복지국가는 자본주의 경제체제와 민주적 정치체제가 긴밀하게 결합하면서 발전해 왔다. 주지하다시피 자본주의는 불평등한 계급구조를 만드는 반면, 정치적 원리로서 민주주의는 평등한 시민권을 전제로 한다. 이러한 점에서 복지국가 내부에서는 다양한 사회경제적 토대에 따라 형성된 다양한 집단의 상이한 가치와 태도가 충돌할 수 밖에 없다. 결국 복지정책의 결정과정에는 다양한 정당과 사회집단이 관여할 수밖에 없으며, 복지정책은 사회적 갈등과 합의를 만드는 정치과정과 긴밀하게 결합하면서 발전해왔다(김윤태, 유승호, 이훈희, 2013: 184). 이에 따라 우리가 서울시의 무상복지논쟁에서 이미 경험한 바와 같이, 복지정책을 둘러싼 사회집단의 대결적 관계가 두드러지는 경우에는 복지정책을 둘러싼 갈등이 격렬한 이념적 대립이나 이해관계의 충돌로 나타나기도 했다.