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Repensando “la libreta” de abastecimiento en Cuba: criterio de elegibilidad e impactos – El Estado como tal
El blog de Pedro Monreal sobre Cuba
By elestadocomotal on August 3, 2017
El otorgamiento de un subsidio al costo de los alimentos debe asentarse en el criterio de necesidad justificada. En un país como Cuba los escasos recursos del presupuesto nacional deberían dedicarse solamente a subsidiar la alimentación de las personas que necesiten esa ayuda de manera perentoria.
Ese subsidio destinado a la canasta de alimentos normados pudiera ser utilizado de manera más efectiva en el corto plazo y pudiera ser reducido en el mediano y largo plazos.
En el largo plazo, la clave radica en el funcionamiento de mercados laborales –particularmente el estatal- que sean capaces de pagar salarios que aseguren la alimentación adecuada del trabajador y de su familia, así como la existencia de niveles de pensiones que puedan cumplir esa misma función respecto a las necesidades nutricionales de los jubilados. Ello requiere, como mínimo, la unificación monetaria y cambiaria, una reforma empresarial y una reforma del sistema de pensiones del país.
El modelo económico que intenta construirse en el país debe permitir que la remuneración del trabajo cubra directamente las necesidades de alimentación de la gran mayoría de los ciudadanos. En ese contexto, el subsidio a la alimentación –una situación típica de asistencia social- debería ser un suplemento excepcional para resolver –con sentido humanitario y solidario- las situaciones específicas que pudieran presentarse, pero no debería ser una situación “normal” del mercado de alimentos del país.
A lo que debe aspirarse es a un modelo económico y social de bienestar basado en los resultados del trabajo y no a un esquema de asistencialismo universal a la alimentación. Obviamente, avanzar hacia ese estado de cosas va a demorar un tiempo, pero mientras más rápido se acometan las reformas necesarias, mejor.
En el corto plazo, la clave radica en reducir el número de beneficiarios actuales del subsidio. Esto requiere establecer un criterio razonable de elegibilidad y mecanismos diferenciados que permitan avanzar desde la cobertura universal actual hacia modalidades que respondan mejor a la heterogeneidad de situaciones que pudieran existir en materia de acceso a mínimos nutricionales aceptables. Como he expresado en mi anterior texto del pasado 31 de julio, la posible reducción de los beneficiarios es un tema políticamente muy delicado y complejo.
Lo que sigue no es un análisis preciso de impactos sino un bosquejo general que quizás pudiera ser de utilidad para las propuestas que los funcionarios –no los académicos- deberían preparar. Este boceto incluye cifras preliminares cuyo objetivo es identificar rangos aproximados de los retos y de las posibles soluciones, pero que no intentan proporcionar una métrica precisa.
La carencia de datos públicos, con el nivel de detalle que se necesitaría, limita la exactitud de un ejercicio como el que se hace aquí, pero los funcionarios, que sí disponen de los datos, pudieran estar en mejores condiciones para evaluar y corregir lo que aquí se ha delineado.
El criterio de elegibilidad
Contrario a lo que a veces se escucha decir, pasar desde un sistema de subsidio universal de una canasta básica de alimentos hacia un esquema de subsidio selectivo no requiere que las personas se sometan a una “prueba de pobreza”.  Bastaría con reconocer que existe desigualdad social (aunque oficialmente no se mida con precisión) y con aceptar que ello causa situaciones diferenciadas en cuanto al acceso nutricional, lo cual justificaría la racionalidad de abordar el asunto mediante instrumentos diferenciados de política y no mediante mecanismos universales.
Desde hace tiempo existe en Cuba, como en otras partes del mundo, diferentes esquemas de beneficios que establecen criterios de elegibilidad basados en el ingreso per cápita familiar. Este sería el caso del criterio de elegibilidad, recientemente establecido, para otorgar el subsidio para la construcción o mejoramiento de la vivienda, que fija un mínimo de 300 pesos mensuales de ingresos per cápita disponibles en un núcleo familiar como criterio para acceder al subsidio. Ver Mary Luz Borrego, “Subsidios para la vivienda: Cambian las reglas del juego”, Escambray, 27 de mayo de 2017 http://www.escambray.cu/2017/subsidios-para-la-vivienda-cambian-las-reglas-del-juego/
El proceso incluye completar un documento para la caracterización social del núcleo familiar, el cual contiene información sobre la situación laboral de los convivientes, y los ingresos de cada uno desglosados por los conceptos que los reciben.
La revisión del proceso de subsidios para la construcción de viviendas, efectuada en 2017, se hizo para que el subsidio realmente lo reciba “la familia cubana necesitada”, que no era lo que estaba ocurriendo hasta entonces. Considero que el mismo principio pudiera ser aplicable al subsidio de alimentación.
Es importante retener tres aspectos:
Existe en Cuba una cifra precisa de ingresos per cápita mensuales disponibles en un núcleo familiar (300 pesos) que ya funciona como criterio de elegibilidad para otorgar subsidios estatales a las familias (en este caso para la construcción o mejoramiento de la vivienda).
Se dispone de experiencia en cuanto a la captación de los datos que se requieren para determinar la elegibilidad, así como para la verificación de los datos.
Las familias que clasifican para el subsidio se consideran como familias “necesitadas”, algo que no es –en modo alguno- un término humillante y que refleja una realidad concreta de la sociedad cubana.
La sugerencia que aquí se hace es la de adoptar el nivel de 300 pesos mensuales de ingresos per cápita disponibles en un núcleo familiar como criterio para iniciar una reflexión sobre la elegibilidad para el subsidio de alimentos en Cuba, en el caso de que eventuales mecanismos reformados de subsidio necesiten contar con un criterio monetario de elegibilidad.
No expreso con esto una preferencia por esa cifra, ni la estoy proponiendo. Simplemente llamo la atención acerca del hecho de que ya se cuenta en el país con un criterio numérico de elegibilidad para otro tipo de subsidios y que esto pudiera ofrecer una base concreta para repensar “la libreta”. Considero que tomar una cifra como referencia concreta es más adecuado que continuar haciendo una discusión abstracta sobre el tema.
Además de las familias encabezadas por trabajadores estatales que califiquen para el subsidio, de acuerdo al criterio de elegibilidad antes mencionado, este ejercicio exploratorio también incluye otras dos categorías de beneficiarios: todos los jubilados y todos los receptores de la asistencia social.
Los datos iniciales que deben tenerse en cuenta son los siguientes:
El presupuesto de 2017 ha destinado un subsidio de 3 mil 740 millones de pesos para cubrir la diferencia del precio minorista de los productos de la canasta de alimentos normados respecto a su costo. Eso es lo que le cuesta “la libreta” al presupuesto nacional.
La población de Cuba es de 11 239 224 personas.
Existen 3 853 236 hogares que constituyen la unidad alrededor de la cual se estructura el subsidio de precios que reciben los ciudadanos mediante “la libreta”.
El subsidio que se recibe por “la libreta” es de 970,6 pesos anuales por hogar y de 332,7 pesos anuales por persona.
El tamaño promedio de un hogar cubano es de 2,91 personas.
El total de ocupados en Cuba es de 4 860 500. De ellos, 3 460 100 son trabajadores estatales (71,18% del total), mientras que hay 214 600 cooperativistas y 1 185 800 están ocupados en el sector privado.
Del total de empleados estatales, 1 899 100 son hombres y 1 561 000 son mujeres. El salario medio estatal en Cuba es de 740 pesos mensuales.
El número de jubilados es de 1 675 225 y la pensión media es de 269,85 pesos mensuales.
El costo total de las prestaciones por el régimen de seguridad social es de 5 177,7 millones de pesos, incluyendo jubilaciones y otros tipos de prestaciones. De ese total, 4 968,3 millones de pesos corresponden a jubilaciones.
Existen 175 106 beneficiarios de la asistencia social y el costo total de esta es de 349,9 millones de pesos.
Nota: Todos los datos corresponden a 2015, exceptuando el plan de gasto presupuestario de 3 mil 740 millones de pesos, que es una cifra de 2017, y la población total del país, que es un estimado para 2016. (Fuente: ONEI).
La exploración del posible impacto que tendría la reducción del número de participantes en el esquema de subsidios para la alimentación se ha hecho aquí mediante la adopción de tres supuestos básicos:
Se aplicaría el criterio de elegibilidad de 300 pesos mensuales (o menos) de ingresos per cápita disponibles en un núcleo familiar que tuviese como jefe de familia un trabajador estatal, descontando del cálculo a los jubilados y trabajadores no estatales del núcleo. Para ser beneficiado por el subsidio no pueden convivir personas en el núcleo familiar en edad laboral desvinculadas del trabajo con capacidad para hacerlo.
El 60% de los núcleos familiares encabezados por trabajadores estatales quedarían fuera del sistema de subsidios al registrar un per cápita mensual mayor a 300 pesos.
Se otorga el subsidio a la totalidad de los jubilados y receptores de la asistencia social.
Evidentemente, se adoptan supuestos arbitrarios (300 pesos y 60%), pero la carencia de mejores datos no permite hacer otra cosa que explorar cifras promedio utilizando supuestos que, sin ser irrazonables, quedarían abiertos a una discusión. Otros colegas pudieran aportar supuestos distintos y quizás hasta contribuir con estadísticas que hasta ahora no han sido utilizadas, y que pudieran darle más precisión a este ejercicio exploratorio que se concentra en el corto plazo. Los detalles adicionales sobre los supuestos son explicados en las notas finales.
El impacto se ha medido teniendo en cuenta tres posibles variantes definidas por el número de personas que pertenecerían a los núcleos familiares encabezados por trabajadores estatales:
Variante # 1 (reservada): Un total de 5,4 millones de personas en núcleos familiares encabezados por trabajadores estatales.
Variante # 2 (intermedia): Un total de 4,5 millones de personas en núcleos familiares encabezados por trabajadores estatales.
Variante # 3 (optimista): Un total de 3,6 millones de personas en núcleos familiares encabezados por trabajadores estatales.
Los posibles impactos se han explorado en dos dimensiones principales:
Ahorro para el presupuesto nacional que resultaría de la reducción del número de beneficiarios del subsidio, asumiendo que se mantiene constante el actual subsidio per cápita anual de 332,7 pesos.
Incrementos del subsidio per cápita para los beneficiarios del sistema, asumiendo que se mantiene el actual gasto total de 3 mil 740 millones de pesos.
Lo que se sugiere aquí es convertir cualquier ahorro eventual que se produzca por una contracción de la cifra de beneficiarios en un subsidio per cápita mayor para las personas necesitadas que clasifiquen para recibir la ayuda estatal a la alimentación.
Sin embargo, conviene poner en perspectiva el monto de los posibles ahorros que resultaría de reducirse el número de beneficiarios para poder tener una mejor idea de la magnitud de esos ahorros presupuestarios. No son cifras menores. Por ejemplo, con la variante “reservada”, se dispondría de recursos para incrementar en 202 pesos el salario medio mensual de los trabajadores de la educación, mientras que con la variante “optimista”, el aumento llegaría a casi 300 pesos mensuales (293 pesos). De ser hoy inferiores al salario medio nacional (740 pesos), los salarios que se pagarían en la educación pudieran llegar a ser superiores a la media nacional (en la variante “optimista” alcanzarían los 826 pesos).
Si la decisión consistiera en mantener el nivel actual de la asignación presupuestaria para el subsidio a la alimentación (3,7 mil millones de pesos) con el objetivo de mejorar el subsidio per cápita a quienes se mantengan en el sistema, el impacto –en términos de incrementos porcentuales- pudiera ser considerable, incluso en la variante “reservada” (# 1), donde se registraría un incremento de 54% en relación el nivel actual de subsidio. En el caso de la variante “optimista” (# 3), el subsidio per cápita se duplicaría (105,8%) respecto al actual subsidio.
Las proyecciones anteriores necesitan ser tomadas con cautela y la razón parece ser evidente: el nivel relativamente bajo de las cifras absolutas del subsidio per cápita.
El actual nivel de 332,7 pesos anuales significa que el promedio mensual es de 27,7 pesos por persona, es decir, aproximadamente el precio de medio kilogramo de pollo a precios de venta –en pesos- en las tiendas TRD.
En la variante “optimista” (# 3), el subsidio per cápita ascendería a 684,66 pesos anuales, o sea, 57 pesos mensuales, el equivalente aproximado del precio de un kilogramo de pollo en las TRD.
Una posible conclusión preliminar es que incluso una reducción sustancial del número de beneficiarios (disminución de unos 5,77 millones de personas), que ofrecería la posibilidad de duplicar el subsidio per cápita actual, seguiría siendo un nivel de ayuda muy pequeño en relación con los precios de los mercados no normados.
En otras palabras, con esas cifras absolutas, el nivel de subsidio per cápita solamente pudiera funcionar –con las limitaciones conocidas- cuando sirve para cubrir diferencias entre costos que deben ser extraordinariamente bajos y precios de venta que serían aun inferiores. Aparentemente, la manera en que ello puede ser mantenido es mediante la producción nacional y las importaciones de productos de bajo costo, en ocasiones no muy apetecibles, aunque debe quedar claro que ello no significa que necesariamente se trate de alimentos de menor calidad nutricional.
Normalmente, ello requiere reducir la diversidad de la oferta y la adopción de características bien definidas en cuanto a una menor calidad del envasado y presentación. En principio, esa oferta de bajo costo no tendría que venderse exclusivamente en un mercado separado, pues esos productos pudieran ofertarse en otros tipos de establecimientos comerciales a precios bajos (por ejemplo, en TRD), aunque con precios mayores que los “normados”, es decir, se venderían los mismos productos de bajo costo, pero sin el subsidio.
Sin embargo, en la práctica, ese tipo de oferta tradicionalmente de bajo costo se ha vendido en Cuba únicamente en entidades especificas (las “bodegas”), lo que funciona como una de las principales causas que obstaculizan la integración de los mercados de consumo en Cuba.
Un eventual corolario de lo anterior es que parecen existir factores que tienden a favorecer la permanencia en Cuba de un mercado especializado para productos “normados”, algo que –pudiendo tener determinadas ventajas- también pudiera crear problemas para tratar de avanzar hacia sistemas de subsidios más eficientes, como por ejemplo, la utilización de transferencias monetarias al beneficiario para que este pueda compensar un determinado por ciento del costo del gasto de compras de alimentos en mercados que no estarían “racionados”, en vez de seguir utilizando el sistema actual de subsidiar productos por la vía de menores precios aplicables a una canasta fija que solamente se vende en entidades especializadas (“la cuota”), con los costos extra de personal, locales, almacenamiento y transporte que ello implica.
Sobre este punto volveremos en los próximos días.
ONEI, Proyección de Hogares según edad del jefe y tamaño del hogar.  Cuba y provincias, 2015- 2030 (ejercicio  experimental) http://www.one.cu/publicaciones/cepde/proyeccion_hogares_cubanos_2015_2030/0_PROYECCION_HOGARES_PUBLICACION.pdf
ONEI, Anuario Estadístico de Cuba 2015. Capítulo 7 “Empleo y salarios”, Edición 2016.  http://www.one.cu/aec2015/07%20Empleo%20y%20Salarios.pdf
ONEI, Salario medio en cifras. Cuba 2016. Abril 2017. http://www.one.cu/publicaciones/03estadisticassociales/Salario%20Medio%20en%20Cifras%20Cuba%202016/Salario%20Medio%20en%20Cifras%20Cuba%202016.pdf
Teniendo en cuenta que el tamaño medio de un hogar cubano es algo menor de tres personas (2,9), estimándose que esa cifra seguirá decreciendo, se asume que el hogar encabezado por un trabajador estatal se “movería” entre un tipo de hogar que tendría solamente un trabajador estatal como jefe de familia y los otros dos miembros no aportarían ingresos, y en el otro extremo estaría un tipo de hogar con dos trabajadores estatales y el tercer miembro no aportaría ingresos.
Esos supuestos extremos van desde 3 millones 460 mil núcleos (hipotéticamente asumiendo que cada trabajador estatal del país fuese jefe de un núcleo donde no hubiera otro trabajador estatal) hasta 1 millón 730 mil núcleos (hipotéticamente asumiendo que en cada núcleo conviviesen dos trabajadores estatales). La mediana de esas dos cifras sería 2 millones 595 mil núcleos familiares.
Como se establece en 300 pesos mensuales el nivel mínimo per cápita de ingreso familiar para acceder al subsidio, ello equivale a que el criterio de elegibilidad sería de 870 pesos mensuales de ingreso familiar (300 pesos X 2,9). Es decir, bastaría que el ingreso de la familia fuese 18% superior a un solo salario medio mensual (740 pesos) para que esa familia no calificara para el subsidio.
Dada la falta de información, no puede saberse con precisión el número de familias encabezadas por un trabajador estatal que alcanzarían ingresos superiores al criterio de elegibilidad. No obstante, en el marco de los supuestos utilizados no sería irrazonable pensar que al menos la mitad de los núcleos familiares encabezados por trabajadores estatales pudieran alcanzar ingresos superiores a los que les permitirían acceder al subsidio y por tanto quedarían fuera del mecanismo. El siguiente no es un dato del cual pueda inferirse directamente lo anterior, pero permite tener una idea aproximada del asunto: el 54% de los trabajadores estatales laboran en sectores con salarios medios sectoriales que son superiores al salario medio nacional.
Sin embargo, siendo cautelosos, se asume que 60% de la mediana de hogares calculada (2 millones 595 mil) tendrían ingresos familiares inferiores a 870 pesos mensuales y por tanto “entrarían” en el sistema de subsidio. Es decir, 1 557 000 hogares (4,515,300 personas).
Para hacer aún un cálculo más cauteloso, se utilizará una horquilla de +/- 20% respecto a esa cifra de hogares (1 557 000), o sea, entre 1 868 400 y 1 245 600 hogares (entre 5,418,360 y 3,612,240 personas)