I. 서 론
현재 많은 나라에서 “고용 없는 성장(jobless growth)”시대를 맞아 일자리 창출이라는 문제를 고민하고 있다. 고용 없는 성장이라는 용어는 경제학자 Nick Perna에 의해 지칭되었다. 그는 1990년과 1991년 사이 경기회복과정에서 1990년대 초반 5%대였던 실업률이 1991년에는 6.8%, 1992년은 7.5%로 치솟은 것을 관찰하고 이러한 현상을 ‘고용 없는 경기회복(Jobless recovery)’이라고 하였다. 
한국도 2001년 경기침체 이후 2000년 4%대였던 실업률이 2002년 6%대까지 치솟았고 2006년에야 4%대로 돌아왔다. 2008년 금융위기 때 역시 2007년의 실업률 수준으로 돌아온 것은 9년 후인 2017년이었다. 이렇게 한국에서도 크게 두 차례 고용 없는 성장이 발생했고 실업률이 10%까지 치솟는 상황이 발생했다(방형준, 2018).
기존의 지역발전정책은 주로 산업의 성장에 초점을 맞추고 있는 경향이 있다. 이러한 정책에서 비용 감소와 자동화는 중요한 수단이 된다. 하지만 지역민의 삶의 질을 높이기 위해서는 일자리, 특히 양질의 일자리가 중요하다. 따라서 최근에는 기존의 산업성장 중심의 ‘지역산업정책’과 지역민의 삶을 향상시키고자 하는 ‘지역발전정책’의 괴리가 발생하게 되었다. 지역의 산업도 성장하여야 하지만, 동시에 ‘양질’의 일자리를 창출하는 전략이 요구되고 있다.