독립기관보증제도 도입기의 특징은 내부적 장벽인 경로운영자의 교체가 발생한 것으로 볼 수 있다. 즉 신용보증제도의 경로운영 주체가 독립된 신용보증기관의 설립으로 인해 정부에서 신용보증기관으로 교체된 것으로 볼 수 있다. 중소기업 신용보증제도의 경로운영자가 강력한 권한을 가진 정부에서 신용보증기관으로 바뀜에 따라 신용보증제도를 운영하는 ‘경로운영자’의 재량은 상당부분 축소된 것으로 해석될 수 있다. 또한, 정치권 거부권자들도 상대적으로 적어졌다. 독립 보증기관 설립에 반대하던 이해당사자들도 이왕 보증기관이 출범한 상황에서 더 이상의 거부권 행사는 의미가 없는 것으로 보았을 것이기 때문이다. 제도운영자의 재량권이 적은 상황에서 외부적･정치적 장벽도 작은 경우에 대해 Hacker(2004)와 하태수(2010a)는 이를 ‘가겹’으로 해석하였으며 Mahoney & Thelen(2010)과 남재걸(2012)은 이를 ‘전치’로 해석하였다. 신용보증제도의 도입기에 있어서 제도변화를 설명하는 논리로는 Hacker(2004)와 하태수(2010a)의 가겹이 타당할 것으로 생각된다. 가겹은 기존제도를 없애는 대신 새로운 제도를 덧붙여서 제도의 변화대응성을 높이는 단계인 반면, 전치는 기존 제도를 공식적 개혁을 통해 대체하는 것을 의미하므로 신용보증제도의 도입기에 신용보증기금이 추구한 일련의 제도변화, 즉 우대신용보증제도(1976.11), 중소기업사채보증제도(1977.5), 외화표시신용보증제도(1978.6) 등의 도입은 기존 신용보증의 제도적 테두리내에서 행해진 제도 변화로서 ‘가겹’에 해당되기 때문이다.