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Inicio TemasPolítica y Gobierno El conflicto entre el imaginario y la realidad del texto constitucional
Escrito por Marcela Anzola julio 18, 2011
Muchos creen que esta Constitución se redactó para lograr la paz y eliminar la pobreza. Pero el objetivo de una Carta Política no es ese, sino el de regular la actividad estatal. A partir de un cambio radical en la relación Estado-ciudadano, la Constitución previó un papel económico distinto del Estado –no el desmonte del Estado- y una real valorización de lo local. Ni el Estado ha cumplido su tarea, ni los ciudadanos han asumido su papel de co-gestores, y esto explica la insuficiencia de los resultados.
A diferencia del análisis convencional, la Constitución de 1991 no es exclusivamente el producto de un movimiento ciudadano –la “séptima papeleta”– y de la necesidad de lograr un acuerdo frente a la situación de violencia que se vivía en aquel momento. Es también el reflejo de los cambios de paradigma en la teoría del derecho que van a caracterizar al constitucionalismo de finales del siglo XX, y que fueron incorporados al derecho colombiano en el momento de redactar la nueva Carta.
A grosso modo estos cambios se pueden resumir en cinco puntos:
La reorientación del papel del Estado en la economía;
La participación privada no solo en la formación de la voluntad política, sino también en la actividad estatal;
El fortalecimiento de los derechos humanos, mediante la ampliación de su espectro y la creación de herramientas judiciales que permitan protegerlos;
La autonomía territorial, y en especial la del municipio;
La adopción de herramientas efectivas para garantizar el respeto a la Constitución.
Aunque estos criterios se vieron como una respuesta a la coyuntura económica y social de la época, han resultado también profundamente controversiales y han llevado a una interesante polarización de los críticos de la Constitución Política:
Desde una orilla se critica su marcado “garantismo” y se condena de manera especial el uso excesivo e indiscriminado de la acción de tutela.
Desde la otra orilla se reprocha el “modelo neoliberal”, que para quienes defienden esta opinión quedó plasmado en el texto al propiciar el “desmonte” del Estado de Bienestar.
Sobre la base de tales argumentos se tratan de explicar, desde la orilla respectiva, los problemas diversos que aquejan a Colombia y se proponen soluciones como eliminar la tutela, cambiar el “modelo económico”, reformar la justicia y limitar los poderes de las Cortes, para fortalecer así al Estado y resolver los problemas que nos aquejan.
El espíritu de la Carta se ha olvidado
Un análisis detallado del texto constitucional permite sin embargo llevar a conclusiones diferentes de las de sus críticos, y más bien concluir que el gran problema radica en que los diversos actores encargados de desarrollar, aplicar e interpretar el texto constitucional han olvidado o dejado como algo secundario los mencionados criterios orientadores de la Carta.
Dicho de modo más tajante, el problema radica en que el espíritu de la Carta no es el que suele pensarse. Para la mayoría, el objetivo de la Constitución era solucionar el conflicto y el subdesarrollo como si se tratara de un programa económico o social, y por eso se han dejado de lado los verdaderos objetivos de lo que debe ser una constitución en su acepción más básica: ¡un conjunto de reglas y principios fundamentales que se aplican al ejercicio del poder estatal!
Para ayudar a esclarecer este asunto es bueno examinar el modo como se articulan los criterios mencionados en la Constitución, y en especial cómo, a partir del replanteamiento de la relación ciudadano-Estado se llegó a un texto que aunque otorga derechos y garantías, también implica replantear las funciones del Estado y –quizás más importante– el papel de los ciudadanos ante la actividad del Estado.
La nueva relación Ciudadano-Estado
En efecto, la Carta Política no solo amplía el elenco de derechos fundamentales, sino que eleva al carácter de derecho la participación del ciudadano en la conformación, ejercicio y control del poder político (artículo 40), abriendo la posibilidad de que no solo participe en la elección de sus gobernantes, sino que pueda influir en la formación de la voluntad política, e incluso en el desarrollo de actividades que hasta la fecha se consideraban propias del Estado, como es la prestación de los servicios públicos (artículo 365).
Por esta razón dentro de los fines del Estado se incluye el de facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (artículo 2).
Esto implicó la incorporación del ciudadano –individual, grupal o comunitariamente– en la decisión pública en general y administrativa en particular, y con ello una revaluación del modelo tradicional, que se va a ver reflejada en los diferentes niveles de actuación del Estado, como de manera clara lo expresó en su oportunidad la Corte Constitucional [1]:
“1. En la esfera política al reiterar el derecho a “participar en el conformación, ejercicio y control del poder político” (artículo 40), al aumentar el número de los funcionarios electos (artículo 260), al establecer el voto programático (artículo 259) y consecuencialmente la revocatoria del mandato (artículo 103).
2. En la esfera normativa mediante el plebiscito, el referendo, la consulta popular, el cabildo abierto, la iniciativa legislativa para aprobar o derogar leyes (artículo 103).
3. En la planeación al ordenar la consulta previa al Consejo Nacional de Planeación integrado por sectores económicos, sociales, culturales, comunitarios y ambientales del plan de desarrollo elaborado por el Gobierno, antes de ser presentado a la corporación de origen popular para que adopte la decisión.
4. En la administración activa al prever: a) que los servicios públicos pueden ser prestados por la comunidad organizada (artículo 365); b) la participación de los usuarios en la administración y fiscalización de las empresas estatales (artículo 369); c) en la dirección y administración de la educación (artículo 68), salud (artículo 49) y ambiente (artículo 79); d) en la posibilidad de asignarle funciones públicas a los colegios profesionales (artículo 26); e) en la respuesta ante las peticiones elevadas (artículo 23) y f) en las consultas o estudios de las organizaciones de consumidores, sobre las medidas relativas a la calidad de los bienes y servicios ofrecidos al público (artículo 78).
5. En la administración de justicia a través de los jueces de paz encargados de resolver en equidad conflictos individuales y comunitarios (artículo 247); en la asignación de funciones jurisdiccionales a las autoridades indígenas, de acuerdo con sus usos y costumbres (artículo 246), y al consagrar como deber de la persona y del ciudadano la obligación de colaborar con el buen funcionamiento de la administración de justicia (artículo 95 numeral 7).
6. En la administración pasiva al facultar a la ley para organizar las formas o sistemas de participación ciudadana para vigilar la gestión pública y sus resultados (artículo 270) y en el derecho de elevar peticiones respetuosas a las autoridades (artículo 23)" (énfasis añadidos).
Esta nueva visión de la relación ciudadano-Estado tenía como correlato obligado una redefinición de los fines del Estado y de sus competencias en los diversos ámbitos de actividad, pero de modo especial en los de la economía y de la organización territorial.
Un nuevo papel económico para el Estado
Este ha sido uno de los puntos más polémicos de la Constitución del 91, y quizás el menos comprendido, debido en mucho a la ideologización de los análisis que la ven como un producto del “neoliberalismo” y en especial del discutido “Consenso de Washington” –que no era más que un conjunto de medidas expuestas por John Williamson en una conferencia en 1989, pensadas inicialmente para América Latina y que se extenderían luego a otros países [2]; el documento fue ampliamente criticado e interpretado de diversas formas [3], al punto que su autor ha tratado de aclarar sus alcances en varias ocasiones [4].
En la práctica, sin embargo, sucedió que la crisis de la deuda de fines de los 80 había creado la necesidad de ejecutar ajustes macroeconómicos y adoptar una serie de medidas para redimensionar el Estado, limitando sus funciones como promotor directo de la economía y ampliando su rol en materia de regulación y vigilancia.
Un aspecto importante del debate, que además marcará la diferencia con el modelo neoclásico tradicional, es la importancia que se atribuye a las instituciones para el buen funcionamiento del mercado [5] lo cual –contrariamente a lo que plantean los críticos del modelo– revitaliza el papel del Estado.
Esta visión va a ser compartida por Amartya Sen, para quien la relación instituciones-mercado ocupará un papel central en el desarrollo económico y en la construcción de democracia. Para este autor –en forma similar al Banco Mundial [6] -el problema del desarrollo no se encuentra en el mercado, sino en la carencia de instituciones adecuadas[7].
Este enfoque tiene varias implicaciones para nuestro tema:
De una parte sirvió de marco teórico para justificar el desmonte de los monopolios para la prestación de servicios públicos y la privatización de las empresas publicas existentes.
Sin embargo, esta nueva perspectiva en la prestación de servicios públicos debía ir acompañada de una reorientación de la actividad estatal. Por tratarse de actividades que por definición operan en condiciones de fallas de mercado, la intervención del Estado a través de la regulación, el control y la vigilancia de la actividad es un imperativo.
Finalmente, en el caso de la actividad privada, condujo a eliminar las políticas de fomento a la industria y al comercio que se habían iniciado con la reforma constitucional de 1968, y a la privatización o liquidación de las empresas que se habían creado con el fin de promover ciertos sectores de la economía.
La revalorización de lo “local”
Este fenómeno se encuentra estrechamente vinculado con la globalización, y con la necesidad de acercar al ciudadano a las decisiones políticas que se dan cada vez más en un entorno supranacional, en detrimento del Estado-nación.
La revalorización de lo local se plasmó en la Constitución bajo el concepto de autonomía que contempla el artículo 287, según el cual “las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley”.
Para tal efecto se les concede derecho a gobernarse por medio de autoridades propias, a ejercer las competencias que les correspondan, a administrar los recursos, a establecer los tributos necesarios y a participar en las rentas nacionales para poder cumplir sus funciones.
En este punto vale resaltar que la Carta privilegió el municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, a pesar de prever otros niveles de organización territorial –regiones administrativas y de planificación, departamentos, provincias, distritos. Para tal efecto lo dotó expresamente de autonomía política, fiscal y administrativa y le asignó la función de garantizar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población en su respectivo territorio [8].
Posteriormente estas funciones fueron desarrolladas y precisadas en el artículo 3 de la ley 136 de 1994 [9], la cual le asignó al municipio la prestación de servicios públicos, la solución de las necesidades insatisfechas de salud, educación, saneamiento ambiental, agua potable, servicios públicos domiciliarios, vivienda, recreación y deporte, con especial énfasis en la niñez, la mujer, la tercera edad y los sectores discapacitados, entre otras muchas funciones.
Más allá de la discusión ideológica sobre el modelo plasmado en la Carta Política, cabe resaltar que su concreción y su éxito dependen de dos condiciones: de una parte, del uso de las herramientas necesarias para aplicarla y, de otra parte, de la existencia de actores con voluntad para ponerla en práctica. Al parecer ambas condiciones han brillado por su ausencia en Colombia, o se han dado precariamente o de manera incompleta.
En el caso del modelo económico, por ejemplo, se llevó a cabo un amplio programa de privatizaciones y se permitió la participación privada en la prestación de servicios públicos, pero no se adoptó un modelo de regulación o de control confiable ni se dotó a las entidades encargadas de regular o controlar de los medios necesarios para ejercer debidamente sus funciones. Los problemas en diversos sectores, como el de salud, son prueba de la ineficiencia que ha mostrado el Estado en el cumplimiento de sus deberes.
Los ciudadanos, por su parte, tampoco han ejercido a cabalidad las funciones asignadas de vigilar la prestación de servicios públicos a través de mecanismos de veedurías. La imposibilidad de lograr acuerdos, de organizarse o simplemente la apatía frente a estos mecanismos, han sido los principales obstáculos a la participación ciudadana en estos ámbitos.
En la práctica han preferido hacer uso de la tutela para obtener sus derechos en situaciones particulares, tal y como lo demuestra el alto número de tutelas relacionadas con la prestación de servicios públicos, especialmente en el sector de la salud.
En otras palabras, los ciudadanos siguieron jugando un rol pasivo-defensivo, sin comprender que la Constitución les había dado un papel activo, donde como contribuyentes no solo estaban en capacidad de exigir resultados, sino que deberían además colaborar en la gestión pública. En un entorno de alta desconfianza, esto se explica por qué los beneficios de las tutelas son individuales, mientras que los de la acción colectiva son difusos.
El tema municipal ha sido quizás el más problemático. Baste con recordar que hace apenas un mes, el 1° de junio, el Congreso aprobó la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, básica para el ejercicio de la autonomía territorial. Esto significa que, durante los veinte años de vigencia de la Constitución, el manejo de los temas más importantes como la salud, la educación o la prestación de servicios públicos, han carecido de una normatividad adecuada.
En síntesis, este breve recorrido muestra que en la vida pública colombiana el imaginario construido alrededor de la Carta Política como panacea frente a los problemas de violencia y de pobreza, opacó la importancia real del texto constitucional, dejando en un segundo plano su implementación, y de paso la concreción del principio democrático que orientaba el texto constitucional.
* Abogada de la Universidad Externado de Colombia, LL.M. Universidad de Heidelberg, Lic.oec.int Universidad de Konstanz, se desempeña como consultora en las áreas de comercio internacional, inversión extranjera, modernización del Estado y anticorrupción.
Notas de pie de página
[1] Corte Constituciónal,T-418/93, Mag.Pon. Alejandro Martínez Caballero. 04.10.1993.
[2] El Consenso de Washington fue formulado originalmente por John Williamson, un economista del Peterson Institute for International Economics, en noviembre de 1989, en un documento de trabajo titulado "What Washington Means by Policy Reform". Planteaba la necesidad de reformas institucionales con miras a lograr el funcionamiento del nuevo sistema económico. Incluía una lista de políticas -varias de ellas relacionadas con el fortalecimiento institucional- que debían implementar los países latinoamericanos para superar la crisis de la deuda externa y la década perdida de los ochenta.
[3] Dentro de los principales críticos se encuentran: NAÍM, Moisés. 2000. "Washington Consensus or Confusion?" Foreign Policy (Spring), no. 118: 86-103; NAÍM, Moisés. 2002. "Washington Consensus: A Damaged Brand." Financial Times, October 28; STIGLITZ, Joseph E. 2002. Globalization and its Discontents. New York: Norton.
[4] WILLIAMSON, John. Did the Washington Consensus Fail? Outline of speech at the Center for Strategic & International Studies Washington, DC, November 6, 2002 – http://www.petersoninstitute.org/publications/papers/paper.cfm?ResearchID=488 [consultado el 16.04.2009]; WILLIAMSON, John. Our Agenda and the Washington Consensus. En: After the Washington Consensus: Restarting Growth and Reform in Latin America, editado por Pedro-Pablo Kuczynski and John Williamson, 2003, 400 pp. ISBN paper 0-88132-347-0 | 978-0-88132-347-4.
[5] Este tipo de análisis se enmarca claramente en el campo del neo-institucionalismo económico, cuyo principal exponente es Douglass North. NORTH, Douglass. Instituciones, Cambio Institucional y Desempeño Económico, México: Fondo de Cultura Económica, 1995.
[6] Este debate es recogido por el Banco Mundial en sus Informe sobre el Desarrollo Mundial, primero en 1997, bajo el titulo “El Estado en un mundo en transformación” y posteriormente en el 2002 en su informe titulado “Building Institutions for Markets”.
[7] SEN, Amartya. Desarrollo y Libertad. Bogotá: Editorial Planeta. 2000, p. 179.
[8] Artículo 311 CP y 1 de la ley 136 de 1994.
[9] Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios.
20 años de la ConstituciónConstitución de 1991Marcela AnzolaPobreza
* Abogada de la Universidad Externado de Colombia, LL. M. de la Universidad de Heidelberg y de la Universidad de Miami, Lic. OEC. INT. de la Universidad de Konstanz, Ph. D en Estudios Políticos de la Universidad Externado de Colombia, consultora independiente.
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