남북관계를 통한 경제지원 역시 두 차례의 정상회담에도 불구하고 지속적인 경제협력을 안정적으로 얻어내는 데는 북한이 실패했다. 남북관계는 북미관계 특히 북핵문제의 우여곡절과 연동되어 요동치기 일쑤였고 정전체제라는 한반도 상황은 간헐적인 군사 충돌에 노출되어 있었고 그때마다 남북관계는 역행되고 중단되었다. 남북협력이 순항하다가도 북핵문제가 악화되면 부득불 남북관계는 악영향을 받을 수밖에 없었다. 1차 정상회담으로 화해협력과 남북경협이 활성화되었지만 2002년 2차 북핵위기는 결국 남북관계의 진전을 제약하게 되었다. 노무현 정부가 북핵과 남북관계 병행론을 내세워 남북관계를 유지하긴 했지만 관계 진전을 위한 환경은 정작 북핵문제의 상당한 진전이 있은 뒤에야 가능했다. 노무현 정부는 임기가 거의 지나갈 무렵에서야 2.13 합의라는 북핵의 진전을 조건으로 2차 정상회담을 성사시키게 되었다. 그러나 뒤늦게 성사된 남북정상회담의 합의사항과 이행은 이명박 정부로의 정권교체로 인해 사실상 시작도 못해본 채 백지가 되고 말았다. 그리고 이명박 정부 임기 내내 남북관계는 완전중단과 전면파탄을 지속했고 군사적 긴장고조와 전면적 대결 상황으로 일관했다. 남북관계를 통한 경제적 지원과 협력 확보라는 북한의 대외전략 역시 지금까지 성공하지 못했음을 알 수 있다.
특히 2009년 이후 북미관계 악화와 남북관계 중단 상황은 김정일 위원장으로 하여금 그 때까지 지속해온 대외전략의 실효성에 의문을 갖고 전략적 변화의 필요성과 가능성을 모색해보는 시기였다. 20여년 지속해온 대미 대남 전략에 대한 회의와 함께 안보와 번영을 얻기 위한 새로운 대외전략을 검토하게 되었다. 2008년 8월 뇌졸중으로 쓰려졌다 일어난 김정일 위원장으로서는 압축적으로 후계체제를 준비해야 했고 더더욱 안전보장과 경제지원이라는 대외전략의 핵심목표를 안정적으로 이뤄낼 수 있는 새로운 고민이 필요했다.