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Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social y Coordinador del Grupo Interuniversitario de Estudios sobre pensiones, seguridad social y democracia de la Fundación Largo Caballero
Revalorizar las pensiones según el IPC mejora, no “arruina”, la sostenibilidad del sistema
Garantizar la suficiencia de las pensiones (y de otras rentas sociales) no solo proporciona más equidad, sino que proporciona retornos económicos muy elevados a la sociedad.
Como evidenciara el premio nobel de economía J. STIGLITZ, en su célebre libro “el precio de la desigualdad” (Taurus, Madrid, 2012), desigualdad y pobreza son pésimos negocios, en términos de las muchas oportunidades de generación de riqueza perdidas, para la economía de una sociedad. España es uno de los países con mayor desigualdad de ingresos de toda la UE, así como donde las tasas de pobreza son muy altas, sobre todo en la franja de edad por debajo de los 65 años y, aún mayor en la población infantil. Sin embargo, en la franja de edad de 64 o más años la situación tiende a equipararse a la media europea, de modo que su proporción en riesgo de pobreza ha venido siendo muy inferior (15,6% en 2018[1], 14,5% en 2019) a la del resto de la población española.
¿Por qué hay menos pobreza en la vejez en España? Sin duda un factor determinante en esa posición de mejora relativa ha sido la garantía de una pensión pública capaz de garantizar una tasa de sustitución o de reemplazo (la ratio entre la pensión devengada y el último salario recibido) adecuada, al menos razonable (80 por cien). Si se observa con detenimiento, en 2018, año en que dejo de aplicarse de forma efectiva el precedente “Índice de Revalorización de Pensiones” (IRP), que implicaba una fórmula que solo suponía una revalorización nominal del 0,25%, con devaluación real de la pensión ante inflaciones mayores, ya supuso una reducción del índice de pobreza de mayores respecto del año anterior. 2019 mejoró esa situación relativa, reduciendo el nivel de pobreza prácticamente un punto. La crisis pandémica ha empeorado el índice de pobreza de toda la población española (21 % de la población española[2]), también de la población mayor de edad, nada menos que en torno a 4 puntos (18,8%).
Un muro contra la pobreza en la vejez
Sorprendentemente, en aquel contexto de alta inflación, aunque prevista por el propio Fondo Monetario Internacional como coyuntural, no estructural, “cayendo abruptamente a final del próximo año[5]” y manteniéndose una fuerte senda de crecimiento económico, tanto el Banco de España como la OCDE demandan del Gobierno inaplicar no solo del acuerdo social la ley recientemente aprobada, suspendiéndola de vigencia para este año o rebajando su mandato.  Para intentar dar fuerza “científica” a sus pretensiones esgrimen las posiciones de cierto número de economistas de las pensiones, aquellos, por lo general, proclives al discurso de la pretendida difícil sostenibilidad financiero-actuarial de nuestro sistema público de pensiones (ej. FEDEA), más tras la derogación del llamado “factor de sostenibilidad” (que vinculaba automáticamente la cuantía de las pensiones al incremento de la esperanza de vida, siendo aquélla menor según crecía ésta) y de la indexación de las pensiones al IPC promedio.
¿Por qué este movimiento económico-financiero contra la aplicación de una ley que se ha pactado y aprobado recientemente? Porque sería -según dicen- una nueva gran amenaza para la “sostenibilidad financiera” ante el poder absoluto del número: la revalorización según el IPC promedio costaría un mínimo de 9.300 millones € (IPC promedio del 6,2% x 1500 millones por cada punto de IPC) y un máximo de 13.500 millones € (IPC promedio del 7,5% x 1800 millones por cada punto), pasando por cantidades algo más intermedias, según la previsión de IPC promedio final y el coste real de cada punto de más del IPC[6]. Un -pretendido- debilitamiento de la sostenibilidad financiero-actuarial del sistema que, dado su efecto acumulado, tendría un impacto “negativo” en el tiempo, incrementando el año que viene el coste de la “nómina” de las pensiones públicas hasta unos 188.500 millones de euros (un 14% del PIB)[7].
En este escenario de recreado nuevo fatalismo para las pensiones ¿las cosas son, en el plano científico-social como nos pintan? ¿Es real, y científicamente avalado, este nuevo “miedo en el cuerpo” de millones de pensionistas que ven como se propone, una vez más, que asuman el coste de una nueva sucesión de crisis ajenas a ellos -como a las personas trabajadoras-: altos precios de la energía, antes ya de la guerra, agravación de la inflación con la guerra de Ucrania? A juico de nuestro Grupo Interuniversitario de Estudios sobre Pensiones no. Lo razonamos.
¿Al “primer tapón, zurrapas” o “pacta sunt servanda”?
Frente a la visión reduccionista económico-actuarial, las pensiones públicas no son solo números, un gran gasto social, sino que constituyen un derecho subjetivo, y no cualquier derecho. Aunque esta dimensión a menudo queda olvidada, la garantía de una pensión pública suficiente es un derecho social humano fundamental (según el Tribunal Europeo de Derechos Humanos -TEDH-, y el artículo 12 de la Carta Social Europea Revisada, recientemente ratificada por España). Pues bien, en este ámbito, en el argot jurídico, hay dos mandatos jurídicos para expresar que los compromisos establecidos política y socialmente y luego plasmados en las leyes deben cumplirse, reformándose solo, en su caso, tras su aplicación y posterior evaluación de sus efectos, no apriorísticamente. Así, de un lado, tratándose de “ley negociada y acordada”, política y socialmente, debe regir el principio del “pacta sun servanda” (trasunto, a su vez, del principio de la buena fe entre los firmantes). De otro, como nos recuerda el Comité Europeo de Derechos Sociales (CEDS), las normas puestas en garantía de derechos sociales a la existencia digna (como el art. 12 CSER) no pueden medirse únicamente atendiendo a razones de coyuntura económica, sino que han de tener en cuenta también sus importantes misiones sociales, que actúan siempre como valiosos amortiguadores económicos y sociales de las crisis, nunca como agravantes.
Justamente, estas garantías, no solo convicciones político-institucionales, fijadas en los arts. 1.1, 9 y 10 de la Constitución en relación con sus arts. 93 y 96 (obligación de respetar los compromisos internacionales en materia de derechos sociales), son las que subyacen a la visión que trasluce el Gobierno en esta materia y que debe mantenerse, por razones sociales, sí, pero también económicas, como vamos a ver de inmediato.  Tanto el Ministerio de Seguridad Social como el Ministerio de Hacienda han confirmado que se respetará la ley actualmente vigente (es obvio que el Gobierno siempre tiene en su mano cambiar la norma a través del real decreto-ley) porque no solo es palabra de ley -otras veces mutada, cierto-, sino que no está en juego en modo alguno la sostenibilidad del sistema de pensiones públicas porque la inflación tendría un carácter coyuntural, estando previsto, también por el Banco de España -no solo por el FMI- una caída del IPC muy fuerte ya el año que viene, que se estima duradera: en 2023 sería del 2 por cien y en el 2024 del 1,6 por cien. Unas tasas que, además, serían inferiores al crecimiento económico previsto: en torno a un 3 por cien en 2023, un 2,5 por cien en 2024 (Banco de España dixit[8]).
En principio, pues, no hay una razón de peso para incurrir en el refrán castizo de “al primer tapón zurrapas” (a la primera oportunidad de abrir el nuevo marco normativo y comprobar sus virtudes, ya se propone que se incumpla, porque no gusta al sector financiero el impacto que tiene en una situación coyuntural)
Ni el “poder” del número puede ser absoluto ni pasarse por ciencia irrefutable lo que a menudo es una “fórmula mágica”.
Cuando se apela al “valor de los números” y se presentan como si fuesen un “poder absoluto”, por irrefutable científicamente, imponiéndose a cualquier otro enfoque (no solo jurídico, social, político, cultural, etc.), sino incluso económico (todo tipo de economista parecería opinar del mismo modo), se incurre en un reduccionismo peligroso y un enfoque pretendidamente científico termina siendo puramente cientificista, incluso más bien ideológico que racional. A nuestro juicio, esto vuelve a pasar -no es la primera vez- con la visión tan reductiva y unilateral que se está dando de la aplicación del art. 58 TRLGSS a la revalorización de las pensiones. Primero, porque, hay más incertidumbres que realidades inexorables y fatales.
En efecto, como se ve, no se sabe cuál será la inflación promedio realmente. Para unas estimaciones será un 6% (AIREF), para otros un 7,5% (Banco de España), para algunos incluso pronostican que pueden estar entre el 5,5 y el 6 % (Funcas). Precisamente, la reforma legal quiso prever estas situaciones de una coyuntura inflacionista elevada, pero volátil, y cambió el indicador de IPC acumulado en el año al IPC promedio. Asimismo, tampoco se sabe exactamente cuánto cuesta el punto añadido del IPC, pues hay estimaciones que lo sitúan en 1200 millones de euros, mientras que otros se van a 1800 millones de euros, y la diferencia no es baladí. En suma, se barajan números estimativos, pero no son números inexorables, fijos, ciertos.
Segundo, junto a unos números, como en las “verdades estadísticas”, siempre existen otros que obligan a matizarlos, ponderarlos e, incluso, a corregir a aquéllos. Desde este enfoque económico más amplio e integral, más racional a nuestro juicio, por completo y ponderado, se ha de tener en cuenta que también aumentan los ingresos de forma extraordinaria, no solo los gastos. De un lado, frente a los negativos augurios realizados en torno a la tasa de paro por una parte de esos economistas, a cierre de 2021, se sitúa en el 13,3%, según los datos de la EPA, con lo que es previsible que se mejore esa estimación tanto este año como el siguiente, como prevé también el Banco de España, especialmente tras haberse superado por primera vez en España el récord de 20 millones de personas afiliadas a la seguridad social. De otro, también quedan constatados fuertes incrementos de la recaudación, tanto tributaria como de cuotas sociales, en este último caso con una previsión de incremento de entorno al 7,5% (más de 9.500 millones de euros)[9].
En consecuencia, el propio incremento extraordinario de recaudación de cuotas, previsto como más estructural, está en línea con el aumento extraordinario, y coyuntural, de los costes por la revalorización. Por lo tanto, el incremento coyuntural seria asumible de forma razonable en un escenario de alta inflación coyuntural.
La sostenibilidad económica del sistema público de pensiones no pasaría solo por la financiera, sino que ha de ser integral, también social.
Finalmente, como un poderoso tercer grupo de razones (junto a la razón de la obligación internacional de respetar los compromisos legales y la relación de razonable equilibrio entre el incremento del gasto y de la recaudación) que avalarían la necesidad de respetar el mandato legal de revalorización de las pensiones conforme al IPC promedio está el reafirmar una visión más integral del imperativo-concepto de “sostenibilidad del sistema público de pensiones”. Una visión más amplia que es la que ahora se tiende a difundir tanto en la evidencia científico-social más consolidada como en las políticas de la Unión Europea, a propósito del Plan de Acción del Pilar Social Europeo[10], así como del actual proceso de recuperación económica basada en una transformación digital y ecológica, pero, a la vez, inclusiva (Next Generation Europe). Esta nueva visión (que la Comisión Europea también ha bautizado como Industria 5.0[11]), la resiliencia de un sistema de pensiones públicas pasaría tanto por la sostenibilidad económica como por la sostenibilidad social.  Justamente, y aunque no se ha reparado suficientemente en ello, ese es el propósito no solo de la componente 30 del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR), sino del acuerdo social de 1 de julio
No por casualidad, la ley 21/2021, de 28 de diciembre asume, ya en su título, esta idea integral de sostenibilidad, estableciendo que ha de ser también social. La sostenibilidad, hija de la cultura ambientalista, como es bien sabido, aparece hoy en el centro de la Agenda Social 2030 de la ONU (Objetivos del Desarrollo Sostenible) y su dimensión integral adquiere más sentido tras la crisis pandémica. En este escenario, tanto la evidencia científica como la convicción más difundida de las organizaciones internacionales, sea de gobernanza económica sea social, es la de promover una política de pensiones (públicas y privadas) que garanticen una visión integral de la sostenibilidad: social, económica e incluso ambiental. Naturalmente, no se dice con ello que sea ni fácil ni realizable en tiempos breves, sino que debe orientarse a medio y largo plazo. En consecuencia, de nuevo, carece de sentido adoptar perspectivas de corto espacio, como la que propone someter el sistema de revalorización indexado al IPC al dominio de la coyuntura de inflación en un momento dado (fotografía fija), pese a haberse aprobado uno con un enfoque o perspectiva de medio y largo plazo[12]. En este sentido, la norma prevé una evaluación de efectos a 5 años vista, lo que evidencia que el acuerdo -político y social- y la ley sí asumen esta óptica más integral, extrayendo una cuestión esencial del derecho a la pensión -la revalorización- de la volatilidad de cuestiones coyunturales.
En otros términos, consciente la ciencia, e incluso cierta parte del mundo económico, y desde luego gubernamental, de la necesidad de un nuevo contrato social en el que las políticas sociales no se vean solo como un gasto, sino como una inversión productiva (algo que la OIT lleva décadas predicando en el marco del estándar del trabajo decente), la revalorización de las pensiones conforme al IPC no solo es justo, sino que también resulta más eficiente. Que España asegure una tasa de reemplazo del 80 por cien[13] es una garantía de lucha contra la pobreza, pero también de apoyo al consumo en la producción, alimentando la denominada “economía de las canas”. Por tal se entiende toda actividad de mercado que se dirige a atender las necesidades de las personas mayores de 50-55 años y que conformaría nada menos que el 25% del PIB de Europa, con un impacto de prácticamente uno de cada tres empleos (30%)[14]. El empleo de calidad para la mayoría de las personas es la mejor garantía de sostenibilidad integral del sistema de pensiones y, en consecuencia, garantizar una pensión adecuada y suficiente no solo no se opone a la sostenibilidad, sino que la presupone, la exige.
En definitiva, al margen de la suerte del denominado “pacto de rentas” (que ha sido, en la experiencia española, más un acuerdo de moderación salarial que de sacrificio equilibrado entre retribuciones y beneficios), es evidente que las pensiones públicas no pueden entrar en él por razones jurídicas, sociales y económicas. Ese “pacto de garantía de rentas” para pensiones ya se ha adoptado, y se hizo en la Recomendación 20 del Pacto de Toledo, en el acuerdo social de 1 de julio y está plasmado en la ley (art. 58 TRLGSS). En consecuencia, no cabe otra que “pacta sunt servanda”, porque es lo justo y, además, lo más inteligente económicamente. Y si no, tiempo al tiempo.
[1] Informes Envejecimiento en Red. Un perfil de las personas mayores en España 2020 Indicadores estadísticos básicos, n. 25, marzo 2020. http://envejecimiento.csic.es/documentos/documentos/enred-la eindicadoresbasicos2020.pdf
[2] European Anti-Poverty Network (EAPN). EL ESTADO DE LA POBREZA EN ESPAÑA 2021 (p.10). https://www.eapn.es/ARCHIVO/documentos/noticias/1629703748_el-estado-de-la-pobreza.-avance-resultados-julio-2021-v2.pdf
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