가. '발전국가'의 분화(differentiation, 分化)와 시장경쟁질서의 형성
한국은 1960년대부터 1980년대에 '고도성장과 근대산업국가의 확립'을 이룬다(이헌창, 2018: 474). 즉 농업에서 비농업으로의 총체적인 자원이동, 즉 경제구조전환이 일어난 것이다(정혁 외, 2015). '발전국가(development state)'론에서 강조하는 국가능력은 이러한 근대적 시장구조 구축에 국가가 주도적 역할을 했다는 것이다(Amsden, 1989; Onis, 1991; Evans, 1995). 그러나 국가를 '조직의 구성'으로 보면 오히려 국가는 이질적으로 분화해갔음을 알 수 있다(하용출 2006: 37).
당시 박정희 정부는 농업은행과 농업협동조합을 '농업협동조합중앙회'로 통합했다. 농협을 생산물의 가공, 유통, 판매에 더해 금융까지 담당하도록 한 조치였지만 협동조합의 민주주의적 요소는 제거해 정부의 적극적 개입을 위한 통로로 삼았다(김민석 2016). 또한 농지개혁 이후 영세자작농, 소농의 지원책(임수환 1997: 115-116)이자 경제발전 집중 기조의 일환이었던 저임금기조, 저곡가유지를 위해 이중곡가제와 같은 가격정책을 펼쳤다. 하지만 1970년대 후반을 기점으로 농업의 총산출 및 산출물 유형의 첫 구조전환 발생(유영봉 2015, 99-100)과 더불어 이중곡가제 시행에 따른 손실은 점차 확대되었다. 양곡관리기금 설치에도 불구하고 기금 확보를 위한 한국은행 차입금과 양곡기금증권 발행은 계속 되었다(장준경, 최수복, 2015: 19-20).