우리사회의 수많은 정책이슈 중에서 협동조합이 정책의제가 되어 제도화 되었는지 입법과정의 논리는 감추어져 있다. 협동조합기본법의 제정과정을 둘러싼 쟁점과 환경변화가 무엇이었기에 입법의 형태로 산출되었는지 제 동인에 대한 의문이 있지만 아직까지 이런 사회과학적 현상에 대한 설명은 명쾌하지 않다. 협동조합기본법의 제도화가 언제 어떻게 정부 관료와 입법가의 주목을 받게 되고, 의제화가 되어 궁극적으로 정책으로 형성되어 입법되는지에 대한 이해가 필요하다. 이 이해를 용이하게 하는 것은 정책의제설정과정을 투영시켜 보는 것이다. 일찍이 정책의제과정의 의문에 대해 Dahl(1961)과 같은 다원론자는 일반 대중들이 정책의제과정에 상당한 영향력을 발휘한다고 보고, 이들이 행사하는 투표와 이익단체, 정치적 압력이 의제설정의 제도적인 통로가 된다고 보았다. Truman(1951)과 Bentley(1967)도 공통의 이해관계가 있으면 집단이 형성되고, 이들 집단이 확대되어 의사결정에 영향을 미치는 존재가 된다고 보고 정책문제의 확장이 중요함을 역설하였다. 하지만 개별이슈에 지나지 않은 정책문제가 대중의 지지와 정치적 과정을 통과하여 제도화되는지에 대해서 복합적으로 설명하기는 쉽지 않다.
이러한 문제의식에서 본 연구는 협동조합기본법의 제정 배경과정을 둘러싼 동태적 정책형성과정을 분석하고자 한다. 이를 위해 이 연구에서는 John Kingdon(이하 킹던)의 정책흐름모형(Policy Stream Model)을 분석틀로 하여 정책문제의 흐름, 정치의 흐름, 정책대안의 흐름이 정책선도가의 역할과 결합되어 협동조합기본법의 제정으로 이어졌는지 분석하고 이를 통해 정책적 시사점을 도출하고자 한다.