A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2008. szeptember 11.)
a villamos energia lengyelországi termelésének és nagykereskedelmi értékesítésének a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról szóló 2004/17/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 30. cikke (1) bekezdésének alkalmazása alóli mentesítéséről
(az értesítés a C(2008) 4805. számú dokumentummal történt)
(Csak a lengyel nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2008/741/EK)
AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA,
tekintettel az Európai Közösséget létrehozó szerződésre,
tekintettel a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31-i 2004/17/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvre (1), és különösen annak 30. cikke (4) és (6) bekezdésére,
tekintettel a Lengyel Köztársaság által 2008. május 19-én levélben benyújtott kérelemre,
a közbeszerzési tanácsadó bizottsággal folytatott konzultációt követően,
mivel:
I. TÉNYEK
(1)
A Bizottsághoz 2008. május 19-én levél útján kérelem érkezett, amelyet a Lengyel Köztársaság a 2004/17/EK irányelv 30. cikke (4) bekezdésének megfelelően nyújtott be. A Bizottság 2008. július 11-én e-mailben további tájékoztatást kért, amit a lengyel hatóságok 2008. július 28-án, a válaszadásra megszabott határidő lejárta után, e-mailben meg is adtak.
(2)
A Lengyel Köztársaság által benyújtott kérelem a villamosenergia-termelésre és a villamos energia nagykereskedelmi értékesítésére vonatkozik.
(3)
A kérelmet a független nemzeti szerv, a lengyel energiahivatal, az Urzędu Regulacji Energetyki adta be, így annak támogatásával bír.
II. JOGI KERET
(4)
A 2004/17/EK irányelv 30. cikke előírja, hogy az irányelvben említett bármely tevékenység folytatására irányuló szerződés nem tartozhat ezen irányelv hatálya alá, ha abban a tagállamban, ahol a szerződést teljesítik, a tevékenység közvetlen módon ki van téve a versenynek olyan piacokon, amelyekre a belépés nem korlátozott. Azt, hogy a tevékenység közvetlen módon ki van-e téve a versenynek, objektív szempontok alapján, a kérdéses ágazat egyedi jellemzőinek figyelembevételével kell megállapítani. A piaci belépés akkor nem minősül korlátozottnak, ha a tagállam végrehajtotta és alkalmazza az adott ágazat vagy annak egy része megnyitásáról rendelkező irányadó közösségi jogi rendelkezéseket. E jogszabályokat a 2004/17/EK irányelv XI. melléklete tartalmazza, amely irányelv a villamosenergia-ágazat tekintetében a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról szóló, 1996. december 19-i 96/92/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvre (2) hivatkozik. A 96/92/EK irányelv helyébe a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 96/92/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2003. június 26-i 2003/54/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (3) lépett, amely még nagyobb fokú piacnyitásról rendelkezik.
(5)
Lengyelország a 96/92/EK irányelv mellett a 2003/54/EK irányelv rendelkezéseit is végrehajtotta és alkalmazza, jogi és funkcionális szétválasztást valósítva meg az átviteli és az elosztó rendszerek esetében a legkisebb elosztó vállalatok kivételével, amelyeknek továbbra is eleget kell tenniük a számviteli rendszereik szétválasztására vonatkozó követelménynek, de mentesülnek a jogi és funkcionális szétválasztás követelménye alól, amennyiben 1996-ban kevesebb, mint 100 000 fogyasztó, illetve 3 TWh-nál kevesebb energiát fogyasztó villamosenergia-rendszerek számára biztosítottak villamosenergia-ellátást. Az elosztórendszer-üzemeltetők azonban várhatóan még legalább 2008 folyamán köztulajdonú, vertikálisan integrált csoportokban működnek. Ebből következően - és a 30. cikk (3) bekezdésének első albekezdésével összhangban - a piacra való belépés nem tekinthető korlátozottnak.
(6)
A versenynek való közvetlen kitettséget több mutató alapján kell értékelni, amelyek közül önmagában egyik sem döntő. A határozat által érintett piacokra vonatkozó egyik mérlegelendő paraméter az adott piac meghatározó szereplőinek piaci részesedése. További ismérv a piacok összefonódásának szintje. Az érintett piacok sajátosságaira tekintettel egyéb kritériumokat is figyelembe kell venni, úgymint a kiegyenlítő piac működését, az árversenyt és a fogyasztók szolgáltatóváltásának arányát.
(7)
Ez a határozat nem érinti a versenyszabályok alkalmazását.
III. ÉRTÉKELÉS
(8)
A Lengyel Köztársaság által benyújtott kérelem a lengyelországi villamosenergia-termelésre és nagykereskedelmi értékesítésre vonatkozik.
(9)
A lengyel kérelem megállapítása szerint a kérdéses földrajzi piac a nemzeti területre korlátozódik. A piacot egységesség jellemzi, azaz az ország egyik régiójában termelt villamos energiát más régióban is akadálytalanul megvásárolhatják (a legnagyobb villamosenergia-termelő kapacitással Lengyelország déli része rendelkezik, de az itt termelt villamos energiát az ország egész területén értékesítik). A 2007. évi tevékenységi jelentés (4) továbbá megállapítja, hogy „2006-ban strukturális jellegű rendszerkeresztmetszet-leszűkülés … volt tapasztalható a Németországgal, a Cseh Köztársasággal és Szlovákiával közös határok mentén. …” 2006-ban Lengyelország a megtermelt összes villamos energia 9,74 %-át exportálta, míg összes villamosenergia-termelésének 2,94 %-a származott importból (a nettó export tehát az össztermelés 6,8 %-át tette ki 2006. folyamán). A 2007. évi tevékenységi jelentés megállapítja, hogy az „energiakereskedelem egyik legnagyobb gátja a lengyel hálózat korlátozott átviteli kapacitása, amely a keresztmetszet leszűküléséhez vezet a rendszerösszekötőknél. Ennek legfőbb oka a lengyel, német, cseh és svéd energiaárak jelentős különbsége által előidézett erős piaci nyomás.” Következésképpen a Lengyel Köztársaság területét kell a 2004/17/EK irányelv 30. cikkének (1) bekezdésében meghatározott feltételek értékelése céljából az érintett piacot alkotó területnek tekinteni.
(10)
A Bizottság közleménye a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek: A gáz- és villamos energia belső piacának létrehozása terén elért haladásról szóló jelentés (5) (a továbbiakban: a 2005-ös jelentés) megállapította, hogy „sok nemzeti piac az ipar nagyfokú koncentrációját mutatja, ami gátolja a hatékony verseny kifejlődését” (6). Következésképpen a villamosenergia-termelés tekintetében a „nemzeti piacokon folyó verseny egyik fokmérője a három legnagyobb termelő teljes piaci részesedése” (7). A lengyel hatóságok által megadott információk szerint 2006-ban a három legnagyobb villamosenergia-termelő részesedése az elérhető kapacitás 44,2 %-át és a bruttó termelés 52,3 %-át adta (8). A lengyel hatóságok 2008. július 28-án beérkezett válaszlevelükben azt a tájékoztatást adták, hogy 2007-ben a három legnagyobb villamosenergia-termelő részesedése növekedett: a teljes kapacitás 51,7 %-át és a bruttó termelés 58 %-át állították elő (9). A nagykereskedelmi piac három legnagyobb gazdasági szereplőjét tekintve a hatóságok szintén arról számoltak be, hogy a piaci részesedés a 2006. évi 48,1 %-ról 2007-ben 55,4 %-ra nőtt (10). Külön említést érdemel, hogy a 2006-2007-es időszakot tekintve a lengyel hatóságok által közölt adatok a három legnagyobb gazdasági szereplő piaci részesedésének egyértelmű növekedéséről tanúskodnak minden egyes területen. A koncentráció ezen szintjei magasabbak, mint az Egyesült Királyságra vonatkozóan a 2006/211/EK (11) és a 2007/141/EK (12) bizottsági határozatban említett 39 %. Ezek a szintek közel azonosak Ausztriának a 2008/585/EK bizottsági határozatban (13) említett 52,2 %-os szintjével, de alacsonyabbak a 2006/422/EK (14) és a 2007/706/EK (15) bizottsági határozatban hivatkozott finnországi (73,6 %) és svédországi (86,7 %) aránynál. Mindhárom említett esetben azonban a koncentrálódás arányát ellensúlyozza a „piacon az energiaimport lehetősége következtében érvényesülő versenykényszer” (16). A fenti (9) preambulumbekezdésben említett rendszerkeresztmetszet-leszűkülés és korlátozott átviteli kapacitás következtében a lengyelországi import az összes villamosenergia-termelés mindössze 3 %-át teszi ki, szemben például Ausztriával, ahol is „a behozott villamos energia a teljes szükséglet (17) körülbelül egynegyedét (18) fedezte, különösen az alapterhelést biztosító áram esetében.” (19). A lengyel energiahivatal elnöke által kiadott dokumentum (20) emellett megjegyzi, hogy „az energiaipar működésének jelenlegi szerkezete és összefonódásának mértéke az állami kézben lévő energiaipari vállalatok kezdetben horizontális, majd vertikális konszolidálódásának eredménye. A konszolidációs folyamat, amely kedvezőtlen hatást gyakorolt a belföldi piac versenyfeltételeire, a nagykereskedelmi piaci verseny alakulását is jelentős mértékben befolyásolja majd.” A koncentráció ezen szintjét így nem lehet a versenynek való közvetlen kitettség mutatójának tekinteni az energiatermelés és a nagykereskedelem piacain.
(11)
Mutatóként kell kezelni viszont a kiegyenlítő piacok működését, még ha elenyésző részét képviselik is a valamely tagállamban termelt és/vagy fogyasztott villamos energia teljes mennyiségének. Valójában minden olyan piaci résztvevő, akinek nehézségbe ütközik termelési portfólióját megrendelőjének sajátosságaihoz igazítani, a kiegyenlítő energia átviteli rendszerüzemeltetők által meghatározott eladási árának és a túltermelés e piaci résztvevő által kifizetett visszavásárlási árának különbsége miatt költségekkel számolhat. Ezeket az árakat a szabályozó hatóság közvetlenül kiróhatja az átviteli rendszerüzemeltetőkre; illetve kialakulhatnak olyan piaci mechanizmus mentén, amelynek keretében az árakat a termelésüket felfelé vagy lefelé szabályozni kívánó egyéb termelők ajánlatai határozzák meg […]. A kisebb piaci szereplők számára a legnagyobb nehézséget az átviteli rendszerüzemeltetőknek fizetett felvásárlási ár és az eladási ár közötti számottevő különbség kockázata jelenti. Ez több tagállamban is előfordul, és várhatóan hátrányosan érinti a verseny alakulását. A nagy árkülönbség egyben azt is jelentheti, hogy a csupán egy-két ipari termelő által uralt kiegyenlítő piacon nem kielégítő a verseny szintje (21). Az átviteli rendszerüzemeltetők által megadott felvásárlási ár és az eladási ár közötti viszonylag alacsony árkülönbözet (22) ellenére a lengyel kiegyenlítő piac és főbb jegyei - különösen ami a napon belüli ügyletek piacának és a helyettesítőként igénybe vehető egyéb piaci platformok hozzáférhetőségének hiányát, illetve a kiegyenlítő költségek bizonyos jellemzőit illeti - azt eredményezik, hogy „az átviteli szolgáltatások jelenlegi díjszerkezete, amely szerint minden fogyasztó viseli a kiegyenlítés és a leszűküléskezelés költségeit, nem a kívánt gazdasági üzenetet közvetíti a piaci résztvevők felé” (23). A lengyel kiegyenlítő piac működését tehát nem lehet további mutatóként figyelembe venni annak megállapításához, hogy a villamos energia termelése és nagykereskedelmi értékesítése közvetlen versenynek vannak-e kitéve.
(12)
Tekintettel az érintett termék (a villamos energia) jellemzőire és az egyenértékű kiváltó termékek vagy szolgáltatások hiányára, a villamosenergia-piacokon fennálló versenyhelyzet értékelése során az árverseny és az árképzés egyre meghatározóbb jelentőséggel bír. A nagy ipari (vég)felhasználók tekintetében, akik minden valószínűség szerint közvetlenül - az egyben termelő - szolgáltatótól szerzik be a villamos energiát, a szolgáltatót váltó fogyasztók száma az árverseny természetes fokmérője, és mint ilyen, közvetve „a verseny hatékonyságának természetes jelzője. Ha kevés fogyasztó vált, valószínűleg gond van a piac működésével, még ha a régi szolgáltatóval folytatandó újratárgyalás lehetőségéből eredő hasznokat nem is lenne szabad figyelmen kívül hagyni” (24). Emellett a szabályozott végfelhasználói árak megléte döntő szerepet játszik a fogyasztói magatartás alakulásában […]. Noha átmeneti időszakokban indokolt a szabályzók fenntartása, alkalmazásuk egyre nagyobb mértékű torzuláshoz vezethet a beruházási szükségletek jelentkezésével (25).
(13)
A legfrissebb rendelkezésre álló adatok alapján Lengyelországban a nagy és a rendkívül nagy ipari fogyasztók körében a váltási arány 15,84 % (26), amely a teljes ellátás mintegy 7,6 %-át (27) jelenti. Ezt az energiaágazatot érintő korábbi határozatokban leírt helyzetekkel összehasonlításban kell értékelni, ahol a nagy és rendkívül nagy ipari fogyasztók körében 75 %-os szolgáltatóváltási arányt mutattak ki Finnország (2006/422/EK határozat), illetve 41,5 %-os arányt Ausztria esetében (2008/585/EK határozat). A lakossági fogyasztók körében ezenkívül továbbra is végfelhasználói árszabályzás érvényesül, ahol a rendszerüzemeltetőknek tájékoztatniuk kell a szabályozó hatóságot az alkalmazni kívánt díjszabásról. A lengyelországi helyzet a nagy és rendkívül nagy ipari (vég)felhasználók szolgáltatóváltása (28) és a végfelhasználói árak szabályzása tekintetében ezért nem kielégítő, és nem tekinthető a versenynek való közvetlen kitettség mutatójának.
(14)
A villamos energia lengyelországi termelésének és nagykereskedelmének helyzete tehát a következőképpen összegezhető: a három legnagyobb termelő és nagykereskedő piaci részesedése viszonylag magas, és ezt nem ellensúlyozza közvetlenül igénybe vehető importenergia; amint azt a (11) preambulumbekezdés megállapítja, a kiegyenlítő piacok működésének jelenlegi szintje nem tekinthető a versenynek való közvetlen kitettség mutatójának, a szolgáltatóváltás mértéke alacsony, és egyes fogyasztói csoportoknál továbbra is végfelhasználói árszabályzás érvényesül.
(15)
Végezetül tekintetbe kell venni a lengyel energiaágazat általános összefüggésrendszerét is. Mindezek alapján „A Bizottság ajánlása a tagállamok és a Közösség gazdaságpolitikájára vonatkozó átfogó iránymutatások 2008. évi aktualizálásáról és a tagállamok foglalkoztatáspolitikájának végrehajtásáról szóló tanácsi ajánlásról” (29) című dokumentum Lengyelország számára azt az ajánlást fogalmazza meg, hogy az „javítsa a verseny kereteit a hálózati iparágakban, többek között a szabályozók szerepének felülvizsgálatával, és folytassa lendületesen az energiapiacok liberalizálásának folyamatát” (30), amely szintén arra utal, hogy Lengyelországban a villamos energia termelése és nagykereskedelmi értékesítése (még) nincs teljesen kitéve a piaci versenynek.
IV. KÖVETKEZTETÉSEK
(16)
A (9)-(15) preambulumbekezdésben ismertetett megállapítások alapján kijelenthető, hogy a Lengyel Köztársaságban a villamos energia termelése és nagykereskedelmi értékesítése terén jelenleg nem érvényesül közvetlen piaci verseny. Ezért a 2004/17/EK irányelv 30. cikkének (1) bekezdése nem alkalmazandó az említett tevékenységek lengyelországi folytatását lehetővé tevő szerződésekre. Következésképpen a 2004/17/EK irányelv továbbra is alkalmazandó abban az esetben, ha az ajánlatkérők a villamos energia lengyelországi termelése vagy nagykereskedelmi értékesítése céljából kötnek szerződést, illetve ha ezen tevékenységek lengyelországi folytatásához hirdetnek tervpályázatot.
(17)
E határozat alapja a 2008 májusa és júliusa között fennálló jogi és ténybeli helyzet, mely a Lengyel Köztársaság által benyújtott információk, a lengyel hatóságok webhelyein közzétett adatok, a 2005-ös jelentés és annak technikai melléklete, a 2007-es közlemény, a 2007-es munkadokumentum, valamint a zárójelentés alapján nyert megállapítást. Rendelkezései felülvizsgálhatók, amennyiben a jogi vagy a ténybeli helyzetben beálló jelentős változások miatt a 2004/17/EK irányelv 30. cikke (1) bekezdésének alkalmazhatóságára vonatkozó feltételek már teljesülnek,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A 2004/17/EK irányelv 30. cikkének (1) bekezdése nem alkalmazandó a villamos energia termelésére és nagykereskedelmi értékesítésére a Lengyel Köztársaságban. Következésképpen az ajánlatkérő felek által odaítélt és az említett tevékenységekre feljogosító szerződések a Lengyel Köztársaságban továbbra is a 2004/17/EK irányelv hatálya alá tartoznak.
2. cikk
Ennek a határozatnak a Lengyel Köztársaság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2008. szeptember 11-én.