2) 지자체 고용구조 및 고용관계
지자체가 비정규직을 활용하게 된 부분은 초기에는 핵심 업무를 제외한 주변업무에 인력을 채용하는 경우에 이루어졌다. 이런 것은 주차, 식당 등에서부터 시작하여 시간이 흐르면서 청소, 단순사무에까지 이르렀다. 지자체의 특성상 정원 규정과 예산 규모가 정해져 있기 때문에 새로운 인원이나 사업을 추진하는 데 구조적 한계가 존재하여 비정규직이 비정상적인 양상으로 증가하는 추세를 보여 왔다. 이런 것에 덧붙어 행정안전부의 총액인건비제와 같은 시장효율성 논리가 작용하여, 인건비로 책정되지 않고 경상사업비로 책정되는 간접고용을 확대하는 방향으로 나아갔다.
지자체의 고용구조는 원래부터 위계서열적인 구성으로 이루어져 있었다. 비교적 고용 및 신분보장이 되고 있는 공무원, 지자체 내외의 환경미화, 도로보수 등의 업무를 담당하고 있는 무기계약직, 이밖에 비정규직 노동자(직접고용 및 간접고용 비정규직)으로 되어 있다. 무기계약직은 건물청소, 주차안내, 경비, 환경미화, 도로보수 등 다양한 지자체 업무를 담당하는 직군으로 이 업무들이 간접고용 비정규직으로 바뀌는 주요 대상이 되었다고 볼 수 있다. 무기계약직은 종전에 상용직으로 불리었고 공채를 통해서 채용하는 경우가 일반적이었다.