ko ko ko ko ko en ko ko en ko ko ko ko ko en en ko ko ko ko ko la ko en ko ko en ko ko ko ko en en ko ko ko ko ko ko en ko en ko en ko ko en ko ko ko ko ko de en en en en fr la ko en ko en en ko en fa ko ko en ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko en en en en en ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko ko en ko ko ko ko ko en
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Journal of the Korean society of child welfare
지역사회 아동보호체계의 서비스 연계성 연구* A Study on the Service Collaboration in Community Child Care System
최근 한국사회는 아동복지 서비스 환경에 많은 변화를 경험하였다. 통합적 사례관리를 중심으로 한 서비스가 증가했고 지역사회 자원을 발굴하고 연계를 활성화해 효율적이고 촘촘한 아동보호체계를 구축하려는 노력이 진행 중이다. 본 연구는 아동보호체계 주요기관 종사자들과 설문조사 및 초점집단 인터뷰를 실시하여 주요 기관 및 지역사회 관련 기관들과의 연계 정도를 알아보고 다양한 유형의 현장 종사자들이 제안한 연계 활성화 방안을 분석하였다. 연구결과, 아동보호체계 서비스 기관간 연계정도는 보통으로 나타났고 서비스 단계별, 기관 유형별로 서로 다른 양상을 보여주었다. 예를 들면, 종결 및 모니터링 단계에서 상대적으로 연계 수준이 낮게 나타났고, 아동보호전문기관이 지역사회 내 관련기관과 연계 정도가 가장 높은 것으로 나타났다. 아동복지심의위원회는 아직 활성화되어 있지 않았지만 그 필요성은 매우 높게 나왔다. 현장 실무자 초점집단 인터뷰 결과, 현장 실무자들은 연계 활성화를 위해 연계 인프라 구축, 지역사회 내 연계자원의 충분성, 수행 인력의 근무여건 적절성 등이 중요하다고 제안하였다. 이와 같은 연구결과를 바탕으로 정책적, 이론적 함의와 구체적 개선 방안을 논의하였다.
Recently, Korea witnessed development and change in child welfare services. Services based on integrative case management has increased. Many efforts have been made to build community-level partnerships among agencies providing children's services. Survey research was conducted with major child welfare service agencies (public sector, child protective services, Dream Start, community child centers) across the nation and examined the extent to which the service providers communicate and collaborate with other child welfare agencies in the community. Also, focus group interviews were conducted with the workers and explored the ways in which community-based collaboration and partnership can be enhanced. Overall, the service providers evaluated the level of their collaboration with other agencies in their communities as being moderate. The level of collaboration differed by types of services and stages of case progress. Various types of child welfare service councils and committees were not active in many local communities, but were perceived as very important enhancing factors. Child welfare workers suggested that building infrastructures, increasing and diversifying types of children's services to meet the various needs of children, and improving working conditions for workers are imperative for promoting and strengthening collaboration among service agencies. Based on the findings, implications for policy and practice are discussed.
아동보호체계 , 서비스 연계 , 아동복지심의위원회 , 지역사회와 아동보호
한국의 아동복지서비스 전달체계는 요보호아동을 주 대상으로 발전해왔다. 수요자 중심의 전달체계가 구축되지 못한 채, 기관이나 시설 중심으로 전달체계가 구축되어 복지제공 주체간 서비스의 연계성이 부족한 실정이다. 각 아동복지 서비스별로 서비스 전달체계가 구축되어 다원화되어 있고 이들간 연계 체계가 미약해 통합적 서비스가 제공되지 못하고 있다는 것이 지배적 견해다.
선행연구에서도 국내 아동복지서비스 전달체계의 문제점으로 아동복지서비스의 다양한 전달체계의 구심점이 되는 중심축 부재(예를 들면, 정익중, 2009), 아동보호의 공공성 부재(이현주, 정익중, 2013), 네트워크의 개별화와 파편화(이태수 외, 2008), 협력체계 미흡(이봉주, 2005; 한국청소년정책연구원, 2011) 등을 지적한다. 사회복지전달체계 내 요보호자의 연결접점이 구조적으로 취약하고, 정부 및 지방자체단체는 임시방편적으로 요보호아동을 지원하고, 아동보호전문기관에서는 독자적인 보호를 제공하고 있어 실효성 있는 복지 서비스가 제공되어 아동의 건강한 성장발달을 저해하고 있다(신민정, 2004)고 지적하고 있다. 아동보호의 연계부족 문제는 요보호자와의 연결접점, 보호현장, 사후 관리 등 모든 과정에서 발생하고 있다 (신민정, 2004, 이봉주, 2005). 연계성 있는 아동복지서비스 전달체계를 모색하고, 공공과 민간간 협력체계를 구축하고 확대하며, 아동을 중심으로 아동보호 기관간 연계된 보호체계를 구축하여 아동 최우선의 보호가 보장될 필요가 있다 하겠다.
그러나, 지금까지 아동보호체계 연계에 대한 연구는 많지 않았고, 존재하는 연구들은 아동복지 전달체계의 개선방안을 제시하는 데에는 귀중한 자료를 제공하지만 실증적 기반은 다소 취약했다. 본 연구는 분절되어 있는 한국 아동보호체계의 실태와 문제점을 분석한 뒤 체계적이고 연속성 있는 아동보호체계를 구축하기 위한 방안을 탐색하는 것을 목적으로 했다. 구체적으로, 아동보호체계 내 실무자 및 아동복지 담당 공무원을 대상으로 기관 간 업무협력 정도, 관련기관의 연계 정도, 연계 활성화 요인 등을 파악하여 아동보호체계의 연계성 제고를 위한 기초자료를 제공하는 에 목적을 두고 있다. 이에 본 연구는 다양한 보호유형 중에서 지역사회 복지의 사각지대 및 잠재 복지수요군, 즉 개입이 없으면 고위험에 처하게 될 대상을 위한 지역사회의 보호체계를 살펴보고, 현장에서 연계의 경험이 많은 서비스 제공자들을 통해 지역사회 기반 서비스 연계 활성화를 위한 구체적 개선책을 탐색하였다. 본 연구는 지역사회 내 아동보호체계의 유기적 서비스 연계를 실증적으로 고찰함으로써 아동에게 최적한 서비스를 제공하는 기틀을 마련하는데 기여하리라 기대한다.
1. 아동보호체계와 서비스 연계의 개념
아동보호체계란 보호를 필요로 하는 아동을 보호하고 지원하는 전달체계라고 할 수 있다. 여기서 보호를 필요로 하는 아동이란 가족의 여러 문제로 인해 사회에서의 보호와 돌봄을 필요로 하는 아동을 가리키는데, 빈곤, 학대 (특히 방임), 가족 해체와 부적절한 양육환경들이 대표적인 가족 문제의 예라 하겠다. 발달 상의 위기에 노출된 아동들은 이들을 보호할 수 있는 법적, 제도적, 정책적 여건마련과 상호간의 유기적 연계체계가 구축되어있는 보호 환경이 필요한데 아동보호에 필요한 전문적인 서비스 제공을 위한 일련의 체계가 바로 아동보호체계라고 하겠다.
현대 사회에서 아동과 가족이 직면하는 문제가 매우 복잡하고 다양해졌다는 것은 주지의 사실이다. 사회문제는 다변화됐고, 사회 구성원의 욕구는 다양해졌으며, 사회복지 행정의 효율성 및 효과성에 대한 기대 수준은 높아졌다. 따라서 아동복지를 제공함에 있어 대상 아동에게 넓은 범위의 다양한 서비스를 제공해야 하는 경우가 많아졌고, 이에 현실적으로 아동 관련 서비스들을 어떤 식으로든 기관간, 분야간 칸막이를 헐어 협력과 연계가 가능한 시스템을 만들어야 하는 난제에 봉착해왔다.
보건복지부의 매뉴얼(2009)에 나타난 연계의 개념을 살펴보면, “사회의 여러 요소들 간 또는 사람들 간의 관계, 상태, 또는 연계체계를 가리키며 더 나아가 지역사회의 물적, 인적 자원을 묶어주는 상호의존적이며 유기적인 연결망의 역할”(보건복지부, 2009)로 정의하여 연계의 개념이 매우 포괄적으로 이해되고 있음을 볼 수 있다. 이런 광의의 개념으로서 연계는 사회복지 영역에서 ‘협력체계’(보건복지부, 2011), ‘통합’ (Horwath & Morrison, 2007; Waldfogel, 1997), ‘네트워크’(이태수 외, 2008), ‘파트너십’(Bayle, 1989), ‘연결망 혹은 연계망’(이혜원, 2002)의 개념과 혼용되어왔다. 각각의 개념은 서로 강조점이 조금씩 다르지만 서비스의 분절 및 파편화를 해결하고 아동이나 가족의 욕구와 전문적 원조 간의 부조화를 해결하기 위한 체계적인 노력이라는 측면에서 공통되다. 본 연구에서는 연계를 이혜원(2002)의 정의와 같이 “서로 다른 조직이 하나의 목적을 향해서 정기적으로 함께 일하는 것을 의미하며, 발전단계에 따라 계별 조직간 정보의 교환, 연락단계, 조직간 정기적 업무의 제휴단계, 그리고 지역사회 안에서 지속적 연계의 구축을 통한 통합단계로 구분된다”(이혜원, 2002: 193)는 광의의 의미로 사용하며, 소통, 협력, 연합, 통합 등의 상위 개념으로서 연계의 다양한 노력과 유형, 과정들을 아우르고자 한다.
2. 서비스 연계의 필요성과 유형적 다양성
아동관련 서비스 연계의 필요성은 크게 세 가지로 나누어볼 수 있다. 서비스 접근성(availability), 효율성(efficiency), 그리고 효과성(effectiveness)이 그들인데 이 세 가지는 아동관련 서비스들이 서로 연계되어야하는 이유를 잘 설명해준다.
먼저, 서비스 접근성(availability)은 서비스 연계 필요성 논의의 가장 핵심적인 부분을 차지한다. 서비스 연계의 기본 전제는 아동과 가족이 직면하는 문제가 본질적으로 복잡하고 이로부터 파생되는 다양한 욕구를 범주화, 개별화된 서비스로는 해결하기 어렵다는 것이다. 접근성의 문제는 결국 범주화, 전문화된 서비스 환경에서는 아동이나 가족이 갖고 있는 다양한 문제를 해결해줄 기관을 찾을 수 없고 전문가들은 대부분이 자신의 특화된 분야에 대해서만 관심을 갖기 때문에, 아동이나 가족은 결국 스스로가 자기 문제의 사례 관리자가 되어 여러 기관들을 쇼핑하지 않는 한 적절한 문제 해결법을 찾기 어려운 경우가 발생한다는 것이다. 그러나 이는 어느 가족에게나 매우 어려운 일이며 가장 서비스가 필요한 아동과 가족에게는 사실상 거의 불가능한 일이 되기 쉽다(Waldfogel, 1997). 환언하면 한가지 이상의 서비스가 필요한 아동이나 가족에게 서비스의 접근성을 높이기 위해서는 서비스들이 잘 연계되어 있는 체계가 구축되어야 한다는 것이다.
두 번째는 효율성(efficiency)이다. 서비스 연계의 맥락에서 효율성은 서비스 접근성과 긴밀히 연관되어 있다. 아동과 가족이 필요한 서비스와 기관이 제공할 수 있는 서비스 사이의 부조화는 곧 서비스 전달과 자원 활용의 비효율성을 의미한다. 예를 들어, 알콜 중독 문제로 아동학대가 지속적으로 발생해온 가족에게 알콜 중독 치료 대신에 기관이 제공할 수 있는 부모 교육만을 제공하면 아동을 위험하게 하는 원인은 대처하지 못한 채 자원만을 낭비한 결과가 된다. 만약 제공된 서비스가 필요한 서비스보다 더 비싼 것이었다면 이는 정말 심각한 자원 낭비라 하겠다(Waldfogel, 1997). 환언하면 서비스 전달이 파편화 되어있을 때보다 연계되어 있을 때 서비스 효율성이 더 높아진다고 할 수 있으며, 이와 같은 접근성-효율성 원리(availability-efficiency rationale)는 서비스 통합의 논의가 본격화되기 시작하던 70년대부터 서비스 통합에 주요 이론적 기반을 제공해 왔다(Kagan & Neville, 1993).
세 번째는 효과성(effectiveness)이다. 접근성-효율성 원리에서 상대적으로 소홀히 다루어진 부분은 서비스 질이다. 그러나, 효과성은 서비스 연계 논의에서 궁극적인 기본적 질문이 된다. 즉, 효과성이란 아동관련 서비스 구조조정을 통해 개개 아동과 가족이 경험하는 실재 서비스 전달의 질이 얼마나 향상되었으며 궁극적으로 개개 아동과 가족의 삶에서 얼마나 긍정적인 변화들을 만들어냈는지의 문제와 직결된다. 효과성이란 서비스 결과에 대한 책임성 (accountability)에 대한 인식이 높아지면서 최근 더욱 중요하게 부각되고 있다. 환언하면 아동관련 서비스 연계체계가 적절히 구축되어 있는 환경에서 서비스 효과성이 더 높아진다고 할 수 있는데, 즉, 서비스가 연계되어 있으면 개개 아동과 가족의 삶에서 서비스가 목표했던 결과(outcome)가 더 긍정적일 확률이 높다는 것이다.
서비스가 범주화, 전문화 되어 있는 환경에서 개개 아동과 가족에 서비스 선택지가 더 넓어지기도 하지만, 대부분의 아동과 가족에게 자신이 필요한 서비스를 적절히 찾아 스스로 포트폴리오를 만든다는 것은 매우 어려운 일이다. 복잡한 서비스 자격요건, 정보의 부족, 이동 거리 등을 고려하면 서비스가 가장 필요한 가족에게 이는 거의 불가능에 가깝다. 이혜원(2002)은 아동관련 서비스 연계가 필요한 이유는 “관련 조직 간의 경험, 아이디어 등 자원의 공유를 통하여 지역사회내 전체 조직들이 서비스 제공 능력을 최대화하고 클라이언트의 서비스 접근성을 제고하며 관련 조직간 서비스의 중복, 상충, 갈등, 반목을 최소화할 수 있기 때문이다. 환언하면, 자원 활용을 극대화함으로써 클라이언트의 복합적 욕구를 보다 효과적으로 충족시키고자 하는 데 있다.”라고 요약한다. 서비스 접근성, 효율성, 효과성의 측면에서 볼 때 서비스 연계는 필연적인 서비스 개혁의 방향이라 하겠다.
실재 다양한 아동관련 서비스를 지역사회 내에서 수행했을 때 연계의 모습은 다양하고, 많은 학자들은 이 다양한 유형을 단계적 과정이라는 틀로 설명하고 있다. 예를 들어, Agranoff(1977)는 서비스 통합에 대한 논의와 실행이 이루어지까지는 여러 동향들이 발생하는데 그는 이를 다섯 가지로 정리한다. 먼저, 범주화된 프로그램이 확장된다는 것이다. 이를 이어 둘째, 범주화된 프로그램들을 관장해 오던 공공의 역할에 변화가 생기고, 셋째, 기존의 범주형 서비스에 대해 파편화, 단절, 낮은 접근성, 무책임성의 문제가 대두되며, 넷째 목표 달성률이 떨어지고, 마침내 다섯째, 범주형 프로그램들을 새롭고 어떤 일관성을 가진 정책 틀 안에 묶고자 하는 공무원들의 욕구가 발생한다고 한다(Agranoff, 1977; Kagan & Neville, 1993 재인용, p.85-86)는 것이다.
Agranoff의 설명은 서비스 연계가 발생하는 과정을 이해하는 데에 유용한 정보를 제공하지만, 아동관련 서비스 연계의 과정에 대한 좀 더 일반적인 논의는 Ragan과 Nathan(2002)이나 이에 바탕한 이태수 외(2008), Horwath와 Morrison(2007)에서 찾아 볼 수 있다. 세가지 논의는 매우 유사한데, 예를 들어 Horwath와 Morrison(2007)을 보면, 연계의 과정을 의사소통(communication), 협력(cooperation), 조정(coordination), 연합(coalition), 통합(integration)이란 개념들을 통해 설명한다.
Horwath와 Morrison(2007)에 따르면, 의사소통이란 협업의 가장 낮은 단계, 혹은 시작 단계라 할 수 있다. 이 단계에서는 두 독립된 기관 간 정보와 공통의 관심사가 공유되고 의미있는 관계가 형성되지만, 여전히 각 기관의 프로그램들은 독립적으로 운영된다고 한다. 협력이란 개별 사례 별로 낮은 수준의 협력이 발생하는 단계를 말한다. 보통 이 단계에서 기관간 일반적인 정보가 공유되고 공동 사례 관리에 대한 비공식적 지원이 이루어지기도 하며 각 기관이 상대방의 프로그램과 자원을 사용하기도 하지만 이와 같은 협력이 제도화된 상태인 것은 아니다.
조정 단계에서는 한층 공식화된 협업이 이루어지지만 불이행에 대한 제재는 불가능하다. 이 단계에서는 기관들이 프로그램이나 활동들을 함께 기획하기도 하고 공동 프로젝트를 운영하기도 하는 등 통합의 기본 틀이 만들어지게 된다. 연합은 각 기관의 자율성을 희생하여 공동 체계를 만드는 단계이다. 이 단계에서는 공동의 목표 아래 프로그램의 합병이 일어나기도 하고 직원과 예산 등이 정책결정 과정을 통해 공동 조정되기에 이른다. 마지막으로 통합은 기관들이 합병되어 새로운 공동의 정체성을 형성하는 단계이다. 이 단계에 이르면 각 기관의 자율성을 일부분을 제외하면 거의 사라지고 공통의 정책과 사명이 만들어지게 된다(이태수 외, 2008).
Horwath와 Morrison(2007)은 연계란 이렇듯 다양한 형태로 이해될 수 있으며, 동시에 비공식적이고 지엽적인 협력에서 공식적인 전 기관 차원의 협력까지 하나의 연속선 하에서 이해할 수 있다고 한다. 이에 대한 구체적 설명은 에 요약되어 있다. 에 보여지는 것처럼, 협력이 강화될수록 각 기관의 자율성은 줄어들며 이러한 경향은 기관의 목표, 예산, 자원관리, 의사결정 등에서 모두 일관되게 나타난다. 처음 협력은 자율적으로 시작되지만 점점 협력이 공식화되어 가는 모습도 볼 수 있는데, 궁극에는 각 기관의 자율성과 정체성이 공동의 목표 아래 하나로 통합되는 것 또한 볼 수 있다.
[] 연계 및 협업의 특성
3. 최근 아동복지 서비스 환경의 변화
사례관리와 서비스 연계 체계 구축은 최근 한국 아동복지 서비스의 최고 화두라고해도 과언이 아니다. 연계라는 측면에서 볼 때 최근 10년간 한국 아동보호체계에는 많은 변화가 있었다. 먼저 2004년 위스타트 사업으로 시작하여 2007년 보건복지부 희망스타트와 드림스타트로 이어지는 저소득 가정 아동을 위한 예방적 통합 지원사업을 들 수 있다. 이 사업들은 사례관리와 지역사회 조직화를 사업의 두 가지 주요한 추진전략으로 삼고 있을 만큼 연계는 위스타트 사업부터 드림스타트 사업에 이르는 통합 지원사업의 중요한 부분이고, 특히 드림스타트의 경우에는 전담 공무원과 민간 전문 인력으로 시군구 전담팀이 만들어져 공공과 민간의 협력이 더욱 체계화되기에 이른다. 현재 전국 200개 이상 지역으로 확대된 위스타트 및 희망스타트와 드림스타트 사업은 지역사회 아동보호에 통합적 서비스 체계를 구축할 수 있는 단초를 제공했다고 평가할 수 있을 것이다(이태수 외, 2008).
이외에도 최근 아동보호체계 관련 서비스에서 사례관리와 지역사회 자원 및 연계체계 구축을 주요 사업 추진전략으로 삼는 서비스들을 많이 볼 수 있다. 지역아동센터는 지역사회 아동에게 교육과 놀이 등 종합적인 복지서비스를 제공하는 시설인데 2004년 224개로 시작해 2013년 현재 전국에 4,036개소 10만명 이상의 아동이 이용하는 시설로 아동보호체계에서 매우 중요한 역할을 담당하고 있다. 지역아동센터는 운영에 있어 지역사회 인적, 물적 자원을 적극 활용하는 방식으로 운영된다는 측면에서 지역사회 연계 구축과 뗄 수 없는 관계를 형성하고 있다(보건복지부, 2013a). 아동보호전문기관도 예외는 아니다. 학대 가정 아동들은 대부분 다양하고 복잡한 문제와 욕구를 가지고 있는 경우가 많다. 아동보호전문기관은 신고접수단계, 초기 대응단계, 서비스 제공단계에 따라 다양한 기관들과 협조체계를 가져야만 아동에게 적절한 서비스를 제공할 수 있게 된다. 신고 접수단계에서 많은 직군의 신고의무자들, 초기 대응단계에서 경찰과 병원 및 일시보호시설, 그리고 서비스 제공 단계에서 가정위탁, 그룹홈 및 지역사회복지관, 지역아동센터 등이 그 예가 될 것이다.
2012년부터 시작된 시군구 단위의 희망복지지원단은 아동만을 위한 서비스는 아니지만 가족 전체를 대상으로 서비스를 제공한다는 점에서 아동보호체계와 관련이 깊다. 희망복지지원단은 공공과 민간 인력이 한 조직에서 팀워크를 이루어 통합사례관리를 제공하며 지역 단위 통합 서비스 제공의 중추적 역할을 담당하게 된다. 지원단에서 지역단위 통합적 서비스 제공 체계 구축을 위한 서비스 연계에 많은 자원과 노력을 쓴다 하겠다. 이외에도 지역사회 단위 서비스 연계 구축에 역점을 두는 사업으로 위기 청소년에게 전문적이고 종합적인 서비스를 제공하기 위한 지역사회 청소년종합지원체계(CYS-net)와 체계적인 교육 복지 서비스 제공을 위한 교육복지센터 등이 있다.
최근 아동복지현장에서 아동보호 서비스 기관 간 연계체계 구축에 대한 논의가 활발히 진행되면서 아동복지협의회와 같은 유관 기관 협의회나 아동복지심의 위원회의 역할에 대한 관심이 증가하고 있다. 이들은 사회복지 관련 기관이나 단체 간 연계, 협력, 조정하는 역할을 하고 민간 사회복지 자원과의 연계 및 협력을 강화하는 역할을 한다. 특히 아동복지법 개정과 함께 새로 등장한 시군구 단위의 아동복지심의위원회의 경우 지자체가 중심이 되어 다양한 아동관련 전문가들로 구성되는데 아동의 보호 및 퇴소조치, 친권 행사의 제한이나 상실, 후견인 선임이나 변경 등에 관해 심의하고 집단 결정을 내리게 된다. 아동 보호서비스 연계뿐만 아니라 개개인 아동과 관련된 중요한 결정에 있어서도 협업 시스템을 이루는 단초가 마련되었다 하겠다.
아동보호체계 구축을 위한 서비스 연계에 대한 필요성이 대두되고 실재 현장에서도 서비스 연계 구축을 위한 다양한 시도들이 급속히 진행되고 있지만 이는 매우 최근의 일이고 따라서 최근의 연계 노력을 반영한 실증연구는 거의 없다. 2000년대 초반 이혜원(2000; 2002)이 결식아동 지원 조직간 연계망을 연구하여 지역별 서비스 연계망의 과정과 구조를 분석하고, 김교정과 김용준(2004)이 아동학대 예방센터를 중심으로 서비스 연계수준을 탐색한 적이 있다. 이혜원(2000; 2002)은 조직 유형 (공공보다 민간), 업무수행 자율성, 가정방문 횟수, 그리고 사회복지사 자격증 유무가 서비스 연계를 결정하는 주요 요인임을 밝혀냈고, 김교정과 김용준(2004)은 아동학대 예방센터들이 행정기관과의 연계성은 높으나 치료기관과의 연계성은 전반적으로 낮다고 보고하고 있다.
좀 더 최근에는 김현주와 이종화(2008)가 아동보호전문기관의 서비스 연계실태를, 김현주와 현안나(2011)가 지역아동센터 종사자의 연계 경험을 탐색한 연구가 있다. 김현주와 이종화 (2008)는 아동보호전문기관 상담원들이 연계 경험은 많으나 지속적이고 밀접한 네트워킹을 하고 있지 않다고 보고하고 있고, 김현주와 현안나(2011)는 지역아동센터 종사자들이 거의 대부분 연계의 경험을 갖고 있었지만 연계의 빈도나 대상 기관의 유형이 제한적임을 기술하고 있다. 그러나 이 연구들은 특정 서비스 유형에 국한되어 있고(한국청소년연구원, 2011), 지역사회를 단위로 서비스 연계 정도를 살펴본 연구는 거의 없다 하겠다.
이에 본 연구는 최근 아동보호체계의 가장 중요한 기관인 시군구 담당 공무원, 아동보호전문기관, 지역아동센터, 드림스타트를 포괄하여 상호 연계 수준 및 지역사회 내 관련 기관과의 연계 상황을 알아보고 현장 경험자 시선에서 아동보호체계의 연계 활성화방안을 탐색해 보고자 한다. 본 연구의 연구 질문은 다음과 같다.
1. 지역사회 아동보호 서비스 제공 기관간 업무 협력 정도는 어떠한가?
2. 지역사회 아동보호 서비스 제공 기관 유형에 따라 연계 정도에는 차이가 있는가? 서비스 실천 과정에서 연계의 정도는 단계별로 다르게 나타나는가?
3. 연계를 위한 아동복지심의위원회와 아동복지협의체는 활성화되어 있는가?
4. 지역사회 내 서비스 제공 기관들 간의 연계를 활성화하기 위해서는 어떤 요인들이 필요한가?
본 연구는 아동보호체계 내 서비스 제공 기관간 업무협력 정도 및 관련 기관간연계 상황을 알아보고 연계를 활성화 할 수 있는 구체적 방안을 모색하기 위해 아동보호체계 내 실무자 및 아동복지 담당 공무원을 대상으로 양적 조사와 질적 조사를 병행하였다. 전국의 관련 담당자를 대상으로 서비스 연계에 대한 설문조사를 실시하였고, 최근 아동보호체계 관련 서비스의 상당한 변화 이후 현장에서 연계한 경험이 풍부한 현장 실무자 및 아동복지 담당 공무원을 대상으로 연계 경험과 연계 활성화 방안에 대한 6회에 걸친 초점 집단 인터뷰를 실시하였다. 각 방법의 구체적 내용은 다음에 기술되어 있다.
설문은 2013년 10월부터 11월까지 한 달여 동안 전국의 시군구청 아동복지 담당 공무원, 드림스타트센터 실무자, 아동보호전문기관 실무자, 지역아동센터 (거점) 실무자를 대상으로 온라인 설문조사를 실시하였다. 설문은 2013년 10월부터 11월까지 한 달여 동안 전국의 시군구청 아동복지 담당 공무원, 드림스타트센터 실무자, 아동보호전문기관 실무자, 지역아동센터 (거점) 실무자를 대상으로 온라인 설문조사를 실시하였다. 아동복지법에 근거한 아동보호전문기관은 아동을 학대로부터 보호하고 예방하는 일선의 책임을 수행하는 기관으로 선진국에서는 공공보호체계가 관여하고 있으며 한국에서도 현재 아동학대범죄의 처벌 등에 관한 특례법이 입법예고 중으로 학대 아동의 신속한 조기 발견 체계의 강화, 치료 서비스 제공 등 국가의 적극적 개입을 표명하고 있어 지역 아동보호체계 주요기관으로 포함했으며, 지역아동센터는 아동서비스 제공 기관이 많지 않은 현재 민간형태로서 전국적으로 확산되어 있고 지역 아동가족을 돕고 있으며 거점센터를 마련하여 지역사회 연계도 도모하고 있다. 연구의 관심은 공공뿐만 아니라 민간체계와의 연계성을 살펴보는 것이므로 이를 포함하였다. 2013년 기준 전국의 해당기관 전수를 대상으로 기관별로 최소 1명 이상 응답하도록 했고 구체적 내용은 에 정리되어 있다. 드림스타트센터는 전국 181개 기관 중 150개 기관이 응답하여 82.9%, 아동보호전문기관은 전국 50개 기관 중 44개 기관이 응답하여 88.0%의 응답률을 보였고, 시군구청 53.4%, 지역아동센터(거점)는 70.7%의 응답률을 보여 평균 68.7%의 응답률 (기관기준 응답률)을 보였다. 기관별로 2명 이상 응답한 기관이 있어 실재 응답자 수는 이보다 많은 530명이었고 530명의 응답이 최종 분석에 사용되었다. 구체적 지료는 에 요약되어 있다.
[] 기관 유형별 응답자 및 응답률
연구 참여자의 인구사회학적 정보는 에 요약되어 있다. 조사에 응답한 총 530명은 시군구청 공무원 132명 (24.9%), 드림스타트센터 실무자 173명 (32.6%), 아동보호전문기관 실무자 51명 (9.6%), 지역아동센터 174명 (32.8%)로 구성되어 있다. 직급별로 살펴보면 응답자의 대부분은 실무자급(80.8%)이고, 관리자급은 상대적으로 적은 102명 (19.2%)이다. 여성이 압도적으로 많고 (79.2% vs. 20.9%), 연령별로는 40대 33.6%, 30대 32.2%, 20대 20.6%, 50대 9.6%의 분포를 보여주었다. 근무지역은 대도시, 중소도시, 농어촌 고른 분포를 보였으며, 아동복지 관련 근무기간은 1년에서 5년 미만인 응답자는 48.5%로 가장 많았고, 5년 이상 31.5%, 1년 미만 20%인 것으로 나타났다.
[] 응답자 및 기관의 일반적 특성
조사항목은 응답자의 일반사항과 더불어, 타 기관과의 업무협력 정도와 서비스 단계별 (즉, 잠재 및 위험 아동 발견 및 배치단계, 서비스 계획 및 개입단계, 종결 및 모니터링 단계) 연계 정도, 지역 내 아동복지심의위원회 및 아동복지협의회 등 연계 관련 조직의 유무와 활성화 정도 등으로 구성하였다 (). 각 조사 항목은 성은미 (2013)의 남양주시 민관복지협력팀 설치에 따른 성과 연구를 위해 개발된 문항을 바탕으로 본 연구를 위해 자체 개발되었다.
총 6개의 초점집단 인터뷰에 참여한 기관 관리자 및 실무자에 대한 정보는 에 요약되어 있다. 연구에 참여한 공공기관은 시군구청 담당 공무원 및 공공의 사례관리 역할을 하고 있는 희망복지지원단의 공무원을 포함하였으며, 민관협력 사업으로 드림스타트를 포함하였고, 가정외 아동보호기관에는 가정위탁지원센터, 아동양육시설(서울 지역), 입양전문기관을, 아동이용기관은 지역아동센터를 대상으로 인터뷰를 진행하였다. 마지막으로 위기아동 개입 및 보호기관으로 아동보호전문기관(학대피해아동 중심)과 더불어 아동복지센터를 포함하였다.
[] FGI 대상 기관 분류 및 참석자 현황
인터뷰는 협조요청을 수락한 실무자들을 대상으로 연구진이 작성한 반구조화된 질문지를 이용하여 각 기관 유형별로 총 여섯 차례에 걸쳐 진행되었다. 질문지는 크게 세 가지로 구성되어 있는데, 각 기관별 아동의 발견과 배치, 대상아동에 대한 개입과 타 기관과의 연계실태, 아동보호체계 상의 문제점 등을 포함한다. 구체적으로, 보호를 필요로 하는 아동은 어떻게 발견되어 센터에 오게 되는지, 어떻게 판정되고 배치되며 각 단계에서 어떤 기관과 어떻게 연계하는지 등에 관해 질문하였고 연계하면서 어려웠던 점과 연계를 활성화하기 위한 서비스 제안을 부탁하였다 (예를 들면, 보호를 필요로 하는 아동은 어떻게 발견되어 센터에 오게 되나요? 연계하면서 어려웠던 점을 말씀해주십시오. 어떻게 하면 연계가 활성화되고 발전할 수 있는지 의견을 개진해주십시오, 등).
3) 자료 수집 및 분석
인터뷰는 참여자가 속한 기관 유형별로 각 1회씩 총 6번의 집단 인터뷰가 실시되었다. 한번에 인터뷰는 2시간 가량 소요되었고, 책임연구자가 사회자(moderator)가 되어 인터뷰를 진행하였다. 인터뷰는 책임연구원이 속한 연구원 회의실에서 실시하였으며 모든 인터뷰는 참여자 동의하에 녹음되고 단어 하나하나 전사되었다.
자료의 분석은 연구 참여자 면담 녹취자료의 전사본을 원자료로 전사본을 수차례 정독한 뒤 하나 혹은 두 단어로 이뤄진 어절 및 구 혹은 문장으로 코딩하였으며, 연구자 간의 논의 속에 이 코드들을 범주화하거나 유사개념으로 통합하였다. 이 과정에서 연구자들은 자료수집과 자료 분석을 동시에 진행하였고 연구자간 긴밀한 소통을 통해 반복적으로 표출되는 주제는 물론 새롭게 등장하는 주제들을 논의하여 주요 주제들을 발견해 나아갔다.
1. 주요 기관의 서비스 내용별 업무 협력 수준
먼저, 정보교환, 대상자 및 서비스 의뢰 대상자 공동관리, 공동 지역사회 자원발굴 등 서비스 내용별로 지역사회 내 기관들과의 업무협력 정도를 7개 항목별으로 나누어 살펴보았다. 전체적 평균은 5점 만점에 3점을 약간 상회하는 수준으로 보통정도의 수준인 것으로 파악되었다. 협력정도가 상대적으로 높은 항목은 민관업무협력으로 3.35점이었고, 그 다음은 복지서비스제공의뢰 및 연계, 지역사회 복지프로그램 정보교환, 등의 순이었다.
기관별 평균을 비교하여 보았더니 2개 항목에서의 차이만 유의하였다. 즉 신규복지대상자 발굴 및 연계와 신규 서비스제공 의뢰 및 연계에서의 차이가 유의하였는데, 사후 검증결과 전자의 경우 지역아동센터의 평균이 나머지 세 기관에 비해서 유의미하게 낮았고, 후자의 경우는 집단별 유의한 차이는 없었다. 지역아동센터 종사자가 신규 복지대상 발굴 및 신규 서비스 제공 의뢰 영역에서 업무협력 수준이 다소 낮다고 응답했으나 그 차이가 크지는 않았다.
[] 서비스 내용별 업무협력 수준
2. 주요 기관 간 서비스 단계별 연계 정도
다음에는 서비스 단계별로 아동보호체계 주요 4개 기관간의 연계정도를 살펴보았다. 전반적으로 연계의 정도는 낮은 편으로 나타났다. 아래 그림들에서는 연계의 정도를 3점 척도 중 2점(적은 편) 이상인 경우를 표시한 것이며 화살표는 각 기관의 상대기관에 대한 연계 인식의 방향성을 의미한다. 예를 들어 시군구에서 드림스타트센터로 향한 화살표는 시군구 종사자들이 인식하는 아동보호전문기관과의 업무상 연계정도를 의미한다.
우선 서비스 과정상 발견 및 배치단계와 서비스 계획 및 개입단계의 업무연계 정도는 유사한 패턴을 보여준다(그림 2). 관계가 밀접한 기관으로 시군구와 아동보호전문기관 간, 시군구와 드림스타트센터 간으로 나타났다. 드림스타트센터는 시군구 이외 아동보호전문기관과 연계를 하고 있으나 아동보호전문기관은 시군구 이외에는 연계를 거의 하고 있지 않았다. 지역아동센터는 시군구, 드림스타트센터, 아동보호전문기관 세 기관 모두와 연계를 하고 있으나 타기관들은 지역아동센터와 연계를 거의 하지 않고 있었다.
[] 서비스 단계별 업무연계
종결 및 모니터링 단계에서는 조금 다른 그림이 나타났다(그림 2). 시군구의 경우 위 두 단계와 마찬가지로 드림스타트센터와 서로 긴밀한 관계를 가지고 있었다. 그러나 시군구는 아동보호전문기관이나 지역아동센터와는 거의 연계하지 않는 것으로 나타났다. 아동보호전문기관은 시군구와 비교적 긴밀한 관계를 하고 있으나 다른 두 기관과는 소원하였다. 드림스타트는 시군구와만 서로 긴밀한 관계를 하고 있었으며 지역아동센터는 다른 세 기관과 일방적인 연계를 하고 있는 것으로 나타났다. 이와 같이 종결 및 모니터링 단계에서는 발견 및 배치단계나 서비스 계획 및 개입단계와 다르게 시군구가 아동보호전문기관과 연계가 소원하였으며 드림스타트도 아동보호전문기관과 연계가 밀접하지 않았다. 지역아동센터는 여전히 타 기관들과 일방적인 연계를 하고 있었다.
3. 지역사회 내 관련 기관과의 연계 정도
아동보호체계를 구성하는 네 개 주요 기관이 지역사회에서 관련기관들과 어느 정도 연계하고 있는지를 서비스 단계별로 평균점수를 통해 살펴보았다. 관련기관으로 학교, 정신보건센터, 상담센터, 복지관 및 건강가정지원센터를 발견 및 배치단계, 서비스 계획 및 개입, 종결 및 모니터링의 3단계별로 나누어 살펴보았다. 은 기관별로 구분하기 전 전체 평균점수를 요약하고 있다. 시군구, 드림스타트, 아동보호전문기관, 지역아동센터는 서비스 전 과정에서 학교나 복지관, 건강가정지원센터와 상당한 연계를 보였다. 네 개 주요기관과 가장 소원한 지역사회 기관은 세 단계 모두 정신보건센터로 나타났다.
[] 서비스 단계별 관련 기관과의 연계 정도 - 요약 (전체평균)
다음, 서비스 단계별 연계 정도를 주요기관 유형별로 나누어 연계 실태를 살펴본 결과는 에 제시되어 있다. 발견 및 배치단계에서 업무연계 현황을 보면 아동보호전문기관이 지역사회 기관들과 가장 밀접한 관계를 맺고 있는 것으로 나타났다. 즉 주요 4개 기관 중 학교 및 상담센터, 복지관 및 건강가정지원센터와 연계가 가장 활발한 기관은 아동보호전문기관이었으며, 정신보건센터와는 모든 기관이 연계에 있어 상대적으로 저조하였다. 복지관이나 건강가정지원센터와의 연계는 아동보호전문기관 다음으로 시군구나 드림스타트가 비슷하게 높은 연계수준을 보였으며 지역아동센터와는 낮게 나타났다. 지역아동센터는 학교를 제외하고는 지역사회 타기관과의 관계가 모두 약한 것으로 파악되었다.
[] 각 서비스 단계에서 나타난 주요기관 유형별 관련기관과의 연계 정도
두번째 단계인 서비스계획 및 개입단계에서도 아동보호전문기관과 지역사회 내 관련기관과의 관계가 가장 많은 것으로 나타났다. 에서와 같이 아동보호전문기관은 지역사회 내 학교, 정신보건센터, 상담센터, 복지관 및 건강가정센터들과 연계 정도가 다른 기관에 비해 통계적으로 유의미하게 높았다. 주요 기관들은 이단계에서 복지관 및 건강가정지원센터와 가장 긴밀한 관계를 가지고 있었다.
마지막 종결 및 모니터링단계에서의 업무연계에 있어서도 아동보호전문기관은 다른 주요 3기관에 비해 연계가 가장 밀접한 것으로 나타났다(). 다만 정신보건센터와의 연계에 있어서 드림스타트는 아동보호전문기관에는 미치지 못하나 시군구나 지역아동센터보다는 조금 더 연계를 하는 편이었다.
이상의 결과는 에 요약 제시되어 있다. 서비스 전단계에 걸쳐 정신보건센터 쪽이 찌그러진 마름모꼴을 보여주어 여러 기관 중 정신보건센터와의 연계가 상대적으로 적음을 알 수 있고, 아동보호전문기관이 눈에 띄게 바깥쪽에 위치해 다른 기관에 비해 전단계, 여러 지역사회 기관에 걸쳐 연계정도가 높음을 볼 수 있다.
[] 관련 기관과의 업무연계
4. 연계관련 조직의 활성화 정도: 아동복지협의체와 아동복지심의위원회
지역사회 내 연계와 관련된 조직이 구성되어 있는지 여부에 있어서는 아동복지협의회가 가장 많은 58.9%이었고, 그 다음은 아동심의위원회로 33.8%, 기타 아동관련 협의조직은 27.2%가 있다고 응답했다(). 해당 조직이 있다고 답한 응답자에게 조직이 활성화 되어 있는 정도를 물었을 때 각 조직의 활성화에 있어서는 3점 만점에 모두 2점 이하로 저조한 편이라 평가했고 이 중 비교적 가장 활동이 활발한 연계관련 조직은 기타 아동관련 협의조직이었고, 그 다음은 아동복지협의회, 그리고 가장 활동이 적은 것은 아동심의위원회로 파악되었다. 상당한 수의 현장 종사자들이 연계 관련 조직이 활성화되어 있지 않다고 응답한 반면, 필요성에 대해서는 압도적으로 많은 종사자들이 긍정적 답변을 하였다(73.7%∼83.1%). 필요성에 대한 인식은 근무기관 유형별로 다소 차이를 보였는데, 대체적으로 시군구청 담당 공무원보다는 드림스타트나 아동보호전문기관 및 지역아동센터 종사자들이 더 필요성을 강하게 느끼고 있었다().
[] 연계관련 조직 유무 및 활성화 정도
5. 연계 활성화를 위한 제안: 현장 종사자 초점집단 인터뷰
마지막으로, 지역사회 아동보호체계의 연계 활성화를 위한 변화의 방향을 모색하기 위해 보호체계 관련 서비스 기관 종사자를 대상으로 초점집단 인터뷰를 실시하였다. 초점집단 인터뷰는 시군구 아동복지 담당 공무원, 드림 스타트, 아동복지센터, 지역아동센터, 시설, 가정위탁 및 입양, 그리고 아동보호전문기관 현장실무자들과 함께 진행되었고 서비스 제공 단계별 연계 실태와 연계상의 어려운점 및 서비스 개선 방향에 대해 논의하였다. 연계 활성화를 위한 서비스 개선 방향에 대한 분석 결과 총 6개의 집단 인터뷰 중 연계 활성화를 위한 서비스 제안과 관련하여 총 50개의 코드가 도출되었고, 이는 17개의 개념과 3개의 범주로 분류되었다. 각 개념과 범주는 에 요약되어 있다.
[] 서비스 연계 활성화를 위한 현장 실무자의 제안
1) 연계 인프라 구축
현장 실무자들은 대부분 적절한 아동보호를 위해서는 지역사회 관련 기관들이 연계하고 협력하여 촘촘한 보호 환경을 만들어야 하는 것의 중요성에 공감했고 연계를 활성화하기 위해 가장 중요하게 언급한 것은 연계를 위한 제반 인프라의 구축이었다. 다시 말해 현장 실무자들이 서비스 연계를 하기 위해서는 연계를 위한 물리적 토대, 즉 제반 시스템이 잘 구축되어야 연계가 촉진되고 서비스 효율성 및 효과성을 높힐 수 있다는 데에 의견을 모았다. 이들은 현재 사례회의 등을 통해 서비스 제공 기관간 소통을 하고 협력하지만, 사실상 사례회의로는 한계가 있다고 한다. 예를 들어, 부처간 협력이 안되 교육부, 보건복지부, 여성가족부가 지역사회 단위에서 각각의 연계 네트워크 사업을 가동하고 있고 (즉, 교육복지센터, 희망복지지원단 및 드림스타트, 청소년통합지원체계 [CYS-net]) 이들 각각이 주관하는 사례회의에 참석하다보니 사례 회의 자체가 많고 비효율적이라고 한다.
이들은 이러한 문제들을 시스템 차원에서 해결해야한다고 생각하고 있었는데 구체적인 사항은 다음과 같다. 먼저, 연계 인프라 구축에서 각 집단이 모두 가장 중요하게 제안한 것은 아동이 받고 있는 서비스를 추적할 수 있는 데이터 시스템의 설치였다. 사회복지통합관리망은 자격심사에는 월등하나 이를 통해 개인이 어떤 서비스를 받고있는지 추적할 수 없다. 더욱이 공공은 접근이 가능하나 민간이 접근할 수 없어 민간에서 제공받은 서비스를 알 수 없어 서비스 중복을 파악하기 어렵게 되며 어떤 서비스가 필요한 부분인지 파악하는 데도 어려움이 생긴다. 실무자들은 이러한 DB 구축을 통해 어느 정도 불필요한 사례회의 빈도도 줄일 수 있으리라 기대하고 있었다.
민관의 협력과 연계체계의 구심점이 되어 연계체계를 구축하고 중재할 수 있는 공식 기구의 필요성도 중요하게 대두되었다. 공공이 사례관리를 시작한 것은 매우 최근이 일이고 자격심사 일을 주로 하던 공무원에게 사례관리는 대상자를 바라보는 태도와 자세에서 전혀 다른 변화를 요구하는 일이었지만 민관 협력 모델의 필요성과 장점에 대해 긍정적 평가를 하고 있었다. 현장과 서비스를 잘 아는 민간과 지역자원 개발, 사례 발굴 및 서비스 조정에 강점을 가진 공공의 역할간 시너지와 구심점으로서 공공의 역할의 중요성을 언급하였다. 요보호 아동의 경우 구심점으로서 지속적으로 사례에 관심을 갖고 관리하는 공공의 역할이 약해 더 강화될 필요가 있음이 지적되기도 했다.
지역사회 내 관련 기관간 서비스 정보교환과 아동 문제의 특수성에 대한 이해도 중요한 연계 촉진 요인으로 제시되었다. 연구 참여자들은 지역사회 통합사례 관리 회의나 지역아동복지협의체 회의 등을 통해 연계자원도 발굴하고 기관간 의사소통 및 이해도 증진하는 기회로 삼고 있었다. 그러나, 동시에 학교와 연계협력의 어려움을 공통적으로 언급하고 있었고, 기관들이 사업 설명회 등의 추가적 노력들을 통해 오해와 갈등을 풀어 연계를 구축해 나아기도 했다.
이 외에도 연계 활성화를 위한 서비스 인프라로 연계를 의무화하는 법적 근거와 기관에 대한 인지도 및 관할 구역의 물리적 크기가 중요하게 제시되었다. 실무자들은 맡고 있는 관할 구역의 크기가 너무 커 (예를들면 한 기관이 3개의 구를 커버) 사실상 연계가 매우 어려운 경우도 발생하고 있어 적정한 기관과 관할구역 크기의 비율이 필요함을 지적하였다.
2) 지역사회 내 연계자원의 충분성
현장 실무자의 연계 정도를 결정하는 것은 지역사회 내 연계자원 충분성과도 연관이 깊었다. 먼저, 연계를 더 활발히 하기 위해서는 지역사회 내 협력을 요청할 자원이 풍부해야 했는데 대다수의 연구 참여자들이 일관되게 지적한 것은 특수욕구가 있는 아동, 특히 장애아동을 위한 서비스를 제공해줄 기관의 부족으로 연계하기 어렵다는 고충을 토로했다. 장애아동 관련 기관의 부족은 장애아동을 위한 일시보호 시설, 그룹홈, 치료시설 등 광범위하게 나타나고 있었다.
같은 맥락에서 12세 아동기 이후 연계할 청소년 대상 서비스 제공기관의 부족도 연계 활성화를 저해하는 요인이었다. 청소년 대상 서비스는 여성가족부로 관련 부처도 다르고 중학교 이상 재학 연령에서 사례관리 중심의 서비스가 없어 실무자들이 연계에 어려움을 겪고 있었다. 이외에도 상담 치료기관의 수가 부족하여 연계를 하기 어려운 경험들도 언급되었다. 아동에게 서비스를 제공하는 데에는 가족관련 서비스도 중요한 부분을 차지하게 되는데 알콜 중독인 부모를 위한 전문적 치료기관이 없어 적절한 서비스 연계를 할 수 없었던 경험이 그 예라 하겠다.
전반적으로 지역사회 내 자원의 충분성과 함께 지역사회 내 아동을 대상으로한 서비스의 다양성이 연계를 활성화하기 위해 필요한 요소였다. 부처간 사업도 중복되어 서비스 대상 아동도 비슷하였고 서비스도 겹치는 게 많아 서비스 대상 및 종류의 다양성이 확보될 필요가 있었다.
3) 수행 인력의 근무여건
마지막으로, 현장 실무자들의 근무여건도 연계를 활성화시키기 위해 개선의 여지가 많은 부분이었다. 가장 중요하고 빈번하게 언급된 것은 사례 담당자 한명이 담당하는 사례 수였다. 실무자 한명이 담당하는 사례가 너무 많다보니 한 사례를 처음부터 종결까지 그리고 필요에 따라서는 사후 관리까지 충분한 사정과 서비스 연계를 못하게 되고 시간 부족으로 서비스 연계를 위한 환경 조성에 노력을 할 시간도 부족하다고 언급했다. 예를 들어 지침상 동시에 20개 정도의 사례관리가 적절하다고 하지만 실재 전국 평균적으로 80-100개의 사례를 담당하는 사업도 있었고 직원 5명이 3개구를 담당하고 있는 경우도 있었다.
전문 인력의 고용 안정성은 곧 사업 안정성이 된다. 이와 같은 환경은 서비스 연계에서 매우 중요한데, 연계를 위해서는 한 지역사회에 오래 머물며 지역사회자원들에 대한 지식이 많고 관계형성이 필요하기 때문이다. 그러나 계약직인 경우들이 많아 민간인력에 대한 신분보장과 처우개선이 필요하다 하겠다.
Ⅴ. 결론 및 제언
최근 한국사회는 아동복지 서비스 환경에 있어 많은 변화를 경험하였다. 통합적 사례관리를 중심으로 한 서비스가 증가했고 지역사회 자원을 발굴하고 연계를 활성화해 효율적이고 촘촘한 아동보호체계를 구축하려는 노력이 진행 중이다. 본 연구는 아동보호체계 주요기관 종사자들에 대한 설문조사 및 초점집단 인터뷰를 실시하여 주요 기관 및 지역사회 관련 기관들과의 연계 정도를 알아보고 다양한 기관의 현장 종사자들로부터 연계 활성화를 위한 제안을 분석하였다.
전반적으로 종사자들이 인식하는 업무 협력 정도는 ‘보통’수준이었다. 본 연구에서는 7개의 영역을 살펴보았는데 전 영역에서 유사한 수준을 보였고 신규 대상자 발굴이나 서비스 제공의뢰에서 지역아동복지센터가 주요 기관간 다소 업무협력이 안되는 것으로 인식하고 있었다. Horwath와 Morrison (2007)의 틀에서 볼때 아동보호체계의 연계는 낮은 단계의 협업 특성을 보여줬는데 의사소통이나 협력, 조정은 나타났지만 전반적으로 연합이나 통합은 극히 일부 영역에서만 나타나 여전히 ‘협업 중심’이기보다는 ‘기관 중심’의 구조를 보여주고 있으며 종사자들도 각 영역에서 연계성의 활성화 정도를 ‘보통’ 수준으로 평가하고 있었다.
아동보호체계 기관간 연계를 보면, 서비스과정에서의 네 기관 간 상호업무연계는 전반적으로 소극적인 것으로 나타났다. 서비스 실천 과정을 3단계로 나누었을 때(즉, 발견 및 배치단계, 서비스 계획 및 개입단계, 종결 및 모니터링 단계), 연계에 있어 처음 두 단계인 발견과 개입 단계는 패턴이 유사했으나 종결 단계에서는 다소 달라짐을 알 수 있었다. 먼저, 종결 및 모니터링 단계에서 전반적으로 기관 간 연계가 덜 활발하였고, 시군구나 드림스타트는 연계가 적은 편이어서 종결 및 모니터링에 크게 관여하고 있지 않은 모습을 보여주었다. 이는 사례진행 과정상 어느 정도 자연스러운 현상일 수도 있겠으나 하나의 사례를 개입 후 모니터링하는 시스템이 빈약하다는 현장 실무자들의 지적을 고려한다면 종결 및 모니터링 단계에 좀 더 촘촘한 연계와 아동보호체계 구축이 필요함을 시사한다.
기관 유형별로 봤을 때 시군구와 드림스타트센터는 아동보호체계 내 주요 기관들과 밀접한 관계를 맺고 있었지만 지역아동센터는 좀 다른 양상을 보이고 있었다. 지역아동센터 연계의 특성은 일방적 관계를 맺고 있는 것이었는데, 즉 지역아동센터는 서비스 전단계에서 주요 세 기관들과 상당한 연계를 맺고 있다고 인식하고 있었으나 다른 기관들은 지역아동센터를 중요한 협력 파트너로 인식하고 있다고 보기 어려웠다. 이는 이태수 외(2008)가 분석했던 지역아동센터 네트워크 체계와도 유사한 결과인데, 이태수 외(2008)는 한 자치구의 지역아동센터를 분석한 결과 지역아동센터가 이용 아동의 필요에 따라 자원을 연결하는 ‘일방적’ 네트워크 이용 경향을 보인다고 보고하고 있다. 이는 전국 단위의 양적연구인 본 연구에서도 반복 검증되었는데 지역아동센터는 적극적으로 공공 및 아동보호기관과 관계를 가지려고 하고 있으나 다른 기관들은 지역아동센터를 연계의 대상으로 하지 않은 경우가 많아 업무의 불균형이 초래된다고 하겠다. 아동보호체계에서 지역아동센터의 역할을 적극적으로 활용하는 방안이 모색되어야 할 것이며 나아가 공공과 민간 사이에 역할 조정뿐만 아니라 상호 소통적 분위기가 마련되어야 함을 의미한다 하겠다.
주요 네 기관의 지역사회 관련기관에 대한 상대적 연계정도를 비교해 봤을 때 서비스 3단계 모두에서 아동보호전문기관이 가장 활발히 업무연계를 하고 있었다. 아동보호전문기관은 시군구를 제외하고는 드림스타트나 지역아동센터와 활발히 연계하고 있지 않다고 응답하였지만, 학교나 심리상담센터, 복지관 등 지역사회 내 유관기관과 연계에서는 서비스 전단계와 다양한 기관 유형에 걸쳐 상당히 활발한 연계 활동을 보여주었다.
그러나, 아동보호전문기관을 제외한 시군구, 드림스타트와 지역아동센터는 타기관과의 연계가 전반적으로 거의 없거나 적은 편이었는데 그 중에서도 가장 연계가 적은 기관은 정신보건센터로 나타났다. 본 논문을 위해 실시한 현장전문가와의 인터뷰나 연계 수행인력 대상 설문조사에서 정신보건세터에 대한 정보를 얻지 못해 심화된 해석이나 결론을 내리기는 어렵지만, 아동대상 보호 서비스이기 때문에 나타나는 현상, 즉 정신보건센터 내에 아동을 위한 서비스가 상대적으로 취약하여 연계가 제한적일 수 있다고 추측할 수 있겠으나, 더 의미있는 논의를 위해서는 후속 연구가 필요하다. 상담센터도 정신보건센터와 유사한 경향을 보였다. 전반적으로 연계가 부진했는데 본 연구에서 진행된 초점집단 인터뷰에서 실무자들은 지역사회내 상담치료기관의 부족으로 연계에 어려움이 있음을 지적했었는데, 이를 바탕으로 본 연구자들은 상담센터와 연계가 활발하지 못한 것이 지역사회 내 기관 수의 부족일 수도 있으리라 추정한다. 그러나, 이 부분에 대해서도 향후 후속연구가 필요하다.
지역사회 내 학교와의 연계 현황 결과도 주목할 만하다. 아동보호전문기관을 제외하고는 서비스 전단계에 걸쳐 주요 기관들이 학교와 연계가 적은편이라고 보고하고 있다. 이는 실무자들과의 초점집단인터뷰에서도 확인되는데, 학교는 사례 발굴, 서비스 개입, 종결 후 모니터링 전단계에서 중요한 파트너이지만 실제로 학교에 접근이나 소통이 어렵거나 교육복지우선사업을 통해 유사한 대상아동과 유사한 내용의 서비스를 제공함으로써 경쟁관계가 형성되기도 한다는 것이다. 이를 바탕으로 실무자들은 분업에 대한 고민, 즉 교육복지에서 사각지대 아동 발굴과 서비스가 거의 공백상태인 중학교와 고등학교 재학 연령의 청소년에게 더 집중하는 방안들을 제안하였다. 지역사회 아동복지체계와 학교 간에 소통과 연계를 위한 노력과 지금과는 다른 협력모델에 대한 적극적 대안 모색이 필요한 시점이라 하겠다.
아동복지심의위원회와 아동복지협의회 등 아동복지관련 협의기구에 대한 연구결과도 흥미롭다. 아동복지협의회의 경우 종사자의 약 60%가 자신의 근무지역에 존재하며 이중 60% 정도가 협의회 활동이 활성화되어 있다고 응답했다. 최근 아동복지법 개정 이후 새롭게 등장한 아동복지심의위원회는 이보다 설치나 활성화에 있어 낮은 수준을 보여주었다. 하지만, 이와 같은 연계 관련 조직의 필요성에서는 압도적으로 많은 종사자들이 긍정적 답변을 하였다. 여기서 시군구 종사자들과 그 외 종사자들 사이의 인식 차이도 주목할 만한데 시군군 공무원들이 아동복지협의회나 아동복지심의위원회에 대한 필요성을 훨씬 덜 느끼고 있었다. 많은 협의기구가 형식적으로만 두고 있거나 그 기능이 활성화되지 못하고 있으므로, 아동관련 기관 간 협의회를 정기적으로 개최하여 정보 교환, 서비스 교환, 자원교환 등을 가능하도록 해야 할 것이다. 그리고, 이를 위해서는 공공과 민간의 시각차에 대한 소통과 조율이 선행되어야 할 것이다.
마지막으로, 연계를 활성화하기 위한 많은 제안들이 현장 실무자들의 시각에서 도출되었다. 이는 총 17개 항목으로 ‘연계 인프라 구축’, ‘지역사회 내 연계 자원의 충분성’, ‘수행인력의 근무여건’의 3개로 범주화된다. 연계 인프라 구축과 관련하여 가장 중요하게 나온 제안은 기관간 정보 공유를 위한 데이터베이스 구축이었다. 데이터베이스는 불필요한 사례관리회의를 줄이고 서비스 중복 및 누락을 방지하는데 기여할 것으로 기대된다.
본 연구자들은 복지대상자에 대한 정보공유와 함께 아동이 받고 있는 서비스를 추적할 수 있는 데이터베이스 시스템이 구축되어 보다 효율적이고 효과적인 서비스 전달이 가능하도록 하여야 할 것을 제안한다. 데이터베이스는 현재 사회복지통합관리망 (사통망)이 되어 있고 입력은 하나 개인정보보호측면에서 공유되지 못하고 있음으로 이에 대한 해결방안이 필요하다. 아동분야와 관련하여 각 중앙행정기관과 지자체에서 생산된 정기실태조사뿐만 아니라 비정기실태조사의 자료들을 수집하고 담당 공무원이 개별적으로 보관⋅관리하는 수준에서 데이터베이스에 입력하여 관리하도록 광범위한 점검이 이루어져야 할 것이다. 단기적으로는 지난 몇 년간 이루어진 각종 시설 평가 관련정보를 통해 각 아동복지시설의 현황, 종사자, 재정, 이용자 현황 등을 수집하고 데이터베이스를 구축하는 것이 필요할 것이다.
‘지역사회 내 연계자원의 충분성’은 이태수 외(2008)에서 제시한 방안과도 일맥상통한다. 이태수 외(2008)는 지역사회 내 서비스 기관의 수가 부족함을 지적했는데 본 연구는 한걸음 나아가 서비스 기관의 양적인 부분 뿐 아니라 지역사회내 서비스의 다양성 확보가 중요한 주제로 도출되었다. 다양성은 여러 측면에서 정의된다. 즉, 지역사회 내 장애아동을 위한 각종 시설이 거의 없는 것을 종사자들은 연계 활성화의 매우 심각한 제약으로 언급했고, 심리치료 기관의 부족, 아동기 이후 연계할 청소년 대상 서비스의 부족, 대상아동 선정기준이 대동소이하여 사각지대가 광범위하게 발생하는 문제들을 개선해야할 부분으로 제시했다. 지역사회 내 아동관련 서비스가 양적으로 적정 수를 확보해야겠지만, 동시에 많은 기관의 서비스 내용별, 대상별 다양성 확보가 시급하다. 지역사회에서 보호를 필요로 하는 아동의 범주를 빈곤이나 안전을 위협하는 상황까지 확대시킨다면 더욱이 다양하고 더 많은 서비스 제공 기관들의 확보가 요구된다. 따라서 단기적으로는 지역사회 내 관련기관들을 발굴하고, 아동복지 협의기구를 상설화하여 정기적인 정보, 서비스 및 자원 교환이 가능하도록 해야할 것이다.
마지막으로 ‘수행 인력의 근무여건’도 서비스 연계 활성화를 위해 개선되어야 할 부분으로 언급되었는데 구체적으로 적정 사례수, 고용 안정성, 연계를 할 수 있는 시간적 여유가 그것이다. 연계 활성화를 위해서는 근무여건 개선과 종사자수의 확충이 시급하며 담당 사례수의 적정선 초과, 전문 인력의 잦은 이동은 연계를 저해하는 요인으로 지적되었으며 담당인력의 근무여건의 적절성은 연계활성화 기반의 주요한 요인임을 확인할 수 있었다. 수행 인력의 근무여건은 단순히 종사자의 복지차원의 문제가 아니다. 수행 인력의 근무여건이 확충되지 않고는 서비스 연계 활성화가 실제 서비스 효과성 향상으로 이어지기 힘들다. 향후 지역의 아동 특성에 부합하는 아동정책을 고찰하고 기획하며 평가하기 위해 지역내 공공 아동복지인력의전문성을 강화하고, 더불어 아동분야에 전문성 있는 인력이 확대될 수 있어야 할 것이다. 이를 위해서 아동복지분야 종사자의 근무여건 개선이 선결되어야 양질의 인력이 유입될 수 있을 것이다. 현재 아동보호체계의 연계성 강화와 관련하여 가장 시급히 당면한 과제는 민간 인력에 대한 처우개선이다. 이들의 상당수는 현재 계약직으로 이들에 대한 신분보장이 시급하다 하겠다.
지역사회 연계의 개념은 이론적 고찰에서도 살펴보았듯이 네트워크를 완성한 상태나 결과라기보다는 단계나 과정으로 이해하는 것이 필요하다. 현재 한국은 초기 단계로서 아동보호체계 연계를 수행하고 있으나 이후 최종 수요자인 아동을 위한 서비스 효과성 증진을 위해 서비스 제공기관들의 통합적 서비스를 위한 적극적 변화가 요구되며 이 과정에서 서비스체계의 구축과 조정이라는 진통을 겪어야할 것이다. 이 과정에서 아동문제를 아동을 포함한 지역사회 주민과 함께 고민하고 해결해 가려는 지역사회차원에서의 역량 강화가 수반되어야 함은 자명하다.
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[   ]  연계 및 협업의 특성
[   ]  기관 유형별 응답자 및 응답률
[   ]  응답자 및 기관의 일반적 특성
[   ]  조사 항목
[   ]  FGI 대상 기관 분류 및 참석자 현황
[   ]  서비스 내용별 업무협력 수준
[   ]  서비스 단계별 업무연계
[   ]  서비스 단계별 관련 기관과의 연계 정도 - 요약 (전체평균)
[   ]  각 서비스 단계에서 나타난 주요기관 유형별 관련기관과의 연계 정도
[   ]  관련 기관과의 업무연계
[   ]  연계관련 조직 유무 및 활성화 정도
[   ]  서비스 연계 활성화를 위한 현장 실무자의 제안
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