정책은 ‘바람직한 사회상태를 이룩하려는 정책목표와 이를 달성하기 위해 필요한 정책수단에 대하여 권위있는 정부기관이 공식적으로 결정한 기본방침’이다(정정길 외, 2008). 이러한 정의에서 정책목표와 정책수단은 정책의 내용적 구성요소이며, ‘권위있는 정부기관’이 참여자적 구성요소에 해당한다. 따라서 정책집행에 관한 연구는 두 가지 구성요소가 분석의 대상이 된다.
가. 정책목표
정책이 집행되어 성공하기 위해서는 명확성(clarity), 적합성(appropriateness) 및 적절성(adequacy) 등을 갖춘 정책목표가 제시되어야 한다. 먼저 정책의 목표가 불분명하며 구체적이지 않을 경우 다른 정책목표와 중복되거나 목표 간에 상충되는 경우가 생길 수 있다. 물론 목표와 수단의 계층제적(means-ends hierarchy) 관계에서 최종목표를 추상적으로 제시함으로써 정치적 반대를 완화시키고 정치적 지지를 획득할 수 있지만(정정길 외, 2008: 341), 정책목표가 구체화되고 명확하게 될수록 수정･변경의 필요성이 커져 일관성을 해칠 수 있다. 그러나 정책목표가 최선의 정책수단 선정, 정책집행의 지침 그리고 정책평가의 기준이 된다는 점을 고려한다면 불명확한 정책목표는 집행과정에서 효과적인 정책수단 선택을 어렵게 한다. 따라서 명확한 정책목표의 설정은 정책의 성공적인 집행을 위한 기본적인 전제가 된다.