정부는 일반적으로 국민보다 보수적이어서 새로운 권리 의무를 가지게 되는 타국과의 합의에 대하여 소극적이며 덜 도전적이다. 특히 각종 법규에 매이고 역사와 전통에 묶여 국가의 자긍심을 지키려 하는 정부는 국민들의 일상의 편의보다는 집단으로서의 국가의 명예와 자존심의 수호에 더 큰 관심을 가진다. 이에 비하여 국민들은 훨씬 유연한 자세로 외국과의 교류협력에 대처한다. 그리고 자유로운 인간으로서 상대국 국민 개개인과의 접촉을 통하여 상호 간의 이해를 깊이 할 수 있게 되며 서로간의 공감 영역을 넓혀 갈 수 있게 된다. 경직된 정부 간의 접촉보다 국민간의 인간적 접촉에서 상생 협력 관계 수립에 대한 추동력을 만들어 낼 수 있게 된다. 그런 뜻에서 국가 간의 풀기 어려운 협력 장벽도 국민간의 협력 강화로 우회적으로 접근하면 허물 수 있다. 국민간의 협력이라는 민간외교가 주목받는 이유이다.
그동안 지역협력체제 구성 등의 체제구축 과정은 정부 주도의 외교적 접촉으로 시작하여 각국 정부가 자국 국민을 설득하는 여론조성 작업을 펼쳐 지지를 확보해가는 top-down 방식으로 진행되었으나 21세기의 새로운 정책 환경에서는 오히려 국민간의 공감대 형성으로 협력체제가 거론되고 이를 정부가 수용하여 협력체제를 구축하는 bottom-up 방식으로 진행되는 것이 보편화되고 있다.