넷째, 정책흐름모형에 따르면 정책공동체 내의 모든 참여자는 정책선도가가 될 수 있다(Kingdon, 1984). 수술실 CCTV 설치 법안을 둘러싼 수많은 정책공동체 중 환자와 보호자를 중심으로 결성된 환자단체연합회는 의료법 개정을 염원하는 정책선도자 역할을 하였고, 법안을 발의한 국회의원과 이재명 경기도지사 또한 적극적인 선도역할을 수행했다. 제도화의 공식적인 참여자인 입법권자 이외에도 재야에서 의료법 개정을 위한 분위기를 조성하고 연대회의와 공청회를 개최하며 문제의 흐름과 정책대안의 흐름, 정치의 흐름에 적극적으로 참여한 시민단체는 비공식적 참여자로서 정책공동체를 형성하며 기여했다.