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El pendiente plan de desarrollo estratégico de Cuba: planificar cuando no es factible predecir – El Estado como tal
El blog de Pedro Monreal sobre Cuba
By elestadocomotal on September 25, 2018
Siendo un Sistema de Dirección del Desarrollo Económico y Social que concibe la planificación como su componente principal, algo anómalo parecería estar ocurriendo en Cuba: se hace un plan anual sin contar con un plan de desarrollo de largo plazo.
Ambos tipos de planes están contemplados en el Sistema de Dirección, pero el Plan de la Economía ha estado diseñándose y aplicándose anualmente sin tener como referencia un plan estratégico. En esas condiciones, tres preguntas parecen relevantes:
¿Es el plan estratégico un instrumento necesario o accesorio?
¿Es el plan estratégico un instrumento con utilidad práctica para el proceso de desarrollo, incluso si fuese accesorio?
¿En qué se apoyaría la noción de que el plan estratégico pudiera tener utilidad instrumental?
La primera pregunta se ubica en el plano de las prioridades, la segunda en el plano de la utilidad, y la tercera aborda la importante cuestión de las premisas básicas del propio concepto de planificación estratégica.
Aunque no es el propósito de esta breve nota profundizar en el tema, conviene apuntar que tratar de responder esas preguntas pudiera ser importante porque apenas faltan tres meses para diciembre de 2018, el plazo que oficialmente se ha anunciado para la aprobación del plan estratégico por parte del Parlamento cubano. Su fase de terminación coincidiría en el tiempo con un debate constitucional que, a todas luces, tiene mayor prioridad en la agenda política nacional. (1)
¿Influiría esa coincidencia en la calidad del diseño del plan estratégico? Es difícil aventurar una respuesta, pero pudiera ser conveniente explorarla brevemente.
De lo declarativo a lo instrumental
Ciertamente, existe un documento titulado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta el 2030: Visión de la Nación, Ejes y Sectores Estratégicos”, pero, en sentido estricto, ese no es un plan estratégico. (2)
El documento –sometido a consulta popular y modificado en más de una ocasión- contiene elementos de un plan estratégico (principios rectores, visión de la nación, ejes y sectores estratégicos) pero carece de otros componentes cruciales. No contiene objetivos, ni metas, ni un calendario especifico. Tampoco se identifican las prioridades de inversión, los montos necesarios y los recursos disponibles.
De hecho, el reconocimiento de esa limitación parece explicar el propio cambio que tuvo lugar en el título del documento en mayo de 2017 cuando dejó de llamarse “Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta el 2030” y fue retitulado como “Bases del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta el 2030: Visión de la Nación, Ejes y Sectores Estratégicos”.
De esa manera, mayo de 2017 marcó un momento de bifurcación –al menos temporal- de las trayectorias de los tres principales documentos preparados para guiar la reforma del modelo económico y social de Cuba: “Lineamientos”, “Conceptualización” y “Plan de Desarrollo 2030”. Los dos primeros se materializaron en forma de “textos definitivos” en julio de 2017, mientras que el rebautizado “Bases del Plan Nacional de Desarrollo…” todavía se mantiene como un documento inconcluso que ha “completado solo unas fases dentro del proceso de elaboración, en el que se debe continuar trabajando”. Se supone que debería ser aprobado en diciembre de 2018. (3)
Dos planos de análisis
Conviene puntualizar que la discusión sobre el diseño de un plan estratégico debe dejar claramente establecida la coexistencia de dos planos de análisis posibles: el plano general sobre la planificación y el plano más delimitado respecto a la planificación estratégica. Obviamente son dos planos que existen de manera combinada en la realidad, pero que requieren atención particular durante el análisis.
En este texto no se aborda el plano general de la planificación. Este ha sido objeto de un viejo y extenso debate que se mantiene vigente en nuestros días. Una de sus variantes es la relativa a la “superioridad” o “inferioridad” –según el enfoque utilizado- del plan en relación con el mercado, un debate que incluye la discusión sobre el “cálculo económico”. La contraposición de teorías sobre el asunto ha implicado a notables economistas y científicos sociales como Carlos Marx, Federico Engels, Ludwig von Mises, F.A. Hayek, Joseph Schumpeter, Oskar Lange, Lenin, Nikolai Bukharin, Abba Lerner, Fred M. Taylor, Henry Douglas Dickinson, Maurice Dobb, Michael Albert, Robin Hahnel, Paul Cockshott, Allin Cottrell, Andy Pollack, David McMullen, Alec Nove, Janos Kornai, Ernest Mandel, Wlodzimierz Brus, Branko Horvath, Ota Sik, Karl Popper, y Joseph Stiglitz, entre otros.
El tema que se aborda sucintamente aquí se refiere al plano específico de la capacidad estatal para poder planificar estratégicamente, es decir, para identificar una posible trayectoria desde la situación actual hacia un estado de desarrollo futuro –hasta el 2030- y para definir un marco prescriptivo que permita tomar decisiones para poder avanzar hacia ese futuro.
Lo estratégico y su complejidad
Un plan estratégico debe contar con una perspectiva sobre “lo deseable” (una visión, sus ejes y sectores), pero debe ir mucho más allá de eso. Debe ser capaz de explicar la manera en que se produciría el cambio y también debe ser capaz de ofrecer sistemáticamente instrumentos que faciliten soluciones para problemas que no pueden ser conocidos de manera anticipada. Este último es un punto central para considerar.
Si algo pone en evidencia la práctica, de manera reiterada, es que los distintos componentes de un sistema económico interactúan entre ellos, creando patrones “emergentes” que en general no son predecibles.
En síntesis, un plan estratégico de desarrollo debe ser entendido desde un enfoque de complejidad. Es algo que generalmente se reconoce discursivamente, pero que presenta importantes lagunas en cuanto a la manera en que se materializa a nivel de instrumentos de políticas económicas y sociales. No es objetivo discurrir aquí sobre los enfoques de la complejidad. Simplemente me limito a señalar la importancia práctica de tratar de incorporar esos enfoques, de manera más intensa, en el diseño actual de las políticas económicas en Cuba.
Lo anterior es significativo porque la manera en que parece estar concibiéndose en Cuba el Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta el 2030 se apoyaría en el supuesto de que existe una capacidad de predicción relativamente precisa acerca del futuro.
Parece considerarse que “una visión estratégica y consensuada a mediano y largo plazos” permite “orientar la conducción del desarrollo”. (4) Es decir, se asume que sería posible definir anticipadamente las intervenciones que conducirían hacia el estado de cosas deseado, o que se podría intervenir con efectividad antes de que las perturbaciones del sistema que se intenta transformar lo pudieran conducir a un estado no deseado.
Predicción, adaptación y planificación
Las preguntas relevantes serían entonces las siguientes:
¿Es realmente factible predecir sistemas sociales complejos como los que intenta sintetizar el modelo económico y social de Cuba?
Si no fuese posible basar la planificación estratégica en la predicción, ¿en qué debería basarse entonces?
Las respuestas cortas a esas preguntas pudieran ser:
No es posible predecir con precisión aceptable los sistemas sociales complejos. Esto es algo que se conoce desde hace tiempo. En el mejor de los casos, pudieran identificarse tipos genéricos de “patrones” que pudieran surgir cuando se cumpliesen una serie de condiciones generales, pero no es posible predecir con precisión eventos específicos ni los detalles de las configuraciones del futuro.
Como no es posible predecir las interacciones futuras de un sistema complejo, es entonces importante diseñar mecanismos de regulación que faciliten la adaptación de los sistemas complejos a situaciones imprevistas.
La última versión conocida del documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo…”  incluye un caso concreto que permite ejemplificar lo inadecuado de utilizar la predicción como instrumento de planificación estratégica.
El documento identifica 11 sectores estratégicos a partir de la adopción de 10 criterios metodológicos. El problema es que esos criterios representan un intento de preespecificar hoy las condiciones que permitirían identificar soluciones para generar eventos deseables en el futuro, en este caso, la consolidación de sectores estratégicos en el futuro.
Sin embargo, esa pre- especificación pudiera ser irrelevante en algunos casos. La razón es que las propias interacciones entre los sectores –en la medida en que estos se establecen y expanden- pudiera generar nueva información relevante para el funcionamiento del sistema que no se correspondería con las condiciones iniciales en las que se basó la identificación de los sectores estratégicos.
Un sistema, como el conformado por los sectores estratégicos, interactúa a su interior (entre los sectores) y con un entorno cuyo cambio es esencialmente impredecible. ¿Cómo anticipar en un plan estratégico esas interacciones y sus resultados?
Llama la atención, por ejemplo, la ausencia de la minería como un sector estratégico. ¿Cuál es el fundamento que impediría considerar que algunas interacciones intersectoriales –por ejemplo, una mayor eficiencia energética y una mejor logística integrada- pudieran combinarse con factores del entorno –mayores precios de materias primas- para establecer la minería como un sector estratégico?
Un ejemplo adicional pudiera ser el de la tasa de cambio, un factor actual que es crucial pero que no se menciona en el documento. No queda claro si la predicción de sectores estratégicos se hizo teniendo en cuenta la tasa oficial actual de 1 peso cubano (CUP) = 1 dólar estadounidense (USD), o si se tuvo en consideración otro nivel de la tasa. Sin embargo, es sabido que, en dependencia de la tasa de cambio, pudieran existir en el futuro listados muy diferentes de sectores estratégicos en Cuba. La tasa de cambio es el precio relativo más importante de una economía “abierta” al exterior como la cubana y en esas condiciones la composición sectorial de la economía es muy sensible a la tasa de cambio. La tasa de cambio no debería quedar fuera de los criterios metodológicos para definir sectores estratégicos, como sucede en la última versión publicada del documento “Bases del Plan Nacional de Desarrollo…”.
La adaptación y la planificación
La capacidad de adaptación es un supuesto mucho más útil que la capacidad de predicción a la hora de pensar en posibles diseños de un plan estratégico y eso debería tener un efecto sobre la selección y la construcción de los instrumentos de la política económica y social del país.
No obstante, pudiera implicar un reto pues todavía en Cuba parece concedérsele viabilidad metodológica a la capacidad de predicción. Esta es un área en la que se requiere operar un cambio profundo -y rápido- pues no se trataría solamente de modificar la manera en que se diseñan los instrumentos de regulación como el plan estratégico, para hacerlos más flexibles, sino que se necesitaría un cambio más radical en los propios instrumentos de regulación.
Lo anterior no significa que no sea posible utilizar la planificación estratégica como un mecanismo de regulación económico y social. La adopción de un enfoque de complejidad desafía las nociones de regulación basadas en modos de regulación basados en los supuestos de predictibilidad y control. Sin embargo, ello no plantea un problema para la regulación en sí misma, ni para la planificación estratégica como modalidad de regulación.
Solamente sería incompatible con nociones rígidas de regulación que asumen que se puede configurar el futuro a partir de la premisa falsa de que es posible explicar los detalles del futuro y predecir de manera específica cómo se regularía la evolución del sistema económico. En realidad, un enfoque de complejidad pudiera ser compatible con otros modos de planificación estratégica en los que la adaptación desempeñase una función crucial en la regulación.
Los enfoques más rígidos de regulación (apoyados en el supuesto de la predicción) tienden a utilizar principalmente instrumentos de “patrones” (coherentes con una predicción del futuro) que se utilizarían para “disciplinar” y para “guiar” las políticas económicas y sociales. Los instrumentos de “patrones” definen de manera anticipada las funciones de las diferentes partes del sistema y aspiran a construir una configuración futura (un patrón) como consecuencia de la aplicación de reglas que funcionan a partir de roles prestablecidos para cada parte del sistema. Se conceptualiza la configuración del futuro que pudiera existir en el contexto de posiciones normativas acerca de cómo debería ser el futuro.
Por otra parte, los modos de regulación asociados a enfoques de complejidad (apoyados en la adaptación) se apoyarían fundamentalmente en instrumentos de “marco” -de tipo relacionales- que no definen de manera anticipada y rígida la función de cada componente del sistema, sino que simplemente identifica ciertas relaciones que deberían ser excluidas. Los instrumentos que se establecen se apoyan en el presente y no en el futuro, que no es predecible. No son instrumentos que se orientan a propiciar patrones específicos del futuro, sino que son instrumentos concebidos para funcionar como “filtros” en el presente. Son instrumentos que requieren la flexibilidad operativa de los componentes del sistema, mecanismos de retroalimentación, y capacidad de aprendizaje. Por supuesto, estos instrumentos no son perfectos y no eliminan la incertidumbre, aunque pudieran reducirla.
Se trata de un tema que, en todas partes, genera polémica entre especialistas y entre estos y los funcionarios. No es propósito entrar aquí en detalles y su discusión rebasa ampliamente las posibilidades que ofrece un breve artículo, pero debe tenerse en cuenta.
Como se expresó anteriormente, ese parece ser un reto que todavía no parece claro cómo se resolvería en Cuba.
Marco constitucional y planificación estratégica: ¿falta algo?
Se supone que tanto la Constitución como el plan estratégico para el 2030 debieran ser documentos con validez en el largo plazo.
Asumiendo que se considerase razonable reducir el peso relativo de los instrumentos de “patrones” (basados en la predicción) y aumentar la relevancia de los instrumentos de “marco” (basados en la adaptación), sería imprescindible poder contar con “reglas de juego” flexibles que funcionasen como “filtros” en las relaciones entre los diferentes componentes que integran el modelo económico y social de Cuba.
En esa lógica, parecería ser racional poder contar primero con un marco constitucional que ofreciera amparo legal para el funcionamiento de esas “reglas del juego”. Para poder establecer los “filtros” que funcionarían en las relaciones entre los componentes del sistema habría que considerar los derechos de la mayor cantidad posible de los diversos actores que operan en el sistema y las garantías estatales que concederían estabilidad a las “reglas del juego”.
Sin embargo, resulta interesante que, a pesar de que desde 2016 el Partido Comunista de Cuba (PCC) consideró apropiado el establecimiento de la personalidad jurídica de la empresa privada nacional -para “no refugiarnos en ilógicos eufemismos para esconder la realidad” (5)- todo parece indicar que la nueva Constitución esquivará esa necesaria acción.
Un argumento recientemente expresado indicaba que el proyecto constitucional no define todos los actores económicos que responden a la propiedad privada, pero que “el reconocimiento constitucional de la propiedad privada, constituye el mecanismo habilitante, que ofrece el cauce legal para la promulgación de normativas especiales que regulen el funcionamiento de empresas familiares, pequeñas y medianas empresas”. (6)
El problema es que, incluso para alguien que no posea entrenamiento jurídico, como es mi caso, lo que pudiera “sacarse en limpio” de ese argumento son al menos dos cosas. En primer lugar, que la indefinición constitucional respecto a determinados actores del modelo económico -una indefinición selectiva- no posibilitará establecer con claridad los derechos de esos actores ni las responsabilidades del Estado para garantizar algo (los derechos) que son un importante componente de la regulación. En segundo lugar, que el proceso constitucional, si se me permite una expresión popular, parece que va a “pasarse con ficha” respecto a la personalidad jurídica de la empresa privada nacional.
Ambas cosas afectan la posibilidad de que el sistema económico pueda contar con “reglas del juego” que permitan una regulación efectiva. No facilitan la utilización de instrumentos de “marco” para la planificación estratégica y dificultan la adaptación del sistema a los cambios impredecibles que todos sabemos que inevitablemente van a suceder.
Se pudiera estar sacrificando la flexibilidad que necesita el sistema con tal de priorizar la cuestionable noción de que pudiera alcanzarse una configuración futura (el modelo “actualizado”) esencialmente como resultado de la aplicación de reglas que funcionan a partir de roles prestablecidos para cada parte del sistema.
1 Ver, “Texto íntegro del Discurso pronunciado por Raúl en la Segunda Sesión Extraordinaria de la Asamblea Nacional del Poder Popular”, Granma, 1 de junio de 2017 http://www.granma.cu/cuba/2017-06-01/texto-integro-del-discurso-pronunciado-por-raul-en-la-segunda-sesion-extraordinaria-de-la-asamblea-nacional-del-poder-popular
2 “Documentos del 7mo. Congreso del Partido aprobados por el III Pleno del Comité Central del PCC el 18 de mayo de 2017 y respaldados por la Asamblea Nacional del Poder Popular el 1 de junio de 2017”, suplemento de Granma, junio de 2017, http://www.granma.cu/file/pdf/gaceta/%C3%BAltimo%20PDF%2032.pdf
3 Ver “Cobertura especial: sesión extraordinaria de la Asamblea Nacional del Poder Popular”, Juventud Rebelde, 30 de mayo de 2017, http://www.juventudrebelde.cu/cuba/2017-05-30/cobertura-especial-sesion-extraordinaria-de-la-asamblea-nacional-del-poder-popular
que priorizan el establecimiento entre las reglas que se establecen y la propia evolución que se produce en el sistema como consecuencia de interacciones (que son impredecibles) entre los componentes del sistema.
4 Ver, “Bases del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social hasta el 2030: Visión de la Nación, Ejes y Sectores Estratégicos”,  http://www.granma.cu/file/pdf/gaceta/%C3%BAltimo%20PDF%2032.pdf
5 Ver, “Informe Central al VII Congreso del Partido Comunista Cuba”, Cubadebate, 17 de abril de 2016, http://www.cubadebate.cu/noticias/2016/04/17/informe-central-al-vii-congreso-del-partido-comunista-cuba/#.W6pIdvZoQl0
6  Oscar Figueredo Reinaldo, Edilberto Carmona Tamayo, “Reforma Constitucional en Cuba: Apuntes económicos (Final)”, Cubadebate, 21 de septiembre de 2018, http://www.cubadebate.cu/especiales/2018/09/21/reforma-constitucional-en-cuba-apuntes-economicos-final-infografias/#.W6kOkvZoQl0