1. 김일성 시대 (1945~1993년)
김일성 시대는 남북교류를 시작하기 위한 여건을 조성하고 기반을 마련했던 시기였다. 1980년대에 동구 사회주의권이 붕괴되고 냉전체제가 해체되면서 남북은 근본적인 정책전환을 모색하기 시작하였다. 1988년의 ‘민족자존과 통일번영을 위한 7.7특별선언’(7.7선언)이 발표되었고 남북한 교역을 허용하는 ‘대북경제개방 조치’(1988. 10)가 이루어졌다. 1989년에는 ‘남북교류협력에 관한 지침’(1989. 9)과 ‘남북교류협력에 관한 법률’(1990. 8)을 비롯한 관련 법령이 제정되면서 남북교류가 추진될 수 있는 법적 기반이 마련되었다. 그리고 1991년 12월 서울에서 개최된 제5차 남북고위급회담에서 남북기본합의서가 채택되었다(남북교류협력지원협회, 2016: ⅰ, 70). 이는 남북이 도로개발과 관련한 실질적인 협력을 추진하게 되는 근거가 되었다. 합의서 제19조에는 “남과 북은 끊어진 철도와 도로를 연결하고 해로 항로를 개설한다”고 규정한다. 남북한 간에 최초로 도로를 연결하기로 합의한 남북기본합의서는 남북한 협력의 마그나 카르타(대헌정)와 같은 초석을 다졌다. 그 후에 논의되는 남북한 협력의 의제는 대부분 기본합의서 안에서 이루어질 정도로 그 범주가 방대하였다.