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Inicio TemasPolítica y Gobierno El retorno de la Unión Patriótica: justicia administrativa y reparaciones
Escrito por Carlos Lozano julio 22, 2013
El Consejo de Estado restituyó el reconocimiento legal a la Unión Patriótica, un paso importante en la reparación a este partido que fue víctima de la violencia sistemática y selectiva contra sus militantes y dirigentes.
La singularidad de muchos fenómenos colombianos suele despertar el interés de académicos de distintas disciplinas y de muchos lugares del mundo.
El caso del exterminio de la Unión Patriótica (UP) es uno de ellos: Colombia es probablemente el único país del mundo en el cual se eliminó casi por completo a un partido político de forma violenta. Uno a uno, miles de sus militantes fueron asesinados o desaparecidos, o tuvieron que irse al exilio.
Tras su exitosa participación en las elecciones para Congreso de 1986, su candidato presidencial –el ex magistrado y sindicalista Jaime Pardo Leal- logró la más alta votación de la izquierda  hasta ese momento, algo más de 328.000 votos. Una proeza en un sistema político donde los partidos tradicionales predominaban.
Después de sus primeros logros electorales, de haber obtenido escaños en todas las corporaciones públicas y de hacer una mayor presencia en los debates políticos nacionales, este partido fue víctima de una campaña de persecución y de exterminio masivo, producto de una alianza entre narcotraficantes, paramilitares y agentes del Estado.
La violencia condujo a su debilitamiento organizativo, a la perdida de sus principales líderes y a una diáspora de los sobrevivientes sometidos al acoso y a las amenazas. Después del asesinato de Manuel Cepeda en 1994 – su último senador- la participación en las elecciones se volvió marginal y en las efectuadas en el 2002 no presentó candidatos, razón por la cual  el Consejo Nacional Electoral le retiró su personería jurídica.
Además de haber sido sometida a un exterminio sistemático y planificado, la máxima autoridad electoral le negaba el derecho a participar en las elecciones.
El Consejo de Estado, máxima instancia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, expidió recientemente una sentencia donde le restituye el reconocimiento legal a la Unión Patriótica, una década después de que el Consejo Nacional Electoral se la retirara.
Mediante este fallo el Consejo de Estado demuestra que  puede jugar un papel muy importante en la reparación de los daños causados por el conflicto armado. El alto tribunal resolvió una acción de nulidad  contra el acto administrativo del Consejo Nacional Electoral (CNE) que había declarado la pérdida de la personería jurídica de la Unión Patriótica.
Conforme a la ley vigente entonces -Ley 130 de 1994- para que un partido político conservara su personería jurídica debía obtener al menos 50 mil votos en las últimas elecciones u obtener representación parlamentaria. Pero en las elecciones de 2002 la UP no había cumplido con ninguna de estas dos condiciones.
Ante esta decisión, el presidente del partido presentó un recurso de apelación argumentado la existencia de un motivo de fuerza mayor que había impedido su participación en las elecciones.
Como la determinación del CNE fue confirmada, se recurrió a la demanda ante el Consejo de Estado, donde se arguye que ese acto administrativo había incurrido en falsa motivación y desviación de poder, pues la UP no participó en las elecciones porque estaba siendo víctima de una persecución sistemática.
Sobre la base de en un informe de la Defensoría del Pueblo, la magistrada del Consejo de Estado argumentó que el exterminio de la UP no encajaba dentro de la situación descrita en la ley 130 de 1994, por cuanto este partido no había contado con las garantías efectivas para participar y  su reconocimiento legal no debió haberse suspendido.
La restitución de la personería jurídica a la UP tiene implicaciones de distinto orden.
· Permite que la UP ejerza los derechos de los partidos legalmente constituidos: puede inscribir candidatos a todo tipo de elección; puede acceder a los espacios asignados por la ley en los medios de comunicación; cuenta con  el derecho de réplica; tiene derecho a la financiación estatal de campañas y de funcionamiento de la organización, y puede postular candidatos propios al Consejo Nacional Electoral.
· Puede incidir sobre las determinaciones futuras de la Corte Interamericana sobre víctimas pertenecientes a la UP: al reconocer que la violencia le impidió seguir participando en la actividad política, el fallo repercute sobre la asignación de responsabilidad al Estado colombiano por no haber brindado garantías a sus militantes y dirigentes. Al mismo tiempo, puede ser una herramienta para argumentar que el Estado sí ha reparado.
· Abre una serie de expectativas respecto de la reparación: la UP podría insistir, como se hizo en el caso Manuel Cepeda contra Colombia, en la idea de restitución de las curules. Aunque la Corte Interamericana ya negó allí esa pretensión.
En estricto sentido, la decisión del Consejo de Estado no constituye una medida de reparación, pues la demanda no buscaba  remediar daños sino anular una decisión administrativa contraria al derecho. Pero sí podría tener un efecto reparador significativo, compatible con el que buscan las medidas de restitución y rehabilitación en el sistema interamericano. En esa medida, es una sentencia muy importante para el caso UP. No obstante, debe estar complementada por una política integral de garantías al ejercicio de la oposición.
La importancia del contencioso administrativo
Foto: Agencia Prensa Rural
La complejidad de la violencia ejercida contra la UP,  la falta de resultados penales en las investigaciones de los asesinatos y el gran número de víctimas hacen que la reparación de esta colectividad todavía siga siendo una asignatura pendiente.
No obstante, este fallo constituye otro ejemplo de la posición privilegiada de la jurisdicción contencioso administrativa cuando se trata de reparar violaciones que involucran la responsabilidad del Estado o que necesitan que sus entidades adopten medidas.
En efecto, el alto tribunal es competente para hacer lo que ninguna otra jurisdicción en Colombia puede hacer: discutir y declarar la responsabilidad del Estado y, en consecuencia, darles órdenes a las entidades públicas para que reparen los daños. Además, tiene presencia prácticamente en todo el país y ofrece al menos dos opciones para las víctimas: acciones de reparación directa y de reparación de grupo.
Las acciones de nulidad, como demuestra el caso de la UP, también pueden ayudar a revertir los efectos de la violencia. Y las acciones de reparación directa han venido siendo usadas desde hace muchos años para compensar a las víctimas. La jurisdicción ha tenido avances reconocidos por la propia Corte Interamericana, con la cual presenta similitudes en esa materia.
Por otro lado, la expedición de un nuevo código administrativo (ley 1437 de 2011) también ha contribuido a que esta rama del derecho se ciña más a la Constitución, lo cual implica mayores garantías para las víctimas, al menos en comparación con las normas previas a la Constitución de 1991.
En general, la nueva legislación intenta ponerse a tono con el Estado social de derecho, pues ofrece mejores herramientas para el garantismo –incluso en sede gubernativa- y otorga una flexibilidad reglada a los jueces que ya no están maniatados y pueden fallar de forma más consistente con la protección de los derechos fundamentales, incluyendo la reparación.
En suma: se trata de un juez con plenas facultades para vincular a las entidades estatales: difícilmente otra autoridad pública habría podido devolverle la personería jurídica a la UP.  Por supuesto, la jurisprudencia del Consejo de Estado no es perfecta, pero ha venido girando hacia formas cada vez más innovadoras de reparaciones, dentro del espacio que le dejan la ley y la Constitución.
Preservar los avances del Consejo de Estado
Es importante que otras ramas del poder no obstaculicen la labor del Consejo de Estado en su papel de reparación a las víctimas, estableciendo, por ejemplo, topes a las indemnizaciones, mientras las de los demás demandantes habituales del Estado son ilimitadas. Esos límites no razonables obstaculizan la compensación de los daños, afectarían la independencia judicial y exponen al Estado a condenas ante la Corte Interamericana.
Decisiones innovadoras como la que tomó la sección quinta del Consejo de Estado en el caso de la UP serán objeto de interés en tribunales internacionales, escuelas de derecho y en sociedades que estén lidiando con un pasado de abusos contra los derechos humanos. En el trasfondo está la expectativa de reparación a las víctimas.
Sin duda, la justicia contencioso-administrativa tiene con qué reparar.
* Investigador asociado del Grupo “Política y Legislación en Biodiversidad, Recursos Genéticos y Conocimiento Tradicional” (PLEBIO) del Instituto de Genética de la Universidad Nacional de Colombia. Fue investigador en reparaciones del ICTJ.
Carlos Lozano AcostaConsejo Nacional ElectoralJaime Pardo LealManuel Cepedaunion patriotica
Abogado ambientalista, asesor de la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente. @CLozanoAcosta
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