다. 국민 간 협력체제 구축의 중요성
21세기에 들어서서도 국제질서는 ‘국가들의 사회(society of states)’를 기본형으로 하고 있다. 주권국가만이 국제사회에서 기본 행위 주체로 인정받고 국가를 대표하는 정부 간의 합의만이 국제규범으로 인정받는다. 따라서 지역평화공동체와 같은 국제협력기구도 해당 정부 간의 합의로 이루어진다. 유럽연합도 1992년 2월 7일에 체결한 유럽 12개국 정부 간의 합의인 마스트리흐트 조약(Treaty of Maastricht)에 의하여 1994년 1월 공식출범하였다.
그러나 21세기에 들어서면서 국가간 협력에 관한 정부의 의사결정 과정에서 주권자인 국민의 의사가 큰 비중을 차지하게 되었다. 즉 국민 대다수가 지지하지 않는 한 정부는 쉽게 국가간 협력을 결심하기 어렵게 되었다. 이러한 흐름을 반영하여 각국 정부는 공공외교(public diplomacy)에 관심을 가지기 시작하였다. 즉 대상 국가의 국민을 대상으로 자국과의 협력을 지지하도록 여론을 조성하는 전략을 세우고 실천하고 있다. 이러한 공공외교의 발전으로 이제 각 국간의 협력 관계 구축에서는 양국 국민간의 합의가 중요한 의미를 가지게 되었다.