1830년대 잭슨 민주주의의 등장 이후 미국 정당정치 및 선거정치의 활성화는 엽관제도(patronage system)라는 독특한 관행을 낳았으며, 이는 이후 개혁가들에 의해서 비효율의 표상으로 인식되었다. 엽관제도는 선거에 대한 지지와 후원을 대가로 당선된 의원 등이 지지자들에 관직을 시혜해 주는 일종의 상호협조 메카니즘이었다. 결과적으로 19세기에 걸쳐 미국 전역에 걸쳐있던 연방공직은 하원 지역구 혹은 상원의 경우 각 주차원에서 연방 하원의원이나 상원의원들이 선거후원의 대가로 시혜적으로 부여할 수 있는 일종의 포상금과 같은 것이었다. 이와 같은 엽관제도의 자원을 이용하여 의회의 정치인은 대통령의 가용한 인적자원을 제한하면서 자신의 영향력을 적극적으로 활용할 수 있었다. 따라서 대통령 권한의 확립과 행정부의 위상 강화는 이러한 정치인의 영향력에서 연방공직 선발과 임명권을 독립시키는 것이었다. 1887년 제정된 연방공무원 임명 및 승진에 관한 펜들턴법(the Pendleton Act)의 제정은 서서히 연방공직의 임명권한을 지역에 기반한 정치인의 영향력에서 대통령과 행정부로 옮기는 효과를 가져옴으로써 대통령과 그를 수장으로 하는 행정부의 권한을 서서히 강화시키기에 이르렀다. 즉 펜들턴법은 공무원의 임용 및 승진을 적재적소의 원칙에 따라서 능력본위로 선발하는 기준을 마련함으로써 연방의원들이 연방공직에 미치는 영향력을 차단하여 대통령과 행정부의 독립성과 자율성을 제고하는데 기여하게 되었다.