A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2003. december 10.)
a France 2 és France 3 televíziós csatornáknak nyújtott állami támogatásokról
(az értesítés a B(2003) 4497. számú dokumentummal történt)
(Csak a francia nyelvű szöveg hiteles)
(EGT vonatkozású szöveg)
(2004/838/EK)
AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA,
tekintettel az Európai Közösséget létrehozó Szerződésre és különösen annak 88. cikk 2. bekezdés első alpontjára,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló Megállapodásra és különösen annak 62. cikk 1. bekezdés a) pontjára,
miután felkérték az érdekelteket, hogy tegyék meg észrevételeiket az említett cikkekkel (1) összhangban, és tekintettel ezekre az észrevételekre,
figyelemmel a következőkre:
I. ELJÁRÁS
(1)
1993. március 10-én a Télévision Française 1 SA (a továbbiakban: TF1) panaszt emelt a Bizottságnál a France 2 és France 3 közszolgálati televíziós csatornák finanszírozásának és üzemeltetésének módjával kapcsolatban (2).
(2)
A Szerződés 81. cikke értelmében, a TF1 úgy tekinti, hogy a France 2 és France 3 bizonyos számban összehangolt műveleteket hajtott végre, melyek céljukat és eredményüket tekintve versenykorlátozónak bizonyultak. A Szerződés 86. cikke értelmében a TF1 fenntartja, hogy a francia állam olyan intézkedésekkel él, melyek ellentétesek az állami és magánvállalatok azonos elbírálásának elvével, továbbá olyan intézkedéseket hoz, melyek versenyellenes együttműködést vonnak maguk után vagy ilyenre ösztönöznek. Végső soron a Szerződés 87. cikke alapján a TF1 azt állítja, hogy az előfizetési díj, a különböző szubvenciók és tőkejuttatások, valamint a deficitengedélyezések, melyekből a France 2 és a France 3 részesült a 90-es évek elején, állami támogatást képeznek. A TF1 ezenkívül állami támogatásnak megfelelő intézkedésnek minősítette, hogy az Audiovizuális Eszközök Legfelső Tanácsa (továbbiakban: CSA) nem hozhat pénzügyi szankciókat a közszolgálati csatornákkal szemben. A TF1 megítélése szerint ezek a támogatások lehetővé tették a közszolgálati csatornáknak, hogy függetlenítsék magukat a rentabilitási korlátoktól, ahogyan a televíziós jogok megszerzéséért licitálhatnak és nyitóárat, valamint mesterséges engedményeket alkalmazhatnak reklámidőikre, illetve szponzorálási akcióikra vonatkozóan.
(3)
1993. július 16-án a Bizottság felvilágosítást kért a TF1-től, amely 1993. szeptember 30-án kelt levelében válaszolt. Ugyancsak felvilágosítási igénnyel a francia hatóságokat is megkeresték 1993. augusztus 12-én, a hatóságok 1993. december 9-én kelt levelükben válaszoltak.
(4)
1994. március 17-én a TF1 levélben fordult a Bizottsághoz, újból felvetve a panasz legfőbb elemeit.
(5)
1994. szeptember 23-án kelt levelében, és egy 1994. december 12-én kelt dokumentumban a TF1 kiegészítő információkkal szolgált. Ugyanebben az időszakban több találkozóra is sor került a Bizottság és a TF1 képviselői között.
(6)
1995. június 9-én kelt levelében a TF1 aggodalmainak adott hangot a panasz vizsgálatával kapcsolatban. A Bizottság 1995. július 5-én kelt levelében azt válaszolta, hogy az általa megrendelt tanulmány - a tagállamokban működő közszolgálati televíziók finanszírozásának témakörében - nem állt mindig rendelkezésre.
(7)
1995. október 3-án kelt levelében a TF1 felszólította a Bizottságot a cselekvésre. Ez utóbbi 1995. december 11-én kelt levelében tájékoztatta a kérelmezőt, hogy 1995. november 21-én kelt levelében kiegészítő információkat kért a francia hatóságoktól. Egy 1995. november 27-én kelt dokumentumban a TF1 kiegészítő információkkal szolgált.
(8)
1996. február 2-án, a TF1 panasszal fordult az Európai Közösségek első fokú bíróságához a Bizottság kötelezettségmulasztása miatt.
(9)
1996. február 16-án kelt levelükben a francia hatóságok válaszoltak az 1995. november 21-én hozzájuk intézett felvilágosítási kérelmekre. 1996. február 22-én, június 28-án, október 4-én és 18-án kelt leveleiben a Bizottság újabb információkat kért a francia hatóságoktól. Utóbbiak az 1996. március 21-én, március 28-án, április 12-én, július 18-án és december 20-án kelt leveleikben és telefaxokban válaszoltak.
(10)
1997. március 10-én kelt levelében a TF1 kiegészítette eredeti panaszát.
(11)
1997. május 15-én kelt, a TF1-nek címzett levelében a Bizottság úgy ítélte meg, hogy semmilyen állami intézkedés nem sértette meg a Szerződés 86. cikkét a 81. és 82. cikkhez kapcsolódva.
(12)
Az 1997. október 21-én kelt levelükkel a francia hatóságok kiegészítő információval szolgáltak a Bizottságnak.
(13)
1998. július 10-én találkozóra került sor a Bizottság és a TF1 között.
(14)
1999. február 2-án kelt határozatával a Bizottság elutasította a TF1 panaszában felhozott indokokat, melyeket a Szerződés 81. és 82. cikkére alapoztak.
(15)
1999. február 26-án a Bizottság tájékoztatási felszólítással fordult a francia hatóságokhoz, melyre azok 1999. április 29-én kelt levelükben válaszoltak.
(16)
Miután az Amszterdami Szerződés 1999. május 1-jén hatályba lépett, a tagállamokban fennálló közszolgálati sugárzás rendszeréről szóló Jegyzőkönyvet (továbbiakban: a Jegyzőkönyv) csatolták a Szerződéshez.
(17)
1999. június 3-án az elsőfokú bíróság kötelességmulasztásban elmarasztalta a Bizottságot, miután megállapította, hogy a Bizottság nem volt hajlandó határozatot hozni a TF1 panaszának az állami támogatásokra vonatkozó részével (3) kapcsolatban.
(18)
1999. szeptember 27-én kelt levelében a Bizottság tájékoztatta döntéséről Franciaországot, miszerint megindítja a Szerződés 88. cikk (2) bekezdésében előírt eljárást a France 2 és France 3 televíziós csatornáknak juttatott beruházási szubvenciók, valamint a France 2-nek 1998 és 1994 között adott tőkejuttatások ügyében.
(19)
A Bizottság határozata az eljárás megindításáról megjelent az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában (4). A Bizottság felkérte az érdekelteket, hogy ismertessék észrevételeiket a szóban forgó intézkedésekkel kapcsolatban.
(20)
1999. november 19-én találkozót tartottak a francia hatóságok és a Bizottság részvételével. A francia hatóságok az 1999. december 10-én kelt levelükben ismertették észrevételeiket. 2000. február 1-jén az Európai Kereskedelmi Televíziók Egyesülete (továbbiakban: „ACT”) tette meg észrevételeit a Bizottságnál. A francia hatóságok ezekre az észrevételekre a 2000. június 15-én kelt levelükben válaszoltak.
(21)
2000. február 10-én találkozóra került sor a Bizottság és a TF1 képviselői között, majd 2000. április 6-án és 2000. október 2-án a Bizottság, valamint a francia hatóságok és a France Télévisions képviselői között.
(22)
A Bizottság közleményét az állami támogatásokra vonatkozó rendelkezéseknek a közszolgálati műsorszórásra való alkalmazásáról (5) (továbbiakban: „Közlemény”) 2001. november 15-én tették közzé. A Közlemény meghatározza azokat az elveket, melyeket a Bizottság követni szándékozik a köztelevízióknak nyújtott állami finanszírozás lépéseinek vizsgálatát illetően.
(23)
A 2002. július 29-én, október 18-án és december 16-án, majd 2003. január 21-én, március 20-án és április 15-én kelt leveleiben a Bizottság új információkat kért a francia hatóságoktól. Utóbbiak a 2002. augusztus 19-én majd 2003. január 2-án, február 11-én, február 12-én, május 19-én, augusztus 26-án és november 7-én kelt leveleikben válaszoltak.
(24)
Egyébként 2002. november 20-án és 2003. június 11-én találkozókra került sor a Bizottság és a francia hatóságok, valamint a France Télévisions képviselői között, 2003. április 14-én pedig a Bizottság és a TF1 képviselői találkoztak egymással.
(25)
Ez a határozat csak azokkal a pénzügyi intézkedésekkel foglalkozik, melyek az eljárás megnyitására vonatkozó határozat tárgyát képezik, tudniillik a France 2 és a France 3 részére juttatott beruházási támogatásokkal, valamint a tőkejuttatásokkal, melyeket a France 2 kapott 1988 és 1994 között. E határozat nem az 1949. július 30-i 49-1032 sz. törvény által létrehozott, a televíziós vevőkészülékek használati jogával kapcsolatos előfizetési díjról szól, mivel arra nem vonatkozott az eljárás megnyitásáról szóló határozat.
(26)
Mindazonáltal, annak érdekében, hogy teljes képe legyen a francia állam és a közszolgálati France 2 és France 3 csatornák közötti pénzügyi kapcsolatokról az e határozat által felölelt időszakban, a Bizottságnak nemcsak a beruházási támogatásokat és tőkejuttatásokat kell számításba vennie, hanem az előfizetési díjat is. Következésképpen a Bizottság e határozatban annyiban hivatkozik az előfizetési díjra, amennyiben az a 25. pontban említett pénzügyi intézkedések elemzésében elkerülhetetlen.
II. A SZÓBAN FORGÓ INTÉZKEDÉSEK RÉSZLETES LEÍRÁSA
(27)
A France 2 és a France 3 finanszírozása vegyes formában történik, amennyiben egyrészt az előfizetői díjra épül, másrészt reklámbevételekre és szponzorálásra. Az előfizetői díj a francia közszolgálati csatornák rendes közfinanszírozását képezi. Mindazonáltal az 1988 és 1994 közötti időszakban a France 2 és a France 3 emellett beruházási támogatásokban is részesült, továbbá a France 2 tőkejuttatást is kapott.
A. Beruházási támogatások és más szubvenciók
(28)
1988-tól 1994-ig a France 2 és a France 3 beruházási és más támogatásokat kapott az államtól, melyeket az alábbi 1. és 2. táblázat tüntet fel.
1. TÁBLÁZAT
A France 2 által kapott szubvenció
(millió francia frankban (FRF))
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Beruházási támogatások
130
136
-
178,3
195
139
-
Egyéb támogatások
-
-
0,74
86,52
-
-
21
Támogatások összesen
130
136
0,74
264,82
195
139
21
2. TÁBLÁZAT
A France 3 által kapott támogatások
(millió francia frankban (FRF))
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
Beruházási támogatások
50
100
40
80
145
159
-
Egyéb támogatások
-
-
-
-
-
4,5
-
Támogatások összesen
50
100
40
80
145
163,5
-
B. Tőkejuttatások
(29)
A vizsgált időszakban a France 2 három alkalommal is részesült juttatásban. Az első tőkedotációt 1991-ben kapta az államtól 500 millió frank összegben, a másodikat 1993-ban 55 millió frank összeggel, végül a harmadikat 1994-ben, 355 millió frank összeggel.
(30)
Az elvégzett ellenőrzés alapján - és az előfizetési díj kivételével - a France 2 és France 3 csatorna nem részesült más, a tevékenységének finanszírozását lehetővé tevő közfinanszírozásban.
III. ÉRINTETT HARMADIK FÉL ÉSZREVÉTELEI
(31)
A hivatalos vizsgálati eljárás keretében a Bizottság a 2000. február 1-jén kelt levélben megkapta az ACT észrevételeit. Az ACT a Közösség kereskedelmi televíziós csatornáinak többségét képviseli.
(32)
Előzetes véleményében az ACT megállapítja, hogy a magáncsatornákra - TF1, M6 és a Canal+ - közszolgálati kötelezettségeket róttak ki, anélkül, hogy bármilyen pénzügyi kompenzációban részesültek volna az állam részéről, és hogy - következésképp - a France 2 és a France 3 közszolgálati kötelezettségei a legkevésbé sem indokolják állami finanszírozásukat. Az ACT egyébként sajnálkozását fejezi ki amiatt, hogy bizonyos információk - a köztelevíziós csatornák pótlólagos költségei, melyek közszolgálati feladataikkal kapcsolatban merültek fel, vagy a csatornák reorganizációs tervének tartalma - nem szerepelnek a hivatalos vizsgálati eljárás megnyitásáról szóló határozatban. Az ACT viszont megerősíti a Bizottság elemzését, ami a szóban forgó támogatások hatását illeti a versenyre és a tagállamok közötti kereskedelmi forgalom kiaknázására.
(33)
Az ACT mindenek előtt leszögezi, hogy az előfizetési díj állami támogatást képez az audiovizuális szektor liberalizációja óta, és hogy új típusú támogatásról van szó, mivel az előfizetési díjat minden évben kifizetik a csatornáknak. Ebből arra következtet, hogy a Bizottságnak be kellene vonnia az előfizetési díjat azoknak az intézkedéseknek a körébe, melyek a hivatalos vizsgálati eljárás tárgyát képezik. Ezenkívül az ACT megállapítja, hogy az előfizetési díjat nem lehet úgy tekinteni, mint ami összhangban van a közös piaccal, sem a Szerződés 87. cikk (3) bekezdés c) pontja, sem a 86. cikk (2) bekezdése alapján. A France 2 és a France 3 állami finanszírozása ezért számára indokolatlannak tűnik, annál fogva, hogy a magáncsatornák hasonló közszolgálati feladatokat kapnak, mint az állami csatornák anélkül, hogy részesülnének a megfelelő állami pénzügyi kompenzációban.
(34)
Ami a szóban forgó beruházási támogatásokat és tőkejuttatásokat illeti, az ACT megállapítja, hogy ezek nem kapcsolódnak konkrét kulturális projektekhez, és ennélfogva nem is lehetnek indokoltak a Szerződés 87. cikk 3. bekezdés d) pontja alapján. Ezek - véleménye szerint - működési támogatásokat képeznek, és a nehéz helyzetben lévő vállalatok megmentésére és átalakítására vonatkozóan előírt mentesség nem alkalmazható erre az esetre, amennyiben a francia hatóságok nem értesítették a Bizottságot a csatornák átalakítási terveiről.
(35)
Végül, miután felidézte azokat a módszertani szempontokat, melyeket a Bizottságnak - tekintettel a Szerződés 86. cikk 2. bekezdésére - követnie kell az állami támogatások értékelésében, az ACT úgy ítéli meg, hogy a megvizsgált beruházási támogatások és tőkejuttatások a maguk nemében nem felelnek meg az említett cikkben támasztott kritériumoknak, amennyiben ott kivételes, ideiglenes támogatásokról van szó, továbbá ezeket a támogatásokat nem azzal a céllal folyósították, hogy pótlólagos közszolgálati feladatokat finanszírozzanak.
(36)
Összegzésül, az ACT ennélfogva azt kéri, hogy a Bizottság végső soron elutasító határozatot hozzon a France 2-nek és France 3-nak nyújtott beruházási támogatások és a France 2-nek nyújtott tőkejuttatások ügyében; indítson hivatalos vizsgálati eljárást az előfizetési díjjal kapcsolatban, és adjon bővebb tájékoztatást a két csatorna közszolgálati kötelezettségeit, valamint átszervezési tervük tartalmát illetően.
IV. FRANCIAORSZÁG ÉSZREVÉTELEI
A. A hivatalos vizsgálati eljárás megnyitásáról
(37)
A francia hatóságok a vizsgálati eljárás megnyitásával kapcsolatos észrevételeikről 1999. december 10-én kelt levelükben adtak tájékoztatást. Jelzik, hogy az 1996. december 20-án és 1999. április 29-én kelt leveleik a szóban forgó észrevételek szerves részét képezik. A fenti két levélben említett fejleményeket itt nem vetik fel újra, csak ha azok nem szerepelnek az 1999. december 10-én kelt levélben.
(38)
A francia hatóságok elsősorban az audiovizuális szektor liberalizációjának következményeire térnek vissza. Megítélésük szerint a TF1 privatizációja brutális és előre nem látott módon aláásta a France 2 gazdasági egyensúlyát, mivel 1987-től kezdődően a TF1 reklámbevételei erőteljesen megnőttek, miközben a France 2-nél ez a folyamat erodálódott. A francia hatóságok kettős magyarázattal szolgáltak a jelenséget illetően: egyrészt, a TF1 műsorszerkezete - üzleti megfontolásokból - az „50 év alatti, háztartásban élő populáció” közönségére váltott, míg az állami szolgáltatók egy nagy és összetételét tekintve szerteágazó közönséget vesznek célba; másrészt, a jogszabályok és rendelkezések az állami szolgáltatókra nézve korlátozottabb hozzáférési lehetőséget biztosítanak a reklámforrásokhoz, mint a magánszolgáltatók esetében.
(39)
Egyébiránt a beszerzési költségek és a műsorkészítés költségei erőteljes infláción mentek keresztül. A szolgáltatók száma négy év alatt megkétszereződött, a verseny a műsorok piacán kiéleződött, miközben az új szolgáltatók többletlikviditást hoztak erre a piacra. Az eredmény: a műsorok költségei megemelkedtek, függetlenül azok típusától. Az inflációs fejlődés ellensúlyozására a két állami csatorna saját programkészleteiből merített. A pénzügyi eszközök kímélése és a frissítés ritkulása miatt ezek a műsorok veszítettek vonzerejükből, ami kiváltotta a France 2 közönségének lemorzsolódását, és ennélfogva a hirdetési források apadását. A hirdetési források apadása és a költségnövekedés ily módon a két állami televízió pénzügyi egyensúlyának romlásához vezetett.
(40)
A francia hatóságok leszögezik, hogy az állam kénytelen volt beavatkozni, hogy biztosítsa a két állami csatorna működőképességét és közszolgálati feladatainak ellátását, és ez által lehetővé tegye a pluralizmus fennmaradását. E közszolgálati követelmények lefordíthatók egy általános minőségi kötelezettségre és konkrét szerkesztési feladatokra. Ezek abból a koncepcióból erednek, amelynek értelmében az állami csatornák fennállása az általános képzésben és egy meglehetősen heterogén közönség összetartásában, az információs pluralizmus, a műsorválaszték és az audiovizuális és filmművészeti alkotáshoz széles körben nyújtott támogatás szükséges feltétele. E feladatok gyakorlati megvalósítása egyúttal többletköltséget is jelent, valamint hiányt a hirdetések elnyerésében az állami csatornákon. 1988 és 1994 között gazdasági helyzetük romlása olyan jellegű volt, hogy létük is megkérdőjeleződött, és ily módon akadályozta őket a közszolgálati funkciók ellátásában. Az államnak tehát be kellett avatkoznia beruházási szubvenciók és tőkejuttatások formájában. Valójában az előfizetői díjak spontán növekedése nem szívhatta fel a műsorköltségek gyors emelkedését, és nem állíthatta meg a csatornák gazdasági degradációjának folyamatát. A francia hatóságok úgy vélik, hogy az állami beavatkozás, melyet a France 2 és a France 3 javára hajtottak végre, összhangban van a közös piaccal, a Szerződés 86. cikk (2) bekezdése alapján épp úgy, mint a 87. cikk (3) bekezdés c) pontja értelmében, és a nehéz helyzetben lévő vállalatok megsegítését és átalakítását célzó támogatásokról szóló irányelvekkel is (8).
(41)
A francia hatóságok a France 2-nek és a France 3-nak nyújtott beruházási támogatásokat a csatornák megsegítésének szükségességével indokolják, hogy azok meg tudjanak birkózni a műsorok költségnövekedésével. A Coopers & Lybrand okmányalapú ellenőrzését követően, a két állami csatorna 1991 júliusában stratégiai tervet dolgozott ki, amely belső reorganizációs projektet foglal magában, valamint egy, a takarékos gazdálkodást elősegítő szociális tervet, meghatározva a nézők igényeinek jobb kielégítését célzó stratégiát, a köztelevízió sajátosságainak megőrzése mellett. Az állam e stratégiai terv megvalósításához kiegészítő finanszírozást rendelt a már idézett beruházási szubvenciók formájában, és - a France 2 esetében - olyan tőkejuttatás formájában, melynek célja a mérlegstruktúra feljavítása, megváltoztatása. Ez az első, 500 millió frankos dotáció elégtelennek bizonyult, ezért az állam úgy döntött, hogy két további tőkejuttatásban részesíti - 1993-ban és 1994-ben - a szóban forgó csatornát. Az utóbbi beavatkozásra a Coopers & Lybrand újabb okmányalapú ellenőrzését követően került sor, egy szintén új gazdasági terv velejárójaként. A feltőkésítési lépések lehetővé tették a pénzügyi helyzet rendezését a két állami csatornánál, hogy azok alkalmazkodni tudjanak az új versenyhelyzethez.
(42)
A francia hatóságok felidézik, hogy ezek a - köztelevízióknak juttatott - támogatások a közszolgálati feladatok újrameghatározásának általánosabb összefüggésébe illeszkednek, valamint az állammal fennálló kapcsolatok megújításának kontextusába, a célkitűzések szerződéses kötelezettségek formájában történő megállapításának irányában.
(43)
A francia hatóságok végül kifejezésre juttatják, hogy a közönség, a műsorok és az audiovizuális nyilvánosság piacai nemzeti dimenziójú piacok, és felróják a Bizottságnak, hogy nem mutatta ki: mennyiben érintik a Közösségen belüli kereskedelmi forgalmat a szóban forgó állami pénzügyi intézkedések.
(44)
1999. április 29-én kelt válaszukban a francia hatóságok megtették észrevételeiket a France 2 és a France 3 piaci pozíciójával kapcsolatban az audiovizuális jogok és a hirdetések területén. A hatóságok jelzése szerint az állami csatornák nem veszélyeztethetik a kereskedelmi televíziók pozícióit, amennyiben pénzügyi kapacitásaik gyengébbek, műsorpolitikájuk pedig kötelező feladatoknak és választéknak kell, hogy megfeleljen, míg a kereskedelmi csatornák kizárólag közönségvonzó programokat kínálnak. A francia hatóságok ugyancsak megállapítják, hogy a France 2 és a France 3 díjszabásai „mesterségesen alacsony szinten” tartottak, ami a hirdetési felületek értékesítését illeti. Különösen hangsúlyozzák, hogy a France 2 hirdetési felületeinek eladási ára összességében csupán 5-10%-a a TF1 árainak, miközben sugárzási kapacitása kétszer kisebb annál. Az alkalmazott árakban fennálló különbség a két állami csatorna és a TF1 között csupán a reklámteljesítményben meglévő különbséget tükrözi vissza.
B. Az ATC észrevételeiről
(45)
A 2000. június 15-én kelt levelükben a francia hatóságok eljuttatták a Bizottsághoz az ACT észrevételeihez fűzött megjegyzéseiket. Emlékeztetnek álláspontjukra, miszerint az előfizetési díj létező támogatást képez, és vitatják, hogy a vezeték nélküli magáncsatornáknak meg kell felelniük a közszolgálati csatornákéhoz hasonló követelményeknek. Fenntartják álláspontjukat, miszerint a beruházási támogatások és a tőkejuttatások, melyek e határozat tárgyát képezik, összhangban vannak a közös piaccal a Szerződés 86. cikk (2) bekezdése, valamint a 87. cikk (3) bekezdés c) pontja értelmében, és jelzik, hogy nem kérték a Szerződés 87. cikk (3) bekezdés d) pontjának alkalmazását a kultúra támogatásával kapcsolatban. Végül jelzik: a Bizottságra tartozik annak eldöntése, hogy elegendő-e a rendelkezésére álló információ az eljárás lezárásához, és hogy a közokiratok megismertethetők-e az ACT-vel.
V. A SZÓBAN FORGÓ INTÉZKEDÉSEK ÉRTÉKELÉSE
(46)
A Szerződés 87. cikk (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „a Szerződésben előírt derogációktól eltekintve, amennyiben érintik a tagállamok közötti kereskedelmi forgalmat, nem egyeztethetők össze a közös piaccal a tagállamok által vagy tagállami források közvetítésével nyújtott támogatások, melyek bármilyen formában is torzítják vagy torzítani fenyegetik a versenyt azáltal, hogy előnyben részesítenek bizonyos vállalatokat vagy termelést”.
(47)
Ugyanígy ahhoz, hogy egy pénzügyi intézkedés állami támogatást képezzen a Szerződés 87. cikk (1) bekezdése értelmében, a következő feltételeknek kell - halmozottan - teljesülniük:
-
a támogatást egy tagállamnak állami forrásokból kell nyújtania,
-
a támogatásnak bizonyos vállalkozósokat vagy ágazatokat kell előnyben részesíteniük, és így versenytorzulást vagy ilyennek a veszélyét kell előidézniük,
-
a támogatásnak befolyásolnia kell a tagállamok közötti kereskedelmi forgalmat.
A. Az állami forrásokról
(48)
A támogatások és tőkejuttatások, melyek e határozat tárgyát képezik, az állami költségvetésből származnak. E támogatások vagy juttatások megadásáról törvényhozási vagy igazgatási aktussal döntöttek. Ily módon a szóban forgó intézkedések államiforrás-jellege és az állami eredetük nem vonható kétségbe.
B. A szelektív előnyökről és a versenytorzulásról
(49)
Minden szubvenció, amelyben a France 2 és a France 3 részesült 1988. és 1994. között, a két állami csatorna számára pénzügyi forrásokat alkotott, amelyeket tevékenységük finanszírozására vagy beruházásra használhattak fel, és amelyekhez úgy jutottak, hogy nem kellett azokkal szemben saját bevételeiket elszámolni, vagy hiteleket felvenni a piacról. E szubvenciók ily módon előnyt képeztek. Ezek továbbá szelektív jellegűek, mivel kizárólag a szóban forgó két állami csatorna részesült a szubvenciókból, nem minden televíziós üzemeltető, függetlenül attól, hogy állami vagy magántulajdonban van.
(50)
Az 1988-1994. közötti időszakban az állam három alkalommal részesítette tőkejuttatásban a France 2-t. A Bizottság általában úgy ítéli meg, hogy az állami tőkejuttatás egy vállalkozás számára nem képez szelektív előnyt, ha ez a juttatás olyan feltételekkel történik, melyek a piacgazdaság rendes környezetében működő magánbefektető számára is elfogadhatók. A piacgazdaságban működő magánbefektető tesztje, annak sajátos természete miatt, csak olyan üzleti tevékenységekbe való beruházásokra alkalmazható, amelyekből neki rendes haszna van. Adott esetben a France 2 a televíziós műsorsugárzás olyan koncepciójával és szerkesztésével rendelkezik, amely megfelel az állam által ráruházott feladatoknak, és tevékenységének jelentős részét az állam - ezen a jogcímen - az előfizetési díjakból közvetlenül finanszírozza. A köztelevízió műsorpolitikája nem az üzleti bevételek maximalizálására irányul. A France 2-nek juttatott tőkével az állam elsődleges célkitűzése ennélfogva nem az optimális haszon elérése volt. Ily módon az állam nem a piacgazdaságban működő magánbefektető motivációjával nyújtott tőkejuttatást a France 2-nek. 1996. december 20-án és 1999. április 29-én kelt észrevételeikben a francia hatóságok arra az érvre hivatkoztak, amely szerint az állam úgy járt el, mint a piacgazdaságban aktív magánbefektető. Mindazonáltal ellentmondásosnak bizonyul fenntartani bizonyos észrevételek szerint, hogy az állam úgy járt el, mint egy piacgazdaságban működő magánbefektető, és a hivatalos vizsgálati eljáráshoz fűzött észrevételek szerint, hogy az állam beavatkozása a France 2 mellett tiszteletben tartotta a nehéz helyzetben lévő vállalkozások megmentését és átalakítását célzó támogatásokról szóló irányelveket. Valójában az irányelvek akkor alkalmazandók, amikor megmentési vagy átalakítási támogatásokról van szó, nem pedig, amikor olyan beavatkozásokról, melyek megfelelnek a piacgazdaságban aktív magánbefektető szemléletének.
(51)
Tekintettel arra, hogy a francia hatóságok hivatkoztak a France 2-vel szemben tanúsított magatartásuk hasonlóságára a piacgazdaságban aktív magánbefektető magatartásával, indokolt megvizsgálni ezt az érvelést. Annak értékelésére, hogy a tőkejuttatásokra normál piaci feltételek között került-e sor, elemezni kell a kedvezményezettnél a tőkejuttatást megelőző időszakban fennálló gazdasági eredményeket, valamint a piaci előrejelzések alapján felvázolt pénzügyi távlatokat. Adott esetben a 3. táblázat mutatja, hogy milyen nettó gazdasági eredményei voltak a France 2-nek a három tőkejuttatás előtt és után.
3. TÁBLÁZAT
A France 2 pénzügyi adatai az 1988-1994. közötti időszakra
(millió frank)
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
Pénzforgalom
2 835,66
2 878,81
3 047,18
3 414,15
4 393,52
4 367,65
4 935,79
5 073,76
Pénzügyi év nettó eredménye
- 99,92
- 329,19
- 744,25
- 92,92
75,51
52,01
73,13
60,73
Forrás: France 2 eredménykimutatása
(52)
Mint az a 3. táblázatból kitűnik, a France 2 nem volt rentábilis a tőkejuttatások korszakában. A francia hatóságok nem számíthattak rá - a csatorna korábbi eredményei alapján -, hogy szolíd hozamot érnek el befektetésük után. A vállalat pénzügyi kilátásai, illetve a piaci előrejelzések alapján, már az átlagos megtérülést sem várhatták el. Ha igaz, hogy a France 2 - néhány veszteséges év után - 1992-től vált újra rentábilissá, a csatorna által elért csekély haszon csak azt követően vált lehetségessé, hogy az állam 1993-ban és 1994-ben pótlólagos tőkejuttatásban részesítette a vállalatot. Ebből következik, hogy a francia hatóságok érvelése, miszerint a France 2-nek nyújtott tőkejuttatásokat rendes piaci befektetésnek kell tekinteni, nem fogadható el.
(53)
A Bizottság ennélfogva úgy ítéli meg, hogy piacgazdaságban aktív magánbefektető nem nyújtotta volna a France 2-nek az állam által 1991-ben, 1993-ban és 1994-ben teljesített tőkejuttatásokat. Így azok, e tekintetben, a France 2 előnyére szolgáló diszkriminációt képviselnek, mivel a France 2 volt az egyetlen olyan televíziós csatorna, amely tevékenységének finanszírozására ilyen juttatásokban részesült.
(54)
Ezenkívül indokolt megvizsgálni, hogy a jóváhagyott előnyre vonatkozó feltétel teljesül-e az Európai Bíróság által az Altmark ügyben hozott határozatban (9) megállapított halmozott feltételek szerint. E feltételek a következők:
-
a kedvezményezett vállalat ténylegesen kötelezett a közszolgálati feladatok ellátására, és e feladatokat egyértelműen meghatározták,
-
azokat a paramétereket, melyek alapján a kompenzációt kiszámítják, objektív és transzparens módon állapították meg, hogy ily módon elkerüljék a kedvezményezett vállalat diszkriminatív előnyben részesítését konkurenseivel szemben,
-
a kompenzáció nem haladja meg azt a mértéket, amely a közszolgálati feladatok ellátásával kapcsolatban felmerült költségek egészének vagy egy részének fedezéséhez szükséges, számításba véve a kapcsolódó bevételeket, valamint az e feladatok ellátásán képződő mérsékelt nyereséget is,
-
amikor a vállalat kiválasztása nem közbeszerzési eljárás keretében történt, a szükséges kompenzáció mértékét egy átlagos nagyságú, jól vezetett és megfelelően felszerelt vállalat költségeinek elemzése alapján állapították meg, melyek a szóban forgó feladatok ellátásával kapcsolatban merülnek fel részéről, számításba véve a kapcsolódó bevételeket, valamint az e feladatok ellátásán képződő mérsékelt nyereséget is.
(55)
Adott esetben a Bizottság megítélése szerint az Altmark ügyben hozott határozatban támasztott második feltétel nem teljesült. A beruházási támogatások és tőkejuttatások valójában a France 2-nek és France 3-nak nyújtott konkrét állami támogatási intézkedések, melyek célja az, hogy e vállalatok képessé váljanak gazdasági problémáik megoldására. E finanszírozásokat kizárólag a posteriori nyújtották, egy előre nem látott helyzetre reagálva. Ennélfogva itt nem az előzőleg objektív és transzparens módon megállapított paraméterek függvényében nyújtott finanszírozásokról van szó.
(56)
Továbbá, ami az Altmark ügyben hozott határozatban támasztott negyedik feltételt illeti, a Bizottság megállapítja, hogy azokat a televíziós csatornákat, amelyekre a francia hatóságok a közszolgálati feladatok ellátását korlátozták, nem közbeszerzési eljárás alapján választották ki. Ezenkívül a két állami csatornának nyújtott pénzügyi kompenzáció mértékét nem egy átlagos nagyságú, jól vezetett és megfelelően felszerelt vállalat költségeinek elemzése alapján állapították meg, melyek a szóban forgó feladatok ellátásával kapcsolatban merülnek fel részéről.
(57)
Mivel az Altmark ügyben hozott határozatban szereplő halmozott feltételek nem teljesültek, a Bizottság megállapítja, hogy a szubvenciók és tőkejuttatások, melyek e határozat tárgyát képezik, a Szerződés 87. cikk (1) bekezdése értelmében, szelektív előnyökkel jártak a France 2 és France 3 csatornák szempontjából.
(58)
Ezenkívül az Európai Bíróság állandó joggyakorlata szerint (10) minden állami támogatás, amely megerősíti egy vállalat pozícióját a többi konkurens vállalatéhoz képest a Közösségen belüli kereskedelemben, torzítja a versenyt. 1988-ban - ekkor kezdődött meg a Bizottság vizsgálata a szóban forgó ügyben - Franciaország audiovizuális szektora nyílt versenypiaccá vált. A France 2 és a France 3 versenyhelyzetbe került más televíziós üzemeltetőkkel, ennélfogva az a pénzügyi előny, melyben - az e határozat tárgyát képező pénzügyi intézkedések révén - a szóban forgó vállalatok részesültek, szükségképpen fenntartotta vagy megerősítette pozíciójukat konkurenseik helyzetéhez képest. Ennélfogva a pénzügyi intézkedések, melyek előnyeiben részesültek, a Szerződés 87. cikk 1. bekezdése értelmében versenytorzítást hoz létre.
C. A kereskedelmi forgalomra gyakorolt hatás
(59)
Egy állami pénzügyi intézkedés - a Szerződés 87. cikk (1) bekezdése értelmében - nem képez állami támogatást, csak ha valóságosan vagy potenciálisan befolyásolja a tagállamok közötti kereskedelmi forgalmat. Amennyiben az állam által nyújtott pénzügyi támogatás erősíti egy vállalat helyzetét a többi, konkurens vállalathoz képest a Közösségen belüli kereskedelmi forgalomban, úgy kell megítélni, hogy a támogatás befolyásolta ezt a forgalmat (11). Az Európai Bíróság a befolyásolás fogalmának egy tág értelmezését dolgozta ki. Ily módon az a tény, hogy az érintett vállalat maga nem vesz részt az exportálásban, nem zárja ki a kereskedelmi forgalom érintettségét. Valójában, ha egy tagállam támogatást nyújt egy vállalatnak, a belső tevékenység ezáltal fenntartottnak, vagy megnöveltnek tekinthető, mivelhogy a támogatás csökkenti a más tagállamban bejegyzett vállalatok piacra lépési esélyeit (12).
(60)
E joggyakorlat fényében a Közlemény kifejti: „ennélfogva általánosságban úgy ítélhető meg, hogy állami műsorszóró szervezetek állami finanszírozása befolyásolja a tagállamok közötti kereskedelmi forgalmat. Nyilvánvaló ez abból az esetből, amely nemzetközi szinten gyakran előfordul, a műsorszórási jogok megszerzésével és értékesítésével kapcsolatban. A reklámtevékenység - olyan állami műsorszórók esetében, amelyek jogosultak hirdetési felületek értékesítésére - határokat átlépő természetű, különösen a nyelvi szempontból egynemű térségekben, melyek a nemzeti határok két oldalán terülnek el.” (13)
(61)
Tájékoztatási igényében (14) és a hivatalos eljárás megnyitásáról szóló határozatban a Bizottság részletesen kidolgozta a kereskedelmi forgalomra gyakorolt befolyás kérdését. Az audiovizuális jogok megszerzésének és a műsorértékesítésnek a piacai nemzetközi dimenziójúak, még akkor is, ha a jogokat és műsorokat általában földrajzilag meghatározott piacokra vonatkozóan szerzik. A France 2-nek és France 3-nak nyújtott pénzügyi források versenyelőnyt biztosítottak az audiovizuális jogok megszerzéséhez és olyan műsorokba való befektetéshez, melyeket a későbbiekben értékesítettek. Ezenkívül a szóban forgó támogatási intézkedések kedvezőbb helyzetbe hozták a France 2-t és a France 3-at közösségi versenytársaikkal szemben, mivel csökkentették utóbbiak esélyét a franciaországi piacra lépésben. E tárgyban meg kell jegyezni, hogy az e határozatban vizsgált időszak egy részére vonatkozóan, egy több tagállamban is aktív audiovizuális csoport részesedést szerzett a la Cinq nevű francia csatornában, amely 1992-ben ment csődbe.
(62)
Következésképp, azok a szubvenciók és tőkejuttatások, amelyekben a France 2 és a France 3 részesült, a Szerződés 87. cikk (1) bekezdése értelmében határozottan befolyásolták a tagállamok közötti kereskedelmi forgalmat.
(63)
Tekintettel ezekre a megfontolásokra, indokoltan lehet megállapítani, hogy a francia hatóságok részéről a France 2 és a France 3 részére folyósított szubvenciók, valamint a France 2-nek 1988-1994 között nyújtott tőkejuttatások a Szerződés értelmében állami támogatást képeznek.
VI. AZ ÁLTALÁNOS GAZDASÁGI ÉRDEKŰ SZOLGÁLTATÁS MINŐSÍTÉSÉNEK MEGADÁSA A FRANCE 2 ÉS FRANCE 3 CSATORNÁKNAK
(64)
A Szerződés 86. cikk (2) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokat végző vállalatokra, vagy azokra, amelyek a fiskális monopólium jellegzetességeit mutatják, vonatkoznak e Szerződés rendelkezései, különösen a versenyszabályok, amennyiben e rendelkezések, illetve szabályok alkalmazása nem mond ellent a rájuk bízott különös feladat jogi vagy tényleges megvalósításának. A kereskedelmi forgalom fejlődése nem lehet érintett olyan mértékben, amely ellentétes a Közösség érdekével.”
(65)
Az állandó joggyakorlat szerint a Szerződés 86. cikke - az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokat végző vállalatok esetében - derogációt képez az állami támogatások tiltásával kapcsolatban. (15) Az Altmark ügyben hozott határozat implicit módon megerősíti, hogy az olyan állami támogatás, amely kompenzálja a vállalat részéről az általános gazdasági érdekű szolgáltatás végzésével összefüggésben felmerült költségeket, kompatibilisnek nyilvánítható a közös piaccal, ha a Szerződés 86. cikk 2. bekezdésében támasztott feltételeket tiszteletben tartják.
(66)
Összhangban az állandó joggyakorlattal (16), a Szerződés 86. cikke kivételes rendelkezést képez, melyet korlátozó módon kell értelmezni. A Törvényszék pontosan előírta, hogy az alábbi feltételeknek együttesen kell megfelelni ahhoz, hogy egy intézkedés részesülhessen a derogációból:
-
a szóban forgó szolgáltatás általános gazdasági érdekű szolgáltatás, melyet, mint ilyet egyértelműen definiál a tagállam,
-
az érintett vállalatot az állam explicit módon kötelezi a szóban forgó szolgáltatás ellátására,
-
a Szerződés versenyszabályainak alkalmazása ellentmond a vállalatra ruházott különös feladatnak, és a derogáció nem befolyásolhatja a kereskedelmi forgalom fejlődését a Közösség érdekével ellentétes mértékben.
(67)
A Közlemény rögzíti azokat az elveket és módszereket, melyeket a Bizottság követni szándékozik e feltételek betartásának ellenőrzésében a műsorszórás területén. Az adott esetben a Bizottságnak azt is meg kell állapítania, hogy:
-
a France 2 és a France 3 televíziós csatornák tevékenysége közszolgálati tevékenységet képez, és a közszolgálati feladatokat világosan meghatározták (definíció),
-
a France 2-t és France 3-at e közszolgálati feladatokkal hivatalos formában ruházták fel (mandátum és ellenőrzés),
-
a csatornáknak nyújtott pénzügyi kompenzáció arányban van közszolgálati tevékenységük nettó költségével (arányosság).
(68)
Elemzésének keretében, a Bizottságnak számolnia kell a Jegyzőkönyvvel is. A Jegyzőkönyv felidézi, hogy a közszolgálati műsorszórás minden társadalomban közvetlenül kapcsolódik a demokratikus, szociális és kulturális igényekhez, valamint a tájékoztatási pluralizmus fenntartásának szükségességéhez. A Jegyzőkönyv még pontosabban kiköti, hogy a tagállamok feladata „a közszolgálati műsorszórás finanszírozásáról való gondoskodás, amennyiben ezt a finanszírozást műsorszóró szervezeteknek nyújtják, a rájuk ruházott közszolgálati feladatok ellátására, melyeket az egyes tagállamok definiáltak és megszerveztek, és amennyiben ez a finanszírozás nem változtatja meg a kereskedelmi forgalom feltételeit és versenyfeltételeket a Közösségben olyan mértékben, hogy sértse a közös érdeket, beleértve, hogy a közszolgálati feladat megvalósulását számításba kell venni.”
A. A France 2 és France 3 közszolgálati feladatainak meghatározása
(69)
A Jegyzőkönyv és a Közlemény alapján a közszolgálati feladatok meghatározása a tagállamokat terheli. A Közlemény jelzi, hogy „a műsorszórási ágazat sajátos természetének figyelembevételével, egy »tág« definíció alkalmazásával, amely adott műsorszóró szervezetre korlátozza - mandátuma alapján - a kiegyensúlyozott és változó műsorpolitika feladatát, bizonyos közönségarány megtartása mellett, fontolóra vehető, a Jegyzőkönyv értelmező rendelkezéseinek - a Szerződés 86. cikkére tekintettel - indokolt figyelembe vétele, amennyiben előirányozza a társadalom demokratikus, szociális és kulturális igényeinek kielégítését és a pluralizmus garantálását, beleértve a kulturális és nyelvi sokféleséget.” (17) Végül indokolt felidézni, hogy a közszolgálati műsorszórás meghatározását illetően a Bizottság szerepe a nyilvánvaló hibák ellenőrzésére korlátozódik (18).
(70)
Az 1986. szeptember 30-i 86-1067 sz. - a kommunikációs szabadságról szóló - francia törvény 48. cikke hivatkozik a France 2 és France 3 televíziós csatornák „oktatási, kulturális és szociális missziójára”. A törvény 54., 55. és 56. cikke konkrétan meghatározza a France 2 és a France 3 bizonyos feladatait a kormánynyilatkozatok, parlamenti viták közvetítését és a politikai pártoknak, csoportosulásoknak, érdekvédelmi és szakmai szervezeteknek, valamint a Franciaországban gyakorolt fő vallásoknak biztosított sugárzást illetően.
(71)
A France 2 és France 3 közszolgálati feladatait ezt követően egy hatásköri leírásban részletesen is kifejtették. A France 2 1987. augusztus 28-án kelt feladat- és hatásköri leírásának 3. cikke a következőképpen rendelkezik: „a társaság közvetítéseit úgy alakítja ki és szerkeszti, hogy a társadalom minden rétegét tájékoztassa, a törvény által ráháramló kulturális, oktatási és szociális funkciójának megfelelően kulturális értelemben gazdagítsa, valamint szórakoztassa” és „különös tekintettel arra, hogy biztosítsa az értékek megőrzését és részt vegyen azok gazdagításában, a vételi sávjában kínált audiovizuális alkotások létrehozásával.” A France 3 ugyancsak 1987. augusztus 28-án kelt feladat- és hatásköri leírása visszatér erre a két bekezdésre és kiegészíti azt egy harmadikkal: „a társaság úgy alakítja ki és szerkeszti regionális tárgyú közvetítéseit, hogy különösen a kulturális közösségek, társadalmi és szakmai egyesülések, valamint szellemi és filozófiai csoportosulások önkifejezési és tájékoztatási szükségleteit kielégítse.”
(72)
Körülbelül húsz cikk ezt követően pontosabban is leírja a közszolgálati feladatok tartalmát: a gondolat- és véleményáramlatok pluralista kifejezése, tisztességes, független és plurális tájékoztatás, alkalmazkodás a technológiai változásokhoz, a műsorok élvezhetővé tétele a süketek és rosszul hallók számára, kormányzati közlemények, parlamenti viták közvetítése és a politikai pártoknak, csoportosulásoknak, érdekvédelmi és szakmai szervezeteknek, valamint a Franciaországban gyakorolt fő vallásoknak biztosított sugárzási lehetőség a nagy jelentőségű nemzeti ügyekkel kapcsolatos üzenetek, közlekedésbiztonsági és fogyasztóvédelmi információk közvetítése, ismeretterjesztési és szociális jellegű közvetítések, a közvetítéssel és a dokumentálással kapcsolatos kötelezettségek, tájékoztató műsorok, színházi, zenei, táncos, varieté- és sportközvetítések, gyermek- és felnőttműsorok, valamint fikcióra épülő alkotások bemutatása.
(73)
A France 2 és France 3 1994. szeptember 16-án kelt feladat- és hatásköri leírásai, melyek az 1987. évi leírások helyébe léptek, újra megállapítják ezeket a közszolgálati feladatokat. A feladat- és hatásköri leírások preambuluma jelzi: „a nemzeti televíziós társaságok (a France 2 és a France 3) minden polgár televízióját képezik. Ezen a jogcímen törekednek a lehető legszélesebb közönség elérésére, miközben sajátos karakterüket is igyekeznek érvényesíteni specifikus műsorok kínálatával, négy főbb ismérv alapján:
-
a törvény által ráruházott kulturális, oktatási és szociális feladatainak teljesítésének keretében, ezek a csatornák tájékoztatják, kulturális tekintetben gazdagítják és szórakoztatják a nyilvánosságot, mindenkor tiszteletben tartva az emberi személyiséget,
-
a csatornák biztosítják a műsorok pluralizmusát, mindkét nem megközelítését és a nyitottságot minden közönségréteg felé,
-
a csatornák műsorkínálata különösen gazdag és sokféle a kulturális és az ifjúsági közvetítések területén,
-
a csatornák jelentős erőfeszítést tesznek a televíziós alkotások területén, innovációs lehetőségeket keresve és módszeresen szem előtt tartva az írásművészeti alkotásokat és támogatva olyan eredeti produkciók megvalósítását, melyek különösen a francia kultúra értékeinek ápolását célozzák.
Erre tekintettel, a nemzeti műsorszolgáltató társaságok hivatásszerűen alakítanak ki etikai, minőségi és elképzelési mintákat, és emiatt következetesen kerülnek minden közönségességet. Az a figyelem, mellyel közönsége felé fordul, kifejezi többletelkötelezettségét a nyilvánosság irányában, a kereskedelmi teljesítményen túlmenően.” A France 2 feladat- és hatásköri leírásának preambuluma ezután ezt úgy fejti ki, hogy önmagát „az egyetlen nagyközönségi köztelevízióként” aposztrofálja, amelynek feladata, hogy elérje „a nagyközönséget, melynek a műsorok változatos és kiegyensúlyozott választékát kínálja”, míg a France 3 feladat- és hatásköri leírása azt jelzi, hogy ezzel „megerősíti a regionális és helyi csatorna speciális funkcióját és kiemelten kezeli a decentralizált tájékoztatást és a regionális eseményeket”, ahogyan az 1987. augusztus 28-án kelt feladat- és hatásköri leírás körülbelül húsz cikke részletesebben kifejti a közszolgálati feladatok tartalmát.
(74)
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy azok a közszolgálati feladatok, amelyekbe a France 2 és France 3 befektetett, megfelelnek az általános gazdasági érdekű szolgáltatás fogalmának a Szerződés 86. cikk (2) bekezdése szerint. Ezeket a közszolgálati feladatokat egyértelműen meghatározták, és azok indokoltak, amennyiben egyúttal a francia társadalom demokratikus, szociális és kulturális igényeinek kielégítését és a pluralizmus biztosítását célozzák, beleértve a Jegyzőkönyv értelmében vett kulturális és nyelvi sokféleséget. A Bizottság megállapítja ezenkívül, hogy ezek a közszolgálati feladatok fedezik a France 2 és France 3 által sugárzott műsorok koncepciójának kialakítását és közvetítésüket. A két csatorna közszolgálati tevékenysége ily módon műsoraik koncepciójának kialakításában és sugárzásában áll. Természetesen bizonyos közszolgálati feladatok általános, ugyanakkor minőségi jellegűek, de a Bizottság - figyelemmel a Jegyzőkönyv értelmező rendelkezéseire - ezt a „tág” definíciót jogszerűnek és helyénvalónak tekinti. A Bizottság végül úgy ítéli meg, hogy a közszolgálati feladatok szóban forgó definíciója nem tartalmaz semmilyen nyilvánvaló hibát.
(75)
A két állami csatorna feladat- és hatásköri leírása tartalmazza a sugárzási kvótákra vonatkozó rendelkezéseket is, az „eredeti francia” filmek és audiovizuális művek, valamint a koprodukciós filmek finanszírozása tekintetében. Olyan szabályozásról van szó, amely minden, egyértelműen hangos filmeket sugárzó televízióra alkalmazható. Tekintve, hogy ezek az intézkedések nem esnek e határozat vizsgálati körébe, utóbbi nem korlátozhatja az ily módon az audiovizuális előállítás és filmgyártás ágazatának nyújtott előnyök tényleges elemzését.
B. Felhatalmazás és ellenőrzés
(76)
A France és France 3 szóban forgó közszolgálati feladatait szabályszerű jogi aktusok állapították meg, mivel e feladatok a 86-1067 törvényből, valamint az 1987. augusztus 28-án majd 1994. szeptember 16-án kelt feladat- és hatásköri leírásból származnak, melyet miniszterelnöki rendelettel fogadtak el. E feladat- és hatásköri leírások előirányozzák, hogy bizonyos kötelezettségeket évente kell pontosítani. Az 1994. szeptember 16-án kelt feladat- és hatásköri leírások ezenkívül azt is megjelölik, hogy a bennük szereplő kötelezettségeket és elveket szükség szerint az állam és a csatornák közötti, a célkitűzésekről szóló szerződésekben pontosítják.
(77)
A francia hatóságok különböző formákat vezettek be annak ellenőrzésére, hogy a France 2 és a France 3 miként végzi közszolgálati feladatait. A két állami csatorna minden évben beszámol a kommunikációs miniszternek és a CSA-nak a feladat- és hatásköri leírásokban előírt rendelkezések végrehajtásáról. A CSA minden évben közzé tesz egy jelentést, amelyben értékeli - cikkről cikkre -, hogy az egyes csatornák mennyiben tartották be a feladat- és hatásköri leírásban foglaltakat. Amennyiben komoly hiányosságot tapasztalnak valamelyik csatornánál közszolgálati feladatainak ellátásában, a CSA észrevételeivel a társaság igazgatótanácsához fordul.
(78)
Másrészt, a 86-1067 sz. törvény 53. cikkével összhangban a Parlament szavazza meg az állami csatornák költségvetését a pénzügyi bizottság egyik tagja által minden egyes parlamenti ülésszakban elkészített jelentés alapján. Az előadó - amennyiben szükségesnek látja - kommentálhatja, hogy a csatornák mennyiben tartották magukat közszolgálati feladataikhoz.
(79)
Végül szükséges megjegyezni, hogy az egyes csatornák igazgatótanácsainak 12 tagjára két parlamenti képviselő esik, négyen az államot képviselik és ugyancsak négy kvalifikált szakembert is számításba kell venni. Ez a tíz személy független a csatornáktól, és ennélfogva fenntartás nélkül kifejtheti észrevételeit a közszolgálati feladatok teljesítését illetően.
C. A közszolgálati tevékenység arányos finanszírozása
a) A közszolgálati tevékenység állami költségtérítésének értékelése
(80)
A Bizottságnak fel kell mérnie, hogy a France 2-nek és France 3-nak folyósított állami támogatások arányban állnak-e közszolgálati tevékenységük költségeivel. A Közlemény értelmében: „ahhoz, hogy az arányosság kritériuma teljesüljön, szükséges, hogy az állami támogatások ne lépjék túl a közszolgálati funkció által gerjesztett nettó költségeket, beleszámítva az abból származó egyéb közvetlen és közvetett bevételeket. Ez az, amiért a nettó hozamokat - melyeket az üzleti tevékenységek származtatnak a közszolgálati feladatok elvégzéséből - figyelembe fogjuk venni a támogatás arányosságának értékelésében (19).”
(81)
Megjegyzendő, hogy amennyiben a Bizottság e tekintetben a tagállamok és a közvállalkozások közötti pénzügyi kapcsolatok átláthatóságáról szóló, 1980. június 25-i 80/723/EGK (20) bizottsági irányelvre hivatkozik, valamint az itt említett irányelv által bevezetett számlaszétválasztási kötelezettségre, ez a kötelezettség - a határozat által érintett időszakban - nem vonatkozott a televíziós közvetítés ágazatára.
(82)
A Közlemény nem foglal állást azzal kapcsolatban, hogy a tagállam milyen eszközöket választ a közszolgálati feladatokkal megbízott televíziók finanszírozására. A francia hatóságok egy vegyes finanszírozás mellett döntöttek, amely több lábon áll: állami és üzleti bevételi forrásokra támaszkodik. A hirdetési és szponzori bevételek lényegében lefedik az üzleti bevételeket; a forgalmazási tevékenységből csak marginális bevételek származnak. Ami az állami forrásokat illeti, az előfizetési díjak képezik a France 2 és France 3 rendes állami finanszírozását. Mindazonáltal 1988-tól 1994-ig - az előfizetési díjakon felül - a francia hatóságok az 1. és 2. táblázatban feltüntetett szubvenciókat nyújtották a France 2-nek és France 3-nak.
(83)
A francia hatóságok három tőkejuttatásban is részesítették a France 2-t. 1988-tól 1991-ig a csatorna akkora veszteséget halmozott fel, hogy 1991-ben - az 1966. július 24-i 66-537 sz. francia törvény 241. cikkének megfelelően - kénytelen volt megemelni, majd csökkenteni a társasági tőkét, hogy veszteségeit nagyrészt kiegyenlítse és helyreállítsa az alaptőke felének megfelelő sajáttőke-szintjét. E művelet keretében a francia állam 500 millió frankot juttatott a France 2-nek. A művelet elég volt a csatorna működésének biztosításához rövidtávon, de nem tette lehetővé a saját források és a bankhitelek közötti egyensúly tartós helyreállítását. Az államnak ezért két alkalommal - 1993-ban és 1994-ben - tőkejutatásban kellett részesítenie a társaságot, összesen 410 millió frankkal.
(84)
Az arányossági követelmény vizsgálata keretében a Bizottságnak ellenőriznie kell, hogy a France 2 és France 3 által 1988 és 1994 között kapott összes állami finanszírozás, vagyis az e határozatban említett állami támogatások, nem lépik túl a közszolgálati tevékenységük nettó költségét.
(85)
Fentiek alapján indokolt megjegyezni, hogy esetünkben, az 1988-1994. közötti időszakban a France 2 és France 3 olyan állami forrásokhoz jutott, melyek eltérő elszámolási logikát tükröztek. Valójában az előfizetési díj rendeltetése a két állami csatornánál, közszolgálati tevékenységük végzése során felmerült éves költségek kompenzálása. Ennek megfelelően az előfizetési díjat az eredménykimutatásban, éves bázison tüntetik fel, a tőkejuttatásokat és szubvenciókat viszont a mérlegben szerepeltetik. A tőkejuttatások valójában kivételes hozzájárulást képeznek, amely arra szolgált, hogy az évek során felhalmozódott hiányt megszüntesse. Ráadásul a beruházási és felszerelési támogatások (szubvenciók) lehetővé teszik olyan beruházások finanszírozását, melyeket több pénzügyi évre vonatkoztatva fognak hasznosítani, ennélfogva amortizációjukat is így számolják el. A szubvenciókat tehát újra felveszik az eredménykimutatásban, ugyanabban az ütemben, mint a beruházások amortizációját. Amennyiben a közszolgálati költségtérítés kiszámításában mérlegelemek (szubvenciók) és eredménykimutatási elemek (a pénzügyi év összes költségében szerepeltetett amortizáció) keverednek, elkerülhetetlen - közép- vagy hosszú távra vonatkozóan - halmozott figyelembevételük, mivel akkor lehet megítélni, hogy az (eredménykimutatásban megjelenő) szubvenciók és a (mérlegben szereplő) szubvenciók összegei közelítenek-e egymáshoz. Az 1988-1994 közötti évek hivatalos vizsgálati eljárásában fennmarad ez a halmozódási periódus.
(86)
A France 2 és France 3 egyaránt végez közszolgálati és üzleti tevékenységet, vagy közvetlenül, vagy leányvállalatokon keresztül. Kizárólag a csatornák közszolgálati tevékenységének költségét - amely magában foglalja a műsoraik megtervezésének és közvetítésének indokolt költségigényét - térítheti meg az állam. Egyébként, az egyes csatornák összes gyakorlati költsége magában foglalja a közszolgálati tevékenységgel összefüggő költségeket is, valamint az üzleti tevékenység költségeit. Az egyes csatornák közszolgálati tevékenységének nettó költsége ennélfogva úgy képezhető, hogy levonjuk az összes gyakorlati költségből az összes, általa közvetlenül vagy leányvállalat közvetítésével folytatott üzleti tevékenységgel összefüggő költséget, valamint e tevékenységek nettó nyereségét (lényegében a reklámbevételeket és a szponzori pénzeket), amint azt a Közlemény előírja. A vizsgált időszak - 1988-1994. - tekintetében, mint azt a 4. táblázat jelzi, a France 2 közszolgálati tevékenységének nettó költsége így halmozottan 15,69 milliárd frankra emelkedik, míg a France 3 esetében ez az összeg 20,89 milliárd frank. (21)
4. TÁBLÁZAT
A közszolgálati tevékenység nettó költségének meghatározása, halmozottan az 1988-1994 közötti időszakra
(milliárd frankban)
France 2
France 3
Összes költség
41,982
37,011
Üzleti tevékenységgel kapcsolatos költségek
15,2
11,74
Üzleti tevékenységek nyeresége
11,091
4,379
Közszolgálati tevékenység nettó költsége
15,691
20,892
(87)
Ezeket a nettó közszolgálati költségeket a továbbiakban össze kell kapcsolni az összesített állami finanszírozással, melyben a csatornák részesültek, hogy fel lehessen mérni: az állam által nyújtott pénzügyi kompenzáció meghaladja-e vagy sem ezeket a költségeket. Mivel az előfizetési díj egyfelől és a szubvenciók és tőkejuttatások másfelől eltérő számviteli logikának engedelmeskednek, szükséges egymás után, sorrendben bemutatni a közszolgálati tevékenység költségtérítésének egyenlegeit a figyelembe vett állami finanszírozás függvényében. Az 1988-1994. évi időszakra vonatkozóan a France 2 és France 3 előfizetési díj címén 12,12 és 20,17 milliárd frankot kaptak. (22) Ily módon, egy - eredménykimutatási szemléletben készült - elemzés értelmében kiderül, hogy a France 2 és France 3 kompenzációja elmaradt az indokolttól: halmozottan 3,57 milliárd, illetve 718,6 millió frankkal.
(88)
Ezen túlmenően indokolt egymással összevetni ezeket a hiányzó kompenzációs összegeket a kiegészítő állami forrásokkal, melyeket a mérlegben szerepeltettek. E kiegészítő forrásokat egyrészt a felszerelési szubvenciók adják, másrészt a beruházási támogatások, más szubvenciók és tőkejuttatások, melyek a jelenlegi eljárás tárgyát képezik. Halmozottan tekintve ezek a France 2 esetében 1,91 milliárd frankra, míg a France 3-nál 633,5 millió frankra rúgnak. Másrészt, nem lehet belevenni a közszolgálati tevékenység nettó költségébe azokat a tőkejuttatásokat, valamint folyószámlahiteleket, melyeket nem térítettek vissza a két állami csatorna üzleti tevékenységet folytató leányvállalatainak (115,2 millió frank és 25,9 millió frank a France 2, illetve France 3 esetében).
(89)
Ha számításba vesszük ezeket a kiegészítő forrásokat, úgy tűnik, hogy a France 2 és France 3 nem kapta meg az 1988-1994 közötti időszakra járó kompenzációt. A France 2 esetében az elmaradás 1,54 milliárd frank, míg a France 3-nál 59,2 millió frank.
b) A France 2 és France 3 piaci magatartásának értékelése a hirdetési felületek értékesítésében
(90)
A Közlemény értelmében a Bizottságnak meg kell győződnie arról is, hogy semmilyen versenytorzítás - ha az nem szükségszerű következménye a közszolgálati feladatok végrehajtásának - nem történt az üzleti tevékenység szintjén a közszolgálati tevékenységhez való rejtett kapcsolódás révén. Ilyen torzítás keletkezik akkor, ha a France 2 és France 3, melyek számára garantált az állami kompenzáció alacsonyabb üzleti bevételeik után, lejjebb szállítják reklámfelületeik eladási árait, és ezzel csökkentik versenytársaik bevételeit.
(91)
Panaszában a TF1 ezzel az érveléssel állt elő, leszögezve, hogy az állami támogatásnak köszönhetően a két csatorna „mentesülve a versenytársait sújtó rentabilitási korlátoktól, olyan ajánlati árat hirdethet meg és olyan mesterséges árengedményeket tehet hirdetési felületeire vagy szponzorálási akcióira vonatkozóan, amelyek lehetővé teszik, hogy megtartsa hirdető ügyfeleit.”
(92)
A rendelkezésére álló információk alapján a Bizottság nem észlelt egyetlen olyan elemet sem, amely a TF1 által előterjesztett érvelés adatalapjainak valóságosságát megkérdőjelezte volna. A TF1 és a France 2 és France 3 reklámidejének árkülönbségét nem a két állami csatorna üzleti magatartása magyarázza, hanem a TF1 eltérő műsorszóró kapacitása a két állami csatornához képest.
(93)
A televíziós reklámok ágazatában a hirdetők mindenekelőtt az 50 év alatti, háztartásban élők közönsége iránt érdeklődnek. Ez a közönség a „Gross Rating Point” (GRP, a médianyomás mutatószáma) fogalmával mérhető, amely úgy definiálható, mint a reklámkampányban bekövetkezett érintkezések átlagos száma a célba vett közönség 100 főjére vonatkoztatva. Egy érintkezés akkor tekinthető megvalósultnak, ha egy személy, egy alkalommal, adott pillanatban befogadásra alkalmas állapotban találkozik a közvetített üzenettel.
(94)
Hirdetéseik elhelyezéséhez, a hirdetők a legnagyobb hatósugarú műsorszórókat keresik, amelyek adott pillanatban a célközönség optimális lefedését biztosítják. Ebből következik, hogy minél nagyobb közönsége van egy műsorszóró intézménynek, annál inkább elfogadják a hirdetők, hogy emelt egységárat fizessenek érintkezésenként (GRP-ár). A műsorszórók hatósugarához ily módon kapcsolódik egy felár.
(95)
A 6. táblázat mutatja az egyes csatornákra vonatkozóan az átlagos GRP-t és az átlagos GRP-árat, a 15-49 év közötti háztartásban élők célközönségénél a nap egészét tekintve.
6. TÁBLÁZAT (23)
TF1
France 2
France 3
M6
GRP-átlag
GRP-ár
(euró)
GRP-átlag
GRP-ár
(euró)
GRP-átlag
GRP-ár
(euró)
GRP-átlag
GRP-ár
(euró)
1990
5,8
2 732
3
2 738
2,3
2 533
1,9
2 440
1991
5,3
2 649
2,6
2 488
2,1
2 463
1,9
2 239
1992
4,8
2 963
2,5
2 652
2
2 707
1,9
2 297
1993
4,7
2 829
2,4
2 595
1,7
2 785
1,9
2 481
1994
4,7
2 983
2,6
2 847
1,6
2 777
2
2 475
Forrás MEDIAMETRIE/MEDIAMAT kezelés POPCORN
Az 1989-ben bekövetkezett módszertani változás nem teszi lehetővé az összehasonlítást a korábbi adatokkal.
(96)
A 7. táblázat mutatja az egyes csatornákra vonatkozóan a GRP-átlagot és a GRP-átlagárat a legfrekventáltabb órákban (19-22 óra) a 15-49 év közötti korosztály célközönségénél.
7. TÁBLÁZAT
TF1
France 2
France 3
M6
GRP-átlag
GRP-ár
(euró)
GRP-átlag
GRP-ár
(euró)
GRP-átlag
GRP-ár
(euró)
GRP-átlag
GRP-ár
(euró)
1990
12,8
3 465
5,9
3 079
3,9
2 620
3,4
2 815
1991
12,1
3 536
6,1
3 103
4,1
2 607
3,8
2 454
1992
10,4
3 741
5,7
3 613
3,9
3 032
4,4
2 587
1993
10,7
3 512
5,9
3 378
3,4
3 150
3,9
3 084
1994
10,3
3 735
6
3 519
3,4
3 078
4,2
3 920
Forrás MEDIAMETRIE/MEDIAMAT kezelés POPCORN
Az 1989-ben bekövetkezett módszertani változás nem teszi lehetővé az összehasonlítást a korábbi adatokkal.
(97)
Az állami csatornák versenyellenes magatartása a hirdetési felületek piacán akkor állapítható meg, ha - számításba véve azt a tényt, hogy a magasabb GRP-átlag magasabb GRP-árat von maga után (hatósugár utáni felár) - az állami csatornák által alkalmazott GRP-ár érzékelhetően alacsonyabb volt, mint a TF1 és az M6 által alkalmazott. Nem ez a helyzet a 6. és 7. táblázaton felvett adatok alapján. Igaz, ebből az következik, hogy lényegében - mint azt a TF1 hangsúlyozza - az ő GRP-ára magasabb, mint a France 2-é vagy a France 3-é, melyek maguk is magasabbak, mint az M6 árai. Ugyancsak következik ebből, hogy a TF1 GRP-átlaga mindig nagyon tisztán magasabb, mint a France 2 vagy a France 3 átlaga. 1990-1994 között, a nap egészét tekintve, a TF1 GRP-átlaga 4,7 és 5,8 pont között változik, miközben a France 2 esetében az átlag 2,4 és 2 között, a France 3 esetében 1,6 és 2,3 pont között van, továbbá az M6 esetében 1,9 és 2 pont között. A legfrekventáltabb órákban, a TF1 GRP-átlaga 10,3 és 12,8 pont között, a France 2-é 5,7 és 6,1 között, a France 3-é 3,4 és 4,1 között, míg az M6-é 3,4 és 4,4 között van. Mindazonáltal, a különbség a TF1 GRP-ára és a két állami csatorna árai között nem aránytalan, ha összehasonlítjuk a TF1 és az M6 árai közötti különbséggel. Átlagosan, 83 euró nagyságrendű GRP-árcsökkentés figyelhető meg a France 2, France 3 és az M6 esetében a TF1 GRP-árához képest, a két vizsgált időszak tekintetében (egész napra és a legfrekventáltabb órákra nézve). Attól kezdve megállapítható, hogy a France 2 és a France 3 nem mesterségesen alacsony áron állított ki hirdetési felületeinek eladásáról.
(98)
Illusztrációs célból az alábbi grafikonok képviselik a csatornák GRP-ár és a GRP-átlag áraival kapcsolatos adatokat, melyek a 6. és 7. táblázatokban jelennek meg, megkülönböztetve a napi átlagot és a legfrekventáltabb órákat. Az egyes csatornák számára rendelkezésre álló pontok korlátozott száma (öt) és gyenge szóródásuk lehetővé teszi öt év együttes bemutatását és a négy csatorna ábrázolását ugyanazon a grafikonon.
(99)
A két grafikon megmutatja, hogy pozitív korreláció áll fenn a GRP-átlag és a GRP-ár között, ami megerősíti azt a tényt, miszerint a hatósugárhoz felár társul: a megemelt GRP-vel rendelkező csatorna magasabb GRP-árat jelent. Ez a korreláció fejeződik ki a grafikonon a GRP-ár lineáris regressziójának jobb oldalában a GRP-átlagra vonatkoztatva, megmutatva az „átlagos” kapcsolatot a GRP-ár és a csatornák együttesére vonatkozó GRP között a vizsgált időszakban. Ezenkívül a két grafikonból az tűnik ki, hogy a France és France 3 által alkalmazott árak nem jelentős mértékben alacsonyabbak, mint a TF1 és az M6 árai, ha figyelembe vesszük a hatósugárhoz kapcsolódó felár hatását is. Valójában, a France 2 és France 3 esetében az a néhány pont, amely a regresszió jobb oldala alatt helyezkedik el, nagyon közeli. Továbbá megállapítható, hogy a France 3 egyes árai magasabbak az M6 árainál egy hozzávetőlegesen azonos GRP mellett.
(100)
Ebből következőleg, a France 2 és France 3 által 1990 és 1994 között alkalmazott árak nem látszanak lényegesen alacsonyabbnak, mint a TF1 és az M6 által alkalmazottak. Ily módon a TF1 magasabb reklámidőárát hatósugara magyarázza, és nem az állami csatornák üzleti magatartása. A francia Versenyhivatal egyébként ugyanerre a következtetésre jutott 2001. évi - a televíziós hirdetési felületek értékesítéséről szóló - határozatában (24).
(101)
Ebből következőleg a Bizottság megállapítja egyrészt, hogy az 1988-1994 közötti időszak tekintetében a francia hatóságok által a France 2-nek és France 3-nak nyújtott finanszírozások alatta maradtak az utóbbiak közszolgálati tevékenységéhez kapcsolódó költségeknek, és másrészt, hogy nincs olyan mutató, amely az állami csatornák versenyellenes magatartását igazolná a hirdetési felületek értékesítésének piacán. A Bizottság ennélfogva úgy értékeli, hogy a France 2 és France 3 közszolgálati tevékenységének állami finanszírozása megfelel az arányosság követelményének.
(102)
A Bizottság megítélése szerint ebben az esetben a Szerződés 86. cikk 2. bekezdésében előírt három alkalmazási feltétel - a szóban forgó derogációval összefüggésben - teljesül.
VII. KÖVETKEZTETÉS
(103)
Elemzése alapján a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az állami támogatások, melyek az itt érintett hivatalos vizsgálati eljárás tárgyát képezik, a Szerződés 86. cikk (2) bekezdése értelmében összhangban vannak a közös piaccal,
A KÖVETKEZŐ HATÁROZATOT HOZTA:
1. cikk
A Franciaország által a France 2 és France 3 csatornáknak nyújtott beruházási támogatások, valamint a Franciaország által 1988 és 1994 között a France 2-nek nyújtott tőkejuttatások olyan állami támogatásokat képeznek, melyek a Szerződés 86. cikk (2) bekezdése értelmében összhangban vannak az egységes piaccal.
2. cikk
E határozat címzettje a Francia Köztársaság.
Kelt Brüsszelben, 2003. december 10-én.