 볼 때, 이 조항에서는 신체적 학대, 성적 학대, 경제적 학대, 방임, 유기 등 협의의 노인학대 개념에 따른 노인학대 유형을 제시하고 있다. 이 조항에서 금지한 5가지 학대 유형을 어길 때에는 벌금형 등의 벌칙이 부과된다.
요컨대, 우리나라의 노인복지법을 통한 법률적 의미에서의 노인학대 개념은 광의의 개념으로서 신체적 학대, 정서적(정신적) 학대, 성적 학대, 경제적 학대, 유기, 방임 등의 학대 유형을 포함하는 개념이며, 협의의 개념으로서 신체적 학대, 성적 학대, 경제적 학대, 방임, 유기 등의 학대 유형을 포함하고 있다고 정리할 수 있다. 이 논문에서의 노인학대 개념은 노인복지법과 보건복지부의 노인학대 유형 정의에 기초하여, (노인을 보호하고 부양하는 책임을 가진 자가) 노인에게 신체적 학대, 정서적(정신적) 학대, 성적 학대, 경제적 학대를 하거나 방임, 유기하는 행위라고 정의하고 논의를 전개한다.
노인학대의 유형을 구분하는 기준은 크게 두 가지이다. 하나는 학대 행위 발생 장소에 따른 구분이고, 다른 하나는 학대 행위의 내용에 따른 구분이다. 학대행위가 발생하는 장소에 따라서는 가정 내 학대, 시설 내 학대, 자기방임 등 세 가지 유형으로 분류된다.4) 노인학대에 관한 초기 연구는 주로 가정 내 학대에 주목해 왔지만, 점차 시설 내의 학대와 자기방임으로 학대의 영역이 확대되고 있다.
일반적인 노인학대 유형 분류는 행위에 따른 분류이다. 노인학대에 포함되는 행위유형을 가장 좁게 규정하는 경우는 노인 학대 유형에 신체적 학대, 심리적 학대, 재정적 학대 등 세 가지만을 포함시키는 경우이다. 변재관·김서용(2001)은 신체적 학대, 심리적 학대, 경제적 착취, 방임 등 4가지 유형으로 구분한다. 미국의 노인학대센터(NCEA)에서는 여기에 유기를 포함시켜 5가지 유형으로 구분하고, 미국 성인보호서비스협회(NAPSA)에서는 신체적 학대, 정서적·심리적·언어적 학대, 재정적·물질적 학대, 방임, 자기방임, 성적 학대, 유기 등 7가지 유형으로 구분한다.5) 이렇듯 노인학대 유형 분류가 다양한 상황에서 연구자들은 각기 연구목적에 맞게 노인학대의 개념과 유형을 규정해 주는 게 유일한 해결책이라고 말하기도 한다.
전술하였듯이, 노인학대의 정의는 의도적인 괴롭힘과 혹독한 대우와 같은 적극적인 행위뿐만 아니라, 스스로를 보호할 능력이 없는 노인을 보살피지 않거나 의도하지 않았지만 결과적으로 보살핌을 받아야 할 노인을 방치하는 소극적인 행위까지 포함한다. 결국 노인학대에 대한 정의의 차이는 노인학대의 유형을 어디까지 포함시키느냐 하는 문제로 귀결된다. 일반적으로는 노인학대의 범주에 포함되는 학대의 유형은 신체적 학대, 언어·정서적 학대, 경제적 학대, 방임 등이다.
2)위의 책, 33면.  3)이 조항은 2004년 신설된 후, 2007년 ‘정서적 폭력’을 포함하여 개정되었다.  4)가정 내에서의 노인학대는 피해노인과 특별한 관계에 있는 성인 자녀, 배우자, 친지, 친구 등 부양자에 의한 학대행위를 말하고, 시설에서의 노인학대는 국가의 보조나 노인 장기요양 보험제도 또는 노인으로부터 직접적으로 보호비용을 수납하여 전문적 서비스를 제공하는 의료기관, 장기요양기관, 노인복지지설이나 기관 등에서 이뤄지는 노인에 대한 부적절한 처우라고 할 수 있다. 자기방임은 노인 스스로가 자신의 안전, 복리, 권리를 보호하는 데 적절하지 못한 행동을 하는 경우를 말한다  5)이밖에도 국내에서 이성희ㆍ한은주(1998) 등은 신체적 방임, 신체적 학대, 심리적 학대 및 방임, 재정적 학대 및 방임 등 4가지로 분류하고, 전길양ㆍ송현애(1997) 등은 신체적 학대, 신체적 방임, 심리적 학대, 심리적 방임, 재정적 학대, 재정적 방임, 그리고 유기(abandonment) 등 7가지로 분류하고 있다.
Ⅲ. 노인학대 경험율과 신고 현황
노인학대 발생 빈도에 관한 연구결과는 비교적 그 편차가 크다. 노인인구 중에서 극히 일부만이 학대를 경험하고 있다는 연구결과가 있는가하면, 전체 노인의 2/3 이상이 학대를 경험하고 있는 연구결과도 있다.6) 물론 노인학대 발생 빈도에 관한 연구결과는 나라와 지역에 따라서 다르다.
국외에서 이뤄진 연구의 경우, 1990년대 말에 네덜란드 암스테르담에 거주하는 약 2,000명의 노인들을 대상으로 한 연구에서는 신체적인 폭력을 당한 경험이 있는 노인은 3.2%, 재정적으로 불리한 처우를 받았다는 노인은 1.4%, 보호자나 부양자로부터 보호의무를 전혀 받지 못했다는 노인은 0.2% 등으로 조사된 바 있다.7)
미국 일리노이 지역에 거주하는 3,700명 이상의 노인을 대상으로 조사한 연구에서는 노인들의 49%가 재정적인 착취, 36%가 정서적 학대, 33%가 부양자의 의무태만, 2%가 성적 학대를 경험했다고 지각했으며, 사회복지사에게 상황 판단을 맡겼을 때에는 그 비율은 더욱 높아져서 재정적 착취가 66%, 정서적 학대가 77%, 보호의무 태만이 66%, 성적 학대가 21% 등으로 나타나기도 했다.8)
한국 노인들은 다른 나라 노인들과 비교해서 학대를 자각하는 비율이 낮은 편이며, 학대에 대처하는 방식에 있어서도 다른 모습을 나타내고 있다.9) 미국에 거주하는 한국 노인들과 백인 및 흑인 노인들을 비교한 연구에 따르면, 한국노인들은 미국 노인들보다 여러 가지 상황에서 학대에 대한 인식이 낮은 편으로 조사되었다. 학대를 당할 때, 미국의 흑인이나 백인 노인들은 대체로 도움을 요청하는 반면, 한국 노인들은 도움을 요청하는 정도가 상대적으로 낮았으며(36%), 스스로 참고 해결하는 경우가 더욱 많았다.10)
각 나라 문화의 차이도 노인학대에 대한 자각과 대응방식에 차이를 가져오는 요인이 된다. 일반적으로 한국 노인들은 개인의 안락보다는 가족간의 조화를 더욱 중요하게 여기는 경향이 있다고 알려진다. 한국 노인들은 자신이 가족으로부터 학대를 받고 있다는 사실을 수치로 여기기 때문에 자신의 학대 피해 사실을 노출시키는 것을 더욱 꺼리는 경향이 있다. 우리나라의 전통적 가치와 문화적 배경은 학대 피해노인들이 자신의 피해사실을 드러내는 것을 더욱 어렵게 한다고 할 수 있다.
한국보건사회연구원에서 지난 2009년 말 실시한 전국 노인학대 실태조사에 의하면11), 노인복지법의 노인학대 정의에 따른 ‘광의의 노인학대’(즉, 신체적 학대, 정서적 학대, 경제적 학대, 성적 학대, 방임, 유기 등 7가지 학대 유형 포함)는 전체 노인의 13.8%에게서 나타났는데, 2009년 기준으로 71만 명 정도의 노인이 여기에 해당한다. 또한 노인복지법에 의해 처벌이 가능한 노인학대 금지행위에 해당하는 ‘협의의 노인학대’(신체적 학대, 성적 학대, 경제적 학대, 방임, 유기 등 6가지 학대 유형 포함) 경험률은 조사대상자의 5.1%로 나타났다. 이 수치는 2009년 기준으로 약 26만 명의 노인에 해당한다. 이 조사에 의하면, 노인학대의 행태별 분류의 기준에 따른 경험률은 정서적 학대가 11.0%, 경제적 학대가 0.7%, 신체적 학대가 0.6%, 성적 학대가 0.1%, 방임이 3.7%, 유기가 0.5% 등으로 나타났다. 우리나라 노인들이 경험하는 노인학대의 대표적인 유형은 정서적 학대이고, 그 다음이 방임, 경제적·신체적 학대, 유기 순으로 나타나고 있다.
2. 노인학대 피해 신고 현황
노인복지법 제39조에서는 노인학대 사실이 신고대상인 것을 명시하고 있다. 이 조항에서는 누구든지 노인학대 사실을 알게 된 때에는 노인보호전문기관이나 수사기관에 신고할 수 있으며, 일정한 직종에 종사하는 사람들은 그 직무상 노인학대를 알게 된 때, 즉시 노인보호전문기관 또는 수사기관에 신고하여야 한다고 규정하고 있다.
노인복지법에 따라 노인학대 신고를 접수하는 기관은 노인보호전문기관과 수사기관이다. 가정폭력특례법에서는 가정폭력 범죄 신고 접수기관으로 수사기관만을 정하고 있는 것과는 대조적으로, 노인복지법에서는 노인학대 의심사례에 대한 신고 접수기관으로 노인보호전문기관과 수사기관 두 곳을 정하고 있다. 이 규정에 따라 노인학대 신고는 두 기관에서 접수되고, 신고건수가 집계되고 있는데, 경찰기관에서 접수한 사례는 향후 사례관리를 위하여 노인보호전문기관으로 이관된다. 노인보호전문기관의 집계 건수에는 경찰기관의 집계 건수가 포함된 셈이다.
1) 경찰의 노인학대 사건 접수 현황
[] 가정폭력사건 현황: 발생유형별 (2000-2009년)
경찰의 노인학대 사례 집계는 가정폭력 사건의 한 유형으로서 다뤄지고 있다. 표 1>는 지난 10년 동안 경찰에서 집계한 가정폭력 사건을 유형별로 분류한 것이다. 경찰의 가정폭력사건 집계에 의하면, 경찰에 신고 된 가정폭력 유형의 대부분은 남편에 의한 아내학대이다. 가정폭력에서 아내학대가 차지하는 비중은 2003년에 최고점을 나타낸 이후 점차 낮아지는 추세를 보이긴 하지만 여전히 가장 큰 비중을 차지한다.
지난 10년 동안 경찰이 집계한 가정폭력사건에서 노인학대 사건이 차지하는 비중은 2% 안팎에 불과하다. 2009년의 경우를 놓고 보면, 가정폭력 범죄는 총 11,025건이 발생했는데, 노인학대 건수는 190건에 불과했다. 그러나 경찰의 노인학대 신고접수만으로 실제 노인학대 발생건수를 추정하는 것은 무리이다. 경찰에 접수되는 노인학대 신고건수 자체가 많지 않기 때문이다. 대부분의 노인학대 신고는 노인보호전문기관을 통해 접수되고 있는 상황이다.
2) 노인보호전문기관의 신고 접수 현황
표 2>는 2005년부터 5년 동안 노인보호전문기관에 접수된 노인학대 신고 건수를 집계한 것이다. 이 기간 동안 신고 접수 건수는 최근에 이를수록 증가하는 추세이다. 2005년 3,549건이던 신고건수는 2009년에는 6,159건으로 늘어났다. 전술한 바와 같이, 여기에는 경찰기관으로부터 이관된 신고 건수가 포함되어 있다.
[] 노인보호기관의 연도별 노인학대 신고접수 및 판정 건수
노인보호전문기관에 접수된 노인학대 의심사례는 자체적으로 학대 여부 판정 절차를 걸쳐서 해당 사건이 노인학대 사례에 해당하는지, 일반 사례에 해당하는지 구분한다. 여기에서 일반사례는 노인학대 의심사례로 신고되었지만 자체 판정 결과 학대사례로 인정되지 않는 사례를 가리킨다. 노인학대로 판정 사례는 지속적으로 증가하는 추세이다. 지난 2005년 노인학대 사례건수는 2,038건이었는데, 2009년에는 2,674건으로 늘어났다. 한편, 상대적으로 일반사례 건수는 더욱 큰 폭으로 증가하고 있어서 전체적으로 노인학대 판정 사례 비율은 감소하는 추세이다. 2005년 노인학대 사례는 전체 의심사례의 57.4%를 차지했는데, 2009년에는 43.4%로 낮아졌다.
노인학대 실태조사에서 학대피해 경험율을 조사하여 추정한 노인학대 피해 규모와 실제 노인보호기관에 신고 된 피해사례수 사이에는 큰 차이가 있다. 이러한 차이는 노인학대 경험율과 노인학대 경험자의 신고율 조사에서도 확인된다. 한국보건사회연구원 조사에 의하면, ‘광의의 노인학대’피해 노인들이 학대 피해 이후 노인보호전문기관 또는 경찰서, 동사무소에 신고한 비율은 2.5%에 불과했고, ‘협의의 노인학대’피해노인은 6.1%에 불과한 것으로 나타났다. 조사대상자 중에서는 노인학대 피해를 당하고서도 아무런 대응도 하지 않은 경우가 65%나 되었고, 가족이나 이웃에게 신세 한탄을 하고 그친 경우는 25% 정도, 가족이나 이웃에게 도움을 요청한 경우는 5% 정도로 나타났다.12) 노인복지법상 ‘협의의 노인학대’피해를 경험한 후에 피해 사실을 노인보호전문기관이나 경찰서, 동사무소에 신고한 비율이 6.1%에 불과했다는 조사결과는 노인학대 피해 신고율이 얼마나 저조한지를 잘 보여준다.
3) 신고 의무자의 신고현황
노인복지법에서는 노인학대를 인지한 사람은 누구든지 노인보호기관과 수사기관에 신고할 수 있다고 규정하고 있는 한편, 반드시 신고해야 할 의무가 있는 사람들을 지정하고 있다. 동법 제39조의 6, 2항에서는 노인학대 신고의무자들을 나열하고 있다. 신고의무자는 그 직무상 노인학대를 알게 된 때에는 즉시 노인보호전문기관이나 수사기관에 신고해야 한다.
[] 노인학대 신고자 유형(2009년) (단위: 명, %)
그렇다면 노인학대 신고자 중에서 신고의무자의 비율은 어느 정도나 될까? 표 3>는 2009년 노인보호전문기관에서 노인학대 사례로 판정된 2,674건의 사례를 신고자 유형별로 분류한 것이다. 신고자 유형별로 볼 때 가장 큰 비중을 차지하는 주체는 학대피해를 입은 노인 본인이고, 그 다음으로는 친족, 관련기관 순이다. 주목되는 것은 신고의무자의 신고비율이 비신고의무자에 속한 관련기관의 신고 비율보다 낮다는 것이다. 여기에서 관련기관에는 지킴이단, 경찰관, 119구조대원, 사회복지시설종사자, 기타 관련기관종사자 등이 해당된다.13) 신고의무자들은 노인 관련 기관 종사자들로서 노인학대 사실을 쉽게 접할 수 있는 직종에 종사하고 있음에도 불구하고, 이들의 신고비율(18.6%)은 비신고의무자 신고비율(81.4%)에 비해서 크게 낮고 비신고의무자로서 관련기관 종사자 신고비율(19.8%)보다도 낮다.
[] 연도별 노인학대 신고자 유형별 신고자수 (단위: 명, %)
표 4>는 지난 4년(2006-2009) 동안 연도별로 노인학대 신고자 유형을 분류하여 집계한 것이다. 지난 4년 동안 노인학대를 신고한 신고의무자 수와 비율은 늘어나는 추세이다. 지난 2006년 신고의무자에 의한 신고비율은 4.4%에 불과했으나 2009년에는 18.6%로 증가했다. 그러나 신고의무자가 차지하는 비율은 전체의 1/5 수준에도 미치지 못하고 있다. 이러한 결과로 볼 때, 노인복지법(제39조의 6)에 규정된 노인학대 신고의무 규정과 신고의무자 지정은 유명무실하다고 할 수 있다. 노인복지법에 노인학대 신고의무 규정을 두고 신고의무자를 지정한 것은 노인학대 피해를 인지할 수 있는 직종종사자들을 통해서 피해 신고가 이뤄지게 하고, 관련기관을 통한 후속 조치가 이뤄질 수 있게 하려는 취지에서이다. 그런데 현실을 보면 신고의무제도는 제대로 이행되지 않고있다. 노인학대 신고자 중에서 신고의무자의 비율이 상대적으로 낮은 이유는 어디에 있을까? 노인보호전문기관에서는 신고의무에 대한 강제조항이 없다는 점과 신고의무자로서의 인식이 부족한 데 따른 것으로 추정하고 있다.14) 이러한 점에서 여러 연구자들이 지적하고 있는 바와 같이 법률적 제도 개선이 요구된다.
노인학대 피해에 대한 기관의 대응은 피해사실의 신고에 크게 의존한다. 노인학대 대응체계는 신고를 통해서 비로소 작동하는 체계라고 할 수 있다. 학대 피해노인에 대한 공적 서비스는 1389 신고 전화 등을 통해 노인학대 의심사례가 접수된 후, 노인보호전문기관 상담원의 현장 조사 및 사례 판정, 서비스 제공 등 후속조치로 이어진다. 그런데 전술한 바와 같이, 노인학대 피해 신고는 실제 발생하고 있는 피해 규모에 비교해서 극히 일부만이 신고 되고 있을 뿐이다.15)
노인학대 신고율이 낮은 이유는 무엇보다도 노인학대의 특성 자체에 기인한다. 노인학대가 대부분 가정내에서 일어나고, 가해자와 피해자는 서로 가족관계에 있는 데에 따른 수성이 있다. 노인학대의 경우 가해자와 피해자가 공생적 역학관계에 있거나 가해자의 방적 힘의 우위 상황에 있어서, 학대 피해자가 피해사실을 밝히는 데 소극적일 수밖에 는 구조적 조건이 있다. 또한 노인학대 피해자는 학대 피해사실을 외부에 알리는 데 극적이고 수동적이다. 이러한 노인학대의 특성은 그것이 은밀하게 감춰지는 주요 원인이 된다. 노인학대 신고율이 낮은 원인은 노인학대 신고체계에서도 찾을 수 있다. 노인복지법의 규정을 따라 노인학대를 인지한 사람은 누구든지 그 사실을 신고할 수 있으며, 별히 노인 보호기관 종사자들은 그 사실을 신고해야 할 의무를 갖지만, 이러한 신고의 제도는 사실상 처벌수단의 부재 속에서 제대로 지켜지지 않고 있다. 신고의무자가 자신이 신고의무자인 것 자체를 인식하지 못하는 경우도 많은 것으로 알려지고 있다. 미국의 경우, 노인학대 신고의무자로 지정된 직종에 종사하는 사람의 상당수가 자신이 노인학대 신고의무자라는 사실을 잘 알지 못하고 있다는 조사 결과가 있다.16) 국내의 경우에도 크게 다르지 않을 것으로 추정되는데, 보건복지부에서는 2005년 노인학대 신고 사례 가운데 신고의무자의 비율이 낮은 이유는 다수의 현장 전문가들이 자신이 신고의무 자인 것을 모르고 있었다는 데 그 원인이 있다고 분석한다.17)
6)박진희·윤가현, “고령화사회와 노인학대,” 한국노년학연구, 2001, 116면.  7)H. Comijs, A. Pot, J. Smit, L. Bouter & C. Jonker, “Elder abuse in the community:Prevalence and consequences”, The Journal of the American Geriatrics Society, 46,1998, pp. 885-888.  8)A. Neale, M. Hwalek, C. Goodrich & K. Quinn, “The Illinois elder abuse system:Program description and administrative findings”, The Gerontologist, 36, 1996, pp.502-511.  9)박진희·윤가현, 앞의 논문, 118면  10)A. Moon & O. Williams, “Perceptions of elder abuse and help-seeking patterns among African-American, Caucasian- American, and Korean-American elderly Women”, The Gerontologist, 33, 1993, pp. 386-395.  11)이 조사는 2009년 11-12월 기간 중 300개 조사구에 거주하고 있는 전국의 65세 이상 노인 6,745명에 대한 조사 결과이다  12)정경희 외, 앞의 책, 115면.  13)중앙노인보호전문기관, 2009 노인학대현황보고서, 2010, 50면.  14)위의 책, 51면.  15)노인학대 신고율이 낮은 것은 우리나라만의 문제는 아니다. 그것은 노인학대의 특성과 관련이 있는 문제이다. 미국의 경우에도 노인학대 피해 신고는 다른 학대 유형과 비교해서뿐만 아니라, 절대적 수치에서도 낮게 나타난다. 1980년대 초에 발표된 미국의회 보고서에 의하면, 아동학대는 3건 가운데 1건이 보고가 되는 반면, 노인학대는 6건 가운데 1건이 신고가 되고 있는 것으로 추정되었다 (Kosberg, “Preventing Elder Abuse: Identification of High Risk Factors Prior to Placement Decisions”, The Gerontologist, 28(1), 1988, p. 43).  16)위의 글, 44면.  17)보건복지부 보도자료. 2006. 4. 26.
Ⅳ. 노인학대 조기발견 대책
정부는 2004년 노인복지법 개정을 통해서 노인학대 신고의무제도를 도입했다. 노인학대 발생 추정 규모에 비해서 피해 신고 건수는 극히 미미한 현실에서 정부가 노인학대를 조기에 탐지하고 효과적인 개입전략을 세우기 위해서는 당사자가 아닌 제3자에 의한 신고가 필요하다는 사회적 인식에 따른 것이다. 노인학대 신고의무제는 특정 직업에 종사하는 사람이 업무상 노인학대로 의심되는 사례를 발견한 경우에 관계 당국에 그 사실을 신고할 의무를 부여하는 제도이다.
노인학대 신고의무제도는 제도 도입 이후 여러 가지 문제점을 지적받아 왔다.18) 외국의 입법례와 비교해서 제기되어 온 문제점들을 정리해 보면, 노인학대의 정의가 명확하지 않다는 점과 노인학대 피해자로서 노인의 연령기준이 명시되어 있지 않다는 점19), 노인학대 신고의무자의 범위가 지나치게 협소하다는 점, 노인복지법상의 선의의 신고자에 대한 면책조항이 마련되어 있지 않다는 점, 신고의무자가 신고의무를 이행하지 않은데 대한 처벌조항이 마련되어 있지 않다는 점 등이 지적되고 있다.
1) 노인학대 정의와 연령기준의 명확화
노인학대 발견이 제대로 이뤄지기 위해서는 무엇이 노인학대에 해당하는지 분명해야 한다. 무엇이 노인학대에 해당하는지 그 정의가 애매하다면 노인학대를 발견하는 것은 어려워진다. 노인복지법에서는 ‘노인학대’행위에 대해서 법률적으로 정의를 내리고 있다. 이 법 제1조의 2에서는 “노인에 대하여 신체적·정신적·정서적·성적 폭력 및 경제적 착취 또는 가혹행위를 하거나 유기 또는 방임을 하는 것”으로 노인학대를 규정하고 있다. 그런데 이 노인학대 정의는 몇 가지 점에서 논란의 여지를 안고 있다. 첫째는 노인학대의 대상이 되는 노인의 연령기준이 명시되어 있지 않다는 것이다. 노인복지법에서는 막연히 ‘노인에 대하여’ 학대하는 행위가 노인학대라고 정의하고 있을 뿐이다. 노인학대의 연령기준이 명시되어 있지 않음에 따라 노인학대 가해자 처벌 과정에서의 혼돈이 발생할 가능성이 있다. 노인학대는 가정에서 일어나는 폭력의 한 형태인데, 노인의 연령기준을 어떻게 보는가에 따라서 노인학대 사건으로 취급되어 노인복지법의 제재를 받을 수도 있고 가정폭력 사건으로 취급되어 가정폭력방지법의 제재를 받을 수도 있다.20) 노인복지법에 노인학대 가해자에 대한 처벌규정이 있는 만큼, 피해 대상자의 범위를 명확히 하는것이 필요하다. 김경호(2008)는 이와 관련하여 노인복지법에 있는 노인학대 정의 안에 노인의 연령 정의를 포함시키는 방안을 제안하고 있다.21) 어떠한 방식으로든 노인학대 피해자로서 노인의 연령기준은 구체적으로 명시될 필요가 있다.
2) 신고의무자 범위 확대
노인복지법에 규정된 노인학대 신고의무자 범위는 아동학대 신고의무자의 범위와 비교해보거나 외국의 신고의무자 범위와 비교해도 그 범위가 매우 좁게 지정되어 있다. 노 인복지법에서의 노인학대 신고의무자 범위는 아동복지법상 아동학대 신고의무자 범위와 매우 유사하다. 이것은 노인학대와 아동학대의 신고의무제가 서로 그 궤를 같이 하고 있다는 의미이다. 아동복지법 제26조 제2항에서는 아동학대 신고의무자의 범위를 나열하고 있는데, 노인복지법에 명시된 신고의무자의 범위와 비교해 볼 때, 아동학대 신고의무자의 범위가 더 넓다. 노인학대 신고의무자의 범위에는 아동학대 신고의무자의 범위에 포함된 소방서 구급대원이 누락되어 있다. 미국의 노인학대 신고의무자 범위와 비교해 볼 때에도 우리나라 노인학대 신고의무자의 범위는 상대적으로 좁게 설정되어 있다. 미국의 경우에는 휴먼서비스 전문가, 성직자, 경찰관, 금융기관 종사자 등도 신고의무자에 포함된다.22)
우리나라의 노인학대 신고의무자의 범위를 지정한 법 조항은 노인학대 유형으로서 신체적 학대와 방임·유기만을 상정하여 신고의무자의 범위를 산정한 것으로 볼 수 있다. 정서적 학대, 성적 학대, 경제적 학대 등에 대해서는 누가 신고의무자가 되어야 하는지 규정해 주지 않고 있다.23) 신체적 학대·방임·유기 등의 노인학대 유형 외에도 정서적 학대, 경제적 착취, 성적 학대 등 노인학대 유형을 쉽게 인지할 수 있는 직종의 전문가들이 신고의무자로서 포함될 필요가 있다. 학대유형별로 개입전략이 달라져야 노인학대 신고의무제도가 효과성을 기대할 수 있을 것이라는 지적도 있다.24) 특별히 우리나라 신고의무제도는 미국의 제도와 비교해서 경제적 학대의 탐지 및 개입에 소극적이다. 미국의 경우 일부 주에서는 금융기관의 종사자 및 변호사 등이 노인학대의 신고의무자에 포함되어 있다.25) 또한 구급대원도 신고의무자의 범위에 포함시킬 필요가 있다. 학대 피해 노인이 신체적 학대를 당한 경우 응급의료서비스를 받는 과정에서 구급대원에 의해서 학대 사실이 탐지될 수 있다.26) 구급대원은 아동학대 신고의무자에도 포함되어 있다.
3) 신고의무 불이행에 대한 민형사상 처벌조항
노인복지법은 노인학대 신고의무자가 학대 사례를 인지한 경우 노인보호전문기관이나 수사기관에 신고하여야 한다고 규정하고 있다. 그러나 노인복지법에는 신고의무자의 신고의무만 규정하고 있을 뿐, 신고의무를 이행하지 않은 데에 처벌 규정은 없다. 노인복지법에 신고의무 불이행에 대한 처벌 규정이 없는 까닭에 신고의무제도는 실효성이 매우 떨어진다.27)
지난 2009년 한 해 동안 노인보호전문기관을 통해 신고가 된 노인학대 판정사례 가운데 신고의무자가 신고한 사례는 18.6%에 불과했는데, 현장전문가들은 신고의무자의 신고 비율이 낮은 이유는 신고 불이행에 따른 제재수단이 마련되어 있지 않는 데 있다고 의견을 모은다.28) 미국의 경우 2000년 현재 미국의 38개 주와 DC에서는 노인 학대 신고의무자가 학대 의심사례를 인지하고도 관계당국에 이를 신고하지 않은 때에는 구체적인 형벌을 부과하는 법률이 시행되고 있다. 우리나라에서도 노인복지법에 노인학대 신고의무 불이행자에 대한 처벌규정을 마련할 필요가 있다.
4) 선의의 신고자에 대한 민형사상의 면책조항
우리나라의 현행 노인복지법상 노인학대 신고자의 신분은 보장된다.29) 그런데 신분보장의 내용이 무엇인지, 어떻게 신분보장을 할 것인지에 대해서는 규정하고 있지 않다. 신고자 신분보장과 관련하여 제기되는 또 하나의 문제는 선의로 이루어진 잘못된 신고에 대한 것이다. 미국에서는 노인학대 신고의무자가 선의로 잘못된 신고를 한 것으로 판명이 나는 경우에 민형사상으로 보호를 받을 수 있는 면책조항을 갖고 있다. 그러나 우리나라의 경우 현행 노인복지법에는 선의의 잘못된 신고를 보호하는 면책조항이 마련되어 있지 않다. 우리나라에서도 노인학대 신고를 활성화하기 위해서는 선의의 잘못된 신고에 대해서 민형사상의 책임을 면해주는 면책조항의 마련이 필요하다. 선의로 노인학대의심사례를 신고하였으나 노인학대가 아닌 것으로 판명이 난 경우 신고자가 민·형사소송에 휘말리게 될 것이 우려된다면, 노인학대 신고를 꺼리게 될 것이고, 노인학대 신고의무제의 실효성은 그만큼 떨어지게 될 것이다.
2. 노인학대 조기발견 대책
1) 노인학대 모니터링 체계 구축
노인학대의 조기발견을 위해서는 지역사회 단체들과 연계체계를 구축하여 지속적인 모니터링이 필요하다. 우리나라의 노인학대 피해 사례 관리는 거의 신고체계에 의존하고 있다. 노인학대 의심사례를 발견한 신고자를 통해서 관계기관에 보고되고 이후 관계기관에 의한 관리와 보호서비스가 제공된다. 그러나 신고제도가 갖는 한계로 실제 신고를 통해 노인학대가 발견되는 비율은 매우 낮은 것이 현실이다. 여기에서 신고를 통한 방법 외에도 노인학대 발견을 위한 보다 적극적인 방법이 모색될 필요가 있다. 그것은 피해자나 신고의무자가 신고해 주기를 기다리는 방식이 아니라, 관련 단체들이 주체가 되어 학대 위험 집단에 대한 적극적인 모니터링을 통해 노인학대 피해 사례를 찾아내는 방식이다. 노인보호전문기관은 노인학대 모니터링 주체로서 기능할 수 있다. 그러나 현실적으로 노인보호전문기관이 지역사회에서 출장 방문을 통해 노인학대 사례를 수집하는 것은 인력과 예산의 부족 때문에30) 어려운 실정이다. 노인보호전문기관이 지역 사회에서 출장 방문을 통한 노인학대 모니터링 활동을 전개할 수 있게 하기 위해서는 노인보호전문기관 상담원 인력충원과 예산지원이 이뤄져야 할 것이다. 노인보호전문기관 외에도 모니터링 활동 주체로서, 전국이통반장연합회, 부녀회 등 지역사회 단체들이나 노인일자리사업 참여자로 구성된 노인학대지킴이단 등의 지역사회 단체들이 가능하다.
2) 노인학대 관련 교육과 홍보활동 강화
노인학대 신고율을 높이기 위해서는 노인학대에 대한 사회적 인식을 제고시키는 것이 우선적으로 필요하다. 노인학대는 가정폭력에 대한 사회적 인식의 연장선상에 놓여 있다. 노인에 대한 학대행위가 범죄행위로 인식되지 못한 채, ‘가정 내의 사소한 불화나 갈등’ 수준으로 이해되어 감춰지기 일쑤이다. 노인학대가 가정 밖으로 드러나고 노인보호 기관의 개입과 보호서비스가 이뤄지기 위해서는 노인학대에 대한 사회적 인식을 제고시키는 노력이 필요하다.
노인학대에 대한 인식도를 높이는 데에는 교육활동이 효과적이다.31) 노인학대 예방교육은 주로 노인보호전문기관을 통해 이뤄지고 있는데, 교육활동이 우선적으로 신고의무자를 대상으로 이뤄질 필요가 있다. 신고의무자 교육을 통해서 노인학대 피해노인 조기발견의 성과를 기대할 수 있을 것이다. 지난 2009년 노인보호전문기관을 통한 노인학대 피해 신고 중에서 신고의무자에 의한 신고비율은 18.6%에 불과했던 것으로 조사되었는데, 신고의무자의 신고비율이 낮은 원인은 신고의무자들이 자신의 신고의무를 알지 못하거나 신고의 필요성을 제대로 인식하지 못한 데 기인하는 부분이 있다. 신고의무 직종 종사자들의 재교육 프로그램에 노인학대에 관한 교육을 (준)의무화하여 신고의무에 대한 인식을 높이는 것이 필요하다.
신고의무자 대상 교육 활동 외에도 일반시민들을 대상으로 한 다양한 홍보활동이 필요하다. 노인학대 신고율 제고의 관건은 노인학대에 대한 사회적 인식을 바르게 하는 데 있다는 점에서 뿐만 아니라, 현실적으로 노인학대 신고자 유형에서 비신고의무자의 비율이 더욱 높다는 점에서도 일반인을 대상으로 한 다양한 홍보활동은 매우 중요하다고 할 수 있다.
3) 가정방문 방식 노인장기요양제도 활용
노인학대의 거의 대부분은 가정 내에서 발생하지만, 노인학대 신고의무제도는 가정 내에서 발생하는 피해사례를 발견하는 데 한계가 있다. 노인복지법상 신고의무자는 노인보호 관련시설 종사자들을 중심으로 지정되어 있기 때문이다. 노인학대 피해자가 노인 관련 보호시설을 이용하지 않을 때에는 피해 사실은 발견되기 어렵다. 가정 내에서 발생하는 노인학대 피해를 발견하기 위해서 최근 가정방문 방식으로 요양활동을 벌이는 요양보호사, 노인돌보미 등 관련 종사자들의 역할을 기대할 수 있다. 관련 업종 종사자들의 가정 방문 요양활동을 통해서 노인학대 피해 발견과 모니터링이 가능하다.
4) 노인학대 신고 창구의 확대
현행법에 의하면 노인학대 의심사례는 노인보호전문기관이나 수사기관에 신고하도록 규정하고 있다. 이 두 기관을 제외하면 노인학대를 인지하고 탐지할 수 있는 공적 체계는 구축되어 있지 않다고 할 수 있다. 노인학대 신고율을 제고시키기 위해서는 학대 신고 창구에 대한 접근성이 용이해야 할 것이다. 이러한 점에서 노인복지정책의 집행기관으로서 노인들의 접근이 용이한 지방행정기관의 사회복지 및 노인복지 담당부서를 신고접수 기관으로 포함시키는 방안이 모색될 필요가 있다. 한편 노인보호전문기관의 규모확대를 통해서도 신고창구의 확대를 이룰 수 있을 것이다. 우리나라 노인보호전문기관의 수는 미국의 성인보호서비스 센터와 비교해서 1/3 수준이며 65세 이상 인구수로 대비해 볼 때 우리나라의 노인보호전문기관의 수는 미국 켈리포니아 주의 1/4 수준이다.32)우리나라 노인보호전문기관은 현재 중앙노인보호전문기관과 23개의 지방노인보호전문기관이 노인학대사례 신고 접수, 학대피해자 보호 및 사후관리를 담당하고 있다. 이러한 지방노인보호전문기관의 수는 노인인구의 증가 추세와 노인학대에 대응하기에는 턱없이 부족하다고 할 수 있다. 실무자들은 최소한 시·도별로 2개소 이상의 노인보호전문기관이 증설될 필요가 있다고 지적한다.
3. 노인학대 예방체계상 경찰의 역할과 대책
1) 노인학대 예방체계상 경찰의 역할
우리나라에서 노인학대에 대한 공적체계의 개입은 대부분 노인보호전문기관으로 연결되어 있다. 노인보호전문기관은 노인학대 예방사업뿐만 아니라, 노인학대 사례관리, 노인학대 관련 상담 및 교육사업 등 노인학대와 관련한 모든 실질적인 업무를 맡아서 수행하고 있는 기관이다. 노인보호전문기관은 노인학대 사례의 신고 및 접수, 사정, 개입계획, 서비스 연계, 서비스 평가 등의 과정을 통해 피해자에 대한 서비스를 제공한다. 이 과정에서 경찰의 역할은 제한적이다. 노인학대 주무기관인 보건복지부의 노인학대예방체계에서 중심 기관은 노인보호전문기관이고 경찰은 협력기관의 위치에 있다.
보건복지부의 노인학대예방센터 업무수행지침에 따르면, 신고된 사례가 응급 사례로 판단시에는 12시간 이내에 현장조사를 행하는데, 가능한 경찰관이 동행하도록 협조토록하며, 응급한 사안으로 판단되는데도 12시간 이내에 현장조사가 어려운 경우에는 사례의 위급성을 파악할 수 있도록 관할 경찰서 경찰관이나 시군구 위기가정 SOS 상담소상담원 및 읍면동 사무소의 사회복지전담 공무원의 협조를 구하도록 규정되어 있다.
이 지침에 따르면, 노인학대 예방 협력체계에서 학대 사례에 대한 현장조사 주체는 노인보호전문기관 상담자이며, 경찰은 노인보호전문기관에서 동행 협조를 요구할 때에 현장조사에 참여한다. 가정폭력의 일반적 형태인 아내폭력의 경우 경찰이 주도적으로 개입하여 사건을 처리해 나가지만, 가정폭력의 한 유형에 포함되는 노인학대 사건의 경우에는 신고 접수에서부터 사례 판정에 이르기까지 일련의 과정은 노인보호전문기관에서 맡고 있으며, 경찰의 역할은 112에 신고된 노인학대 사례를 노인보호전문기관에 의뢰하고, 응급한 신고 사례의 경우 현장조사시 동행에 협조하는 역할을 맡고 있다. 노인학대피해 신고 단계, 학대 피해 현장조사 단계에서 경찰의 역할은 협조자적 성격을 띤다고할 수 있다. 노인학대 예방 협력체계상에서 경찰만의 역할은 노인학대 행위자의 형사재판을 요하는 사례에 대한 수사를 맡는 것인데, 노인학대 사례가 형사고발에까지 이르는 경우는 드물다.33) 노인학대가 주로 가정 내에서 일어나고, 가해자는 대부분 가족을 포함한 친족이기 때문에 피해자 당사자가 고소 고발을 원하지 않는 경우가 대부분이며, 노인보호전문기관에서도 가해자가 ‘부양과 보호’의 책임을 지고 있다는 점에서 처벌 가능성이 낮은 고소 고발 조치보다는 상담이나 교육 등을 통해 재학대 발생 방지에 주안점을 두고 있다. 이렇게 볼 때, 보건복지부의 노인학대예방 협력체계상 경찰의 역할은 제한적이라고 할 수 있다. 그러나 가정폭력의 한 형태로서 노인학대가 응급사례로 분류되는 경우, 즉 노인학대가 현재 발생하고 있거나 학대로 인해 즉각적인 의료조치가 필요한 경우, 학대 행위자에 대한 즉각적인 격리가 요구되거나 노인의 생명 혹은 안전이 매우 위험한 경우에는 노인보호전문기관 상담원들만으로 현장조사를 나가기는 역부족이어서, 응급조치34)에 필요한 공권력을 가진 경찰의 협조가 이뤄지고 있다.
2) 경찰차원의 노인학대 조기발견 대책
(1) 독거노인 보호활동을 통한 조기발견
경찰은 지난 2006년 경찰방문 및 방범진단규칙 을 개정하여 독거노인 등 사회적 약자에 대한 보호활동을 경찰관의 기본근무로 규정하고 있다.35) 경찰의 독거노인 보호활동은 노인학대 피해자 조기발견의 한 접점이 될 수 있다. 주기적인 독거노인 가정 방문을 통해 학대 피해 발견 및 모니터링이 가능하다.36)
(2) 맞춤형 범죄피해 예방활동
노인들을 대상으로 하는 범죄피해 예방 교육은 적극적으로 보호대상자들을 찾아가는 맞춤형 예방교육이 요구된다. 노인들의 경우 신체적 이동이 상대적으로 자유롭지 못하다는 점, 지리에 밝지 못하다는 점, 청장년과 비교해서 교육에 대한 적극성이 떨어진다는 점을 고려할 때, 노인들을 찾아가서 예방교육을 펴는 것이 필요하다. 노인들이 많이 모이는 노인복지관이나 경로당, 공원주변 등이 예방교육을 위한 장소로서 적절할 것이다. 노인들은 다른 연령층과 비교해서 범죄피해를 감추는 경향이 더욱 강하다. 노인들은 자신들의 범죄 피해 사실을 알림으로써 지원을 받기 보다는 비웃음을 살 것이라는 우려에서 범죄 피해 사실을 숨기는 사례가 더욱 많은 것으로 조사되고 있다. 이러한 점에서 범죄피해 노인들을 찾아가는 치안서비스가 필요하다. 경찰에서의 정기적인 독거노인 방문활동 외에도 노인들이 자주 모이는 복지관, 경로당, 공원 등을 찾아가서 노인학대 피해여부를 확인하거나 예방활동을 전개하는 것이 필요하다.
(3) 가정폭력 전담 경찰관 대상 노인학대 관련 교육
노인보호전문기관을 통한 노인 학대 관련 교육은 노인복지법상의 신고의무자, 즉 노인관련 기관 종사자들을 중심으로 이뤄지고 있다. 관련 연구에 의하면 신고의무자들의 노인학대 이해가 노인학대 조기 발견의 관건이 되고 있다. 이러한 맥락에서 노인학대 신고접수, 현장조사 협조 및 응급조치 등 일련의 노인학대 피해자 조치에 관여하는 경찰관의 노인학대에 대한 이해는 중요하다. 경찰관의 가정폭력에 대한 이해 부족이 가정폭력에 대한 소극적 대응을 가져오고 있다는 지적도 있다. 가정폭력과 그 한 형태로서 노인학대가 ‘가정 내의 사소한 불화나 갈등’ 정도도 가볍게 여겨지지 않기 위해서는 노인학대 관련 교육이 경찰관에게 (준)의무적으로 시행될 필요가 있다.
18)김경호, “노인복지법상 노인학대 신고의무제의 주요 쟁점 고찰” 법과 정책연구, 제 8집 제2호, 2008, 661면.  19)김경호, “영국의 노인보호서비스의 복지정책적 함의, 법과 정책연구,” 제7집 제1호, 한국법정책학회, 2007, 245면.  20)예컨대 한 가정에서 64세 피해자가 폭력을 당한 사건이 발생했다고 할 때, 그 피해자를 노인으로 간주한다면 해당 가해자는 노인복지법의 적용을 받겠지만, 노인으로 보지 않는다면 가정폭력방지법의 적용을 받게 될 것이다.  21)김경호, “노인복지법상 노인학대 신고의무제의 주요 쟁점 고찰”, 법과 정책연구 제8집 제2호, 2008, 663면.  22)미국은 주의 법률에 따라서 노인학대 신고의무자의 범위가 다르게 규정되어 있지만, 일반적으로 의료인, 정신보건 의료인, 유급 또는 무급 수발자, 가정수발자, 노인복지 생활시설의 종사자, 노인복지 이용시설 종사자, 노인주택 종사자, 사회복지사, 장기요양 옴부즈맨 프로그램의 직원 및 자원봉사자, 성인보호서비스 프로그램의 직원, 지역사회의 노인 관련 기관의 종사자, 휴먼서비스, 사회서비스, 보건서비스 관련 부서의 종사자, 경찰 및 공공안전 관련 기관 종사자, 변호사, 교사 및 교육자, 금융기관 종사자 등이 포함된다.  23)김경호, 앞의 글, 661면.  24)방희명, 노인학대 개입에 관한 연구, 조선대학교 박사학위논문, 2007, 132면.  25)Bonnie and Wallace, (eds.), Elder Mistreatment: Abuse, Neglect, and Exploitation in an Aging America, The National Academies Press, 2003, p.122.  26)김경호, 앞의 글, 664면.  27)위의 글, 666면.  28)노윤오, “우리나라 노인학대 신고의무제도에 관한 연구”, 호남대 사회복지전공 석사학위논문, 2007, 42면.  29)노인복지법 제 39조의 6 제3항에서는 “신고인의 신분은 보장되어야 하며 그 의사에 반하여 신분이 노출되어서는 아니된다”고 규정하고 있다.  30)노인보호전문기관의 상담원 인력 부족문제는 현장조사 및 노인학대 예방활동과 관련해서도 제기되고 있다. 노인학대 사례는 정확한 사례 판정이 중요하며 학대사례가 아닌 일반사례로 판정이 내려진 경우라고 하더라도 지속적인 개입과 관리가 필요하다. 무엇보다 노인학대 대책은 예방이 중요하다는 점에서 현재 노인보호전문기관 인력만으로는 역부족이라고 할 수 있다. 인력을 보강하거나 예방사업과 관련한 업무는 다른 기관에서 맡는 것도 방안이 될 수 있다.  31)방희명(2007)의 연구에 의하면, 학교에서 노인학대 관련 과목을 이수한 응답자가 노인학대에 대한 인식수준도 더 높은 것으로 조사되었다(방희명, “노인학대 개입에 관한 연구”, 조선대학교 사회복지학 전공 박사학위 논문, 2007, 157면).  32)중앙노인보호전문기관, 앞의 책, 146면.  33)2009년 한 해 동안 노인전문기관에서 학대 피해자에게 제공한 각종 서비스(상담, 복지, 법률, 의료, 보호, 정보제공 등)는 총 45,506회인데, 그 가운데 법률서비스는 136회이고, 학대행위자 고소 고발 서비스는 16회에 불과하다(중앙노인보호기관, 앞의 책, 126면).  34)응급조치란 진행중인 가정폭력범죄에 대하여 신고를 받은 경찰관이 즉시 현장에 임하여 취하여야 할 조치를 말하는데, 경찰관이 취하여야 할 응급조치의 내용은 ①폭력행위의 제지, 행위자ㆍ피해자의 분리 및 수사, ②피해자의 가정폭력 관련 상담소 또는 보호시설 인도(피해자의 동의가 있는 경우에 한함), ③ 긴급치료가 필요한 피해자의 의료기관 인도, ④폭력행위가 재발시 가정폭력특례법 제8조 의 규정에 의하여 임시조치를 신청할 수 있음을 통보하는 것 등이다.  35)독거노인 보호활동이란 65세 이상의 노인 중 부양의무자가 전혀 없거나 소재 불명으로 실질적 독거 상태인 노인들을 대상으로 한 치안서비스로서 주기적인 방문을 통한 안전 확인 및 독거노인 요청에 따른 민원대행 등의 서비스를 행하는 것이다  36)다만 독거노인 가정 방문 서비스 제공이 원거리에 있는 가족과 친척의 신청에 의한 경우로 한정하고 있는 바, 노인학대의 대부분이 동거하는 가족과 친척에 의해서 발생하고 있다는 점에서 보면, 방문 대상 독거노인 가구에서 학대가 일어났을 가능성은 높지 않을 것으로 추정된다
오늘날 우리 사회에서 노인은 그 어느 때보다도 빠른 변화의 소용돌이 가운데 놓여있다고 할 수 있다. 전통적으로 가족 안에서 노인에게 주어진 연장자로서의 권위와 위상은 가치관의 변화와 가족의 해체, 핵가족화 추세 속에서 흔들리고 있다. 물질주의적 가치관이 팽배한 현 시대에서 노인들은 은퇴에 따른 경제력의 상실과 함께 가족 내에서의 권위의 상실, 역할의 상실로 이어지는 상실의 시대를 살고 있다고 할 수 있다. 오늘날 우리 사회에서 노인은 그 어느 때보다 높은 자살률을 나타내고 있다. 노인 세대의 상실감과 좌절감을 반영한다고 할 수 있다. 우리 사회 안에서 노인세대가 당면한 현실은 ‘노인 학대’라는 용어의 등장으로 표현된다. 이러한 현실에서 노인학대는 구조적인 사회문제로 인식된다.
정부는 지난 2004년 노인복지법을 개정하면서 노인학대 문제에 대처하기 위한 법적 제도적 개선에 나섰다. 가정 안에서 은밀하게 감춰져 온 노인학대 문제를 제3자에 의한 신고체계를 통해서 밖으로 드러내고 노인 전문기관이 개입하여 사후 조치 서비스를 제공함으로써 노인학대 문제를 해결해 보려는 시도이다. 그러나 노인학대 신고율은 실제 발생율에 크게 밑돌고 있다. 이 글은 노인학대 신고율을 높이고 조기 발견을 위한 대책을 세우는 데 그 목적을 두었다. 본론적으로 노인학대 신고제도의 개선을 중심으로 노인학대 조기 발견을 위한 대책들을 제안하였다. 신고의무제도가 효과적으로 기능하고 노인학대의 신고율을 높이기 위해서는 몇몇 연구자들이 지적해 온 바대로, 노인학대의 정의와 연령기준을 명확히 하고, 신고의무자의 범위를 확대하며, 신고의무 불이행에 대한 처벌규정과 선의의 잘못된 신고자에 대한 면책 조항의 필요성이 있음을 지적하고, 노인학대 조기발견을 위한 대책으로서 노인학대 모니터링 체계의 구축, 노인학대 관련 교육 및 홍보활동의 강화, 노인학대 신고 창구의 확대 등을 제안하였다. 끝으로 경찰차원에서는 맞춤형 범죄피해 예방활동을 통한 노인학대 조기 발견, 가정폭력 전담 경찰관을 대상으로 한 노인학대 관련 교육의 필요성을 제안하였다. 노인학대 피해 신고율을 높이고, 학대 피해를 조기에 발견하기 위한 대책의 모색은 가정 안에서 은밀하게 발생하는 가정폭력으로부터 노인들을 보호하려는 노력으로서, 사회적 약자를 보호하는 경찰의 비젼에 걸맞는 활동이 될 것이다.
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[   ]  가정폭력사건 현황: 발생유형별 (2000-2009년)
[   ]  노인보호기관의 연도별 노인학대 신고접수 및 판정 건수
[   ]  노인학대 신고자 유형(2009년) (단위: 명, %)
[   ]  연도별 노인학대 신고자 유형별 신고자수 (단위: 명, %)
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