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Para recuperar el campo no basta devolver las tierras a sus legítimos propietarios. Se necesita una política integral. El proyecto del gobierno está lleno de buenas intenciones, pero aún quedan obstáculos enormes y preguntas decisivas en el aire.
Un problema de grandes proporciones
El 31 de diciembre de 2009 se registraban en Colombia 3'303.979 personas internamente desplazadas (750.881 hogares). El 98 por ciento aproximadamente proviene de las zonas rurales, el 11 por ciento pertenece a grupos étnicos (9 por ciento afrodescendientes y 2 por ciento indígenas) y el 48 por ciento son hogares con jefatura femenina.
A pesar de que las víctimas de desplazamiento forzado equivalen al 7,4 por ciento del total de la población proyectada para el año 2008, y a que el 50 por ciento de ellas, por lo menos, fueron expoliadas o debieron abandonar sus tierras y territorios, no existe una política dirigida a la restitución o a garantizar la ocupación material y jurídica de sus predios, como componente de los derechos inalienables a la reparación integral, a la verdad, a la justicia y a la no repetición de las violaciones. Ni siquiera se dispone de información precisa sobre el número de hectáreas afectadas por el éxodo forzado.
Según la Comisión de Seguimiento de la sentencia T 025 de 2005, "el área abandonada forzosamente o despojada es del orden de 6,6 millones, lo que equivale al 12 por ciento de la superficie agropecuaria del país"[1]. En esta cifra no se incluyen territorios colectivos de indígenas y afrocolombianos, ni predios superiores a 98 hectáreas.
Por su parte, las fuentes oficiales indican que:
El 50 por ciento del total de los hogares desplazados abandonaron algo más de tres millones de hectáreas[2].
De acuerdo con la Comisión, el 84,4 por ciento (5,54 millones de hectáreas) del abandono y el expolio se produjo entre 1998 y julio de 2010; de ellas el 5% (356.000 hectáreas) entre 2009 y julio de 2010[3], lo que equivale a cinco veces más de las tierras entregadas por el gobierno entre 2002 y julio de 2010 (70.389 hectáreas)[4].
La dimensión del abandono o despojo de inmuebles rurales, o de la amenaza alrededor de los mismos, es evidente en los más de 3,6 millones de hectáreas sobre las que, entre 2003 y abril de 2010, se ha solicitado aplicar los mecanismos de aseguramiento de tierras y territorios.
La usurpación y el abandono violento de tierras han empeorado la inequitativa distribución histórica de la propiedad rural, especialmente a partir del año 2002. En efecto, entre 2002 y 2008 aumentó el número de minifundios y disminuyó el área que ocupan. En 2002, el 47 por ciento de los predios entre 1 y 5 hectáreas ocupaban el 3,8 por ciento del total nacional; en 2008, el 70 por ciento de los minifundios ocupaban el 2,8 por ciento del territorio nacional. Durante este período disminuyó el porcentaje de latifundios y aumentó el área que ocupan. En 2002, el 2,8 por ciento abarcaba el 40 por ciento del total nacional, y en 2008 el 0,16 se extendía sobre el 60 por ciento[5].
De acuerdo con Ibáñez[6], en el Gran Atlas de la Distribución de la Tenencia de la Tierra – ampliamente anunciado pero no publicado-[7] se refleja que el coeficiente Gini nacional de concentración de tierras aumentó 2,5 por ciento entre 2000 y 2009, particularmente después de la desmovilización de los paramilitares, y que la concentración de la propiedad rural aumentó en el 56,6 por ciento de los municipios del país. Estas cifras no incluyen a Antioquia, que tiene catastro independiente. Justamente, los entes municipales con mayor concentración de la tierra coinciden con aquellos que sufrieron eventos de desplazamiento masivo.
La expoliación -y su legitimación- se han dado a través de sofisticadas e intricadas fórmulas de despojo[8], favorecidas por la informalidad en la tenencia de la tierra que a su vez se venía produciendo por dos razones principales:
Una, el desconocimiento de prácticas consuetudinarias rurales ("carta ventas") y la incapacidad estatal de titular predios (formalización); y
Dos, los intereses de grandes elites económicas y políticas de burlar los gravámenes (predial) y otras obligaciones relacionadas con la tierra.
Como consecuencia, según datos oficiales, existen cerca de 1,2 millones de predios informales en el sector rural, los que representan el 40 por ciento del total [9].
La precariedad en los títulos es evidente en la aplicación de los mecanismos de protección: el 50 por ciento del total de los derechos registrados corresponde a propietarios, y el resto a ocupantes, poseedores y tenedores.
La sentencia de la Corte Constitucional
La inexistencia de una política de restitución de tierras a las víctimas, así como los factores que limitan el acceso y la protección de tierras y territorios, entre otras circunstancias, condujeron a que la Corte Constitucional ordenara al gobierno formular y aplicar una política de tierras y territorios para la población desplazada con enfoque diferencial y con sub-enfoques de género y de etnia[10], e instara a la Comisión Nacional de Reparación y Restitución a diseñar y gestionar la adopción del Programa de Restitución de Bienes en el marco de la Ley 975 de 2005[11].
De conformidad con lo dispuesto por la Corte, la política de tierras y territorios debe contemplar acciones que garanticen la realización plena de los derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación integral y la no repetición de las violaciones [12], a través de varias medidas, entre ellas:
Desarrollo de mecanismos que permitan "esclarecer la verdad de la magnitud, las modalidades y efectos de los abandonos y despojos de tierras" y "recibir, tramitar y resolver las reclamaciones de restitución de tierras de las víctimas de abandonos o despojos", sin perjuicio de la relación que tengan con ellas (propiedad, posesiones, tenencia u ocupación).
Presunción de ilegalidad de las transacciones realizadas en regiones afectadas por el desplazamiento.
Inversión de la carga de la prueba a favor de las víctimas e
Identificación de las reformas institucionales y normativas necesarias para asegurar la restitución de bienes a la población desplazada y la no repetición de las violaciones[13].
Política de la administración Santos
La administración del presidente Juan Manuel Santos se ha comprometido a restituir las tierras de las víctimas y a jalonar el agro como una de las locomotoras del tren de la Prosperidad Democrática, para lo cual ha anunciado una "política integral de tierras" de seis componentes:
Mejorar el acceso a la tierra.
Modificar su uso actual.
Formalizar la propiedad rural.
Desarrollar un programa de restitución.
Modificar las normas de extinción de dominio y
Modernizar el impuesto predial.
En ese sentido se tramitarán iniciativas en el Congreso, entre otras los proyectos de Ley Integral de Tierras y reforma de la acción constitucional de extinción de dominio -en estudio- y de Restitución de Tierras – presentado).
En el programa de restitución, donde se ha señalado como meta la recuperación y restitución de 2 millones de hectáreas, se prevé:
Crear un sistema geo-referenciado sobre despojos de tierra e
Identificación de las áreas prioritarias de restitución, donde se impulsarán varias acciones:
Procesos de clarificación del dominio sobre baldíos y titulación a las víctimas del despojo.
Revocatoria de decisiones administrativas contra títulos adjudicados a víctimas del abandono forzado.
Normalización de la pequeña propiedad y
Actualización de la información catastral, homologación de los sistemas de catastro y registro, y registro de los derechos de tenencia, posesión y propiedad de los desplazados.
De otra parte se pondrá en marcha un procedimiento judicial de restitución -justicia especial-, en las salas agrarias y las que cree el Consejo Superior de la Judicatura en la sede de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial.
En ese procedimiento se presumirá la ausencia de consentimiento en las transferencias realizadas en zonas declaradas como afectadas por la violencia. Cabe preguntarse si se cobijarán, por ejemplo, las compras masivas en Montes de María.
Además se creará la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas, adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, que llevará el registro de tierras despojadas y se encargará de la gestión y trámite de casos de restitución que puedan resolverse por vía administrativa.
A esa Unidad, que tendrá vigencia de diez años, le corresponderá ordenar los pagos que se determinen en los procesos judiciales a favor de terceros de buena fe y las compensaciones para aquellas víctimas que no deseen retornar a sus predios, que se harán con cargo al Fondo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión de Tierras Despojadas. A este Fondo ingresarán recursos del Presupuesto Nacional, donaciones públicas o privadas y aportes de la cooperación internacional.
Los desafíos del gobierno
A diferencia de otras administraciones, el gobierno Santos ha decido asumir un compromiso político con el sector rural colombiano, primero frente a su rezago en la vida económica del país, y segundo respecto de las víctimas del desplazamiento y sus efectos principales: el abandono y el despojo de bienes.
Sin desconocer la voluntad política del gobierno y la necesidad de las acciones previstas en la política de tierras, un reconocimiento efectivo de los derechos de las víctimas del despojo y abandono de tierras y territorios no puede eludir situaciones que los afectan, listas a ponerle zancadilla a esas que, por ahora, son solo buenas intenciones. Hay intereses muy poderosos que buscan legalizar y legitimar el orden político, económico y social impuesto por agentes públicos y privados en contra del interés general.
Dentro de esos desafíos hay cinco aspectos que es necesario tener en cuenta:
1. Persistencia del conflicto.
Pese a la Seguridad Democrática y el proceso de desmovilización de las estructuras paramilitares, en vastas regiones del país aún existen grupos armados ilegales (guerrillas y paramilitares no desmovilizados o reestructurados, ahora llamados Bandas Criminales, BACRIM).
2. Negocio del narcotráfico y sus intereses en la tierra y en los territorios.
Sin perjuicio de la reducción de hectáreas sembradas con cultivos ilícitos, programas de erradicación forzosa o voluntaria y extradición de jefes y miembros de los carteles, entre otras medidas de la guerra contra las drogas, se mantiene su producción y tráfico, lo que guarda directa relación con el nacimiento o resurgir de grupos que se disputan las tierras para sus actividades.
3. Intereses de sectores empresariales, nacionales y extranjeros, para la implantación de monocultivos o proyectos de infraestructura y minería.
Estos son otros de los vagones del tren de la Prosperidad Democrática, que se manifiestan en compraventas intensivas en zonas que fueron objeto de desplazamientos masivos, como Montes de María, Catatumbo (Norte de Santander) y La Macarena, (Meta). Algunos de los compradores están a la expectativa de cambios en las normas sobre el tamaño de la Unidad Agrícola Familiar (UAF), la sustracción de áreas de preservación y conservación ambiental (reservas forestales) y la formalización de los derechos de propiedad.
4. Impunidad de los responsables de las violaciones contra los derechos de propiedad y posesión de la tierra, sean actores armados o no, legales o ilegales[14].
Esta impunidad se mantiene a pesar de las investigaciones de entidades públicas y de académicos, y de los procesos de parapolítica ante la Corte Suprema de Justicia que demuestran, como señala Garay[15], la existencia de un proceso de captura del Estado por parte de agentes legales e ilegales, con métodos violentos o no, en todas las ramas del poder público y en todos los niveles (nacional, departamental y municipal) tendientes a obtener distintos beneficios, entre ellos políticos, penales, sociales y, especialmente económicos, a través del atesoramiento de tierras.
5. Los precarios resultados de los procesos judiciales contra los desmovilizados de grupos armados ilegales que se acogieron a la denominada Ley de Justicia y Paz.
Pese al reconocimiento, en las versiones libres, de las alianzas entre agentes privados y públicos en el fenómeno paramilitar, no existen hasta el momento condenas en firme por la comisión de delitos de desplazamiento forzoso, y menos por conductas violatorias de los derechos de propiedad y posesión sobre la tierra. Además, son insignificantes los inmuebles rurales recibidos en el Fondo de Reparación de Víctimas, situación que se agrava por los obstáculos impuestos por Acción Social para la recepción de los predios ofrecidos por los postulados.
¿Habrá justicia? ¿Hasta dónde?
La superación de esos obstáculos supone un esfuerzo decisivo del Estado para someter a la justicia a los autores, beneficiarios y cómplices del despojo masivo que han sufrido las víctimas.   Y aquí es preciso plantearse interrogantes como los siguientes:
¿Qué tan viable y exitosa es una política de restitución que se reduzca a recuperar tierras en manos de grupos ilegales sin acompañarla de acciones efectivas para esclarecer las causas y responsables del despojo y el abandono?
Por ende, ¿se podrá investigar, judicializar y sancionar a sus causantes y beneficiarios, directos e indirectos, sin perjuicio de que se trate de actores ilegales o no, como lo señaló la Corte Constitucional en la Sentencia T 821 de 2007?
Las condenas contra integrantes de la clase política y las investigaciones en curso contra miembros de la fuerza pública, funcionarios de entidades estatales y empresarios, confirman el pronunciamiento de la Corte sobre la vinculación de agentes legales e ilegales, armados o no, en el desplazamiento forzado. Lo mismo ocurre con las reflexiones académicas y de organizaciones sociales en torno la existencia de patrones criminales donde se combinaron acciones legales e ilegales, por parte de actores igualmente legales e ilegales, para la comisión de crímenes de lesa humanidad e infracciones del derecho internacional, entre ellos la expulsión forzada de los pobladores del campo y la apropiación de sus tierras y territorios.
¿Y los congresistas? Las investigaciones académicas demuestran la amplia participación de congresistas condenados y vinculados a la parapolítica[16] en la adopción de leyes que privilegian cultivos de tardío rendimiento y la explotación de recursos naturales[17]. Sin embargo, aún no se han aclarado las relaciones entre esos congresistas y el despojo y abandono de tierras, pese a las revelaciones sobre alianzas y asociaciones con políticos, empresarios, multinacionales y miembros de la fuerza pública en la consolidación y expansión del fenómeno paramilitar, y la necesidad de esclarecer su participación en la "la parapolítica, la paraeconomía y la parainstitucionalidad"[18], para develar la "verdad verdadera" sobre el "acaparamiento de la tierra, la usurpación y concentración de la propiedad agraria, la violencia y desplazamiento en el campo, y la consiguiente injusticia social contra el campesino"[19].
¿Es posible eximir de la responsabilidad civil de reparar a las víctimas a los agentes legales que auspiciaron, promovieron y financiaron el abandono de tierras y el despojo?
Al respecto, en la sentencia contra dos ex comandantes paramilitares se ordena el ingreso al Fondo de Reparación de Víctimas -creado en la Ley 975 de 2005- de "todos los bienes", "lícitos e ilícitos", "de aquellas personas condenadas por concierto para delinquir, así como de los "políticos locales, regionales y nacionales, miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía, empresarios y ganaderos", sobre quienes se adelantan investigaciones o sobre aquellos que resultaren investigados como consecuencia de su nombramiento en las versiones[20].
Con base en lo anterior, ¿es posible desconocer -como lo sostiene Claudia López[21] a diferencia de Garay[22] – que la "captura invertida de los legales hacia los ilegales, de las élites que instrumentalizaron la violencia y el narcotráfico para sus propios fines y conveniencia" no fue una práctica excepcional y, en consecuencia, asociarla con el atesoramiento y despojo de tierras?
Restitución y desarrollo rural
Comprobados los vínculos entre actores legales e ilegales "en la búsqueda de realizar sus intereses particulares, contraviniendo el bienestar general: intereses egoístas de muy diversa índole que van desde los propiamente económicos hasta los políticos y los del poder territorial"[23] y de sus efectos en la "reconfiguración cooptada del Estado"24]:
¿Será posible compatibilizar la política de restitución de tierras con la del impulso al sector rural en torno a un modelo económico que es el resultado del uso de "prácticas ilegítimas" en su regulación y formulación, para promover, entre otros, proyectos de agroindustria y explotación de recursos mineros y energéticos?
¿Cómo evitar que se acelere la compraventa de tierras en zonas abandonadas por efecto del desplazamiento forzoso, donde no existen las condiciones de seguridad y dignidad para el retorno de los legítimos titulares? ¿Cómo evitar que esas compraventas legitimen el abandono? Hay que tener en cuenta que las acciones dirigidas a formalizar la propiedad rural y a la compensación económica a las víctimas que no desean retornar, previstas en la política de tierras, y la sustracción de reservas forestales y levantamiento de la restricción de la UAF (que son las limitaciones para la consecución de tierras por parte de la agroindustria y la minería), pueden llevar a ese resultado.
Las tierras y la paz
El compromiso gubernamental de restituir las tierras a las víctimas plantea múltiples y profundos desafíos, que no se pueden eludir en un país marcado por la violencia, principalmente en sus áreas rurales. En ellas han coincidido intereses legítimos e ilegítimos sobre la tierra y los territorios, y han trabajado actores legales e ilegales, en menoscabo de sus legítimos titulares, víctimas actuales o latentes del abandono y el despojo.
Desconocer esta realidad impide avanzar en la búsqueda de la paz, la equidad y el punto final a las graves violaciones de derechos humanos que padecen y continúan padeciendo directamente los campesinos, indígenas y comunidades de afrocolombianos.
* Abogada independiente,  ex funcionaria de la Defensoría del Pueblo. Ha asesorado a la Procuraduría, la Comisión de Seguimiento de la Sentencia T 025 y a Oxfam Nobiv. Actualmente es asesora de Indepaz y consultora del Grupo de Memoria de la CNRR.
Notas de pie de página
[1] Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre desplazamiento forzado. III Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada, 2010.
[2] Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, MADR. Exposición de motivos proyecto de ley "Por la cual se establecen normas transicionales para la restitución de tierras", agosto 1 de 2010. Documento en construcción.
[3] Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre desplazamiento forzado. III Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada, 2010.
[4] Ministerio de Agricultura y Desarrollo. Informe Rendición de cuentas. Gestión 2002 – 2010. 2010.
[5] Instituto Geográfico Agustín Codazzi, IGAC. Estadísticas catastrales, 2009.
[6] Ibáñez, A. y Vélez, C. (2003). Instrumentos de atención de la población desplazada en Colombia: una distribución desigual de las responsabilidades municipales. Documento Cede No. 37. Bogotá, pp. 5.
[7] Convenio IGAC con el Centro de Estudios sobre Desarrollo Económico de la Universidad de Los Andes, Bogotá, Colombia. 2009.
[8] Identificadas por entidades públicas como el Ministerio de Agricultura, la Procuraduría General de la Nación y organizaciones mixtas y sociales y de víctimas como la Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación (CNRR), el Movimiento Nacional de Víctimas de Crímenes de Estado, entre otras. Ver: CNRR, Área de Memoria Histórica, El Despojo de Tierras y Territorios. Aproximación Conceptual. Ed. Kimpres Ltda, Bogotá, D.C., 2009.
[9] Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación.
[10] Corte Constitucional, Sentencia T 821 de 2007 y autos 008, 004 y 005 de 2009 y 092 de 2008, expedidos en seguimiento de la sentencia T 025 de 2005.
[11] Corte Constitucional, Sentencia T 821 de 2007.
[13] Corte Constitucional. Auto 008 de 2009.
[14] Corte Constitucional. Auto 005 de 2009. Se concluye que la vinculación entre "actores armados o no armados, legales e ilegales (…)" es una de las principales causas de desplazamiento forzado" y, por ende, que la ocupación y apropiación ilegítima e ilegal de territorios étnicos -entendible de otros pobladores del campo‒ están directamente relacionadas con las diversas estrategias empleadas "por parte de los actores armados interesados, o bien en la realización directa de megaproyectos agrícolas y de explotación de recursos naturales, o bien en el apoyo a ciertas empresas y actores económicos que desarrollan estos proyectos, y con los cuales se han asociado para lucrarse con los beneficios de tales actividades".
[15] Ver: López, Claudia & otros, Y refundaron la patria. De cómo mafiosos y políticos reconfiguraron el Estado Colombiano, Ed. Debate, Bogotá, D.C., 2010.
[16] Más de 100 congresistas investigados, una cuarta parte de ellos condenados.
[17] Ver: Ungar, Elizabeth y Cardona, Juan Felipe, Leyes de economía Agraria ¿intentos para legalizar el despojo". En: López, Claudia & otros, Y refundaron la patria. De cómo mafiosos y políticos reconfiguraron el Estado Colombiano, Ed. Debate, Bogotá, D.C., 2010.
[18] Precisamente, como efecto de las revelaciones de ex miembros de grupos armados ilegales se han compulsado más de seis mil copias a diferentes instituciones, en las que se vinculan a 311 políticos, 240 miembros de la fuerza pública, 106 servidores públicos y 5.355 agentes no estatales.
[19] Comunicación dirigida a Gustavo Petro y a Iván Cepeda por seis jefes. Disponible en la Silla Vacía. Consulta del 26 de julio de 2010.
[20] Colombia. Tribunal Superior del Distrito Judicial de Bogotá Sala de Justicia y Paz, del 29 de junio de 2009, magistrada ponente Uldi Teresa Jiménez López, Expediente 110016000253200680077, par 302.
[21] López, Claudia, "La refundación de la patria", de la teoría a la evidencia. En: López, Claudia & otros, Y refundaron la patria. De cómo mafiosos y políticos reconfiguraron el Estado Colombiano, Ed. Debate, Bogotá, D.C., 2010.
[22] Garay, Luis Jorge, La reconfiguración cooptada del Estado: Más allá de la concepción tradicional de captura económica del Estado. Disponible en Transparencia por Colombia. Consulta del 12 de agosto de 2010.
[24] "Definida como la acción de organizaciones legales e ilegales que mediante prácticas ilegítimas buscan modificar, desde adentro, el régimen político de manera sistemática e influir en la modificación e interpretación y aplicación de las reglas de juego y de las políticas públicas, para obtener beneficios sostenibles y lograr que sus intereses sean validados política y legalmente, y legitimados socialmente en el largo plazo aunque no obedezcan al interés rector del bienestar social". En: Garay, L.J., et al, De la Captura a la Reconfiguración Cooptada del Estado: Una síntesis analítica, Bogotá, 2009.
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