A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2008. december 22.)
a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról szóló 2004/17/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv 30. cikke (1) bekezdésének a villamos energia cseh köztársaságbeli termelésére való alkalmazásának mellőzéséről
(az értesítés a C(2008) 8569. számú dokumentummal történt)
(Csak a cseh nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2009/47/EK)
AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA,
tekintettel az Európai Közösséget létrehozó szerződésre,
tekintettel a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31-i 2004/17/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvre (1) és különösen annak 30. cikke (4) és (6) bekezdésére,
tekintettel a Cseh Köztársaság 2008. július 3-án e-mailben beérkezett kérelmére,
a közbeszerzési tanácsadó bizottsággal folytatott konzultációt követően,
mivel:
I. TÉNYEK
(1)
A Bizottsághoz 2008. július 3-án e-mail útján kérelem érkezett, amelyet a Cseh Köztársaság a 2004/17/EK irányelv 30. cikke (4) bekezdésének megfelelően nyújtott be. A Bizottság 2008. szeptember 26-án e-mailben további tájékoztatást kért, amelyet a cseh hatóságok 2008. október 9-én, ugyancsak e-mailben, meg is adtak.
(2)
A Cseh Köztársaság által benyújtott kérelem villamosenergia-termelésre vonatkozik.
(3)
A kérelmet egy független nemzeti hatóság (Energetický regulační úřad, a cseh energiaügyi szabályozó hatóság) levele és egy másik független hatóság (Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, a cseh versenyvédelmi hivatal) levele kíséri. Mindkét hatóság elemzi és korlátlannak találja az adott piacra való belépés feltételeit, mindazonáltal egyikük sem állapítja meg, hogy a versenynek való közvetlen kitettséghez kapcsolódó további feltétel teljesülne a Cseh Köztársaságban a villamosenergia-termelést illetően.
II. JOGI KERET
(4)
A 2004/17/EK irányelv 30. cikke előírja, hogy az irányelvben említett bármely tevékenység folytatására irányuló szerződés nem tartozhat ezen irányelv hatálya alá, ha abban a tagállamban, ahol a szerződést teljesítik, a tevékenység közvetlen módon ki van téve a versenynek olyan piacokon, amelyekre a belépés nem korlátozott. Azt, hogy a tevékenység közvetlen módon ki van-e téve a versenynek, objektív szempontok alapján, a kérdéses ágazat egyedi jellemzőinek figyelembevételével kell megállapítani. A piaci belépés akkor nem minősül korlátozottnak, ha a tagállam végrehajtotta és alkalmazza az adott ágazat vagy annak egy része megnyitásáról rendelkező irányadó közösségi jogi rendelkezéseket. E jogszabályokat a 2004/17/EK irányelv XI. melléklete tartalmazza, amely irányelv a villamosenergia-ágazat tekintetében a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról szóló, 1996. december 19-i 96/92/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvre (2) hivatkozik. A 96/92/EK irányelv helyébe a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 96/92/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2003. június 26-i 2003/54/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (3) lépett, amely még nagyobb fokú piacnyitásról rendelkezik.
(5)
A Cseh Köztársaság a 96/92/EK irányelv mellett a 2003/54/EK irányelv rendelkezéseit is végrehajtotta és alkalmazza, jogi és funkcionális szétválasztást valósítva meg az átviteli és az elosztó hálózatok esetében a legkisebb elosztó vállalatok kivételével, amelyeknek továbbra is eleget kell tenniük a számviteli rendszereik szétválasztására vonatkozó követelménynek, de mentesülnek a jogi és funkcionális szétválasztás követelménye alól, amennyiben 1996-ban kevesebb mint 100 000 fogyasztó, illetve 3 TWh-nál kevesebb energiát fogyasztó villamosenergia-rendszerek számára biztosítottak villamosenergia-ellátást. Továbbá az átviteli rendszerüzemeltető, a CEPS esetében tulajdonosi szétválasztás valósult meg. Ebből következően - és a 30. cikk (3) bekezdésének első albekezdésével összhangban - a piacra való belépés nem tekinthető korlátozottnak.
(6)
A versenynek való közvetlen kitettséget több mutató alapján kell értékelni, amelyek közül önmagában egyik sem döntő jellegű. A határozat által érintett piacokra vonatkozó egyik mérlegelendő paraméter az adott piac meghatározó szereplőinek piaci részesedése. További ismérv a piacok összefonódásának szintje. Az érintett piacok sajátosságaira tekintettel egyéb kritériumokat is figyelembe kell venni, úgymint a kiegyenlítő mechanizmus működését, az árversenyt és a fogyasztók szolgáltatóváltásának arányát.
(7)
Ez a határozat nem érinti a versenyszabályok alkalmazását.
III. ÉRTÉKELÉS
(8)
A Cseh Köztársaság által benyújtott kérelem a villamos energia cseh köztársaságbeli termelésére vonatkozik.
(9)
A cseh kérelem megállapítása szerint az érintett földrajzi piac nagyobb lenne a nemzeti területnél, és magában foglalná a Cseh Köztársaság, Lengyelország, Szlovákia, Ausztria és Németország területét. Érvelésük szerint a piac ilyen meghatározásának egyik fő oka a (több tagállammal fennálló) rendszerösszekötő kapacitás magas aránya a belföldi termeléshez és kereslethez képest. A cseh hatóságok 2008. október 9-i válaszában megadott információk alapján 2007-ben 25,6 TWh-t exportáltak és ugyanebben az évben 9,5 TWh-t importáltak. A Cseh Köztársaság ezért nettó villamosenergia-exportőr, a nettó export 16,1 TWh, amely a teljes nettó villamosenergia-termelés (81,4 TWh) majdnem 20 %-a (4). A szélesebb földrajzi piac létezése melletti további érv a Cseh Köztársaság nemzeti piaca és Németország piaca között kialakulóban lévő árkonvergencia, valamint a PXE prágai energiatőzsde növekvő szerepe.
(10)
Mindazonáltal a viszonylag magas rendszerösszekötő kapacitás és az árkonvergencia nem elegendő a kérdéses piac meghatározásához. A helyi piaci szabályok és különösen valamely piaci szereplő nélkülözhetetlensége és uralkodó piaci pozíciója (a Cseh Köztársaság esetében ez a szereplő a CEZ) szűkebb piac meghatározásához vezethetnek. Ebben az összefüggésben meg kell jegyezni, hogy a cseh hatóságok 2008. október 9-i válasza szerint a PXE növekvő volumenének túlnyomó része a CEZ ügyleteiből származik. Ezenkívül energiaágazati vizsgálatában (5) a Bizottság a földrajzi piac nemzeti kiterjedésen túlmutató lehetséges meghatározására tekintettel azt is megvizsgálta, hogy Közép-Európában bizonyos országpárok alkothatnak-e érintett piacokat. Az Ausztria-Németország országpár esetében az ausztriai fő szereplő mérete és az ehhez társuló osztrák belső hálózati szűk keresztmetszetek miatt a Bizottság úgy vélte, hogy az érintett piac nem nagyobb a nemzetinél. Hasonlóképpen, a Cseh Köztársaság és Szlovákia esetében a domináns szereplők mérete és a kereslet kielégítéséhez való nélkülözhetetlensége azt a következtetést eredményezte, hogy még ez az országpár sem képez egyetlen érintett földrajzi piacot. A Bizottság továbbá nemrégiben megvizsgálta az osztrák és a lengyel villamosenergia-termelési piacokat és azokat földrajzi kiterjedés tekintetében nemzeti piacoknak találta (6). Végül a Bizottság az E.ON-nal szemben 2008. november 26-án hozott trösztellenes C(2008) 7367 határozatában (7) a német nagykereskedelmi piacot érintően úgy vélte, hogy annak a kiterjedése nemzeti, és nem képez a szomszédos országokkal (sem nyugatról, sem keletről) szélesebb földrajzi piacot.
(11)
Következésképpen el kell utasítani a regionális piac létezését. Ez összhangban van a cseh versenyvédelmi hivatal állásfoglalásával is, miszerint „a [30. cikk szerinti alkalmazás] elemzése során az iroda a folyamatban lévő vizsgálatát figyelembe véve abból a feltételezésből indult ki, hogy a villamosenergia-termelés érintett piacát földrajzi szempontból a Cseh Köztársaság területe határozza meg.” A (9) és (10) preambulumbekezdésben felvázolt tények alapján a 2004/17/EK irányelv 30. cikkének (1) bekezdésében meghatározott feltételek értékelése céljából a Cseh Köztársaság területét kell az érintett piacot alkotó területnek tekinteni.
(12)
A 30. cikk szerinti bizottsági határozatok tekintetében alkalmazott állandó gyakorlatnak (8) megfelelően a Bizottság úgy vélte, hogy a villamosenergia-termelés tekintetében a „nemzeti piacokon folyó verseny egyik fokmérője a három legnagyobb termelő teljes piaci részesedése”. „A Bizottság szolgálati munkadokumentuma: Kísérő dokumentum a belső gáz- és villamosenergia-piac létrehozása terén elért haladásról szóló jelentéshez” (9) című dokumentum 12. és azt követő oldalain a „6. táblázat: Nagykereskedelmi piaci pozíció” alapján a három legnagyobb termelő piaci részesedése 2006-ban a villamosenergia-termelés 69,4 %-át tette ki, és 2007-ben 73,9 %-ra emelkedik. A cseh hatóságok által a 2008. október 9-i válaszukban megadott információk alapján a domináns vállalat a teljes meglévő kapacitás majdnem 70 %-át birtokolta, a második és harmadik legnagyobb vállalat pedig 3,5 illetve 3 %-át. A három legnagyobb termelő teljes piaci részesedését felölelő, ilyen szintű koncentráció nagyobb a 2006/211/EK (10) és a 2007/141/EK bizottsági határozatban (11) az Egyesült Királyság esetében említett vonatkozó 39 %-os aránynál. A koncentráció jelentősen magasabb az Ausztria vonatkozásában a 2008/585/EK bizottsági határozatban (12) említett szintnél (52,2 %), és magasabb a Lengyelország vonatkozásában a 2008/741/EK bizottsági határozatban (13) említett szintnél is (58 %).
(13)
A három legnagyobb cseh szereplő koncentrációjának szintje végül hasonló vagy alacsonyabb, mint a 2006/422/EK (14) és a 2007/706/EK bizottsági határozatban (15) Finnország (73,6 %) és Svédország (86,7 %) esetében említett szintek. Van azonban egy fontos különbség egyrészről a cseh, másrészről a svéd és a finn eset között. A Cseh Köztársaságban ugyanis egyetlen domináns üzemeltető van, míg a másik két legnagyobb termelő piaci részesedése hússzor kisebb (3 % a legkisebb és 70 % a legnagyobb részesedési arány). Finnországban a megfelelő számok alapján a három legnagyobb termelő közül a 18,3 %-os részesedés a legalacsonyabb, és a 33,7 %-os a legnagyobb. Hasonló a helyzet Svédországban, ahol a legalacsonyabb arány 17,4 % és a legmagasabb 47,1 %.
(14)
Ebben az összefüggésben fel kell idézni az állandó ítélkezési gyakorlatot (16) is, amely szerint a nagyon nagy piaci részesedés önmagában - kivételes körülményektől eltekintve - a domináns pozíció létezésének bizonyítéka. Ez a helyzet áll fenn 50 %-os piaci részesedés esetében.
(15)
A Cseh Köztársaságba irányuló villamosenergia-import szintje kicsivel több mint a teljes keresletének (17) 11 %-a, ami bár magasabb mint a Lengyelországba irányuló villamosenergia-import aránya, mégis kevesebb mint felét teszi ki az Ausztria esetében fennálló aránynak (18) (19). Ugyanúgy a svédországi és a finnországi esetben is a három legnagyobb termelő koncentrációjának magas arányát ellensúlyozza, hogy „versenykényszer érvényesül a […] területen kívüli energia importjának lehetőségéből eredően” (20). Ezért nehéz megállapítani, hogy az importált villamos energia következtében jelentős versenykényszer lenne a Cseh Köztársaságban, és csak elméleti jelentőségű a tény, hogy lenne szállítási kapacitás az import jelentős növeléséhez, mivel a Cseh Köztársaság legalább 2003 óta minden évben nettó exportőr és középtávon az is marad. A koncentráció ezen szintjét így nem lehet a versenynek való közvetlen kitettség mutatójának tekinteni az energiatermelés piacain.
(16)
A cseh hatóságok 2008. október 9-i válasza arra is utal, hogy az átviteli hálózat szintjén a CEZ tervezi a jövőbeli nagyszabású termelési projektek többségét, különösen új atomerőmű építését, a meglévő Dukovany atomerőmű élettartamának meghosszabbítását, valamint szén- és gáztüzelésű erőműprojekteket. A CEZ tervei mellett más projektek is léteznek, különösen a megújuló energiaforrások terén, amelyet más szereplők terveznek részben az átvitel szintjén és különösen az elosztás szintén.
(17)
Ezenkívül további mutatóként kell kezelni a kiegyenlítő mechanizmusok működését is, még ha csak kis részét is képviselik a valamely tagállamban termelt és/vagy fogyasztott villamos energia teljes mennyiségének. A rendelkezésre álló információ alapján a kiegyenlítő mechanizmusok működése - különösen a piaci alapú árképzés és a fejlett, másfél óránkénti ajánlati határidőket megszabó (a hálózati felhasználók számára helyzetük másfél óránkénti korrekcióját lehetővé tevő) napon belüli piacok - nem képez akadályt a villamosenergia-termelés versenynek való közvetlen kitettsége előtt.
(18)
Tekintettel az érintett termék (a villamos energia) jellemzőire és az egyenértékű kiváltó termékek vagy szolgáltatások hiányára, a villamosenergia-piacokon fennálló versenyhelyzet értékelése során az árverseny és az árképzés egyre meghatározóbb jelentőséggel bír. A nagy ipari (vég)felhasználók tekintetében a szolgáltatót váltó fogyasztók száma jelezheti az árversenyt és így közvetetten természetes mutatója a verseny hatékonyságának. Ha kevés fogyasztó szolgáltatót vált, valószínűleg gond van a piac működésével, még ha a régi szolgáltatóval folytatandó újratárgyalás lehetőségéből eredő hasznokat nem is lenne szabad figyelmen kívül hagyni (21). Emellett „a szabályozott végfelhasználói árak megléte döntő szerepet játszik a fogyasztói magatartás alakulásában […]. Noha átmeneti időszakokban indokolt a szabályzók fenntartása, alkalmazásuk egyre nagyobb mértékű torzuláshoz vezethet a befektetési igény jelentkezésével” (22).
(19)
A legfrissebb rendelkezésre álló adatok alapján a Cseh Köztársaságban a szolgáltatóváltás arányát „magas szintűnek” sorolták be (23), és a cseh hatóságok október 9-i válaszában megadott legfrissebb információ szerint „a villamosenergia-piac megnyitása óta a nagyfogyasztói szegmensben majdnem minden második ügyfél villamosenergia-szolgáltatót váltott”. Ezt az energiaágazatot érintő korábbi határozatokban leírt helyzetekkel összehasonlításban kell értékelni, ahol a nagy és rendkívül nagy ipari fogyasztók körében 75 %-os szolgáltatóváltási arányt mutattak ki Finnország (2006/422/EK határozat), illetve 41,5 %-os arányt Ausztria esetében (2008/585/EK határozat). Továbbá a (háztartásokat, ipari fogyasztókat stb.) ellátó piacokat a Bizottság korábbi határozathozatali gyakorlatában különálló termékpiacokként definiálták, és az erős és régóta működő szolgáltató vállalatok befolyása miatt a nagykereskedelmi vagy termelő piacoktól eltérő versenykörnyezetük lehet. A magas váltási arány ezért nem tekinthető a versenynek való közvetlen kitettség egyértelmű mutatójának.
(20)
A villamos energia cseh köztársaságbeli termelésének helyzete tehát a következőképpen összegezhető: A három legnagyobb termelő összesített piaci részesedése magas, de ennél fontosabb, hogy a legnagyobb termelő önmaga csaknem 70 %-os piaci részesedéssel rendelkezik, amit nem ellensúlyoz a villamos energia importja, mivel a Cseh Köztársaság az elmúlt 5 évben jelentős mennyiségű villamos energia állandó nettó exportőre volt. A (17) preambulumekezdésben leírtak szerint a kiegyenlítő mechanizmus működése nem jelenti a villamosenergia-termelő piacon a versenynek való közvetlen kitettség akadályát, valamint magas a szolgáltatóváltás aránya. A jól működő kiegyenlítő mechanizmus és a szolgáltatóváltás magas aránya azonban nem tudja ellensúlyozni a koncentráció meglehetősen magas fokát és különösen a legnagyobb termelő magas piaci részesedését, figyelembe véve a (14) preambulumbekezdésben említett ítélkezési gyakorlatot is.
IV. KÖVETKEZTETÉSEK
(21)
A (9)-(20) preambulumbekezdésben ismertetett megállapítások alapján kijelenthető, hogy a Cseh Köztársaságban a villamos energia termelése terén jelenleg nem érvényesül közvetlen piaci verseny. Ezért a 2004/17/EK irányelv 30. cikkének (1) bekezdése nem alkalmazandó az említett tevékenységek cseh köztársaságbeli folytatását lehetővé tevő szerződésekre. Következésképpen a 2004/17/EK irányelv továbbra is alkalmazandó abban az esetben, ha az ajánlatkérők a villamos energia cseh köztársaságbeli termelése céljából kötnek szerződést, illetve ha ezen tevékenységek cseh köztársaságbeli folytatásához hirdetnek tervpályázatot.
(22)
E határozat alapja a 2008. július és október között fennálló jogi és ténybeli helyzet, amely a Cseh Köztársaság által benyújtott információk, a 2007-es közlemény, a 2007-es munkadokumentum, a Zárójelentés valamint az elért haladásról szóló 2007-es jelentés és annak melléklete alapján nyert megállapítást. Rendelkezései felülvizsgálhatók, amennyiben a jogi vagy a ténybeli helyzetben beálló jelentős változások miatt a 2004/17/EK irányelv 30. cikke (1) bekezdésének alkalmazhatóságára vonatkozó feltételek már teljesülnek,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A 2004/17/EK irányelv 30. cikkének (1) bekezdése nem alkalmazandó a villamos energia termelésére a Cseh Köztársaságban. Következésképpen az ajánlatkérő felek által odaítélt és az említett tevékenységekre feljogosító szerződések a Cseh Köztársaságban továbbra is a 2004/17/EK irányelv hatálya alá tartoznak.
2. cikk
E határozat címzettje a Cseh Köztársaság.
Kelt Brüsszelben, 2008. december 22-én.