라. 헌법 개정 시 반영
(1) 헌법 개정의 필요성과 개정 방향
지방의회, 나아가 지방자치단체의 자치입법권을 강화하기 위한 근본적인 방안은 현행 헌법의 관련규정을 개정하여 자치입법권의 확대를 보다 명백히 하는 일이다. 현행 헌법 제117조제1항에서 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다.”라고 정한 규정 중에서 특히 “법령의 범위 안에서”를 일본 헌법 제94조에서와 같이 “법률의 범위 내에서”라고 개정할 필요가 있다. 현행 우리나라 헌법 제117조는 그 의미가 명확하지 않아 해석상 헌법 제37조나 제40조, 제59조 등과 관련하여 그 관계가 불분명한 부분이 없지 않다. 이로 인하여 지방자치단체의 자치권의 범위가 불명료하고, 특히 지금까지 자치입법권이 법률유보의 엄격한 적용대상이 되는 것으로 해석되고 있다. 따라서 향후 지방의회의 자치입법권을 근본적으로 확대 보장하기 위해서는 헌법 개정 시 이를 반영하여 조례의 제정한계와 범위를 명확하게 할 필요가 있다.
헌법 개정의 핵심내용은 먼저 일본의 경우와 같이 자치법규를 “법률에 위반하지 않는 범위 안에서”로 하고, 조례를 법률에 준하는 자주법으로서 헌법 제40조의 국회입법 원칙과 제37조제2항의 기본권 제한의 법률유보원칙의 예외가 되게 하며, 제13조제1항의 죄형법정주의, 제59조의 조세법률주의 등의 적용에서도 일정한 예외가 인정될 수 있도록 검토할 필요성이 있다고 본다. 그리고 이러한 방향으로 헌법 개정이 이루어진다면, 현행 「지방자치법」 제22조 단서의 삭제 또는 개정, 동법 제27조의 개정은 자연스레 이루어질 수 있다고 본다.