1. 들어가며
선거로 대표자를 뽑는 대의제 민주주의 국가에서 투표가치의 평등은 매우 중요한 정치적 평등의 내용이라고 할 수 있다. 그러나 현실적으로는 각 지역간, 도시와 농어촌간의 인구편차가 존재하며 개발불균형이라든가 지역적 동질성 유대감 등을 고려하여, 각 선거구의 인구를 동일하게 하는 것은 불가능하다고 할 수 있다. 따라서 선거구획정은 평등원칙에 현실적으로 최대한 근접한 한도에서 일정한 정도의 인구편차를 인정할 수 밖에 없게 된다.
그래서 각국에서도 선거구획정시에 인구편차를 일정한 정도 인정하여 기준을 마련하고 있다. 미국은 연방대법원 판례 등에 의하여 상하 10%(1.22:1), 프랑스는 법률에 의하여 상하 20%(1.5:1), 일본은 법률에서 상하 33.3%(2:1), 캐나다는 법률에서 상하 25%(1.67:1)을 기준으로 하고, 독일은 상하 15%(1.35:1) 이내에서 획정하되 상하 25%(1.67:1) 초과시에 재획정하도록 하였고, 영국은 법률에 의하여 평균인구수를 기준으로 하고 있다.
우리의 경우에는 헌법재판소가 2001년에 국회의원의 지역대표성, 도시와 농어촌 간의 인구편차, 각 분야에 있어서의 개발불균형 등을 근거로 국회의원지역선거구의 획정에서 인구편차의 허용기준을 인구편차 상하 50%(3:1)로 제시하여, 이에 따라 현행 선거구획정이 이루어졌다.
그런데 최근 2014년 10월 30일 헌법재판소는 선거구를 획정함에 있어서 인구편차 상하 50%(3:1)를 기준으로 국회의원지역선거구를 정하고 있는 「공직선거법」 제25조 제2항 별표1 국회의원지역선거구구역표는 그 전체가 헌법에 합치되지 아니한다고 결정하면서 국회의원지역구구역표의 인구편차기준을 상하 33.3%(2:1)로 제시하였다.
이에 대하여 3인의 반대의견은 국회의원 지역선거구를 획정할 때 아직은 현실적으로 헌법상 허용되는 기준을 인구편차 상하 50%(3:1)로 유지하는 것이 타당하고 따라서 심판대상 선거구구역표는 합헌이라고 하였다.
헌법재판소의 결정대로 인구편차를 2:1로 할 경우, 현행 총 246개 선거구 중에 2014년 9월말을 기준으로 인구상한이 초과되는 선거구수가 37개, 하한미달인 선거구수는 25개이다. 울산의 6개 선거구와 제주도의 3개 선거구를 제외하고는 전국에 이러한 인구 조정이 필요한 선거구가 대부분이다. 그러므로 선거구를 재획정하게 되면 전국적으로 큰 변화가 나타날 것으로 예상할 수 있다.
더욱이 국회의원정수를 조정하게 되면 그 변화는 더욱 클 것이다.
이하에서는 헌법재판소의 이와 같은 결정의 논거와 의미를 살펴보고, 선거구 획정에서 나타날 수 있는 부작용을 최소화하는 대안에 대하여 모색하고자 한다.