가. 제1기: 1991~1998년
외주정책 도입 초기인 1991년부터 1998년까지는 외주제작 부분의 성장이 당시 방송시장에 의미 있는 변화를 가져오지는 못하였다. 전반적으로 시행 전에 비하여 새로운 제작요소들이 방송시장에 투입된 것은 사실이나 양적, 질적인 면에서 중요한 변화를 이끌어내지는 못한 것으로 평가된다. 외주제작사의 수적 증가는 시행 전의 44개에서 1997년 74개 제작사가 등록한 정도였으며, 지상파의 외주제작 프로그램 편성비율도 그다지 높지 않고 의무편성비율을 수행하는 정도였다. 1997년이 자나서야 10%의 지상파에 외주제작 프로그램이 편성되었다.
외주제작제도와 관련하여 방송사는 외주제작사들의 제작역량에 관한 문제를 지속적으로 제기하였다. 방송사는 방송프로그램을 제작할 수 있는 능력을 보유하지 않은 외주제작사에 의무적으로 프로그램 외주를 주어야 하는 강제적 정책에 대한 강한 거부감을 보였다. 또한 프로그램 제작이란 제작비 투입량에 따라 영향을 받게 됨에도 불구하고, 이 시기의 외주제작사들은 영세성을 벗어나지 못하여 방송사의 제작시설을 사용해야만 하는 불완전한 외주제작 형태가 불가피하였다. 따라서 방송사는 강제적 외주정책의 실효성에 강한 의문과 문제를 제기하였고, 강제적인 의무비율부과 보다 제작 인프라 투자를 선행하여 건실한 외주제작사가 생성될 수 있는 기반을 마련하는 것의 중요성을 주장하였다. 하지만 이 시기에 부과된 의무비율이 미미하였기 때문에 외주 정책에 대한 직접적인 반응은 자제하는 분위기도 실재하였다.