2. 국민발안제의 기능과 유형
국민발안이란 공동체에서 결정할 사항(헌법개정안 또는 법률안)을 국민이 직접 제안하는 제도이다. 국민발안제는 국민소환제, 국민투표제와 함께 대표적인 직접민주제적 제도로서, 헌법개정안 등 특정한 사안에 대해 국민이 직접 의사를 표명하여 실현시킨다는 점에서 대의민주주의를 보완하는 기능을 가진다고 할 수 있다.
국민발안의 유형은 의회의 역할 여부에 따라 직접발안(direct initiative)과 간접발안(indirect initiative)으로 나뉜다. 직접발안은 국민이 제안하고 국민투표를 통해 최종적으로 결정하는 형태인 반면, 간접발안은 국민이 제안하고 그 채택 여부는 의회가 결정하는 방식이다. 의회의 심의·의결을 원칙으로 하되 일정기간 내에 심의되지 않을 경우 국민투표에 회부하는 직접발안과 간접발안의 중간적 형태도 가능하다.
현행 헌법은 국민발안제를 두고 있지 않으나, 헌정사를 살펴보면 헌법개정안에 대한 국민발안제를 두었던 경험이 있다. 제1공화국 1954년 제2차 개정헌법에서 도입된 국민발안제는 민의원 선거권자 50만명 이상이 헌법개정안을 제안할 수 있고, 양원 재적의원 3분의 2이상의 찬성으로 헌법개정이 의결되도록 하는 내용이었다. 다만, 국민발안을 통해 실제로 헌법개정이 이루어진 사례는 없었다. 국민발안제 조항은 제4공화국 1972년 제7차 개정헌법에서 폐지되었다.