나. 5년 단위 종합계획의 필요성과 수립가능성
여기서 장사설설치사무가 5년마다 수립하는 종합계획은 수립대상으로 적절하며 나아가 종합계획을 장관이 수립하는 것과 그 종합계획에 따라 시도지사가 중장기계획을 수립하는 것이 적절하며 시행 가능한 것인가에 의문이 제기된다.
첫째 5년마다 수립하는 종합계획이 필요한가의 문제다.
종합계획과 중장기계획은 법규성을 가지는 행정계획이다. 일단 수립된 계획은 반드시 시행돼야 하며 나아가 사후에는 감사를 통해서 그 실적을 평가받는다. 따라서 계획은 시행 가능한 내용으로 수립돼야 하는 전제가 주어진다. ‘장사법’ 제2조 15호는 “‘장사시설’이란 묘지·화장시설·봉안시설·자연장지 및 제29조에 따른 장례식장을 말한다.”로 정의하고 하고 있다. 장사제도는 성격 면에서 지방에 따라 다른 관습이 존재하며 시행주체가 종교단체인가에 따라 시행방법이 다를 수 있다. 종합계획은 지역의 인구수를 기초로 계획을 수립하게 돼 있으나 교통환경이 발달한 지금은 주소지와 사망 시의 장소와는 상관관계가 반드시 일치하지 않는다.
예를 들면 주소지는 지방에 있어도 사망 시에는 가족이 있는 서울의 병원에 입원해 있다가 사망하는 경우다. 따라서 화장은 서울인근에서 하고 납골당도 서울의 가족이 있는 곳에 안치한다. 경제적 사정이 호전되고 교통이 발달할수록 이러한 경향은 더 심화될 수 있다. 이 사례는 가변성이 없는 토지를 기초로 하여 수립하는 20년 단위 도시기본계획이나 5년 단위 도시관리계획을 수립하는 경우와는 그 성격이 다르다는 것임을 말해주는 사례다. 따라서 장사시설의 설치와 관련해서는 지역에 거주하는 인구수와는 밀접한 관계가 없으며 더욱이 중장기계획의 수립의 필요성은 그만큼 떨어질 수 있다는 의미도 된다.
또한 장사시설의 양적 규모에 있어서도 화장장은 기초자치단체의 경우 대부분 화장로 1-2기만 설치하면 해결된다. 자유업으로 돼 있는 장례식장도 국가가 아닌 민간이 운영하는 5개 정도면 충분하며 이 정도 규모의 화장장 설치를 위해 5개년 또는 중장기 계획이 필요하다고 보기 어렵다. 이에 비해 묘지와 새로 도입한 자연장의 경우는 산지나 산림이 존재하는가에 따라 상황이 다르며 따라서 적용여부도 지역에 따라 크게 다르다. 따라서 헌법이 거주이전의 자유를 보장하고 교통사정이 발달하여 국민이 복지시설의 편차에 따라 자유롭게 이동할 수 있는 상황에서 주거인구수를 기초로 장기계획을 수립하는 것은 적절하지 않다. 또한 장기계획은 가변성이 전혀 없는 토지를 기초로 수립하는 도시기본계획과 같은 장기 행정계획의 수립에는 적절하나 장사시설의 설치만을 위한 계획이라면 그 필요성에 의문이 가고 있다.
[의견수렴 결과]
(1-6-1) 장사시설의 수급계획 수립(법 제5조)
보건복지가족부 장관이 5개년 수급 계획을 수립하고 그에 따라 자치단체가 중장기 수급계획을 수립하도록 규정하고 있는데, 그럼에도 아직 수급계획이 수립되지 않고 있다. 이에 대해서는 국가의 5개년 종합계획 수립이 필요하다고 답한 의견이 전체의 48.5%로 가장 높게 나타났고, 다음으로 계획을 자치단체가 지역에 따라 자율적으로 수립해야 한다는 의견이 30.3%로 높게 나타났다. 또한 추모시설은 소규모로 하면 된다는 의견이 12.1% 기타의견도 9.1%로 나타났다.