2. 법안발의 건수의 증가 요인
이상과 같은 정상화, 즉 발의 건수의 증가는 다음과 같은 주요한 원인이 있을 것이라고 판단된다.
첫째, 시민 민주주의의 성숙과 관련된 원인이다. 법안 발의량 증가는 1987년 민주화 이후 사회 곳곳에서 형성된 시민운동 세력과 일반 시민들의 의정감시의 눈길이 큰 기여를 했을 것이라고 판단된다. 법안 발의 건수 자체가 의정활동의 실적으로 평가 받는 상황에서 개별의원들은 법안발의 그 자체에 몰두할 수밖에 없었다고 판단된다. 실제로 최근 시민운동 단체인 ‘경제정의실천연합’이 발표한 보도자료에 따르면, 18대 국회 개헌 이후 2009년 8월 331일까지 18대 국회의원 법안 발의 건수는 총 4,599건으로 발의 후 철회법안 413건을 제외하면 실제 발의 건수는 4,186건이라고 할 수 있다. 이는 17대 국회 4년동안의 의원발의 건수가 총 5,728건(위원장 발의건수 제외)이었던 것에 비교하면 18대국회 임기 1년만에 지난 17대 국회의 발의건수에 73.07%에 육박하는 건수를 기록하여 양적으로 엄청난 증가를 보이고 있다고 한다. 하지만 이들이 발의한 법안의 내용을 분석한 결과 대부분 법안 정비와 관련된 발의 건수만 많았을 뿐, 건수에 상응하는 질 높은 법안을 발의 했다는 평가를 내리기 어려웠다고 한다. 즉 실적 부풀리기를 위한 발의가 상당수를 차지한다는 것이다. 이러한 구체적인 유형으로는, 1) 동일한 규정의 적용을 받는 수개의 법안 일괄 제출, 2) 동일한 법률 개정안의 잇따른 제출, 3) 발의 후 철회법안 급증, 4) 의원들이 정부를 대신해 발의하는 대명 또는 청부 발의 증가 등을 예시로 들고 있다.
둘째, 의원들의 입법 발의량 증가는 사회 내의 입법의지의 증가에서 그 원인을 찾을 수도 있다. 이는 민주화 이후 시민사회의 감시 역할을 넘어, 그 스스로의 입법의지 또한 성장했다는 사실을 보여준다. 이러한 입법의지의 증가를 실증적으로 분석하기는 힘들지만, 다음에서 언급하는 바와 같이 입법청원 통계를 통해서 간접적으로 확인해 볼 수 있다. 청원이라는 것은 의원발의 입법과 정부제출 입법과는 달리 제도적인 입법절차는 아니라고 할 수 있다. 청원은 국민이 국가기관에 대하여 특정한 내용의 원하는 바를 청하는 것을 의미하며, 헌법 제26조는 “모든 국민은 법률이 정하는 바에 의하여 국가기관에 문서로 청원할 권리를 가진다”고 규정하여 청원권을 인정하고 있다. 국민의 청원에 대하여 국가는 심사할 의무를 가지고 있으며 청원법은 이를 구체화하고 있는 법률이다. 청원권의 행사는 청원내용에 대상기관이 구속되도록 하는 법적 효과를 발생시키지는 않는다. 다만 청원법은 청원을 수리하여 이를 성실·공정·신속히 심사처리하고, 그 결과를 청원인에게 통지할 의무를 인정하고 있다(청원법 제9조). 특히 국회에 대한 입법청원의 경우 국회법 제123조 내지 제126조에 규정되어 있는데, 국회에 청원하려고 하는 자는 의원의 소개를 얻어 청원서를 제출하여야 한다. 국회에 이루어지는 청원은 그 내용적인 측면에서 볼 때, 입법사항, 행정사항, 보상사항, 인허사항, 조세사항 등 다양한 측면과 관련이 있다. 다음에서는 이러한 청원의 변화 추이를 도표를 통해 살펴보고자 한다.