거버넌스는 정치학, 행정학, 사회학 등에서 관료제의 부정적 이미지를 대신하여 ‘무엇인가 새롭고 개혁적인 것’을 의미하는 개념으로 사용되는 경향이 강하며, 거버넌스 연구에서도 행위주체의 대등성, 자율적 네트워크, 파트너십 등 사회 내 행위자들의 협력에 관심을 보이는 경향이 강하다(이석희·김상지,2008). 신희영(2005)은 지방정부의 문제해결 능력을 제고하기 위해 민주적 지역 거버넌스의 구성이 시급하다고 하면서 이를 위해 지방정부는 직접민주주의와 관련된 제도를 발전시켜 지방정부 내의 여타 행위자들과의 관계를 수평적으로 바꿀 필요가 있다고 주장하였다. 임순미(2006)는 중앙과 지방간의 협력관계 유형에 따른 갈등을 해소하는 방안으로 ‘협력적 거버넌스’를 들고 협력적 거버넌스의 구축방안으로 상호의존적 동반자 관계, 상호작용적 네트워크 구축, 상호신뢰할 수 있는 게임규칙, 자율적 문제해결을 제시하였다. 정정길(2003)은 뉴거버넌스(New Governance)의 세 가지 구성요소를 제시하면서 첫째 다양한 정부 및 비정부조직의 참여(participation)에 의한 공공서비스 공급, 둘째, 계층제적 위계가 없고 상당한 자율성(autonomy)을 가진 참여자들의 연계망(network)을 통해 서비스의 공급, 셋째, 무엇보다도 참여자들의 상호의존적인 교환관계에서 협력의 중요한 기반과 조건은 신뢰(trust)라는 점을 강조하였다. Shergold(2008)은 협력적 거버넌스를 조직간 협력(collaboration between organization)으로 정의하였다. 협력(collaboration)은 자율적인 행위자와 조직들 사이의 상호작용을 통하여 기존의 조직적 경계와 정책을 초월하여 새로운 공공가치를 창조하는 것을 의미한다. 또한 Gray(1989)에 의하면, 협력(collaboration)은 참여자의 상호의존성, 참여자의 이질성을 건설적인 방향으로 극복할 수 있는 능력, 의사결정 권한 및 책임의 공유, 그리고 결과에 대한 집합적인 책임성 등의 특징을 갖는다.