기초노령연금은 2007년 개정된 「국민연금법」에 따라 연금의 소득대체율이 40년 가입 기준으로 60%에서 40%로 낮아지게 되자 이를 보완하기 위해 도입된 일종의 노인수당이며, 조세로 재원을 마련하는 공공부조 방식으로 운영되어 왔다.
기초노령연금액은 2013년 2월 기준, 노인 단독으로 최대 94,600원이 지급되고 있어 빈곤노인들의 소득지원 취지에 실질적으로 부응하지 못하고 미흡하다는 비판을 지속적으로 받아 왔다.
본래 「기초노령연금법」(법률 제8385호) 부칙 제4조의2에는 기초노령연금 인상에 따른 소요재원 대책, 상향조정의 시기 및 방법, 기초노령연금과 국민연금의 통합 등을 논의하기 위한 연금제도개선위원회를 국회에 설치한다는 규정을 두었다.
법률에 규정된 시점(2008년 1월)보다 3년이 늦어진 2011년 2월부터 12월까지 연금제도개선특별위원회가 설치ㆍ운영되었으나, 기초노령연금을 기초연금으로 규정할 것인지 아니면 공적부조로 규정할 것인지에 대한 여야 간 입장차이만 확인한 채 구체적인 방안이 마련되지 못하고 종료되었다.