2) 절차적(운영적) 관점
중앙-지방 관계에서는 중앙정부에 대한 지방정부의 지위가 꾸준히 상승되었고 중앙정부의 공무원들은 종전과 같은 일방적이고 수직적인 국정수행은 불가능하다고 토로하고 있음에도 중앙정부는 지방정부의 자치역량에 대한 의구심과 불신을 가지고 있다(김동욱, 2010; 심대평, 2014). 중앙정부는 지방정부가 지역발전의 주도적･자주적 주체로서의 역할을 적극적으로 추진하기보다 중앙 의존적이고 모방적 행태를 반복하고 있다고 평가한다(심대평, 2014). 뿐만 아니라 중앙정부는 지방정부 를 정부로 인식하기보다는 하부기관으로 인식하고 있다. 지방정부는 아직도 많은 정책과정에 중앙정부의 수직적･일방적인 관계가 지속되고 있다고 불만을 토로하고 있다. 기관위임사무의 존재와 복지사무의 지방화로 인한 지방정부의 재정적 압박이 대표적인 사례이다(김찬동, 2012; 손희준, 2014). 중앙정부의 공무원들은 장기적인 발전보다는 단기적인 시각에서 기관의 이익에 매몰되고 있는 것이 일반적인 현상이다. 지방분권의 개혁과정에서 보여준 중앙관료의 행태가 대표적인 예증이다(최봉기, 2011).