A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2006. július 19.)
A Hollandia által végrehajtani tervezett, Appingedam szélessávú infrastruktúráját érintő C 35/2005 állami támogatásról
(az értesítés a C(2006) 3226. számú dokumentummal történt)
(EGT vonatkozású szöveg)
(2007/175/EK)
AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA,
tekintettel az Európai Közösséget létrehozó szerződésre és különösen annak 88. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
miután felkérte az érdekelt feleket, hogy tegyék meg észrevételeiket az említett cikkeknek (1) megfelelően, és tekintettel ezekre az észrevételekre,
mivel:
I. ELJÁRÁS
(1)
Az Essent Kabelkom (a továbbiakban Essent) hálózatüzemeltető 2004. november 2-án kelt (és CP 212/2004 számon 2004. november 18-án iktatott) levelében nem hivatalos panaszt nyújtott be a Bizottsághoz. A panasz a Hollandia északi részén fekvő Appeingedam város üvegszálas hálózatának (lakásokig elvezetett üvegszál - Fibre to the Home vagy FTTH) állami támogatásával kapcsolatos. Az Essent időközben megerősítette, hogy panaszát hivatalos panasznak kell tekinteni.
(2)
Az Essent, amely Hollandia második legnagyobb hálózatüzemeltetője, és többek között Appingedamban is üzemeltet kábelhálózatot, 2004 szeptemberében egy holland bírósághoz fordult ez ügyben (2). A bíróság az EK-Szerződés 88. cikkének (3) bekezdése alapján utasította Appingedam várost, hogy a tervezett támogatás nyújtásáról értesítse a Bizottságot, működjön együtt a Bizottsággal, és szüntesse meg a hálózat további bővítését.
(3)
A holland hatóságok 2005. február 3-án iktatott levelükben „a jogbiztonság érdekében” értesítették a Bizottságot az intézkedésről, megjegyezve, hogy az intézkedés nem minősül állami támogatásnak. 2005. március 31-én a Bizottság további információkat kért a holland hatóságoktól. A holland hatóságok - a határidő meghosszabbítása után - 2005. augusztus 4-én kelt, 2005. augusztus 16-án iktatott levelükben válaszoltak.
(4)
A Bizottság 2005. október 20-i levelében tájékoztatta a holland hatóságokat, hogy az érintett intézkedéssel kapcsolatban megindította az EK-Szerződés 88. cikkének (2) bekezdésében meghatározott hivatalos vizsgálati eljárást („határozat a vizsgálati eljárás megindításáról”). A határozatot az Európai Unió Hivatalos Lapjában2005. december 16-án tették közzé (3). A Bizottság felkérte az érintett feleket, hogy tegyék meg észrevételeiket az intézkedéssel kapcsolatban.
(5)
A holland hatóságok 2006. január 3-i levelükben tették meg észrevételeiket a vizsgálati eljárás elindításáról szóló határozattal kapcsolatban. A Bizottsághoz a következő érdekelt felektől érkeztek további észrevételek:
-
Essent Kabelcom B.V. a 2006. január 13-i levelében;
-
VECAI a 2006. január 13-i levelében;
-
egy nevének elhallgatását kérő iparági szövetség a 2006. február 16-i levelében.
(6)
Az érdekelt felek észrevételeit 2006. május 3-án a Bizottság továbbította a holland hatóságoknak. A hatóságok 2006. június 7-én tájékoztatták a Bizottságot, hogy a kézhez kapott észrevételekkel kapcsolatban nem tesznek megjegyzést.
II. AZ INTÉZKEDÉS LEÍRÁSA
II.1. Háttér
(7)
Appingedam város úgy véli, hogy a vállalkozások és a lakosság fejlett szélessávú szolgáltatásokkal való általános ellátásának biztosítása érdekében állami beavatkozással kell támogatni az appingedami FTTH hálózat megépítését (4). A város szerint ugyan az Essent és a KPN távközlési szolgáltató biztosítja Appingedamban az internetes hozzáférést, de nem biztosítanak fejlett szélessávú szolgáltatásokat. Miután a magánbefektetők és üzemeltetők nem mutattak érdeklődést, hogy piaci feltételek mellett részt vegyenek a projektben, a város úgy döntött, hogy anyagiakkal támogatja a fejlesztést.
II.2. A tervezett intézkedés
(8)
A tervezett üvegszálas hálózat passzív rétege (szolgalmak, csövek, üvegszál, stb.) egy, a város által létrehozott és ellenőrzött közalapítvány (Stichting Glasvezelnet Appingedam, a továbbiakban: az alapítvány) tulajdonában lenne. A passzív réteg becsült beruházási költsége 4,9 millió EUR. Az összegre Appingedam városa fogja a hitelt vagy a hitelgaranciát nyújtani. Kezdetben nem tervezték, hogy a passzív réteg kiépítését nyilvános pályázat útján valósítják meg. Azután a város, ahogy az a holland hatóságok 2005. augusztus 4-i levelében áll, úgy döntött, hogy a passzív réteg megépítését nyilvános pályázati eljárás tárgyává teszi.
(9)
A passzív rétegre alapozva egy aktív réteget működtetnének, ahonnan a működtető kizárólag nagykereskedelmi szolgáltatásokat kínálna szolgáltatók részére, akik azután szélessávú szolgáltatásokat nyújtanának a végfelhasználóknak (háztartásoknak és vállalkozásoknak). Az aktív réteg (telekommunikációs eszközök, hálózatirányítás stb.) becsült költsége 1 és 1,3 millió EUR között van. Az aktív alkotóelemek becsült gazdasági élettartama 5 és 8 év között van.
(10)
A holland hatóságok kezdetben azt állították, hogy az aktív réteg tulajdonosa és finanszírozója egy magánbefektetők által létrehozott szervezet lesz (Stichting Damsternet). A projekt kezdeti szakaszában nem volt ismert az összes lehetséges magánbefektető. A hatóságok szerint […] (5), […] és […] érdeklődést mutatott.
(11)
A holland hatóságok a 2005. augusztus 4-i levelükben ugyanakkor azt állították, hogy a város valójában nyilvános pályázat útján kívánja odaítélni az aktív réteg koncesszióját - beleértve a hálózat üzemeltetését is - egy üzemeltetőnek (továbbiakban: az üzemeltető). A Bizottság rendelkezésére álló információk alapján nem tervezik, hogy az üzemeltetőn kívül más elektronikus hírközlési szolgáltató is közvetlenül hozzáférhessen a passzív réteghez.
(12)
Ebben a fázisban tisztázatlan, hogy a koncessziót milyen pénzügyi feltételekkel adnák meg. A koncessziós szerződés tervezete kimondja, hogy a koncessziótulajdonos évente koncessziós díjat fizet az alapítvány részére. Az alapítvány „az éves pénzforgalom legfeljebb 80 %-nak megfelelő összegre” tartana igényt. Negatív pénzforgalom esetén az alapítvány eltekintene a díjfizetéstől. Ebben az esetben csak a koncessziós szerződés mellékletében megállapított minimális díjfizetést követelné meg. A melléklet azonban még nem tartalmazza díjak várható összegét.
II.3. Az érintett termék- vagy szolgáltatáspiacok
(13)
Amennyiben Appingedamban megépülne a szélessávú hálózat, az elektronikus hírközlési szolgáltatók a nagykereskedelmi hozzáférést használnák, hogy kiskereskedelmi szélessávú szolgáltatásokat kínáljanak a végfelhasználóknak. Ennélfogva Appingedamban a nagykereskedelmi és a kiskereskedelmi piacot egyaránt érinti a város által finanszírozott, tervezett szélessávú hálózat megvalósítása.
(14)
Az appingedami szélessávú szolgáltatások kiskereskedelmi piacán a KPN és az Essent is kínál szélessávú szolgáltatásokat a végfelhasználóknak: jelenleg az Essent egészen 5Mbit/s, a KNP 6Mbit/s letöltési sebességig. Mind az Essent, mind a KPN kínál „triple play” szolgáltatáscsomagot (telefon, internet, digitális/analóg TV). A KPN nagykereskedelmi hozzáférése alapján más internetszolgáltatók is tudnak szélessávú szolgáltatásokat kínálni. A Bizottság rendelkezésére álló adatok alapján 2006 folyamán az Essent eléri a 8 Mbit/s letöltési sebességet, felső kategóriás termékként pedig akár 15Mbit/s-t is fog kínálni (6). Továbbá mind a KPN, mind az Essent rendelkezik az általuk kínált szolgáltatások sávszélesség-kapacitásának további növeléséhez szükséges technikai háttérrel, saját meglévő hálózatuk felhasználásával.
(15)
A nagykereskedelmi piacok tekintetében Appingedam város beavatkozásának az a célja, hogy az üzemeltetőn keresztül elérhetővé tegyen egy nagykereskedelmi üvegszálas hálózatot, és a nagykereskedelmi szélessávú szolgáltatásokat nagy sávszélességű üvegszálas csatlakozáson keresztül biztosítsa (7). Ami a Bizottság ajánlásában érintett piacoknak (8) tekintett nagykereskedelmi piacokat illeti, a tervezett intézkedés feltehetőleg két meghatározott piacot fog - közvetve vagy közvetlenül - érinteni: az előfizetői hurok átengedésének nagykereskedelmi piacát (az ajánlás 11. számú piaca) és a szélessávú hozzáférés nagykereskedelmi piacát (az ajánlás 12. számú piaca). Appingedamban a KPN kínál nagykereskedelmi hozzáférést szélessávú szolgáltatások nyújtásához szükséges infrastruktúrához és szolgáltatásokhoz (9).
II.4. A hivatalos vizsgálati eljárás megindításának indokai
(16)
A Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatában az EK-Szerződés 87. cikkének (3) bekezdésének c) pontja alapján kétségeinek adott hangot az intézkedés közös piaccal való összeegyeztethetőségével kapcsolatban. Az intézkedés szükségességével kapcsolatban az eljárás megindításáról szóló határozat kétségbe vonja, hogy az appingedami helyzet valóban „a piac működésképtelenségének” lényeges elemeit jeleníti-e meg.
(17)
Az eljárás megindításáról szóló határozat megállapítja, hogy a szélessávú hozzáférés Appingedamban már rendelkezésre áll, bár a jelenleg nyújtott szolgáltatások nem hasonlíthatóak össze teljes mértékben a tervezett hálózaton keresztül nyújtható szolgáltatásokkal. Következésképpen úgy ítéli meg, hogy a meglévő hálózat és a tervezett intézkedés között a nyújtott szolgáltatások és hálózati lefedettség tekintetében jelentős az átfedés.
(18)
A Bizottság először is feltételezi, hogy nehezen képzelhetőek el olyan lakossági és üzleti felhasználók számára nyújtott alkalmazások vagy szolgáltatások, amelyeket ne lehetne a meglévő hálózat szélessávú szolgáltatásainak felhasználásával biztosítani. Egyrészt a tervezett FTTH-hálózaton keresztül nyújtott kiskereskedelmi és nagykereskedelmi szolgáltatások, másrészt a meglévő hálózaton keresztül nyújtott szolgáltatások között a helyettesíthetőség foka magas. Ennélfogva a közeljövőben az intézkedés következtében kialakuló versenytorzulás nagyfokú lehet.
(19)
A holland hatóságok által tervezett intézkedés azt a komoly kockázatot hordozza magában, hogy az állami beavatkozás miatt kiszorulnak a piaci szereplők meglévő és jövőbeni beruházásai. Ennek megfelelően az eljárás megindításáról szóló határozat kimondta, hogy ilyen körülmények mellett kétséges, hogy a tervezett intézkedés és az állami támogatás, mint olyan alkalmazása ebben az esetben arányos-e a kitűzött céllal.
III. A BIZOTTSÁGHOZ ÉRKEZETT ÉSZREVÉTELEK
III.1. Harmadik felek észrevételei
(20)
A Bizottsághoz három érdekelt féltől érkezett észrevétel: az Essenttől, a VECAI-tól és egy neve elhallgatását kérő ipari szövetségtől.
(21)
Az Essent kábelüzemeltető a CPB (10) által közzétett jelentésre hivatkozva azt állítja, hogy Appingedamban nem tapasztalható a piac működésképtelensége. A CPB megvizsgálta a piaci működésképtelenség lehetséges jelenlétét a hollandiai szélessávú piacon (11), és úgy találta, hogy a holland szélessávú piacon nem tapasztalható a piac működésképtelensége. A jelentés szerint a szakpolitikai intézkedések nem alapozhatóak a piaci működésképtelenségre. Az Essent szerint a gazdasági miniszter a holland parlamentnek címzett 2005. december 5-én kelt levelében, melyet a Bizottságnak bemutattak, egyetértett a CPB következtetésével.
(22)
Az Essent állítja továbbá, hogy Appingedam nem tekinthető szociális és gazdasági elmaradottsággal küzdő periférikus régiónak. Azok a szolgáltatások, amelyeket a város az oktatás, az egészségügy és az időskorúak ellátása tekintetében nyújtani kíván, megvalósíthatóak a meglévő hálózaton keresztül is. Az Essent egyetért a Bizottság következtetésével, miszerint nehéz olyan alkalmazásokat vagy szolgáltatásokat elképzelni, amelyek nyújthatóak az FTTH hálózaton keresztül, de nem nyújthatóak a meglévő hálózatokon. Az Essent szerint ezenkívül a szélessávú hozzáférés appingedami árai sem magasabbak, mint Hollandia bármely más részén.
(23)
A VECAI, a hollandiai kábeltársaságok szakmai szövetsége a tervezett állami támogatást összeegyeztethetetlennek tartja az EK-Szerződés 87. cikkének (3) bekezdésének c) pontjával. A VECAI szerint az állami támogatás ebben a szektorban közvetlenül torzítaná a versenyt ezen az intenzív verseny által jellemzett piacon.
(24)
A VECAI szerint a hollandiai szélessávú szolgáltatások piacán nincs jelen a piaci működésképtelensége. Állítását bizonyítandó az Essent által is említett CPB-jelentésre és a gazdasági miniszter levelére hivatkozik. A jelenleg rendelkezésre álló infrastruktúra igen fejlett szélessávú szolgáltatások nyújtására alkalmas. A VECAI szerint a tervezett beruházások inkább megkettőznék, mintsem kiegészítenék a már meglévő infrastruktúrát.
(25)
A VECAI állítja továbbá, hogy Appingedam nem tekinthető periférikus régiónak. A VECAI szerint ezen felül az a tény, hogy a város egyszerre az infrastruktúra tulajdonosa és „hatóság” (engedélyeket, szolgalmat ad, stb.) - bizonyos körülmények mellett - összeférhetetlenséget eredményezhet. A szélessávú kezdeményezések támogatásával kialakulhat a közösségi és magántevékenységek közötti konfliktus kockázata.
(26)
A neve elhallgatását kérő ipari szövetség javasolta, hogy a Bizottság ösztönözze a nyilvános passzív infrastruktúrák telepítését. A szövetség szerint a szolgáltatások és az infrastruktúra szétválasztása csökkentheti a piacra lépés korlátait, és serkentheti a versenyt, miközben elősegíti az innovációt. A szövetség véleménye szerint a versenyszabályoknak az általános jólét fokozására kellene irányulniuk, nem a meglévő piaci szereplők védelmére.
(27)
A szövetség szerint nincs szükség állami támogatásra, ha a meglévő infrastruktúra tulajdonosai megállapodásra jutnak infrastruktúrájuk más elektronikus hírközlési szolgáltatók számára történő rendelkezésre bocsátásáról, és a hozzáférést tisztességesen, költségalapon biztosítják. Ellenkező esetben valóban piaci működésképtelenség lépne fel, és a hatóságoknak biztosítani kellene a beavatkozás lehetőségét.
III.2. A holland hatóságok észrevételei
(28)
Az eljárás megindításáról szóló határozatra adott válaszukban a holland hatóságok nem cáfoltak a Bizottság által az eljárás megindításáról szóló határozatban felhozott egyetlen érvet sem. A holland hatóságok számos dokumentumot (pl. kutatási jelentéseket) nyújtottak be, amelyek szerintük megmagyarázzák az intézkedés okait és a hálózat lehetséges használatát.
(29)
A jelentések a tervezett hálózat lehetséges alkalmazásaira fektetik a hangsúlyt. A holland hatóságok - érvelésük szerint - azért döntöttek az üvegszálas hálózat mellett, mivel a jelenleg rendelkezésre álló infrastruktúra nem nyújtja a kívánt sávszélesség-kapacitást és szolgáltatás-minőséget. A tervezett infrastruktúra lehetővé tenné a gyors internet-csatlakozást, a videó-konferenciát, az igény szerinti videószolgáltatást (video on demand) az interaktív játékokat/TV-t és az IP-VPN-t (12).
(30)
A tervezett FTTH hálózaton keresztül nyújtható szolgáltatásokat és alkalmazásokat fontosnak tartják a város saját feladatainak ellátása (pl. e-kormányzati szolgáltatások nyújtása), az egészségügyi ellátás (pl. távolsági orvosi segítségnyújtás és együttműködés különböző, az egészségügyi ellátásban érintett intézmények között) és az oktatás (pl. távtanulási alkalmazások) szempontjából. Ebben az összefüggésben a holland hatóságok megemlítik, hogy Appingedamban magas a munkanélküliek és az idősek aránya, akiknek szükségük van a fejlett szélessávú szolgáltatásokra.
IV. AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁS MEGLÉTE
(31)
A holland hatóságok különféle érveket hoztak fel annak igazolására, hogy az intézkedés nem jelent állami támogatást, illetve a projekt csupán a „közinfrastruktúra” kiépítésére vonatkozik.
IV.1. Általános infrastruktúra?
(32)
A holland hatóságok szerint a vizsgált intézkedés nem tartozik az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdésének hatálya alá, sokkal inkább tipikus állami feladatnak tekintendő, mivel olyan általános „köz-” infrastruktúrát biztosít, amely valamennyi fél számára azonos feltételekkel áll rendelkezésre.
(33)
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy ez az eset akkor állhatna fenn, ha állami feladatok körébe tartozó, a köz számára történő szolgáltatás nyújtásához szükséges infrastruktúráról lenne szó, amely a szolgáltatás követelményeinek teljesítésére korlátozódik. Ezen kívül olyan létesítménynek kellene lennie, amelyet a piac valószínűleg nem biztosít, mert gazdaságilag nem lenne nyereséges, és üzemeltetésekor nem szabad előnyben részesíteni egyetlen adott vállalkozást sem.
(34)
Ezért a Bizottság véleménye szerint a projekt nem minősíthető olyan általános infrastruktúrának, amely az állami támogatás ellenőrzésének hatályán kívül esik. Bizonyos, például a közlekedési ágazatban meglévő infrastruktúrákkal szemben, melyek minden potenciális használó számára azonos és megkülönböztetésmentes feltételek mellett szabadon hozzáférhetők, és amelyeket nem a piac biztosít (épít és/vagy üzemeltet) tisztán üzleti feltételekkel, ezt a fajta infrastruktúrát általában magánbefektetők építik ki, habár nem szükségszerűen olyan feltételek mellett, ahogyan azt Appingedam város tervezi a tárgyalt intézkedés kapcsán.
(35)
Ahogy a KPN és az Essent appingedami jelenléte is mutatja, az elektronikus hírközléshez szükséges helyi hálózat biztosítása nem kizárólagos állami szolgáltatás, hanem az ilyen hálózatokat általában azok a szolgáltatók építik ki, amelyek elektronikus hírközlési szolgáltatásokat is nyújtanak a háztartások és az üzleti felhasználók számára. A tervezett intézkedés így bizonyos fokig megkettőz egyes piaci kezdeményezéseket, vagy olyan szolgáltatások biztosítását teszi lehetővé, amelyek már rendelkezésre állnak.
(36)
A versenytorzulás hiánya nem velejáró jellemzője az ilyenfajta szolgáltatásoknak, de ezt minden esetben ellenőrizni kell. Az Appingedamban kialakult piaci helyzetben az intézkedés torzítja vagy torzulással fenyegeti a versenyt azáltal, hogy versenyez a már meglévő magánbefektetők hálózataival, és elriasztja a hasonló szolgáltatásokba a jövőben beruházni szándékozó magánbefektetőket.
(37)
A Bizottság tehát úgy ítéli meg, hogy az appingedami projekt inkább az állami támogatás ellenőrzésének hatálya alá tartozik, és nem tekinthető olyan általános infrastruktúrának, amelynek a köz részére történő biztosítása az állami feladatok közé tartozik.
IV.2. Általános gazdasági érdekű szolgáltatás biztosítása?
(38)
Bár a holland hatóságok kifejezetten nem utaltak általános gazdasági érdekű szolgáltatás létére, az a kérdés, hogy az appingedami FTTH hálózat biztosítása általános gazdasági érdekű szolgáltatást képvisel-e, vizsgálat tárgyát képezi.
(39)
A tagállamok általában nagy mértékű szabadságot élveznek annak megítélésében, hogy egy szolgáltatás általános gazdasági érdekű szolgáltatás-e, tiszteletben tartva az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatát, amely megállapította az iránymutató elveket (13).
(40)
A vizsgált intézkedésnél a cél az aktív réteg üzemeltetője és a város/ alapítvány közötti szerződéses kapcsolat létrehozása, amely inkább a köz- és magánszféra hagyományos partnerségének szabályaira utal, mint megbízás egy általános gazdasági érdekű szolgáltatásra és annak végrehajtása. Ezt a következtetést lehet levonni a holland kormánynak az intézkedéssel kapcsolatos kommunikációjából és dokumentációjából is, amelyek sehol sem említik az „általános gazdasági érdekű szolgáltatás” kifejezést, sem hasonló fogalmakat. Ellentétben azokkal az ügyekkel, amelyekben a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy az állami támogatás egy általános gazdasági érdekű szolgáltatás ellentételezése - lásd a Pyrénées-Atlantiques (14) ügyben született határozatot -, itt sem az alapítvány, sem az üzemeltető nem rendelkezett egyértelmű általános gazdasági érdekű szolgáltatás-megbízással szélessávú hozzáférés biztosítására a köz, a lakosság és a vállalkozások számára, vidéki és távol eső területeken, ahol más üzemeltető nem biztosít általánosan elérhető és megfizethető szélessávú hozzáférést.
(41)
A Pyrénées-Atlantiques ügyben az intézkedés közvetlen célja az volt, hogy a nagykereskedelmi hálózaton keresztül lehetővé tegye a nagyközönség részére a szélessávú szolgáltatást egy korlátozott szélessávú lefedettséggel rendelkező országrészben. Ezek a feltételek nem vonatkoznak Appingedamra, ahol már két hálózaton keresztül is biztosított a szélessávú szolgáltatás.
(42)
Mivel a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az intézkedés nem képvisel általános gazdasági érdekű szolgáltatást, nem tartja szükségesnek az intézkedés értékelését az Altmark (15) ítéletben meghatározott egyéb kritériumok szerint.
IV.3. Appingedam város nem viselkedik magánbefektetőként
(43)
A holland hatóságok azt állítják, hogy a város és az alapítvány részéről történő beruházás pontosan azért szükséges, mert a piaci szereplők nem kívánnak befektetni az appingedami passzív FTTH hálózatba, mivel a beruházás várható megtérülése nem elégséges ahhoz, hogy indokolja a piaci feltételekkel történő befektetést.
(44)
A holland hatóságok szerint a város számos banktól kérte a hálózat passzív rétege beruházásának finanszírozását, de a Bank Nederlandse Gemeenten (BNG) kivételével valamennyi bank visszautasította a projekt finanszírozását. A BNG azért volt kész hitelt nyújtani a városnak, mivel a BNG csak a hitel kedvezményezettje - azaz a város - hitelképességét értékelte, nem az alapítvány által létrehozott FTTH hálózat megépítését vagy összességében a teljes projektet.
(45)
Ennélfogva a város beruházása az alapítványba és az alapítvány beruházása a passzív hálózatba nem felel meg a „piacgazdasági befektető elvének”, mivel egy piaci résztvevő nem fektetett volna be a passzív rétegbe, amit a város tapasztalt, amikor magánbefektetőkkel tárgyalt.
IV.4. Állami támogatás értékelése
(46)
A holland hatóságok az eljárás megindításáról szóló határozatot megelőző első beadványukban előadták, hogy az intézkedés négy egymástól elhatárolható szintjének egyike sem tartalmaz állami támogatást. Az alapítványnak - szerintük - a projektből nem származna előnye, és még ha előnye származna is, az nem lenne hatással a tagállamok közti kereskedelemre. A hatóságok véleménye szerint sem az aktív réteg üzemeltetője, sem a kiskereskedelmi szolgáltatások biztosítói nem részesülnek állami támogatásban. Az üzemeltető piaci mértékű nagykereskedelmi árat számít fel (kell felszámítania) a kiskereskedelmi szolgáltatás biztosítóinak, ahogyan ezt a jelenlegi infrastruktúra esetében is történik. Ha a Bizottság garanciát kérne a várostól, hogy az üzemeltető piaci árakat alkalmaz, úgy a város ezt rögzítené az alapítvány és az üzemeltető közötti szerződésben.
(47)
Végezetül a holland hatóságok előadják, hogy az ATLAS-üggyel (16) ellentétben az appingedami hálózatot többnyire gazdasági tevékenységet nem folytató háztartások/a lakosság kiszolgálására fogják használni. Ha kapnak is támogatást az appingedami vállalatok, az nem haladja meg az EK-Szerződés 87. és 88. cikkének a csekély összegű („de minimis”) támogatásokra való alkalmazásáról szóló, 2001. január 12-i 69/2001/EK bizottsági rendeletben (17) megengedett támogatási intenzitást.
(48)
A Bizottság már az eljárás megindításáról szóló határozatban (18) is megállapította, hogy a holland hatóságok nem szolgáltattak olyan információkat, amelyek alátámasztanák ezeket az érveket. A holland hatóságok az eljárás megindításáról szóló határozatot követően sem szolgáltattak semmilyen további bizonyítékot, amely alátámasztaná az ezekkel a pontokkal kapcsolatos érvelésüket.
(49)
Az EK-szerződés és az egységes ítélkezési gyakorlat szerint a 87. cikk (1) bekezdése értelmében egy intézkedés állami támogatásnak minősül, amennyiben:
-
tagállamok által vagy állami forrásból valósul meg a beavatkozás;
-
előnyben részesít bizonyos vállalkozásokat vagy áruk termelését;
-
torzítja vagy torzítással fenyegeti a versenyt, és
-
hátrányosan befolyásolhatja a tagállamok közötti kereskedelmet.
(50)
Appingedam városa hitelt nyújt vagy hitelgaranciát vállal. Ennélfogva a hálózat passzív rétegének finanszírozásához szükséges pénzeszközök legalább egy részét Appingedam városa biztosítaná. Ezeket a pénzeszközöket ezért állami forrásoknak kell tekinteni (19).
(51)
A város által nyújtott hitel vagy garancia számos szereplő számára jelent előnyt:
(52)
A város által létrehozott és működtetett alapítvány lenne hálózat passzív rétegének tulajdonosa. Az alapítvány bocsátja a hálózatot az üzemeltető rendelkezésére. A passzív réteg megépítése és bérbeadása gazdasági tevékenységnek tekinthető, ezért az alapítvány az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése értelmében vállalkozásnak minősíthető.
(53)
A Bizottság rendelkezésére álló információk szerint a passzív réteget a város finanszírozza az alapítvány közreműködése nélkül. Az alapítvány a hálózat használatáért valószínűleg nem fizetne díjat. Amint a (43)-(45) bekezdés ismertette, úgy tűnik, hogy Apppingedam városának a passzív rétegbe történő beruházása nincs összhangban a piacgazdasági befektető elvével. Ennélfogva a város által az alapítványnak nyújtott állami pénzeszközök az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése értelmében az alapítványt előnyben részesítik.
(54)
A holland hatóságok megerősítették, hogy a passzív infrastruktúra üzemeltetésének koncesszióját nyilvános pályázat útján döntik el. Nyilvános pályázat esetén a nyertes szállító részére az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése szerinti előny minimalizálható.
(55)
Jóllehet a nyílt pályázat eredményeként a projekt nem hozna kiemelkedő nyereséget az üzemeltetőnek, ugyanakkor olyan feltételek mellett férne hozzá a passzív réteghez, amelyek valószínűleg - a fent leírt okokból - nem tükröznék a város és/vagy az alapítvány részéről a hálózat megépítése során felmerülő költségeket, és nem úgy lennének megállapítva, hogy maximalizálják a város projektből származó bevételeit. Habár a (8) és (9) bekezdésben leírtak szerint nem tisztázott, hogy a koncessziót milyen pénzügyi feltételekkel ítélnék meg, valószínű, hogy a hozzáférés ára - az állami beavatkozásnak köszönhetően - a felmerülő költségek alatt lesz, és feltehetően nem egy hasonló passzív réteghez való hozzáférés piaci árán fog alapulni.
(56)
Az üzemeltető ennél fogva állami finanszírozású hálózat felhasználásával üzemeltetne, és olyan feltételekkel léphetne be a nagykereskedelmi szolgáltatások piacára, amelyek máshogyan nem elérhetőek. Ennélfogva az állami beavatkozás az üzemeltető számára előnyt jelent.
(57)
Még ha az üvegszálas optikai hálózathoz az üzemeltetőn keresztül történő hozzáférés minden érdekelt elektronikus hírközlési szolgáltató számára átlátható és azonos feltételek mellett lenne elérhető, akkor is valószínű, hogy a hozzáférés ára - az állami támogatásnak köszönhetően - alacsonyabb lesz a költségeknél, és feltehetően nem hasonló nagykereskedelmi szélessávú szolgáltatások piaci árán fog alapulni. Ezért a szolgáltatók előnyt fognak élvezni, hiszen lehetőségük lesz a nagy sebességű kiskereskedelmi szélessávú szolgáltatások piacára belépni, és olyan feltételekkel gazdasági tevékenységet folytatni, amely a piacon máshogyan nem érhető el.
(58)
A fent említett tényezők azt sugallják, hogy az üzemeltetőnek, a szolgáltatónak és más távközlési szolgáltatóknak biztosított előny az appingedami háztartások és vállalkozók számára is előnnyé válhat. A háztartásokra nem vonatkoznak az állami támogatásról szóló szabályok, de az adott térség vállalkozásai hasznát láthatják a szélesebb körű szolgáltatásoknak és azoknak az áraknak, amelyek alacsonyabbak, mint amit a tisztán kereskedelmi feltételek mellett, például bérelt vonalas vagy műholdkapcsolatos szolgáltatásokért jelenleg kérnek. Ezenkívül ezek a vállalkozások előnyt élvezhetnek a Hollandia más területein működő vállalkozásokhoz képest is. A holland hatóságok hozzátették azonban, hogy a végfelhasználók valamennyien kis- és középvállalkozások (KKV-k), de nem adtak magyarázatot rá, hogy ezt a csoportot miért kellene állami támogatásban részesíteni. Ezenfelül a támogatás egyértelműen nem korlátozódik a végfelhasználókra.
(59)
A hatóságok megismételték, hogy még ha az appingedami vállalkozások állami támogatásban részesülnek is, a támogatás mértéke nem haladja meg a 69/2001/EK rendeletben megállapított támogatási intenzitást. A Bizottság elismeri, hogy az egyes üzleti végfelhasználók számára nyújtott előny a de minimis támogatási küszöb alatt lenne. Ugyanakkor nem kizárható, hogy a támogatás meghaladja az említett rendeletben megállapított mértéket, vagy sérti az állami támogatás halmozhatóságának szabályait.
(60)
A tervezett állami beavatkozás megváltoztatja a jelenlegi appingedami piaci feltételeket a nagy sebességű szélessávú szolgáltatások (az üzemeltető) nagykereskedelmi piacára történő támogatott belépés lehetővé tételével, valamint azáltal, hogy lehetővé teszi a szolgáltatók megjelenését - többek között - a kiskereskedelmi szélessávú- és távközlési szolgáltatások szomszédos piacain. Amikor a jelenlegi szolgáltatók - az Essent és a KPN - úgy döntöttek, hogy beruháznak a hálózatba, illetve azt fenntartják, számításaikat arra a feltételezésre alapozták, hogy más elektronikus hírközlési szolgáltatóknak az új hálózat kiépítésének teljes költségét viselniük kellene, vagy piaci árat kellene fizetniük a nagykereskedelmi szolgáltatásokhoz történő hozzáférésért, amely helyzet a tervezett állami beavatkozás után már valószínűleg nem állna fenn. Az a tény, hogy új hálózat válik hozzáférhetővé, feltehetőleg a piaci ár alatti feltételekkel, versenytorzuláshoz vezet a kiskereskedelmi szélessávú szolgáltatások és más, elektronikus szolgáltatások szomszédos piacain is.
(61)
Mivel az állami beavatkozás hatással lehet más tagállamok távközlési üzemeltetőire, az intézkedés hatással van a kereskedelemre. A távközlési piacokon fokozódik a verseny az elektronikus hírközlési szolgáltatások biztosítói és azon szolgáltatók között, amelyek többnyire a tagállamok közötti kereskedelem tárgyát képező tevékenységeket folytatnak. Például számos, Hollandiában működő hálózatüzemeltető és internetszolgáltató tartozik olyan nemzetközi csoportokhoz, amelyek egész Európában szolgáltatnak, és befektetésekkel rendelkeznek nem csak Hollandiában, hanem más országokban is.
(62)
A fentiek figyelembe vételével a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az állami források által finanszírozott projekt előnyt biztosít az alapítvány, az üzemeltető és a szolgáltatók számára, és - legalábbis részben - gazdasági előnyt jelenthet az Appingedamban működő üzleti vállalkozások számára. A projekt továbbá torzítja a versenyt, és befolyásolja a tagállamok közti kereskedelmet.
(63)
Miután bebizonyosodott, hogy az intézkedések az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdésének értelmében állami támogatásnak minősülnek, szükséges megvizsgálni azt is, hogy az intézkedés összeegyeztethető-e a közös piaccal.
V. AZ ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉG ÉRTÉKELÉSE
(64)
Az EK-Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése az állami támogatás tilalmának általános elvét írja elő a Közösségen belül. Az EK-Szerződés 87. cikkének (2) bekezdése és 87. cikkének (3) bekezdése azokat az eseteket határozza meg, amelyek kivételt képeznek a 87. cikk (1) bekezdésében meghatározott általános összeegyeztethetetlenség alól.
(65)
A 87. cikk (2) bekezdése a 87. cikk (1) bekezdésében megfogalmazott állami támogatás általános tilalmának automatikus kivételeit határozza meg. A 87. cikk (2) bekezdésében meghatározott kivételek egyike sem alkalmazható erre az esetre. A projekt nem tekinthető a 87. cikk (2) bekezdésének a) pontja értelmében szociális jellegűnek, és a támogatás nem kizárólag az egyéni felhasználókat érinti.
(66)
A 87. cikk (3) bekezdésének b) és d) pontjában megfogalmazott kivételek szintén nem alkalmazhatóak. Ugyanakkor meg kell említeni, hogy Appingedam olyan térségben fekszik, amely regionális támogatásra jogosult (20) ennélfogva az EK-Szerződés 87. cikke (3) bekezdése c) pontjának értelmében elméletileg regionális támogatásra jogosult. A Bizottság az EK-Szerződés 87. cikkének (3) bekezdésének c) pontja alapján iránymutatásokat állapított meg a regionális támogatásokról (továbbiakban: iránymutatások) (21). Az intézkedés azonban ezen iránymutatások alapján sem indokolható az alábbi (67) bekezdésben leírt okok miatt:
(67)
Az intézkedés nem egy meghatározott regionális támogatási rendszeren alapul, továbbá csak az érintett régió egy városában egy bizonyos ágazatnak kedvez. Az iránymutatás szerint azonban: „egyedi ad hoc támogatás folyósítása, vagy egyetlen tevékenységi területre korlátozott támogatás […] befolyásolhatja az érintett piacon zajló versenyt (ebben az esetben: a többi üzemeltetőt), a regionális fejlesztésre gyakorolt hatása pedig valószínűleg túl korlátozott.[…] A Bizottság úgy gondolja, hogy […]az ilyen támogatás nem teljesíti a(z) [irányelvben meghatározott] követelményeket (22)”.
(68)
A Bizottság további iránymutatásokat és keretszabályokat állapított meg azon állami támogatásokra vonatkozóan, amelyek esetlegesen az EK-Szerződés 87. cikkének (3) bekezdésének c) pontjában megfogalmazott kivételek alá eshetnek. Egyetlen ilyen iránymutatás sem alkalmazható erre az esetre. Mivel a beavatkozásra nem vonatkozik egyetlen más létező iránymutatás vagy keretszabály sem, a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az intézkedés közös piaccal való összeegyeztethetőségét közvetlenül az EK-Szerződés 87. cikkének (3) bekezdésének c) pontja (23) alapján kell értékelni.
(69)
Az EK-Szerződés 87. cikkének (3) bekezdésének c) pontja szerint a közös piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető „egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődését előmozdító támogatás, amennyiben az ilyen támogatás nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben”.
(70)
A támogatás az EK-Szerződés 87. cikkének (3) bekezdésének c) pontja szerinti kivétel hatálya alá tartozhat, amennyiben az intézkedés közösségi érdekű célra irányul, a cél eléréséhez szükséges és a kitűzött céllal arányos mértékben.
(71)
Ennélfogva a Bizottság megvizsgálja, hogy:
(a)
a tervezett támogatás egy jól meghatározható közösségi érdekű cél megvalósítására irányul-e, pl. a piaci működésképtelenséget orvosolja-e, vagy más közérdekű célra irányul-e, mint amilyen például a kohézió megteremtése.
Ebben az esetben azt is értékelni kell, hogy
(b)
a támogatási intézkedés alkalmas lehet-e a közérdekű cél elérésére, ehhez a következő kérdésekre kell választ adni:
(i)
a támogatási intézkedés a megfelelő eszköz-e, pl. alkalmas-e a támogatás a cél megvalósítására, vagy léteznek-e más, egyértelműen jobb eszközök ugyanilyen eredmény elérésére?
(ii)
van-e az intézkedésnek ösztönző hatása, pl. megváltoztatja-e a támogatás a vállalatok viselkedését?
(iii)
arányos-e a támogatási intézkedés a megvalósítandó céllal, pl. el lehetne-e érni ugyanilyen viselkedésváltozást kevesebb támogatással, vagy kevesebb torzulással járó eszközzel?
(c)
korlátozottak-e a versenyt érintő torzulások és a kereskedelmet érintő hatások úgy, hogy pozitívnak tekinthető az egyenleg?
(72)
A Bizottságnak értékelnie kell, hogy fennáll-e olyan piaci működésképtelenség a hollandiai szélessáv-piacon, közelebbről pedig Appingedamban, amelyet állami támogatással orvosolni lehetne. A legfrissebb adatok (24) megerősítik, hogy a holland piacot a verseny magas foka és bőséges szélessávú kínálat jellemzi. A szélessáv elterjedtsége az EU-n belül itt a legmagasabb arányú (2006 közepéig körülbelül 30 %-os, és gyorsan növekszik).
(73)
A holland szélessávú piac jellemzője a gyors fejlődés. Az elektronikus hírközlési szolgáltatók, hálózatüzemeltetők és internetszolgáltatók nagyon nagy kapacitású szélessávú szolgáltatást fognak bevezetni a holland piacon a közeljövőben (25). Várható, hogy a következő évek során állami támogatás nélkül kiépítik a „következő generációs hálózatokat” (26). Ezenkívül a harmadik generációs mobilüzemeltetők jelenleg indítják el mobil szélessávú szolgáltatásukat Hollandiában. A Bizottság rendelkezésére álló információk szerint ezek a szolgáltatások Hollandia területének már mintegy 70 %-án elérhetőek (27).
(74)
A Bizottság rendelkezésére álló tényszerű információk alapján (CPB jelentés, bizottsági jelentés, OECD elemzés, stb.) egyértelmű jelek utalnak arra, hogy a piaci erők biztosítják a megfelelő lefedettséget és a kívánt mennyiségű szolgáltatást a holland szélessávú piacon (28). Továbbá a tervezett állami befektetéssel járó beavatkozás kiszorító hatással fenyegeti a magánkezdeményezéseket, és nem eredményezi a szélessávú szolgáltatások kínálatának javulását.
(75)
A CPB-jelentés egyértelműen megállapítja, hogy általánosságban nincs jelen piaci működésképtelenség a hollandiai szélessávú piacokon, a vállalkozások kellő ösztönzést kapnak a szélessávba történő befektetéshez, a legjobb kormánypolitika a háttérben maradás politikája, amikor is a piaci erőkre hagyatkoznak. A jelentés megállapítja, hogy a meglévő piaci működésképtelenség korlátozott, és főként a piaci erővel és minimális gyártási problémákkal kapcsolatos. A jelentés szerint a holland szabályozó, az OPTA szabályozási gyakorlata és bizonyos kutatásra és fejlesztésre szánt támogatások mindkét kérdést megfelelő módon kezelik (29).
(76)
Kifejezetten az appingedami kiskereskedelmi piacot illetően mind a KPN, mind az Essent kínál a kiskereskedelmi piacon kiskereskedelmi szélessávú szolgáltatásokat. Az Essent jelenleg egészen 5Mbit/s, a KNP 6Mbit/s sebességig. Mind az Essent, mind a KPN kínál „triple play” szolgáltatást (telefon, internet, digitális/analóg TV). Mindkét vállalkozás rendelkezik azokkal a technikai lehetőségekkel, amelyeket fel fognak használni arra, hogy meglévő hálózataik alapján szolgáltatásuk sávszélesség-kapacitását továbbfejlesszék, amennyiben elegendő igény lesz az ilyenfajta szolgáltatásokra. Más internetszolgáltatóknak is van lehetősége szélessávú szolgáltatást kínálni a KPN nagykereskedelmi szolgáltatásai alapján.
(77)
A nagykereskedelmi piacokat illetően a holland szabályozó, az OPTA bizonyos piacokra korlátozó intézkedéseket alkalmazott a jelentős piaci erővel bíró üzemeltetővel, KPN-nel szemben. A KPN a hálózatához nagykereskedelmi hozzáférést és szélessávú szolgáltatások nyújtásához szükséges szolgáltatásokat is kínál (30). Egyes kábelüzemeltetők, nevezetesen az Essent szintén kínál egyfajta nagykereskedelmi szélessávú hozzáférést harmadik feleknek a holland piacon (31).
(78)
A Bizottság által eddig vizsgált, szélessávhoz nyújtott állami támogatással kapcsolatos esetekben a Bizottság valóban úgy ítélte meg, hogy a nagykereskedelmi hálózatok állami támogatása megfelelő és arányos eszköz lehet a piaci működésképtelenség és/vagy finanszírozási hiány elemeinek kiküszöbölésére. Ugyanakkor azokban az esetekben, amelyek általában „fehér” vagy „szürke” területeket (32) érintettek, a piac nem nyújtotta a szélessávú szolgáltatások versenyképes kínálatát, vagy strukturális akadályai voltak a szélessáv megépítésének (33).
(79)
A holland hatóságok azzal érvelnek, hogy a „jövő tartalomszolgáltatásai és alkalmazásai” olyan hálózatot kívánnak meg, amelynek kapacitása nagyobb, mint amit a meglévő réz vagy réz-üvegszál hibrid kábel hálózatok biztosítani tudnak. A vizsgálatokból kiderül, hogy nehéz elképzelni olyan rövid- illetve középtávú tömegpiaci alkalmazásokat, amelyek nyújtásához ne felelnének meg a jelenlegi hálózatok (34). Ez azt jelenti, hogy a „következő generációs hálózatokon” keresztül nyújtott, és a meglévő hálózaton keresztül nyújtott szolgáltatások között a helyettesíthetőség foka magas, ezért a belátható jövőben az intézkedés által okozott potenciális piactorzulás számottevő marad.
(80)
Összegzésül levonható a következtetés, hogy nincsen olyan piaci működésképtelenség az appingedami szélessávú piacon, amely pénzügyi állami támogatást tesz szükségessé.
(81)
Jóllehet Appingedam Hollandia periférikus régiójában található, a beavatkozás olyan várost érint, ahol a szélessávú kis- és nagykereskedelmi szolgáltatások különböző elektronikus hírközlési szolgáltatókon és hálózatokon keresztül, más régiókhoz hasonló feltételekkel és áron már elérhetők.
(82)
A korábban említett CPB-jelentés megállapítja, hogy nincs bizonyíték „arra, hogy Hollandiában létezik földrajzi vagy szociális digitális választóvonal. A szélessáv majdnem minden régióban elérhető. A legtöbb fogyasztó hozzávetőlegesen 80 internet előfizetés közül választhat a sűrűn lakott területeken és körülbelül 30 közül a távoli vidékeken.” A jelentés megemlíti, hogy lehetséges, hogy létezik szociális választóvonal (az idősek alulreprezentáltak a szélessáv használatban), de a kormány kereslet oldali intézkedésekkel ösztönzi ezeket a személyeket az Internet használatra, például ismeretterjesztő kampányokkal (35).
(83)
Következésképpen a tárgyalt intézkedés nem irányul a kohéziós politika céljának elérésére. Az állami támogatás nem szükséges az appingedami szélessáv kínálat elősegítéséhez, ugyanakkor aránytalanul torzítja a versenyt. Ennélfogva közösségi érdekű cél hiánya miatt az intézkedés nem felel meg az EK-Szerződés 87. cikke (3) bekezdésének c) pontjában megállapított összeegyeztethetőségi kritériumoknak.
VI. KÖVETKEZTETÉS
(84)
A fenti okokból a Bizottság arra következtet, hogy az intézkedés az alapítvány, az üvegszálas hálózat üzemeltetője és a kiskereskedelmi szélessávú szolgáltatás biztosítója számára állami támogatásnak minősül. Miután a támogatás nem irányul bizonyos gazdasági tevékenység formák vagy bizonyos régiók gazdaságának fejlesztésére anélkül, hogy a közérdekkel ellentétesen bizonyos mértékig kedvezőtlenül ne befolyásolná a kereskedelmi feltételeket, a támogatás nem indokolható az EK-Szerződés 87. cikke (3) bekezdésének c) pontja alapján, és ennélfogva összeegyeztethetetlen a közös piaccal.
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
Az az állami támogatás, amelyet Hollandia az appingedami szélessávú hálózat fejlesztésére szándékozik nyújtani, összeegyeztethetetlen a közös piaccal.
Ezért ebből az okból kifolyólag a támogatási intézkedést nem szabad végrehajtani.
2. cikk
Hollandia a határozat kézhezvételétől számított két hónapon belül tájékoztatja a Bizottságot az e határozat végrehajtása érdekében hozott intézkedésekről.
3. cikk
E határozat címzettje a Holland Királyság.
Kelt Brüsszelben, 2006. július 19.