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Revisión comprensiva y comprensible de los problemas derivados de la bonanza en medio del desorden institucional: instituciones débiles, Código nuevo, consulta previa, áreas estratégicas y minería informal fueron los temas básicos del año.
María del Pilar Pardo Fajardo*
Propongo pasar revista a los temas que dominaron el panorama en materia de minería en Colombia durante 2012: a) institucionalidad minera y ambiental, b) reforma al Código de Minas y consulta previa, c) áreas estratégicas mineras, y por último, d) formalización de la minería de hecho.
La debilidad institucional del sector salta a la vista y ha sido ampliamente documentada por los medios de comunicación. Lo mismo aplica a las instituciones encargadas de los temas ambientales.
El desorden y la falta de capacidad institucional han llevado a otorgar
La principal consecuencia del desorden institucional — o su origen — radica en la falta de una política coordinada e incluyente, donde se intente plasmar una estrategia para el manejo racional de los recursos mineros y su impacto social, ambiental y económico a corto, mediano y largo plazo.
El sector minero colombiano ha ido dando palos de ciego a través de los sucesivos planes de desarrollo, cuya vigencia no va más allá de cuatro años. Eso explica el uso de los contratos de concesión para fijar las condiciones de operación, las garantías, la estabilidad jurídica… es decir, caso a caso y dependiendo de los intereses que estén en juego.
A su vez, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y las entidades del Sistema Nacional Ambiental son absolutamente reactivos al proteger el patrimonio natural — en lugar de ser proactivos, como ocurre en todos los países ambientalmente maduros —.
Pero a diferencia del sector minero, con respecto al medio ambiente y especialmente en materia de biodiversidad sí se ha construido una política pública y hay claridad sobre la importancia de conservar, proteger y usar sosteniblemente los recursos naturales renovables[1].
El problema central radica en la falta de presupuesto para disponer de la capacidad técnica idónea que permita declarar y delimitar los ecosistemas estratégicos. Vale la pena preguntarse por qué no se asignaron recursos provenientes de las regalías para estas actividades y así reducir el caos institucional al menos desde el punto de vista ambiental y ofrecer garantías a los inversionistas.
A pesar de existir serias diferencias entre las autoridades ambientales y las de otros sectores de la economía, no se han dado casos donde las normas sectoriales interfieran con disposiciones de tipo ambiental. Por ejemplo, la normatividad sobre hidroeléctricas se limita a fijar los límites y condiciones técnicas para la generación, la transmisión y la interconexión eléctrica, pero nunca aborda normas ambientales únicas o diferenciadas para el sector.
La falta de fiscalización de la actividad minera —hoy a cargo de la Agencia Nacional de Minería (ANM) — es tal vez uno de los mayores dolores de cabeza del sector, cuya principal consecuencia es la informalidad, que ha dado paso a nuevos intentos gubernamentales por formalizar la minería de hecho y combatir la minería criminal.
Tras un año de creada esta nueva entidad, se está empezando a validar un modelo de fiscalización mediante inspecciones técnicas, financieras, ambientales y de seguridad industrial. Esta debe ser la función central que debe cumplir la ANM, creando valor para el sector minero, en lugar de insistir en desarrollar una propuesta ambiental–minera, como se ha anunciado.
Otro dolor de cabeza es la falta de un sistema de información que contenga cifras públicas corroborables y que generen confianza. El catastro minero es un auténtico desastre y un foco de corrupción: se han invertido más de 6.000 millones de pesos y sigue sin funcionar. Recientemente, el Viceministro de Minas, Henry Medina, anunció la apertura de un proceso licitatorio a comienzos del año entrante, para adquirir la tecnología necesaria.
Proyecto de reforma al Código de Minas y consulta previa
A raíz del pronunciamiento de la Corte Constitucional — en su sentencia C-366 de 2011 — donde declara inexequible la ley 1382 de 2010 que modifica parcialmente el Código de Minas por no haber realizado la debida consulta previa, el gobierno debe decidir qué hacer y a mi modo de ver tiene dos opciones:
Primera, no hacer nada, cuya consecuencia directa es que a partir de mayo de 2013 el Código de Minas se aplicará tal cual como fue expedido en el año 2001;
Segunda, proponer un proyecto de reforma al Código ante el Congreso de la República, habiendo sido previamente consultado con comunidades y minorías étnicas.
El hecho práctico es que ya se hizo tarde… claro está suponiendo que realmente se tenga la intención de ajustar el Código a las exigencias de la Corte. Me pregunto qué intereses ocultos se están defendiendo con una propuesta tan tímida: elimina la obligación de sustraer las áreas de reserva forestal de la etapa de exploración, justamente el dolor de cabeza de algunas empresas; concede a la autoridad minera la posibilidad de participar en la delimitación de las reservas forestales nacionales, reconoce silencio administrativo positivo cuando no hay pronunciamiento de la autoridad minera…
Este proyecto requiere ser sometido a consulta previa ante los grupos étnicos antes de ser presentado al poder legislativo, proceso que aún no ha comenzado de acuerdo con las declaraciones del propio director de la Oficina de Asuntos Ambientales y Sociales, Eduardo Junguito a El Espectador. Experiencias anteriores de procesos de consulta previa han requerido más de dos años.
Las áreas estratégicas mineras han sido definidas como aquellas áreas susceptibles de ser delimitadas por la autoridad minera por el potencial minero de interés estratégico para el país.
El problema central radica en la falta
de presupuesto para disponer
de la capacidad técnica idónea que
permita declarar y delimitar
Para declararlas como tales es necesario que se encuentren libres de concesiones mineras. Sobre ellas no se reciben nuevas propuestas ni se pueden suscribir contratos de concesión, una vez declaradas.
Lo anterior con el fin de que estas áreas sean otorgadas en contrato de concesión especial a través de un proceso de selección objetiva, para lo cual la autoridad minera establecerá los términos de referencia y las contraprestaciones económicas mínimas distintas de las regalías, que los interesados deben ofrecer.
En febrero de este año fue expedida la Resolución 18 0241 por medio de la cual se declararon las primeras áreas estratégicas mineras, sobre el entendido que es de interés del gobierno nacional lograr el crecimiento y el desarrollo sostenible del sector minero colombiano.
La declaratoria se realizó sobre 313 polígonos, que corresponden a 2.900.947,48 hectáreas, tras haber realizado un proceso de alinderación, donde fueron eliminados los corredores inviables para proyectos mineros.
Estas área corresponden a los departamentos de Antioquia, Bolívar, Caldas, Cauca, Cesar, Chocó, Huila, La Guajira, Nariño, Norte de Santander, Putumayo, Quindío, Risaralda, Tolima y Valle del Cauca.
Posteriormente, el 20 de junio de 2012 fue expedida la Resolución 0045 por la Agencia Nacional de Minería (ANM) “por medio de la cual se declaran y delimitan unas áreas Estratégicas Mineras y se adoptan otras disposiciones” que con los mismos argumentos de la Resolución 18 0241 declara otras áreas estratégicas mineras equivalentes a 22.262.646,81 hectáreas, de las cuales 17.570.198.92 hectáreas corresponden a 202 polígonos en los departamentos de Amazonas, Guainía, Guaviare, Vaupés, Vichada y Chocó.
Quien tenga interés en profundizar en este tema puede consultar mi artículo “Áreas de reserva minera: importancia estratégica y confusión general”, publicado en Razón Pública el 15 de julio de 2012.
Fuente. Revista Semana. 21/06/12
El estudio que sirve de soporte técnico a estas dos declaratorias, fue realizado por el Servicio Geológico Colombiano en febrero de 2012, titulado “Áreas con potencial mineral para definir áreas de reserva estratégica del Estado”.
Cabe anotar que en este ejercicio fueron excluidos los Parques Naturales Nacionales, Parques Naturales de carácter regional, Zonas de Reserva Forestal Protectora, ecosistemas de páramo y humedales designados dentro de la lista de importancia internacional de la Convención RAMSAR, no teniendo la misma suerte las zonas de reserva forestal declaradas por la Ley 2ª de 1959, las áreas de reserva forestal regionales, debido a que las actividades mineras se pueden desarrollar en éstas áreas, si las sustracciones se realizan previamente.
Por su parte, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible — como reacción a estas decisiones mineras inconsultas y desarticuladas — expidió la Resolución 1518 el 31 de agosto de 2012, donde se ordena suspender temporalmente la sustracción con propósitos mineros de áreas en la Amazonia, pertenecientes a la Reserva Forestal creada por la Ley 2º de 1959, basado en la aplicación del principio de precaución.
Nótese que la medida de la autoridad ambiental es bastante tenue frente a las decisiones del Ministerio de Minas y Energía y de la Agencia Nacional Minera. En todos los casos los grandes perdedores de esta clara improvisación vamos a ser todos los colombianos.
Formalización de la actividad minera
Se entiende por minería de hecho o informal aquella constituida por unidades de explotación pequeñas y medianas de propiedad individual, que no lleva ningún tipo de registros contables y sin título minero, por supuesto.
El sector minero colombiano ha ido
dando palos de ciego a través de los sucesivos planes de desarrollo, cuya vigencia no va más allá de cuatro años.
Las cifras oficiales presentadas por el Ministerio de Minas y Energía — una vez analizados los datos del censo minero 2009-2011 — concluyen que existen en el país 14.357 Unidades de Producción Minera (UPM), de los cuales el 56 por ciento declaran no tener ningún tipo de título minero.
Durante las dos últimas décadas se han intentado diversos ejercicios de formalización y de legalización de minería, sin muchos resultados. El gobierno del presidente Santos no ha sido ajeno a este tipo de iniciativas y ha organizado su propia cruzada.
Estas son algunas de las medidas adoptadas recientemente:
El 21 de septiembre de 2012 fue expedido el Decreto 1970 facultando de manera temporal[2] a la autoridad minera o a su delegada, para adelantar los trámites de legalización de la actividad minera para explotadores, grupos y asociaciones que acrediten ser mineros tradicionales y que exploten minas de propiedad estatal sin título minero inscrito en el Registro Minero Nacional.
Se pretende utilizar sistema de rastreo en toda la maquinaria que ingrese al país, con el fin de evitar el contrabando.
En julio de 2012, fue adoptada la Política Andina de Lucha contra la Minería Ilegal, mediante la Decisión 774. En esta Decisión se establece que "Los Países Miembros se encuentran facultados para decomisar e incautar, inmovilizar, destruir, demoler, inutilizar y neutralizar los bienes, maquinaria, equipos e insumos utilizados en la minería ilegal, para lo cual los Gobiernos reglamentarán la oportunidad y el procedimiento respectivo, a fin de hacer efectivas estas medidas"[3].
Complementariamente a esta Decisión, el Ministerio de Defensa Nacional expidió el Decreto 2235 del 3 de octubre de 2012, donde se autoriza a la Policía Nacional a destruir la maquinaria pesada y sus partes utilizadas en actividades de exploración o explotación de minerales sin las autorizaciones y exigencias previstas en la ley.
Paralelamente a las medidas expuestas, el gobierno ha decidido combatir la minería criminal desde dos frentes:
expedir una norma que imponga el requisito de licencias previas y restricciones para la importación de la maquinaria utilizada por la minería criminal y su movilización[4].
modificar el Código Penal para tipificar el delito de minería ilegal, proyecto que será radicado próximamente en el Congreso de la República.
En el proyecto de ley que pretende reformar el Código de Minas y que actualmente se encuentra en consulta previa, se establece la posibilidad de declarar Áreas Especiales de Formalización Minera, que aplica a la minería tradicional.
¿Habrá alguien en el alto gobierno que se haya preguntado si los mineros informales —que recurren a este tipo de prácticas como su único medio de subsistencia — querrán seguir desarrollando actividades mineras bajo estas nuevas reglas de juego?
Para ver las notas de pie de página, pose el mouse sobre el número sin dar click.
* Abogada, especialista en Negociación y Relaciones Internacionales, gerente de la firma Gestión Ambiental Estratégica.
Código de MinasConsulta previainstitucionalidad minera ambientalMaría del Pilar PardoMinería
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