이처럼 청소년 학업중단 문제가 사회적 이슈로 확대되면서 정부는 각종 대책을 수립하여 추진하였으나 학교를 떠나는 학생은 2010년을 전후로 급격히 증가한 것으로 보고되었다. 2006년 57,148명이던 초･중･고 학업중단자 수가 2007년에는 70,796명으로 한 해 동안 24%의 증가율을 나타냈으며, 2012년에는 74,365명으로 정점을 기록하였다. 전체 재학생 대비 학업중단자 비율도 2006년 0.7%에서 2007년 0.9%, 2012년에는 1.1%로 최고치를 나타냈다(전경숙, 2013). 수 만명에 달하는 청소년들이 학업을 중단하는 등 학교 밖 청소년이 지속적으로 발생하고 있으나 그 때까지 학교 밖 청소년에 대한 정확한 실태조사조차 이루어지지 못하고 있었다. ｢청소년복지 지원법｣,｢초･중등교육법｣ 등 관계 법률에 근거하여 학업중단숙려 제를 비롯한 학교 밖 청소년 지원 정책이 추진 중이었으나, 대부분의 정책이 학교 밖 청소년을 시혜적 복지의 대상으로 보고 지원내용 또한 학업복귀에 집중되어 있다는 지적이 제기되었다. 능동적 자아실현의 주체로서 학교 밖 청소년의 다양한 정책 수요에 부응하지 못하고 있는 실정이었다. 사회 환경이 변화하면서 새롭게 등장한 학교 밖 청소년의 다양한 유형을 고려하여 원만한 사회복귀를 돕는 정부정책의 다각화가 실현되기란 어려운 상황이었던 것이다.