그런데 형식적으로 헌법에서 입법권은 국회에, 행정권은 대통령을 수반으로 하는 정부에 속한다고 해도(헌법 제40조, 제66조), 현실에서는 국회가 입법 과정의 중심이 되지 못하고 있으며 국회와 정부 사이에는 권력의 불균형이 존재한다. 즉 실질적으로 행정부는 정책 입안과 집행을 위하여 방대한 행정조직과 물적･인적자원을 동원할 수 있는 데 비하여, 권력분립의 원칙에 따라서 정부를 견제해야 하는 국회는 상대적으로 인력 규모가 제한되어 있고, 개별 의원들도 임기 중에 지역구 민원 수렴과 정당 활동, 언론 대응 및 의정 활동 등 여러 업무를 동시에 처리해야 하는 시간적 제약하에 놓여 있다. 따라서 국회의원들이 법안을 발의하고 추진할 때에는 각자가 활용할 수 있는 개인 보좌진 외에도 국회사무처 법제실, 입법조사처, 예산정책처, 상임위원회 전문위원실 등 국회 내 여러 입법지원 조직에 근무하는 전문직 스태프(staff)의 도움에 크게 의존하게 되는 것이 현실이다.