일반적으로 요개호상태의 원인에는 뇌졸중, 폐용증후군 및 치매의 3가지 유형으로 구분하고 있는데, 기존에는 뇌졸중에 의한 요개호 상태에 중점을 두고 있었지만, 요지원 및 요개호 1등급에 해당하는 경증대상 노인의 발생 원인을 분석해본 결과, 사전적인 예방이 가능한 폐용증후군에 기인하고 있었다는 것이다. 따라서 개호예방 및 재활서비스 체계의 구축이 필요하다는 인식하에 예방대상자의 선정, 예방플랜, 단기간의 집중적인 서비스 실시, 재평가라고 하는 통일적인 개호예방중심의 매니지먼트를 확립시키고, 그동안 지자체별로 시행되어 왔던 노인보건사업, 개호예방 및 지역지원사업을 일원화함과 동시에 기존 개호보험제도에서 제공되던 예방급여와 개호급여의 일부를 재편성하여 新예방급여를 구축한다는 내용이다.