A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2010. január 26.)
a Franciaország által a La Poste számára nyújtott C 56/07 (korábbi E 15/05) számú állami támogatásról
(az értesítés a C(2010) 133. számú dokumentummal történt)
(Csak a francia nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2010/605/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre (1) és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
miután az említett cikkeknek megfelelően felkérte az érdekelt feleket észrevételeik megtételére (2),
mivel:
1. ELJÁRÁS
(1)
A Bizottság 2005. december 21-én jóváhagyta a La Poste banki és pénzügyi tevékenységeinek átruházását annak leányvállalata, a La Banque Postale javára (3). A Bizottság határozatában hangsúlyozta, hogy a La Poste javára nyújtott korlátlan állami garancia kérdése külön eljárás tárgyát fogja képezni.
(2)
2006. február 21-én az EK-Szerződés 17. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 659/1999/EK tanácsi rendelet (4) (a továbbiakban: eljárási rendelet) 17. cikkének megfelelően a Bizottság tájékoztatta a francia hatóságokat a La Poste jogállásából fakadó és az EUMSz. 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatást képező korlátlan állami garancia meglétére vonatkozó előzetes következtetéseiről, és felkérte azokat észrevételeik megtételére. Amennyiben ez a feltételezett korlátlan állami garancia 1958. január 1-jét megelőzően hatályban volt, a Bizottság az eljárási rendelet létező támogatásokra vonatkozó szabályait alkalmazta, a fent említett eljárási rendelet (5) 1. cikke b) pontjának megfelelően.
(3)
A Bizottság a francia hatóságok válaszát 2006. április 24-én kapta meg.
(4)
A Bizottság 2006. október 4-én, az eljárási rendelet 18. cikkének megfelelően felkérte Franciaországot arra, hogy legkésőbb 2008. december 31-ig szüntesse meg a La Poste valamennyi kötelezettségvállalására a jogállása alapján nyújtott garanciát.
(5)
A Bizottság 2006. december 6-án feljegyzést kapott a francia hatóságoktól, amely vitatta a Bizottság 2006. október 4-i levelében ismertetett következtetéseket.
(6)
A Bizottság versenypolitikáért felelős szolgálataival (a továbbiakban: Versenypolitikai Főigazgatóság) tartott megbeszélést követően a francia hatóságok 2007. január 16-i levelükben módosítástervezetet nyújtottak be a Bizottságnak a közigazgatási területen kirótt kényszerítő bírságokról és a közjogi személyekre vonatkozó ítéletek végrehajtásáról szóló, 1980. július 16-i 80-539. sz. törvény (6) (a továbbiakban: az 1980. július 16-i törvény) végrehajtási rendeletéhez, azaz a közigazgatási területen kirótt kényszerítő bírságokról és a közjogi személyekre vonatkozó ítéletek végrehajtásáról szóló, 1980. július 16-i törvény alkalmazására vonatkozó, 1981. május 12-i 81-501. sz. rendelethez (7) (a továbbiakban: az 1981. május 12-i rendelet).
(7)
A Bizottság egyértelműsítés iránti kérelmét követően a francia hatóságok továbbítottak egy - 2007. február 1-jén beérkezett - feljegyzést, amelyben ismertették a La Poste hitelezőinek helyzetét abban az esetben, ha az pénzügyi nehézséggel küzdene.
(8)
A francia hatóságok 2007. március 19-i feljegyzésükben kiegészítő javaslatot tettek, amely abból állt, hogy a La Poste-tal együtt kötelezettséget vállaltak arra, hogy a La Poste valamennyi finanszírozási szerződésében és kibocsátási prospektusában említést tesznek a garancia hiányáról.
(9)
A Bizottság 2007. november 29-i levelében tájékoztatta Franciaországot arról a határozatáról, hogy az intézkedés ellen megindítja az EUMSz. 108. cikkének (2) bekezdésében előírt eljárást (a továbbiakban: az eljárást megindító határozat).
(10)
Az eljárást megindító határozatot közzétették az Európai Unió Hivatalos Lapjában (8). A Bizottság felkérte az érdekelt feleket a vitatott intézkedésre vonatkozó észrevételeik megtételére.
(11)
A Bizottság az érdekelt felektől nem kapott erre vonatkozó észrevételeket.
(12)
A Bizottság a 2008. január 23-i levélben kapta meg Franciaország észrevételeit.
(13)
A Bizottság a Versenypolitikai Főigazgatóság honlapján közzétett egy, a Francia Köztársaság által a La Poste javára nyújtott korlátlan garanciára vonatkozó tanulmány megvalósítására irányuló ajánlattételi felhívást. A 2008. április 21-i határidőig négy ajánlat érkezett be. A tanulmány elkészítésével megbízott személy Sophie NICINSKI, egyetemi tanár, közjogi szakvizsgával rendelkező oktató, a jogtudomány doktora, valamint az ipari és kereskedelmi közintézményeknek nyújtott állami garancia témakörével foglalkozó publikációk szerzője volt. A szakértő (a továbbiakban: a Bizottság szakértője) 2008. november 17-én nyújtotta be jelentését.
(14)
A La Poste jogállásának megváltoztatását jóváhagyó törvénytervezet francia kormány általi elfogadására vonatkozó információk sajtóbeli megjelenését követően a Bizottság 2009. július 20-án érdeklődött Franciaországtól, hogy elfogadna-e egy olyan kötelezettségvállalást, hogy a La Poste-ot a közjog szerinti bírósági szanálási és felszámolási eljárások hatálya alá tartozó részvénytársasággá alakítsa át. Ugyanezen levélben a Bizottság továbbította a francia hatóságoknak szakértője jelentését.
(15)
Franciaország egy 2009. július 31-én továbbított feljegyzésben arról tájékoztatta a Bizottságot, hogy a 2009. július 29-i Miniszterek Tanácsa elfogadott egy, a La Poste-ról és a postai tevékenységekről szóló törvénytervezetet, amely 2010. január 1-jében állapította meg a La Poste részvénytársasággá történő átalakításának dátumát. A francia hatóságok másfelől jelezték, hogy el fogják juttatni a Bizottság szakértőjének jelentésére vonatkozó észrevételeiket.
(16)
A Bizottság 2009. szeptember 9-én és 2009. október 6-án kelt két felszólító levelét követően Franciaország egy 2009. október 27-én továbbított feljegyzésben ismertette a Bizottság szakértőjének jelentésére vonatkozó észrevételeit, emellett továbbította Guy CARCASSONNE, egyetemi tanár és a jogtudományi karok szakvizsgával rendelkező oktatója (a továbbiakban: a francia hatóságok szakértője) véleményét.
(17)
A La Poste-ról és a postai tevékenységekről szóló törvénytervezet módosítását 2009. december 11-én nyújtották be, és ebben a La Poste részvénytársasággá történő átalakításának időpontját 2010 márciusára halasztották.
2. AZ INTÉZKEDÉS LEÍRÁSA
(18)
A La Poste közszolgáltatásának megszervezéséről és a France Télécomról szóló, 1990. július 2-i 90-568. sz. törvény (9) (a továbbiakban: az 1990. július 2-i törvény) a volt postai és távközlési főigazgatóságot a következő két közjogi személlyé alakította át: La Poste és France Telecom.
(19)
Bizonyos közjogi személyeket a törvény nem minősített közigazgatási jellegű közintézménynek (établissement public à caractère administratif; EPA), illetve ipari és kereskedelmi jellegű közintézménynek (établissement public à caractère industriel et commercial; EPIC) (10). Ilyen intézmény a La Poste is. A Semmítőszék 2001. január 18-i ítéletében (második polgári kamara) (11) mindemellett figyelembe vette azt az elvet, amely szerint a La Poste ipari és kereskedelmi jellegű közintézményként kezelendő (12). A La Poste jogállásának jogkövetkezményei a következők:
2.1. A FIZETÉSKÉPTELENSÉGI ELJÁRÁS ÉS A CSŐDELJÁRÁS ALKALMAZHATATLANSÁGA A LA POSTE-RA
(20)
Az 1990. július 2-i törvény 1. cikke a La Poste-ot közjogi személynek minősítette. Márpedig Franciaországban a közjogi személyek nem tartoznak a nehézséggel küzdő vállalkozások bírósági szanálására és felszámolására vonatkozó közjog hatálya alá.
(21)
A fizetésképtelenségi eljárás és a csődeljárás közjogi személyekre való alkalmazhatatlansága a 19. század vége óta alkalmazott francia ítélkezési gyakorlat és különösen a Semmítőszék (13) által elismert, a közjogi személyek javainak lefoglalhatatlanságára vonatkozó általános elvből fakad.
(22)
Ezenkívül a vállalkozások bírósági szanálásáról és felszámolásáról szóló, 1985. január 25-i 85-98. sz. törvénynek (14) (a továbbiakban: az 1985. január 25-i törvény) a franciaországi közjog szerinti bírósági szanálási és felszámolási eljárás hatályát meghatározó 2. cikke, amely a kereskedelmi törvénykönyv L 620-2. cikkévé vált, a következőképpen rendelkezik: „A bírósági szanálás és felszámolás vonatkozik valamennyi kereskedőre, a szakmák jegyzékébe bejegyzett valamennyi személyre, valamennyi mezőgazdasági termelőre és valamennyi magánjogi személyre”. E cikk szövegezéséből, valamint a francia ítélkezési gyakorlat (15) által erre adott értelmezésből az következik, hogy a közjog szerinti kollektív eljárások a közjogi személyekre nem alkalmazandóak.
2.2. AZ 1980. JÚLIUS 16-I TÖRVÉNY, VALAMINT AZ ÁLLAMNAK A KÖZJOGI SZEMÉLYEK TARTOZÁSAIÉRT VÁLLALT VÉGSŐ FELELŐSSÉGÉRE VONATKOZÓ ELV ALKALMAZHATÓSÁGA A LA POSTE-RA
(23)
Az 1980. július 16-i törvény alkalmazandó az 1990. július 2-i törvény által közjogi személynek minősített La Poste-ra.
(24)
Az 1980. július 16-i törvény 1. cikkének II. bekezdése a következőképpen rendelkezik: „amennyiben egy jogerős bírósági határozat valamely helyi önkormányzatot vagy közintézményt az adott határozatban megállapított pénzösszeg megfizetésére ítél, ezt az összeget a bírósági határozatról szóló értesítéstől számított kéthónapos határidőn belül kell utalványozni vagy kiutalni. E határidőn belüli utalványozás vagy kiutalás hiányában az utalványozást az állam megyei képviselője vagy a felügyeleti hatóság végzi el hivatalból. Nem elegendő előirányzat esetén az állam megyei képviselője vagy a felügyeleti hatóság a szükséges források előteremtésére vonatkozó felszólító levelet intéz az önkormányzathoz vagy az intézményhez; ha az önkormányzat vagy az intézmény döntéshozó szerve nem különítette el vagy nem teremtette elő ezeket a forrásokat, az állam megyei képviselője vagy a felügyeleti hatóság gondoskodik erről, és - amennyiben helyénvaló - hivatalból elvégzi az utalványozást”.
(25)
Az 1981. május 12-i törvény 3-1. cikkének 4. albekezdése a következőképpen rendelkezik: „amennyiben a felszólító levél e határidők lejártakor hatástalan maradt (16), az állam képviselője vagy a felügyelettel megbízott hatóság bejegyzi a kiadást a nem fizető önkormányzat vagy közintézmény költségvetésébe. Adott esetben elkülöníti a szükséges forrásokat, vagy a más kiadásokhoz rendelt és még szabadon felhasználható előirányzatok csökkentésével, vagy pedig a források növelésével”. Az említett rendelet 3-1. cikkének 5. albekezdése a következőképpen rendelkezik: „ha az előirányzat bejegyzéséről szóló értesítést követő nyolcnapos határidőn belül a helyi önkormányzat vagy a közintézmény elmulasztotta az esedékes összeg utalványozását, az állam képviselője vagy a felügyelettel megbízott hatóság azt egy hónapos határidőn belül hivatalból elvégzi”.
(26)
A fent idézett, 1981. május 12-i rendeletet a köztestületek ellen elrendelt pénzbírságok végrehajtásáról szóló, 2008. május 20-i 2008-479. sz. rendelet hatályon kívül helyezte, és annak helyébe lépett. Mindazonáltal az új rendelet 10. cikke átveszi az 1981. május 12-i rendelet 3-1. cikke 4. és 5. albekezdésének szövegezését (17). Érdemben tehát nem módosítja az intézkedést.
(27)
Másfelől az 1989. október 16-i körrendelet (18) a következőképpen rendelkezik: „előirányzatok elégtelensége vagy hiánya esetén, az 1980. július 16-i törvény 1. cikkének II. bekezdésében említett helyzetben, a négy hónapos határidő lejárta előtt az utalványozó is köteles erről tértivevényes ajánlott levél útján tájékoztatni a hitelezőt, a később utalványozandó összeg pontos meghatározásával. Ez az utalványozás vagy az előirányzatok teljes hiánya esetén fizetendő összeg egészére, vagy az előirányzatok elégtelensége esetén fennmaradó összegre vonatkozik”.
(28)
Mindezen rendelkezésekből az következik, hogy az 1980. július 16-i törvény és annak végrehajtási szabályai kizárólag arra szolgálnak, hogy végrehajtassák az államot, valamely helyi önkormányzatot vagy valamely közintézményt pénzösszeg megfizetésére ítélő jogerős bírósági határozatokat. Ezek a szabályok szanálási vagy felszámolási eljárást nem állapítanak meg.
(29)
Másfelől az 1980. július 16-i törvény és annak végrehajtási szabályai kifejezetten az államot jelölik meg a közintézmények tartozásainak visszafizettetéséért illetékes hatóságként. Az állam számottevő előjogokkal rendelkezik: egyrészt a hivatalból teljesített utalványozás, másrészt az elegendő forrás előteremtése vonatkozásában. Ez annak vizsgálatához vezet, hogy a La Poste nemfizetése esetén az állam felelősségvállalása révén a hitelezők számára biztosított kártérítési lehetőségek milyen mértékben kezelhetők garanciaformaként.
(30)
Az előző két tényezőn (a fizetésképtelenségi eljárások alkalmazhatatlanságán és az 1980. július 16-i törvény alkalmazhatóságán) kívül a Bizottság az eljárást megindító határozatában megállapította, hogy a bizonyos ipari és kereskedelmi jellegű közintézményekre alkalmazandó szabályokat a La Poste-ra is lehetne alkalmazni:
2.3. EGY FELSZÁMOLT IPARI ÉS KERESKEDELMI JELLEGŰ KÖZINTÉZMÉNY KÖTELEZETTSÉGEINEK ÁTRUHÁZÁSA MÁSIK KÖZINTÉZMÉNYRE VAGY AZ ÁLLAMRA
(31)
Az ipari és kereskedelmi jellegű nemzeti közintézmények pénzügyi és számviteli szabályozásáról szóló, 2002. július 18-i 02-060-M95. sz. kodifikáló utasítás (19) (a továbbiakban: a kodifikáló utasítás) előírja, hogy egy állami könyvelővel rendelkező ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény bezárása esetén két eset lehetséges:
-
a korábbi ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény helyébe új közintézmény lép, és átveszi annak javait, jogait és kötelezettségeit, vagy
-
jogszabály hirdeti ki a közintézmény megszűnését; ebben az esetben „az intézmény megszűnéséről szóló jogszabály ezentúl megjelölheti a felszámolás nyomán keletkezett vagyonrész kedvezményezettjét, vagyis általában az államot” (20).
(32)
A nemzeti közintézmények és közérdekű csoportosulások létrehozásának, átalakításának és megszüntetésének pénzügyi szervezéséről szóló, a pénzügyminisztérium honlapján hozzáférhető, 2006. november 14-i útmutató (a továbbiakban: a pénzügyi szervezésről szóló útmutató) kimondja (21), hogy „Az intézményt megszüntető jogszabálynak kifejezetten rendelkeznie kell a megszüntetett intézmény jogainak, javainak és kötelezettségeinek azon struktúrára (azaz vagy egy közintézményre vagy az államra) történő átruházásáról, amely átveszi a tevékenységét vagy a vagyonát” […]„Általánosabban: rendelkezni kell arról, hogy az új intézmény azoknak a jogi személyeknek a helyébe lépjen, amelyeknek a tevékenységét átveszi a hatáskörébe utalt feladatok teljesítése érdekében megkötött szerződésekből fakadó jogok és kötelezettségek tekintetében”.
(33)
Bár a kodifikáló utasítás és a pénzügyi szabályozásról szóló útmutató rendelkezései csak az állami könyvelővel rendelkező ipari és kereskedelmi jellegű közintézményekre alkalmazandóak, bizonyos információk arra utalnak, hogy az állami könyvelővel nem rendelkező ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények tartozásai - bezárás esetén - ugyancsak az államra vagy egy másik közintézményre szállnának át.
(34)
Így a Charbonnages de France a 2000. december 31-i pénzügyi elszámolásaihoz fűzött jegyzetekben közzétette, hogy - bezárás esetén - egy ipari és kereskedelemi jellegű közintézmény valamennyi jogát és kötelezettségét vagy másik közjogi személyre vagy magára a francia kormányra kell ruházni, és az ilyen átruházás feltételeit a szóban forgó ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény bezárására vonatkozóan elfogadott törvényben kell pontosan meghatározni. Ez a kijelentés nemcsak azokra az ipari és kereskedelmi jellegű közintézményekre korlátozódik, amelyek rendelkeznek állami könyvelővel; a Charbonnages de France egyébként állami könyvelővel nem rendelkező ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény.
(35)
Másfelől egyes hitelminősítő intézetek szerint az ERAP (22) megszűnése esetén, annak ellenére, hogy az ERAP is állami könyvelővel nem rendelkező ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény, fennmaradó tartozását és eszközeit szintén az államra ruháznák át. A Fitch (23) szerint „az ERAP - mint ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény - nem tartozik a felszámolási eljárások hatálya alá. Csak jogalkotási eljárással számolható fel, és ebben az esetben fennmaradó tartozása és eszközei az államra fognak szállni”. A Moody’s (24) szerint „az ERAP nem képezheti a bírósági felszámolások ügyében eljáró bíróság által előírt szerkezetátalakítások tárgyát. Így a társaság megszűnése esetén eszközeit, illetve kötelezettségeit a létrehozásáért felelős hatóságra, azaz magára az államra ruháznák át”.
(36)
E tényezőkre tekintettel, valamint annak ellenére, hogy a La Poste nem rendelkezik állami könyvelővel (25), helyénvaló megvizsgálni, hogy - felszámolás esetén - a tartozásoknak az államra vagy más közjogi személyre történő átruházása elve alkalmazandó-e a La Poste-ra, figyelembe véve, hogy az ipari és kereskedelmi jellegű közintézményhez sorolandó-e. Ennélfogva a hitelező rendelkezne azzal a garanciával, hogy nem veszíti el követelését, és megelégedhet alacsony kamatlábbal, illetve kedvezőbb fizetési feltételeket és határidőket biztosíthat, mint ilyen garancia hiányában. Egy ilyen átruházás tehát ugyanolyan joghatásokkal járna, mint egy garancia.
2.4. KÖZVETLEN HOZZÁFÉRÉS AZ ÁLLAMKINCSTÁRI SZÁMLÁKHOZ
(37)
Továbbra is a Fitch (26) szerint „az ERAP likviditását az államkincstári előlegszámlákhoz való azonnali hozzáférése garantálja”. Mivel az ERAP ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény, helyénvaló megvizsgálni a La Poste államkincstári előlegfizetési számlákhoz való esetleges hozzáférését is.
3. A FRANCIA HATÓSÁGOK ÉSZREVÉTELEI ÉS JAVASLATAI
(38)
Az eljárást megindító határozatot követően a francia hatóságok 2008. január 23-i levelükben továbbították észrevételeiket és javaslataikat a Bizottságnak. Ez a levél kiegészíti a francia hatóságok korábbi leveleiben (27) kifejtett, és az eljárást megindító határozatban összefoglalt észrevételeket és javaslatokat.
3.1. A FRANCIA HATÓSÁGOK ÉSZREVÉTELEI
(39)
A francia hatóságok vitatják egyrészt a garancia létezését, másrészt a La Poste javára biztosított előny fennállását.
3.1.1. GARANCIA HIÁNYA
(40)
A francia hatóságok szerint egyrészt a közintézmények a jogállásukból fakadóan nem részesülnek automatikus garanciában (A), másrészt a Bizottságnak az eljárást megindító határozatban foglalt érvelése téves (B).
A. A közintézmények a jogállásukból fakadóan nem részesülnek automatikus garanciában
(28).
(41)
Először is egyetlen szabály, sőt egyetlen határozat sem fekteti le azt az elvet, miszerint az állam - elvből - korlátlanul garanciát vállalna az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények tartozásaira.
(42)
Másodszor az ítélkezési gyakorlat a garancia hiányát mondta ki. Az Államtanács - különösen a Société de l’hôtel d’Albe ügyben hozott ítéletében (29) - úgy ítélte meg, hogy: „a polgári jogi jogalanyisággal és pénzügyi önállósággal rendelkező nemzeti idegenforgalmi hivatal […] közintézménynek minősül, és következésképpen az állam nem kötelezhető az ezen intézmény által szerződésben vállalt tartozások kiegyenlítésére; ilyen módon a középítésügyi miniszter indokoltan utasította el, hogy helyt adjon a [hitelező] kérelmének”. Ugyanezt az érvelést követte a helyi önkormányzatok vonatkozásában a Campoloro-ügyben (30) hozott két államtanácsi határozat.
(43)
Harmadszor a költségvetési törvényekről szóló, 2001. augusztus 1-jei organikus törvény (31) (a továbbiakban: a költségvetésről szóló organikus törvény) előírja, hogy a költségvetési törvényeknek csak egyetlen rendelkezése hozhat létre garanciát (32). Következésképpen a francia hatóságok szakértője (33) szerint a költségvetésről szóló organikus törvény 2005. január 1-jei maradéktalan hatálybalépése óta egyetlen implicit garanciát sem lehetett jogszerűen odaítélni. A La Poste által 2005. január 1-je óta szerződésben vállalt tartozások tehát nem részesülnének implicit garanciában. Ami a 2005. január 1-je előtt szerződésben vállalt tartozásokat illeti, a francia hatóságok szakértője úgy ítéli meg, hogy jogvita tárgyát képező határozat hiányában nem határozható meg, hogy - a hitelezők alkotmányban védett jogainak tiszteletben tartása alapján - kizárható-e vagy sem azoknak a 2005. január 1-je előtt biztosított implicit garanciáknak a hatályvesztése, amelyeknek az odaítélését a költségvetési törvény kifejezetten nem engedélyezte.
(44)
Negyedszer ha az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények állami garanciában részesülnének, jogállásuk megváltoztatása szükségessé tenné a hitelezők jogainak megőrzését célzó intézkedések bevezetését. Márpedig ilyen mechanizmus bevezetésére sohasem került sor. Épp ellenkezőleg, a postai és távközlési hatóság 1991. január 1-jén önálló jogi személlyé (La Poste) történő átalakításakor az állam - az 1990. december 31-i rendelettel - explicit garanciát nyújtott az 1990. december 31. előtt szerződésben vállalt és a La Poste-ra átruházott tartozásokra. Erre nem lett volna szükség, ha a La Poste - mint olyan intézmény, amely ipari és kereskedelmi jellegű közintézményként kezelendő - jogszabályban foglalt állami garanciában részesült volna. Sor került olyan törvényi és rendeleti rendelkezések elfogadására is, amelyek az ERAP és az Agence française du développement (Francia Fejlesztési Ügynökség) - amelyek mindegyike ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény - bizonyos tevékenységeire állami garanciát nyújtottak.
(45)
Végezetül a francia hatóságok Labetoulle úr, az Államtanács peres ügyekkel foglalkozó részlege volt elnökének egyik cikkére (34) hivatkoznak. Labetoulle úr szerint „a jogban e garancia [az állami közintézményekre esetlegesen a törvény erejénél fogva alkalmazandó állami garancia] odaítélése, kedvezményezettként történő igénybevétele és hatálya egyáltalán nem automatikus.”
B. A Bizottságnak a garancia létezésére vonatkozó érvelése téves
(35)
a) Az egyéni követelések visszafizetése nem garantált
1. Az 1980. július 16-i törvény nem képezheti garancia jogalapját
(46)
A francia hatóságok szerint (36) az 1980. július 16-i törvény helyettesítő jogkört biztosít a felügyeleti hatóság számára az általa felváltott személy végrehajtó testületének vonatkozásában. Ezen a jogcímen a felügyeleti hatóság csak ennek a végrehajtó testületnek a hatásköreit gyakorolhatja, és ezek nem terjednek ki az állami költségvetésről való rendelkezés lehetőségére. Az 1980. július 16-i törvény tehát nem írja elő az állam számára, hogy saját forrásait kösse le.
(47)
Ezen értelmezés alátámasztása érdekében a francia hatóságok az 1980. július 16-i törvényt előkészítő munkálatokra hivatkoznak. E viták során a kormány ellenezte az arra irányuló módosításokat, hogy az állam számára kötelezővé tegyék az olyan területi önkormányzatnak szánt rendkívüli támogatás folyósítását, amelynek a forrásai nem elegendőek egy bírósági határozat végrehajtásához.
(48)
A francia hatóságok jogelméleti cikkekre (37) is hivatkoznak. Ezek a cikkek emlékeztetnek arra, hogy az 1980. július 16-i törvény 1. cikkében említett „gondoskodik erről” kifejezés olyan „helyettesítési” jogkörre utal, amelyben „a helyettesítő elvi szinten ugyanazokkal a hatáskörökkel rendelkezik, mint a helyettesített”, egy rendkívüli támogatás odaítélése viszont „a helyettesítési jogkör gyakorlásán kívül” esik, erről tehát nem rendelkezik az 1980. július 16-i törvény.
(49)
Végezetül a francia hatóságok a Campoloro-ügyre vonatkozó, 1999. november 10-i (38) és 2005. november 18-i államtanácsi határozatra (39) hivatkoznak. Az Államtanács úgy ítélte meg, hogy az államnak a nem fizető önkormányzat helyett vállalt pénzügyi közreműködése nem szerepel az 1980. július 16-i törvényben előírt kötelezettségek között. Másfelől azzal a kérdéssel kapcsolatosan, hogy helyénvaló volt-e az állam felelősségvállalása kizárólag a - ráadásul súlyos - vétkességre alapozva, az Államtanács elvből kizárta a „teljes jogú” felelősség valamennyi formáját és következésképpen a garancia valamennyi formáját.
2. Az állam nem vállalhat kizárólag eszközhiánnyal indokolt, objektív felelősséget
(50)
Másfelől a francia hatóságok megerősítik, hogy a felelősségvállalás révén a közjogi személyek hitelezői számára - korlátozott feltételek mellett - biztosított kártérítési lehetőségek nem tekinthetők garanciaformának. A garancia feltételezi, hogy a kezes vállalja az adós tényét. Amenynyiben vétkesség vállalásáról, illetve az objektív felelősség esetén egy saját intézkedés következményeiről van szó, a garancia kérdése nem merülhet fel.
(51)
A francia hatóságok ezt követően fenntartják, hogy az állam mindenesetre nem vállalhat felelősséget kizárólag azzal az indokkal, hogy a prefektus vagy a felügyeleti hatóság egyetlen olyan intézkedést sem tudott hozni, amely az önkormányzat vagy a közintézmény pénzügyi és vagyoni helyzete miatt lehetővé tenné a követelés visszafizetését.
(52)
Ami a - ráadásul súlyos - vétkességet illeti, először is az, hogy a prefektus vagy a felügyeleti hatóság tartózkodott hatásköreinek gyakorlásától, amennyiben semmilyen intézkedéssel sem biztosítható, hogy az önkormányzat vagy a közintézmény visszatérítse a követelést, önmagában nem jelenthet vétkességet.
(53)
Ami az objektív felelősséget illeti, ez legalább két tényező miatt kizárható:
-
Először is az a személy, akinek a számára kártérítést igényelnek, csak akkor vállalhat felelősséget, ha a neki tulajdonított cselekmény (ideértve a tartózkodást is) a kár közvetlen oka volt. Márpedig eszközhiány esetén nem a közigazgatási hatóság intézkedése vagy tartózkodása, hanem az önkormányzat vagy a közintézmény fizetésképtelensége lenne a hitelező által elszenvedett kár kiváltó oka.
-
Másodszor az objektív felelősség a közteherviselési egyenlőség elvéből fakad. Márpedig a francia hatóságok szerint jelen esetben nehezen ismerhető fel, hogy a hitelező által elszenvedett kár milyen tekintetben mutatja a közteherviselési egyenlőség felbomlását. A Couitéas-ügyben hozott ítélettel (40) ellentétben ugyanis ebben az esetben egyetlen állami hatóság sem határozna úgy, hogy általános érdekű indokok miatt nem hajtja végre az ítéletet. Az említett esetben az állami hatóság azzal szembesülne, hogy a gyakorlatban nem hozhatók olyan intézkedések, amelyek lehetővé teszik a bírósági határozat végrehajtását és a hitelezők kifizetését, nem pedig általános érdekű követelmények miatt eldöntött lehetetlenséggel. A francia hatóságok szerint a közteherviselési egyenlőség felbomlása miatti felelősségre történő hivatkozás tehát nem következhet kizárólag a fizetésképtelenség megállapításából. Ami a Bizottság által az eljárást megindító határozatának (59) preambulumbekezdésében előterjesztett érvet illeti, miszerint „ha az állam képviselője a hitelező követelésének visszatérítésére vonatkozó jog tekintetében a közszolgáltatás folyamatosságának fenntartását részesíti előnyben, nem zárható ki, hogy az állam objektív felelősséget vállalhat”, a francia hatóságok elismerik, hogy a közszolgáltatás folyamatosságának követelménye kötelező az állam képviselője számára az 1980. július 16-i törvénnyel létrehozott eljárás végrehajtása során. Mindazonáltal a francia hatóságok szerint még ha a bíró el is rendeli a hitelező kártérítését, az adott kártérítésnek az lenne a hatása, hogy a hitelezőt visszajuttatja abba a helyzetbe, amelyben a közjogban lett volna, ez utóbbi esetben ugyanis sor került volna a szóban forgó javak átruházására, és a hitelezők tömege behajtotta volna a megfelelő összeget. A hitelező számára tehát ebből semmiféle előny nem keletkezne.
b) […] (41)
1. A közjog szerinti szanálási és felszámolási eljárás közjogi személyekre való alkalmazhatatlansága nem zárja ki valamely ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény csődjének vagy az ellene indított csődeljárásnak a lehetőségét
(54)
A francia hatóságok szerint a Bizottság az elemzését a kezességvállalás formájában nyújtott állami támogatásról szóló, 2000. évi közleményére (42), és különösen annak 2.1.3. pontjára alapozza, amely a következőképpen rendelkezik: „A Bizottság kezességvállalás formájában nyújtott támogatásnak tekinti az azon vállalkozások által szerzett kedvezőbb finanszírozási feltételeket is, amely vállalkozások jogi formája kizárja a csőd vagy egyéb fizetésképtelenségi eljárás lehetőségét, vagy kifejezetten biztosítja az állami kezességvállalást vagy a veszteségeknek az állam általi fedezését.”
(55)
A francia hatóságok - amellett, hogy megállapítják, hogy a Szerződés szabályai elsőbbséget élveznek a kezességvállalás formájában nyújtott állami támogatásról szóló, 2000. évi közleménnyel szemben - két olyan tényezőt emelnek ki, amelyek szerintük ebben az esetben kizárják az említett közlemény hatályát:
-
a kezességvállalás formájában nyújtott állami támogatásról szóló, 2000. évi közlemény arra a tényre helyezi a hangsúlyt, hogy az esetleges támogatás olyan „kedvezőbb finanszírozási feltételekből” fakad, amelyek a csődeljárás lehetősége kizárásának tulajdoníthatók; ráadásul a Bizottság nem bizonyította be ilyen „kedvezőbb finanszírozási feltételek” fennállását,
-
a kezességvállalás formájában nyújtott állami támogatásról szóló, 2000. évi közlemény arra az esetre vonatkozik, amelyben a jogállás kizár bármely csődeljárást vagy fizetésképtelenségi eljárást, nem pedig egy adott eljárásra; ráadásul a Bizottság nem állapította meg azt, hogy a La Poste nem juthat csődbe, sem azt, hogy nincs lehetőség fizetésképtelenségi eljárásra.
(56)
Márpedig a francia hatóságok szerint az 1985. január 25-i törvény csak eljárási törvény. Az a tény, hogy az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények nem tartoznak a hatálya alá, nem jelenti sem azt, hogy ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény nem kerülhet fizetésképtelenségi helyzetbe, sem azt, hogy a törvény nem tiltja meg az ilyen intézmény ellen indított ad hoc szanálási, felszámolási vagy csődeljárás végrehajtását.
2. A közjog szerinti kollektív eljárás helyett inkább az 1980. július 16-i törvénnyel létrehozott „eljárás” alkalmazása egyáltalán nem részesíti előnyben a hitelezőt
(57)
Az eljárást megindító határozat (68) preambulumbekezdésének elemzését követően a francia hatóságok azt a következtetést vonják le, hogy a Bizottság két kritériumot alkalmaz annak értékelésére, hogy valamely adott eljárás fizetésképtelenség esetén történő alkalmazása előnyben részesíti-e az adott eljárás hatálya alá tartozó jogalanyt a kereskedelmi jog hatálya alá tartozó vállalkozásokkal szemben:
-
nyilvánossági kritérium: a La Poste fizetésképtelensége esetén követett eljárást meg kellene határozni és nyilvánosságra kellene hozni,
-
egyenértékűségi kritérium: ennek az eljárásnak vagy a magánjog szerinti eljárásnak, vagy olyan eljárásnak kellene lennie, amely a La Poste hitelezői számára nem biztosít a kereskedelmi jog alkalmazásában őket adott esetben megillető jogoknál szélesebb körű jogokat.
(58)
Bár a francia hatóságok vitatják e két kritérium betartásának szükségességét (43), amennyiben a Bizottság ezeket a kritériumokat szükségesnek és elégségesnek tekinti, a francia hatóságok ezeket annak elemzéséhez veszik figyelembe, hogy az 1980. július 16-i törvény rendelkezéseinek alkalmazása előnyben részesíti-e a hatálya alá tartozó vállalkozások hitelezőit a közjog szerinti kollektív eljárások hatálya alá tartozó vállalkozások hitelezőivel szemben.
(59)
Ami a nyilvánossági kritériumot illeti, a francia hatóságok úgy ítélik meg, hogy a hitelminősítő intézetek helyesen állapították meg, hogy az 1980. július 16-i törvénnyel létrehozott eljárás egy ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény fizetésképtelensége esetén alkalmazandó, ahogyan azt a Bizottság által az ERAP kapcsán említett intézetek minősítései tanúsítják.
(60)
Ami az egyenértékűségi kritériumot illeti, a francia hatóságok megkülönböztetik azt az esetet, amelyben a közszolgáltatás folyamatosságára vonatkozó kritérium lenne alkalmazandó, valamint azt az esetet, amelyben ilyen követelmény nem lenne alkalmazandó.
i. Az 1980. július 16-i törvénnyel létrehozott „eljárás” az egyenértékűség-vizsgálat fényében - a közszolgáltatás folyamatosságára vonatkozó kritériumtól eltekintve
(61)
A francia hatóságok szerint ha a La Poste nem tudná visszafizetni a tartozásait, és egyetlen, a közszolgáltatás folyamatosságára vonatkozó követelményt sem lehetne alkalmazni, a következő eljárást követnék: abban a valószínűtlen esetben, ha igazolt pénzügyi nehézség merül fel, és mielőtt eszközhiányos helyzet alakulna ki, a vállalkozásnak először is tárgyalásokba kellene bocsátkoznia a hitelezőivel egy, a kötelezettségek szanálására vonatkozó terv bevezetése érdekében. Másodszor ha a tervet nem ítélnék kielégítőnek, vagy az nem tenné lehetővé a pénzügyi nehézségek felszámolását, továbbá a hitelezőkkel létrejött új megállapodás hiányában azok - vagy közülük egyesek - az illetékes bíróhoz fordulhatnának az adós elmarasztalása és következésképpen a követelésük elismertetése érdekében. Ekkor sor kerülne az 1980. július 16-i törvénnyel létrehozott eljárás végrehajtására. Az eljárás adott esetben azt eredményezhetné, hogy a felügyeleti hatóság a La Poste végrehajtó testületének helyébe lép azoknak a határozatoknak a meghozatala érdekében, amelyek ahhoz szükségesek, hogy tartozásai az intézmény forrásaiból kerüljenek kifizetésre. Ha az 1980. július 16-i törvénnyel létrehozott eljárás a La Poste eszközhiánya miatt megakadna, és ha a felügyeleti hatóság emiatt anyagilag lehetetlen helyzetbe kerülne, és már nem lenne átruházható eszköze az esedékes összeg kifizetéséhez szükséges források előteremtéséhez, az 1980. július 16-i törvényben előírt eljárás lezárulna.
(62)
A francia hatóságok szerint tehát abban az esetben, ha egyetlen közszolgáltatási követelmény sem alkalmazandó, az 1980. július 16-i törvénnyel létrehozott „eljárás” alkalmazása a La Poste valamennyi eszközének realizálásához vezethetne, eszközhiány esetén azonban ez az eljárás nem tenné lehetővé a La Poste valamennyi hitelezőjének kifizetését. Az eljárás lezárulásakor az 1980. július 16-i törvény hatálya alá tartozó jogalany hitelezői együttvéve ugyanazt az összeget szereznék vissza, mint a kereskedelmi jog hatálya alá tartozó valamely jogalany hitelezői, azaz az eszköz realizálásából származó összeget.
(63)
Ez az eljárás csak két tekintetben térne el a kereskedelmi jogban alkalmazandó eljárástól:
-
a hitelezők tömeges kezelésének hiánya: a magánjogi eljárással ellentétben, amelyben a követeléseket tömegesen kezelik, és a hitelezők nem érdekeltek a csökkenő és a rendelkezésre álló összegek aránya szerinti elsőbbségi sorrendben, az 1980. július 16-i törvénynyel létrehozott eljárás abban tér el, hogy csak a hitelező intézkedése teszi lehetővé számára jogainak megőrzését. Az 1980. július 16-i törvény az „érkezési sorrend szerinti kiszolgálás” logikáját alkalmazza,
-
a közigazgatási bíró ellenőrzése alatt (a fent hivatkozott 2005. novemberi Campoloro-ítéletben az Államtanács által megállapítottak szerinti súlyos vétkesség ellenőrzése) az állam képviselője a felszámolóéval és a vagyonfelügyelőével egyenértékű feladatkört lát el.
(64)
A francia hatóságok úgy ítélik meg, hogy az eljárás lezárulásakor a hitelezők már nem rendelkeznének jogorvoslati lehetőséggel. A francia hatóságok szerint ugyanis az állam nem vállalhat felelősséget kizárólag az eszközhiány alapján. Ugyanígy a magánjogi eljárásban a hitelezők „nem szerzik vissza egyéni perindítási jogukat”, csak a bírósági felszámolás lezárulásakor (44).
ii. Az 1980. július 16-i törvénnyel létrehozott eljárás elemzése az egyenértékűség-vizsgálat fényében, a közszolgáltatás folyamatosságára vonatkozó követelmény figyelembevétele mellett
(65)
Abban az esetben, ha biztosítani kellene a közszolgáltatás folyamatosságát, a francia hatóságok elismerik, hogy az állam képviselője az 1980. július 16-i törvénnyel biztosított jogkörök gyakorlása során dönthet úgy, hogy valamely közszolgáltatási feladat teljesítéséhez szükséges eszközöket nem ruház át. Bizonyos javak átruházásának - a közszolgáltatás folyamatosságára vonatkozó követelményhez kapcsolódó indokok miatti - elmaradása, ha az nem képezi az állam által biztosítandó kártérítés tárgyát, jelentéktelen mértékű eszközrealizálásban, valamint a hitelezőkkel visszafizettetendő összegek megfelelő csökkenésében nyilvánulna meg. Az eljárás nem biztosítana a La Poste hitelezői számára a kereskedelmi jog alkalmazásában őket megilletőnél szélesebb körű jogokat. A francia hatóságok szerint a Bizottság által megállapított egyenértékűségi kritérium tehát annál is inkább teljesülne.
(66)
A francia hatóságok mindemellett elismerik, hogy ebben az esetben tehát hivatkozni lehetne az állam objektív felelősségére, amely a hitelezők által elszenvedett kár erejéig azaz legfeljebb azon eszközök forgalmi értékének erejéig nyújtott kártérítésében nyilvánulhatna meg, amelyekről az állam képviselője jogszerűen úgy döntött, hogy azokat nem ruházza át. A francia hatóságok szerint ennek az esetleges átruházásnak mindazonáltal nem lenne más hatása, mint az, hogy a hitelezőt visszajuttatja abba a helyzetbe, amely a közjog alkalmazásából fakadna, az egyenértékűség-vizsgálat tekintetében pedig nem biztosíthatna számára a közjogban őt megillető jogoknál szélesebb körű jogokat.
(67)
A francia hatóságok azt a következtetést vonják le, hogy az 1980. július 16-i törvénnyel létrehozott eljárás tiszteletben tartja a Bizottság által megállapított, és az előny fennállásának kizárásához elegendő egyenértékűségi és nyilvánossági kritériumokat. Megítélésük szerint következésképpen nem indokolt a La Poste-ot közvetlenül a - nehézkes és összetett - közjogi eljárásnak alávetni.
3. Az intézmény forrásainak kimerülése utáni kötelezettségek jövőbeli alakulására vonatkozóan a Bizottság által hivatkozott szabályok nem alkalmazandóak a La Poste-ra
(68)
A francia hatóságok szerint a Bizottság által az eljárást megindító határozatban, különösen annak (69) preambulumbekezdésében említett szabályok nem alkalmazandóak és nem is ültethetőek át a La Poste-ra.
3.1.2. AZ ELŐNY HIÁNYA
(69)
A francia hatóságok szerint a Bizottságnak a szelektív előny fennállására vonatkozó elemzése két szempont mentén bontakozik ki:
-
a kezességvállalás formájában nyújtott állami támogatásról szóló, 2000. évi közleményen alapuló körkörös érvelés,
-
az intézkedés által a hitelminősítő intézetekre gyakorolt állítólagos hatás elemzése.
A. A kezességvállalás formájában nyújtott állami támogatásról szóló, 2000. évi közlemény jelen esetben nem teszi lehetővé előny fennállására vonatkozó következtetés levonását
(70)
A francia hatóságok úgy ítélik meg, hogy az eljárást megindító határozat (77) preambulumbekezdésében a Bizottság tévesen értelmezi a kezességvállalás formájában nyújtott állami támogatásról szóló, 2000. évi közlemény 2.1.3. pontját. A francia hatóságok szerint a 2.1.3. pont magában foglalja, hogy olyan vállalkozás esetében, amelynek a jogállása kizárja a csődeljárás vagy a fizetésképtelenségi eljárás lehetőségét, ha ez a vállalkozás kedvezőbb finanszírozási feltételekben részesül, ezek a feltételek kezességvállalás formájában nyújtott támogatásnak minősülnek. A francia hatóságok szerint a kezességvállalás formájában nyújtott állami támogatásról szóló, 2000. évi bizottsági közlemény 2.1.3. pontjában semmi sem utal arra, hogy a Bizottság megítélése szerint az a tény, hogy valamely vállalkozás jogállása kizárja a csődeljárás lehetőségét, szükségképpen azt eredményezze, hogy ez a vállalkozás kedvezőbb finanszírozási feltételekben részesüljön.
(71)
Másfelől a francia hatóságok úgy ítélik meg, hogy a La Poste nem tartozik a kezességvállalás formájában nyújtott állami támogatásról szóló, 2000. évi bizottsági közlemény 2.1.3. pontjának hatálya alá, mivel ez utóbbi arra az esetre vonatkozik, amikor a jogállás kizár bármely csődeljárást vagy fizetésképtelenségi eljárást, nem pedig egy adott eljárásra. Márpedig a francia hatóságok szerint a Bizottság sem azt nem állapította meg, hogy a La Poste nem juthat csődbe, sem azt, hogy semmiféle fizetésképtelenségi eljárás sem alkalmazandó.
B. Az államnak tulajdoníthatóság hiánya és az állami források hiánya
(72)
A Bizottság az eljárást megindító határozat (79) preambulumbekezdésében emlékeztet a hitelminősítő intézetek által a vállalkozások elért hitelfeltételeire gyakorolt hatásra.
(73)
A francia hatóságok - miután emlékeztettek a hitelminősítő intézetek gyengeségeire - megerősítik, hogy egy hitelminősítő intézet által támogatott álláspont, ha azt nem támasztja alá a hatályos jogi keret pontos elemzése, nem képezhet az államnak tulajdonítható, állami támogatásnak minősíthető előnyt. Ezenkívül amikor a gyakorlatban még ez az értékelés is előnyös hitelhez juttatna egy ipari és kereskedelmi jellegű közintézményt, ez sem jogilag, sem a gyakorlatban nem juttatná az intézményt állami forrásokhoz, ami pedig szükséges lenne egy állami támogatás jellemzéséhez.
(74)
A francia hatóságok hozzáteszik, hogy az intézetek elemzései jogi szempontból nem objektívek, hanem a vizsgált vállalkozás nehézsége esetén felmerülő állami támogatás szubjektív értékelésén alapulnak.
C. Az érvelés körkörössége
(75)
A francia hatóságok szerint a Bizottság érvelése körkörös. Úgy vélik, hogy
-
a Bizottság alapvetően a hitelminősítő intézetek által elmondottakra hagyatkozott a gazdasági előny nyilvánvalóvá tétele érdekében,
-
a piac és a hitelminősítő intézetek a La Poste esetében figyelembe vették az állami garancia hiányát, de továbbra is olyan kétségeik vannak, amelyek a Bizottság által kifejtett álláspontból fakadnak.
D. A La Poste minősítésére gyakorolt hatás hiánya
(76)
Mindenesetre a francia hatóságok szerint az eljárást megindító határozat nem állapítja meg, hogy a La Poste minősítése egy állítólagos korlátlan állami garancia miatt magasabb lenne.
a) A hitelminősítő intézetek elmélete nem képes bármilyen hatást nyilvánvalóvá tenni
(77)
A francia hatóságok több észrevételt fogalmaznak meg a Standard and Poor’s Influence of Government Support on Ratings (A kormányzati támogatás minősítésekre gyakorolt hatása) című tanulmányára vonatkozóan, amelyre a Bizottság az eljárást megindító határozat (80) preambulumbekezdésében hivatkozik. Ebben a tanulmányban a Standard and Poor’s a kormányzati támogatású postatársaságok („government supported postal companies”) több kategóriáját különbözteti meg; a besorolás határozza meg a Standard and Poor’s által az említett jogalany minősítésének meghatározásához alkalmazott módszertant.
(78)
A francia hatóságok kiemelik, hogy az 1. kategóriába (45) sorolás tág kritériumokon - mint például a tevékenység jellege vagy a gazdasági és társadalmi környezet - alapul, azonban ezek között nem szerepel a minősített gazdasági szereplő jogállása.
(79)
A francia hatóságok megállapítják, hogy a francia és az olasz postát 2004. november 22-én a 2. kategóriába (46) sorolták. A francia hatóságok a Standard and Poor’s dokumentumából arra következtetnek, hogy a Poste Italiane pénzügyi teljesítménye nem indokolta az olasz posta minősítését. A francia hatóságok szerint az olasz posta tehát a tulajdonosa által befolyásolt minősítésben részesült, mégpedig úgy, hogy eközben a Poste Italiane a közjogi részvénytársaság jogállásával rendelkezett.
(80)
A francia hatóságok kiemelik, hogy a Standard and Poor’s a La Poste-ot végül a 3. kategóriába (47) sorolta. A francia hatóságok szerint a 2004 vége óta végrehajtott jelentős reformok hatására a Standard and Poor’s a La Poste-ot egyre inkább ebbe a harmadik kategóriába sorolta. A francia hatóságok ebből arra következtetnek, hogy nem állapítható meg, hogy a La Poste minősítése kizárólag a jogállásának vagy bármiféle államigarancia-mechanizmusnak tulajdonítható, és hogy ez a minősítés állami támogatásnak minősülhet.
(81)
A francia hatóságok mindazonáltal elismerik, hogy a Standard and Poor’s 2004-es tanulmánya felvetette a La Poste jogállásának kérdését. A francia hatóságok azonban biztosítanak afelől, hogy a Standard and Poor’s intézettel azóta folytatott párbeszédük lehetővé tette a kérdés tisztázását. A francia hatóságok figyelmeztették a Fitch intézetet is a La Poste-ra vonatkozó bármely garancia hiányára, amelynek következtében az intézet vállalta, hogy ismét mérlegelés tárgyává teszi a kérdést.
b) A magánszférában számos olyan eset előfordul, amikor egy leányvállalat minősítése az anyavállalatéhoz kapcsolódik
(82)
A francia hatóságok szerint egy többségi és stabil részvényes jelenléte, amelyet a hitelminősítő intézetek bármely, jogszabályban foglalt sajátosságtól függetlenül megállapítottak a Poste Italiane esetében, a magánszférabeli csoportok esetében is előfordul. A francia hatóságok példaként a Standard and Poor’s AGF-re vonatkozó, 2003. december 3-i közleményére (48), a Volkswagen Bank GmbH-ra vonatkozó közleményére (49), a VWFS-re vonatkozó közleményére hivatkoznak (50). A francia hatóságok szerint ez a fajta megközelítés tehát semmi esetre sem a közszféra sajátossága.
c) A La Poste minősítése nem módosult volna jogállásváltozás esetén
(83)
A La Poste Standard and Poor’s általi minősítésének elemzésén keresztül a francia hatóságok azt kívánják bizonyítani, hogy ez a minősítés független a La Poste jogállásától.
(84)
A francia hatóságok először is rámutatnak, hogy észrevételeik megfogalmazásakor a Standard and Poor’s stabil kilátással társuló AA- minősítést adott. A Standard and Poor’s a leminősítést a csoport pénzügyi szerkezetének - a La Poste által a köztisztviselői nyugdíjreformra fizetett 2 milliárd EUR-hoz kapcsolódó - jövőbeli romlásával, valamint a „La Poste-nak a részvényesével szembeni nagyobb önállóságával” indokolta. A francia hatóságok szerint ezt a leminősítést, amelyre nem a La Poste jogállásának megváltozásakor került sor, nem lehetne megmagyarázni, ha a La Poste minősítése csak a jogállásának a következménye lenne.
(85)
Másodszor a Standard and Poor’s 2007. április 3-i feljegyzésében szereplő, és az eljárást megindító határozat (84) preambulumbekezdésében említett egyértelműsítés (51) ellenére a francia hatóságok nemigen értik, hogy a La Poste, amennyiben állami garanciában részesült, hogyan kaphatott az állam minősítésénél alacsonyabb, 3-as fokozatot. Hasonlóképpen, ha az intézetek az 1980. július 16-i törvény rendelkezéseit úgy értelmezik, hogy azok az érintett jogi személyek hitelezői javára állami garanciának tekinthető mechanizmust hoznak létre, a francia hatóságok nemigen értik, hogy a területi önkormányzatok minősítése hogyan lehetne BBB+, miközben az állam minősítése AAA.
(86)
Harmadszor a francia hatóságok hangsúlyozzák, hogy a Standard and Poor’s 2007. április 3-i feljegyzése a vállalkozás erősségeinek és gyengeségeinek felsorolásán alapul, és nem említi a jogállást. A Standard and Poor’s által a minősítés alátámasztására említett két tényező, azaz a La Poste közszolgáltatási feladatainak gazdasági jelentősége és az „erős részvényesi támogatottság” („strong shareholder backing”) a La Poste jogállásától független tényező lenne. A francia hatóságok szerint ugyanis az „erős részvényesi támogatottság” alatt nem az uniós joggal ellentétes pénzügyi támogatást, hanem az államnak a La Poste „szigorú felügyelet melletti” („at arm’s length”) fejlesztésében való érdekeltségét kell érteni (52). A francia hatóságok ebből azt a következtetést vonják le, hogy a jogállás a minősítésnek nem alapvető tényezője.
(87)
Negyedszer a francia hatóságok emlékeztetnek arra, hogy ugyanebben a 2007. április 3-i feljegyzésben a hitelminősítő intézet leszögezi, hogy továbbra is felülről lefelé építkező módszertant követ, amely lehetővé teszi, hogy valamely jogalany a szuverén adóshoz képest akár két kategóriával alacsonyabb minősítést kapjon. Az intézet szerint ezt a módszertant az indokolja, hogy az államnak középtávon a La Poste 100 -os részvényesének kellene maradnia. A francia hatóságok ebből azt a következtetést vonják le, hogy ezt a megközelítést semmilyen tekintetben sem indokolja a La Poste jogállása. Végezetül a Standard and Poor’s-t idézve (53) a francia hatóságok azt állítják, hogy nem a jogállás megváltozása, hanem a tőke rendelkezésre bocsátása eredményezné azt, hogy a Standard and Poor’s alulról felfelé építkező módszertant alkalmazzon a La Poste esetében. A francia hatóságok hozzáteszik, hogy egy ilyen módszertanváltozás nem feltétlenül nyilvánulna meg minősítésváltozásban, tekintettel a La Poste alapvető minősítéseitől várt javulásra.
(88)
Ötödször a francia hatóságok emlékeztetnek arra, hogy a hitelminősítő intézet által megállapított kilátás - a Bizottság által a La Poste számára annak jogállása miatt nyújtott korlátlan állami garancia ügyében indított eljárás ellenére - stabil. Márpedig ha a jogállás befolyásolná a vállalkozás fizetőképességét, változása kilátásának negatív, nem pedig stabil kilátásban kellene megnyilvánulnia. A Standard and Poor’s egyébként a stabil kilátást azzal indokolja, hogy az elkövetkezendő két évben az államnak a vállalkozás 100 -os részvényesének kellene maradnia, mégpedig a jogállás lehetséges megváltozása ellenére. A Standard and Poor’s egy másik idézetére (54) hagyatkozva a francia hatóságok azt a következtetést vonják le, hogy a Standard and Poor’s a minősítés alakulásának meghatározásához a vállalkozás saját teljesítményét és a részvénybirtoklás megváltozásának lehetőségét, nem pedig a jogállás lehetséges megváltozását veszi figyelembe.
(89)
Hatodszor a Standard and Poor’s 2007-es feljegyzésének egy másik részletét (55) idézve a francia hatóságok hangsúlyozzák, hogy a hitelminősítő intézet a maga részéről nem veszi figyelembe a Bizottság azon állítását, amely szerint a jogállás következményeként javulnának a La Poste számára jóváhagyott pénzügyi feltételek. A Standard and Poor’s azon idézetére hagyatkozva, amely szerint: „A La Poste minősítéseit nem érintette ez az ajánlás, mivel úgy ítéljük meg, hogy a La Poste jogállásának megváltozása nem feltétlenül tükrözné a La Poste minősítéseit alátámasztó, közelmúltbeli kormányhatározatok által ismételten megerősített erőteljes állami támogatás csökkenését” (56), a francia hatóságok arra következtetnek, hogy a La Poste jogállása nem befolyásolja a minősítését.
E. A La Poste finanszírozási feltételeire gyakorolt hatás hiánya
(90)
Végezetül a francia hatóságok megvizsgálják a La Poste tényleges finanszírozási feltételeit annak meghatározásához, hogy azokat érinti-e egy állítólagos állami garancia.
(91)
A francia hatóságok szerint sem a Bizottság által bejelentett állítólagos garancia létezése, az uniós joggal való állítólagos összeegyeztethetetlensége és ennek következtében a közeljövőbeli megszüntetése, sem pedig a francia hatóságok által a garancia létezésére vonatkozóan a hitelminősítő intézeteknek és a sajtónak adott cáfolatai nem befolyásolták semmilyen módon a La Poste finanszírozási feltételeit. A La Poste így 2006 októberében, közvetlenül azt követően, hogy a Bizottság bejelentette a megfelelő intézkedésekre vonatkozó ajánlását, 1,8 milliárd EUR értékben, két futamidőre - 7 és 15 évre - szóló kötvénykölcsönt bocsátott ki. A La Poste említést tett erről az ajánlásról a prospektusban, a befektetőkkel folytatott tárgyalások során pedig leszögezte, hogy nem részesül állami garanciában. Márpedig a kibocsátás befejezésekor a La Poste finanszírozási költsége jelentősen nem változott (57). A két kibocsátást a La Poste számára szokásos profilt jelentő európai befektetők, azaz túlnyomórészt olyan befektetők jegyezték, amelyek a lejáratig megtartják kötvényeiket. A francia hatóságok azt a következtetést vonják le, hogy a Bizottság azon bejelentése, amelyben az állítólagos állami garancia megszüntetését kérte, valamint az állam e kérdésre vonatkozó álláspontjának nyilvánossága nem befolyásolta a La Poste finanszírozási feltételeit a kötvénypiacon. A piacok ugyanis úgy ítélnék meg, hogy a La Poste finanszírozási feltételei nem valamiféle garancia de jure vagy de facto létezésén alapulnak.
(92)
A francia hatóságok következtetései:
-
a Bizottság által az eljárást megindító határozatában kifejtett elemzés téves: a La Poste ugyanis semmiféle állami garanciában nem részesül,
-
a Bizottság nem bizonyította be, hogy a La Poste számára létezne a jogállásából fakadó előny,
-
a Bizottság következésképpen nem bizonyította be a La Poste javára nyújtott támogatás létezését.
3.2. A FRANCIA HATÓSÁGOK JAVASLATAI
(93)
Mindazonáltal a Bizottság valamennyi kétségének eloszlatása végett a francia hatóságok jelezték, hogy amenynyiben a Bizottság elfogadja, hogy az eljárási rendelet 7. cikke (2) bekezdésének megfelelően támogatás hiányáról szóló határozattal lezárja az eljárást, hajlandóak a következő intézkedések végrehajtására:
-
az 1980. július 16-i törvény végrehajtási rendeletének egyértelművé tétele,
-
a garancia hiányát kimondó rendelkezés beillesztése a La Poste követelést tartalmazó szerződéseibe,
-
a kamatrésre gyakorolt esetleges negatív hatásnak a La Poste által az államra való hárítására vonatkozó mechanizmus, amely negatív hatás ahhoz kapcsolódik, hogy a La Poste nem tartozik a közjog szerinti kollektív eljárások hatálya alá.
3.2.1. AZ 1980. JÚLIUS 16-I TÖRVÉNY VÉGREHAJTÁSI RENDELETÉNEK EGYÉRTELMŰVÉ TÉTELE
(94)
A francia hatóságok szerint nem a vitatott rendelkezések érdemi módosításáról, hanem csak az értelmezésük egyértelművé tételéről van szó. Javaslatot tesznek a törvény végrehajtási rendeletének (58) módosítására is. A módosítás a rendelet 3-1. cikkének negyedik bekezdésére vonatkozik, amely rendezi a prefektusra vagy a felügyeleti hatóságra ruházott jogkört. A módosításnak lehetővé kell tennie a Bizottság szempontjából a „gondoskodik erről” kifejezés hatályával kapcsolatban felmerülő bármely kétség eloszlatását. A francia hatóságok tehát annak egyértelművé tételét javasolják, hogy az állam képviselője vagy a felügyelettel megbízott hatóság különíti-e el az önkormányzat vagy az intézmény költségvetésén belüli forrásokat.
(95)
A rendelet rendelkezése ennek megfelelően módosítva a következőképpen szólna:
„Amennyiben a felszólító levél e határidők lejártakor hatástalan maradt, az állam képviselője vagy a felügyelettel megbízott hatóság bejegyzi a kiadást a nem fizető önkormányzat vagy közintézmény költségvetésébe. Adott esetben elkülöníti az önkormányzat vagy az intézmény költségvetésén belüli szükséges forrásokat, vagy más kiadásokhoz rendelt és még szabadon felhasználható előirányzatok csökkentésével, vagy pedig a források növelésével” (a módosítások ki vannak emelve).
(96)
A francia hatóságok szerint ez a javaslat - az eljárást megindító levelet megelőző megbeszélések során továbbított észrevételekkel és jogelméleti cikkekkel összefüggésben - kizárja, hogy az 1980. július 16-i törvénnyel létrehozott eljárás keretében a prefektus vagy az állam képviselője megnövelhesse az állami támogatással vagy állami források juttatásával érintett önkormányzat vagy intézmény forrásait.
3.2.2. A GARANCIA HIÁNYÁT KIMONDÓ RENDELKEZÉS BEILLESZTÉSE A LA POSTE KÖVETELÉST TARTALMAZÓ SZERZŐDÉSEIBE
A. A francia hatóságok eredeti javaslata
(97)
Az eljárást megindító határozat (59) preambulumbekezdésében a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a francia hatóságok által az 1980. július 16-i törvény végrehajtási rendeletének módosítására tett javaslat „nem teszi lehetővé annak kizárását, hogy abban az esetben, ha a La Poste forrásai kimerülnek, az a hitelező, amely az 1980. július 16-i törvény alkalmazása keretében adott esetben nem szerzett érvényt követelése visszafizetésének, bírósághoz forduljon az állam felelősségvállalása érdekében, a közteherviselési egyenlőség felbomlására alapozva”.
(98)
Bár a francia hatóságok vitatják, hogy az állam kizárólag a La Poste fizetésképtelenségére alapozva felelősséget vállaljon, a Bizottság kétségeinek eloszlatása érdekében a francia hatóságok az elfogadott kockázatra vonatkozó kivételre alapozott javaslatot tesznek. Ez a kivétel, amely az állam vétkességen alapuló és objektív felelősségére vonatkozó rendszerre egyaránt alkalmazandó, azon az elven alapul, amely szerint egy olyan helyzetből származó kár, amelynek a sértett tudatosan kitette magát, nem biztosít számára kártérítési jogot (lásd a Sille-ügyben (59) és a Meunier-ügyben (60) hozott államtanácsi ítéletet).
(99)
Ennélfogva e kivétel alkalmazásának biztosítása érdekében a francia hatóságok azt javasolják, hogy a La Poste hitelezői kapjanak hivatalos megerősítést arról, hogy a követelésük állami garanciától mentes, és hogy fizetésképtelenség esetén az állam nem lesz köteles a vállalkozás helyett pénzügyi felelősséget vállalni a követelés kifizetésére. Egy ilyen információ nem törvényellenes, mivel a törvény egyáltalán nem írja elő, hogy a La Poste fizetésképtelensége esetén az államnak kellene a vállalkozás helyett pénzügyileg közreműködnie, hogy kifizesse annak tartozásait.
(100)
Az 1980. július 16-i törvény végrehajtási rendeletének egyértelművé tételén túl a francia hatóságok tehát a La Poste-tal együtt, valamennyi művelet tekintetében kötelezettséget vállalnak arra, hogy minden finanszírozási szerződésben (azaz valamennyi, szerződés hatálya alá eső eszköz esetén) feltüntetik a következő szöveget:
„Az állam a kibocsátott részvényekre/programra/kölcsönre semmiféle garanciát nem vállal, sem közvetlen, sem közvetett módon. Fizetésképtelenség esetén az állam semmilyen pénzügyi felelősséget nem vállal a La Poste helyett a követelés kifizetéséért.”
B. A Bizottság által az eljárást megindító határozatban kifejezésre juttatott kétségek
(101)
Az eljárást megindító határozat (61) preambulumbekezdésében a Bizottság a francia hatóságok fent említett javaslata tekintetében a következő kétségeket sorolta fel:
-
az elfogadott kockázatra vonatkozó kivétel az ítélkezési gyakorlat által létrehozott szabály, amely változhat,
-
„ez a javaslat, amely a közjogi alapelvekből másodlagos jogi eszközök nyomán következik, nem tűnik tökéletesnek, mivel ezek az eszközök kollízió esetén érvényteleníthetők”,
-
végezetül a La Poste követelései nemcsak pénzügyi jellegűek, hanem kereskedelmi és más jellegűek is; ráadásul ezekkel az esetekkel nem foglalkozik a francia hatóságok kiegészítő javaslata.
C. A francia hatóságok által a fenti kétségekre válaszul adott információk
(102)
A fentiekben ismertetetteknek megfelelően a francia hatóságok szerint az állam nem vállalhat objektív felelősséget kizárólag a La Poste eszközhiánya alapján, mivel az állam felelősségvállalása intézkedésre vagy intézkedés hiányára vonatkozó állami döntést feltételez, és mivel itt az intézkedés gyakorlati lehetetlensége merül fel. A francia hatóságok javaslatának tehát csak a hitelezőkkel szembeni, egyértelműsítést célzó kiegészítő intézkedésként van értéke, a javaslat végeredményben - az elfogadott kockázatra vonatkozó kivételnek köszönhetően - lehetővé teszi bármely olyan kockázat kizárását, hogy az állam objektív felelősséget vállaljon.
(103)
A francia hatóságok szerint a Bizottság első kifogása úgy tekintendő, hogy még akkor is, ha egy tagállam belső joga nem ír elő rendelkezést, pusztán az ítélkezési gyakorlat hirtelen megváltozásának - azaz a belső jog változásának - kockázata elegendő egy állami támogatás megalapozásához. A francia hatóságok vitatják ezt az érvelést. Szerintük az elfogadott kockázatra vonatkozó kivétel az ítélkezési gyakorlat által számtalanszor megerősített, soha meg nem cáfolt és kommentárokkal bőven ellátott közjogi alapelv. A Bizottság nem alapozhat egy lehetséges támogatási intézkedést a jog esetleges megváltozására, amely jelen esetben legalábbis valószínűtlen.
(104)
A Bizottság második kifogása arra vonatkozik, hogy olyan másodlagos jogi eszközökről van szó, amelyek kollízió esetén könnyen érvényteleníthetők. A törvény és a rendelet természetesen előnyt élvez a szerződéssel szemben. Ahhoz azonban, hogy a Bizottság kifogása tényleges hatállyal bírjon, magasabb rendű jogszabályszövegre kellene hivatkoznia. Márpedig a francia hatóságok szerint ezen a ponton semmi sem támasztja alá a Bizottság kifogását.
(105)
A francia hatóságok ugyanakkor elismerik, hogy a harmadik kifogás, amely szerint nem csak a kötvénykibocsátások minősülnek követeléseket keletkeztető eszközöknek, helytálló, bár a La Poste esetében korlátozott hatállyal bír, mivel a La Poste fő tartozását a pénzügyi tartozás jelenti, és mivel túlnyomórészt kötvényekhez kapcsolódik.
D. A javaslat kiterjesztése
(106)
A francia hatóságok tehát leszögezték, hogy amennyiben a Bizottság az eljárási rendelet 7. cikkének (2) bekezdése értelmében támogatás hiányára vonatkozó határozattal lezárja a hivatalos vizsgálati eljárást, hajlandóak lennének arra, hogy a garancia hiányának bejegyzésére vonatkozó javaslatukat kiterjesszék valamennyi, követelést tartalmazó szerződésre. A francia hatóságok szerint ez a kiterjesztés lehetővé teszi minden olyan kockázat kizárását, amelyet az államnak kizárólag a La Poste fizetésképtelenségére alapozott, objektív felelősségvállalása eredményez. Másfelől az államnak a felügyeleti hatóság azon határozata miatti, objektív felelősségvállalása, hogy nem ruházza át a közszolgáltatás folyamatosságához szükséges eszközöket, pusztán azzal a hatással járna, hogy a La Poste hitelezőit abba a helyzetbe juttatja, amelyben részvénytársaság hitelezőiként lennének.
E. A francia hatóságok értékelése a javaslataikat követő intézkedések támogatássá minősítésére vonatkozóan
(107)
A francia hatóságok szerint a fent javasolt két egyértelműsítő intézkedés lehetővé teszi, hogy a La Poste hitelezői felvilágosítást kapjanak a jogaikra vonatkozóan. Következésképpen nem tekinthető úgy, hogy - a Bizottság által az eljárást megindító határozat (74) preambulumbekezdésének megfelelően - a francia hatóságok „felelősek a La Poste hitelezőinek feletteseiben a garancia létezése tekintetében kialakult elvárásokért”, és hogy szándékosan tartanak fenn egy olyan „átláthatatlan jogi helyzetet”, amelynek hatására az állam „köteles visszafizetni a La Poste tartozásait, ha az már nem tudja teljesíteni a kötelezettségvállalásait”.
(108)
A francia hatóságok szerint ugyanis egyrészt a La Poste-nak a közjog szerinti kollektív eljárások alóli mentesítése és az 1980. július 16-i törvény rendelkezéseinek hatálya alá tartozása nem teszi lehetővé állami támogatás létezésére vonatkozó következtetés levonását; másrészt a javasolt egyértelműsítő intézkedések lehetővé teszik az ilyen garanciában állítólagosan felmerülő bármely állami felelősség kizárását.
(109)
Ilyen feltételek mellett egyetlen esetleges hatás sem tulajdonítható az államnak. A Bizottság által az eljárást megindító határozat (76) preambulumbekezdésében állítottakkal ellentétben tehát nem teljesül a felelősségre vonhatóság kritériuma.
(110)
Ugyanígy nem állja meg a helyét a továbbiakban az eljárást megindító határozat (75) preambulumbekezdése sem, amelyben a Bizottság az állami források meglétének indokolásához a kezességvállalás formájában nyújtott állami támogatásról szóló, fent idézett, 2000. évi közleményére hivatkozik, minthogy egyetlen tény sem támasztja alá az állami garancia létezését.
3.2.3. TOVÁBBENGEDMÉNYEZÉSRE VONATKOZÓ RENDELKEZÉS
(111)
A javasolt rendelkezés kiegészítése érdekében a francia hatóságok hajlandóak lennének a Bizottsággal együtt megvizsgálni a következő megközelítést.
(112)
A javasolt megközelítés a Bizottság által a kezességvállalás formájában nyújtott állami támogatásról szóló, 2000. évi közleményének 2.1.3. pontjában szereplő álláspont elemzéséből következik: „A Bizottság kezességvállalás formájában nyújtott támogatásnak tekinti az azon vállalkozások által szerzett kedvezőbb finanszírozási feltételeket is, amely vállalkozások jogi formája kizárja a csőd vagy egyéb fizetésképtelenségi eljárás lehetőségét, vagy biztosítja a kifejezetten állami kezességvállalást vagy a veszteségeknek az állam általi fedezését.” Ugyanígy a Bizottság az eljárást megindító határozatának (114) preambulumbekezdésében jelzi, hogy problematikusnak ítéli azt a tényt, hogy „Franciaország nem tesz meg minden megfelelő intézkedést annak elkerülésére, hogy ez a jogállás gazdasági előnyökhöz juttasson egy versengő piacokon működő vállalkozást”.
(113)
A francia hatóságok vitatják a kezességvállalás formájában nyújtott állami támogatásról szóló, 2000. évi bizottsági közlemény 2.1.3. pontjának a La Poste-ra való alkalmazhatóságát, és fenntartják, hogy a Bizottság nem tudta megállapítani, hogy a La Poste-nak a magánjogi kollektív eljárások alóli mentesítése kedvezőbb finanszírozási feltételekben nyilvánult meg.
(114)
Mindazonáltal a francia hatóságok azt javasolták a Bizottságnak, hogy - a Bizottság által hitelesítendő és ellenőrizhető számítási mechanizmus szerint - a Bizottsággal együtt tanulmányozzák a La Poste által az államra euro-euro alapon történő továbbengedményezést biztosító, a kamatrésre adott esetben olyan negatív hatással járó eszköz bevezetését, amely abból adódna, hogy a La Poste mentesül a közjogi kollektív eljárások alól. A francia hatóságok szerint egy ilyen megközelítés végrehajtása és a fentiekben közölt egyértelműsítő javaslatok megszüntetnék az állami garancia mítoszát, véglegesen kizárva bármely támogatás kockázatát.
4. A TÁMOGATÁS ÉRTÉKELÉSE
4.1. TÁMOGATÁSSÁ MINŐSÍTÉS
(115)
Az EUMSz. 107. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik: „Ha a szerződések másként nem rendelkeznek, a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.”
4.1.1. KORLÁTLAN ÁLLAMI GARANCIA LÉTEZÉSE: ÁLLAMI FORRÁSOK JELENLÉTE
(116)
Ahogyan azt az eljárást megindító határozat (56) preambulumbekezdése kifejti, az ipari és kereskedelmi jellegű közintézményként kezelt közjogi személyi jogállásának köszönhetően a La Poste hitelezői kifizetése és a fizetésképtelenség esetén való fennmaradása tekintetében egyaránt különleges jogi helyzetet élvez.
(117)
A Bizottság érintőlegesen emlékeztet arra, hogy a La Poste nem tartozik a nehéz helyzetben lévő vállalkozások szanálására és felszámolására vonatkozó közjog hatálya alá (61). A francia hatóságok nem vitatják ezt az észrevételt, de tagadják, hogy létezne olyan mechanizmus, amely a La Poste javára nyújtott állami garanciával egyenértékű lenne. Az EK-Szerződés 107. és 108. cikkének a kezességvállalás formájában nyújtott állami támogatásra való alkalmazásáról szóló, 2008. évi bizottsági közlemény (a továbbiakban: a kezességvállalásról szóló, 2008. évi közlemény) (62) 1.2. pontja második bekezdésének negyedik francia bekezdése szerint kezességvállalás formájában nyújtott állami támogatásnak tekintendők az olyan vállalkozások által szerzett kedvezőbb finanszírozási feltételek is, amelyek jogi formája kizárja a csőd- vagy egyéb fizetésképtelenségi eljárás lehetőségét, vagy biztosítja a kifejezetten állami kezességvállalást vagy a veszteségek állam általi fedezését. Indokolt tehát megvizsgálni a francia hatóságok annak bizonyítására törekvő érveit, hogy nem áll fenn semmiféle állami garancia.
A. Az egyéni követelések visszatérítésére nyújtott garancia
(118)
Annak megállapítása érdekében, hogy az egyéni követelések vonatkozásában fennáll-e garancia, először is indokolt megvizsgálni, hogy a jogszabályok kizárnak-e vagy az ítélkezési gyakorlat kizár-e egy ilyen garanciát, ahogyan azt a francia hatóságok fenntartják (a).
(119)
A Bizottság ezt követően a La Poste hitelezője által a követelése kiegyenlítése érdekében tett intézkedést vizsgálja meg abban az esetben, ha a La Poste pénzügyi nehézségbe kerül, és nem tudja kifizetni a tartozásait (b). A Bizottság meghatározza, hogy a követett eljárás olyan eljárás-e, amelyben a La Poste hitelezője a kereskedelmi jog hatálya alá tartozó vállalkozás hitelezőjéhez hasonló helyzetben van.
a) A francia hatóságok által állítottakkal ellentétben a francia jog elismeri az implicit garanciák létezését és különösen a közintézményi jogállásból fakadó állami garancia létezését
1. A francia hatóságok érveinek vizsgálata (63)
(120)
Először is a francia hatóságok azt állítják, hogy sem jogszabályszöveg, sem határozat nem állapítja meg azt az elvet, miszerint az állam kezességet vállalna az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények tartozásaiért.
(121)
A Bizottság megállapítja, hogy amennyiben nem létezik olyan jogszabályszöveg vagy határozat, amely kifejezetten rendelkezne az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények javára nyújtott állami garanciáról - egyébként ugyanígy megállapítja, hogy nem létezik olyan jogszabályszöveg vagy határozat, amely kifejezetten kizárná az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények javára nyújtott bármely állami garanciát -, az nem zárja ki az implicit garancia jelenlétét.
(122)
Másodszor a francia hatóságok szerint az ítélkezési gyakorlat kimondta a garanciák hiányát, többek között a Société de l’hôtel d’Albe-ra vonatkozó ítéletben (64) és a Campoloro-ügyben (65).
(123)
Amint azt a szakértője hangsúlyozta, a Bizottság megállapítja, hogy a Société de l’hôtel d’Albe ügyben hozott ítéletben az Államtanács kizárólag azt utasítja el, hogy helyt adjon a hitelező által közvetlenül a középítésügyi miniszterhez intézett kérelemnek. A garancia beiktatása fizetésképtelenségi helyzetet feltételez. A hivatkozott ítélet nem a garancia felmerülésének konkrét esetére vonatkozik. Egy garanciamechanizmus nem foglalja magában, hogy a hitelező egyszerű kérelmére az állam köteles legyen valamely közintézmény tartozását kiegyenlíteni.
(124)
A Bizottság Campoloro-ügyhöz kapcsolódó elemzését e határozat 4.1.1. szakasza A. része b) pontjának 3. alpontja ismerteti. Ahogyan ismertetésre kerül, a Campoloro-ügy - épp ellenkezőleg - azt mutatja be, hogy a közintézmények tartozásainak visszafizettetésére irányuló eljárás végrehajtása során az állami felelősségvállalási rendszer tartalmazza egy garanciamechanizmus minden sajátosságát.
(125)
Harmadszor a francia hatóságok szakértője fenntartja, hogy a La Poste által a költségvetésről szóló organikus törvény 2005. január 1-jei hatálybalépése óta a szerződésben vállalt tartozások nem részesülhetnek implicit garanciában. Ami a 2005. január 1-je előtt szerződésben vállalt, és ezen időponton adott esetben túlnyúló tartozásokat illeti, a francia hatóságok szakértője elismeri, hogy két feltevés ütközhet egymással:
-
az első feltevés szerint azok az alkotmányos indokok (különösen a közteherviselési egyenlőség és a tulajdonjog), amelyek hatására az Alkotmánytanács (66) kizárta a költségvetési törvény által kifejezetten nem engedélyezett garanciáknak az odaítélését, az implicit garanciákra és az explicit garanciákra egyaránt érvényesek: ennélfogva abban az esetben, ha a La Poste tartozásaira implicit garancia állna fenn, az, hogy a költségvetési törvény nem rendelkezik e garancia engedélyezéséről, a La Poste által 2005. január 1-je előtt szerződésben vállalt tartozások esetében nem vonná maga után a garancia hatályvesztését,
-
a második feltevés szerint egy feltételezett implicit garancia jogosultjai nem követelhetnének ugyanilyen vitathatatlan és döntő jogokat; ennélfogva abban az esetben, ha a La Poste tartozásaira implicit garancia állna fenn, az, hogy a költségvetési törvény nem rendelkezik e garancia engedélyezéséről, a 2005. január 1-je előtt szerződésben vállalt tartozások esetében szintén a garancia hatályvesztését vonná maga után.
(126)
A Bizottság megállapítja, hogy a francia hatóságok szakértője elismeri: nem biztos, hogy az implicit garancia költségvetési törvényből hiányzó engedélyezése a garancia hatályvesztését vonja maga után a 2005. január 1-je előtt szerződésben vállalt tartozások esetében. Egy lényegesebb szempontból a Bizottság megítélése szerint annak meghatározásához, hogy az állam által a La Poste számára nyújtott implicit garanciát a költségvetésről szóló organikus törvény hatályon kívül helyezte-e vagy sem, azt kell megvizsgálni, hogy a La Poste mióta részesül az említett implicit garanciában, nem pedig a La Poste által szerződésben vállalt tartozások vállalásának időpontját. Az itt vizsgált garancia ugyanis olyan garancia, amely az államot jogilag a La Poste-hoz köti (a La Poste hitelezői annak csak közvetett kedvezményezettjei): másfelől a garancia nemcsak az egyéni követelések visszatérítésére vonatkozik (lásd e határozat 4.1.1. szakaszának A. részét), hanem a La Poste és/vagy a kötelezettségeinek fenntartására is (lásd e határozat 4.1.1. szakaszának B. részét). Mivel a La Poste javára nyújtott implicit állami garancia 2005. január 1-je eltti, a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az az érv, miszerint 2005. január 1-je óta nem létezhet implicit garancia, nem helytálló.
(127)
Az Alkotmánytanács a költségvetésről szóló organikus törvényre vonatkozó, 2001. július 25-i határozatának (110) preambulumbekezdésében (67) leszögezte, hogy a költségvetésről szóló organikus törvény hatálybalépése előtt nyújtott és nem összesített garanciák nem veszítik el hatályukat. A Bizottság szakértője szerint ez az érvelés tökéletesen alkalmazható a közintézmények jogállásához kapcsolódó - még nem összesített, de ennek ellenére továbbra is érvényben maradó - implicit garanciák létezésére.
(128)
A francia hatóságok szakértője mindazonáltal kétségeket juttat kifejezésre azt a tényt illetően, hogy az implicit követelésekre és az explicit követelésekre egyaránt érvényesek azok az indokok, amelyeknek hatására az Alkotmánytanács kizárta azoknak a garanciáknak a hatályvesztését, amelyeknek az odaítélését a költségvetési törvény nem engedélyezte. A szakértő szerint egy feltételezett implicit garancia kedvezményezettjei nem követelhetnének olyan vitathatatlan és döntő jogokat, mint egy explicit garancia kedvezményezettjei.
(129)
Azon a tényen kívül, hogy a francia hatóságok szakértőjének érvelése kétségek megfogalmazására korlátozódik, és következésképpen nem döntő, a Bizottság megállapítja, hogy a (110) preambulumbekezdésben semmi sem utal arra, hogy csak az explicit garanciák nem veszítik el hatályukat. A költségvetésről szóló organikus törvény 61. cikke, amelyre a preambulumbekezdés hivatkozik, szintén nem korlátozódik kizárólag az explicit garanciákra. Ennélfogva a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az Alkotmánytanács azon véleménye, amely szerint a költségvetési törvénybeli engedélyezés esetleges hiánya nem szankcionálható a garancia hatályvesztésével, az implicit garanciákra és az explicit garanciákra egyaránt vonatkozik. Emellett a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az állam által a La Poste javára nyújtott implicit garancia költségvetési törvénybeli engedélyezésének hiánya ez utóbbit nem teszi semmissé.
(130)
Másfelől, ahogyan arra a Bizottság szakértője rámutatott, az állami garanciák költségvetési törvénybe iktatására vonatkozó kötelezettség hiánya az említett garanciák „odaítélésére” korlátozódik. A garancia odaítélésének ténye azokra az esetekre vonatkozik, amelyekben az állam - szándékának határozott kinyilatkoztatásával - úgy dönt, hogy a garanciáját egy testületre vagy műveletre hárítja. A garanciák költségvetési törvénybe iktatására vonatkozó kötelezettség hatálya tehát nem terjed ki a jogállásból vagy ítélkezési gyakorlat szerinti kötelezettségből fakadó, jellemzően implicit és automatikus jellegű garanciákra. Ez a második kategória nem állami határozattól, hanem attól függ, hogy az állam egy korábban létező jogi keretbe helyezkedik-e, amelynek a garancia csak joghatása. Ennek a költségvetésről szóló organikus törvény 34. cikkének hatálya alá nem tartozó második kategóriának a létezése magyarázatot ad arra, hogy az engedményesek de facto garanciájára vonatkozó ítélkezési gyakorlat 2001 után továbbra is érvényes. Magyarázatot ad arra is, hogy amikor az állam olyan társaság vagy csoportosulás részvényese vagy tagja, amelynek esetében a kereskedelmi törvénykönyv nem korlátozza a tartozásokra nyújtott garanciát, az állam ne legyen köteles azt költségvetési törvényben megállapítani.
(131)
A Bizottság arra a következtetésre jut, hogy a francia hatóságoknak a költségvetésről szóló organikus törvényre alapozott érve nem meggyőző, továbbá arra, hogy a La Poste számára annak jogállásából fakadóan nyújtott állami garancia költségvetési törvénybe iktatása hiányának ténye nem zárja ki egy ilyen garancia létezését. A Bizottság mindenesetre hangsúlyozza, hogy nem köti sem az, hogy a francia jog az intézkedést garanciának minősíti, sem az, hogy a költségvetésről szóló organikus törvény hatálya alá tartozó garanciáról van szó. A Bizottság szempontjából csak ezen intézkedés közösségi jog szerinti és különösen a kezességvállalásról szóló közlemény fényében vett minősítése helytálló. A Bizottság hangsúlyozza, hogy a közösségi jog az implicit garancia létezését akkor ismeri el, ha valamely tagállam jogilag köteles visszatéríteni egy másik személy követelését annak nemfizetése esetén (68).
(132)
Negyedszer a francia hatóságok szerint, ha az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények állami garanciában részesülnek, a jogállásuk megváltozása szükségessé tenné az érintett közjogi személy átalakulása előtt keletkezett hitelezői jogok védelmét célzó garanciavállalási intézkedések bevezetését. Mivel ilyen mechanizmus bevezetésére sohasem került sor (lásd különösen a France Télécom, a Gaz de France, az EDF és az ADP átalakulását) (69), ez azt bizonyítaná, hogy semmiféle garancia nem létezik.
(133)
A Bizottság szakértője által kifejtetteknek megfelelően egy ilyen állítás a tulajdonjog alkotmányos védelmének nagyon tág értelmezését jelentené. A francia hatóságok érve alapján a tulajdonjog védelme minden követelés védelmét előírná. Mivel a tulajdonjog alkotmányos védelme nem csak arra az esetre vonatkozik, amelyben az egy közjogi személytől függ, egy ilyen értelmezés annak kimondását jelentené, hogy bármely társaság életében bekövetkező történés esetén védeni kellene a követeléseket, ha azokat „veszélyezteti” a bekövetkezett változás. Márpedig a francia pozitív jog jelenlegi állása nem védi a követeléseket. Ha ezután az érvet az állam által garantált követelések eseteire kellene korlátozni, az azt jelentené, hogy egy eredetileg az állam által garantált tulajdonjognak a többi tulajdonjog felett álló alkotmányos védelmet kellene élveznie. Semmi sem mutat ebbe az irányba. Végezetül a követelés olyan személyes jog, amely nem keverhető össze a tulajdonjoggal, amely lényegében dologi jog. Nem merülhet fel, hogy a dologi jogok fokozott védelme kiterjedjen a személyes jogokra.
(134)
A Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy a tulajdonjog nem követeli meg, hogy egyedi intézkedéssel kell biztosítani a hitelezők jogait az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény bírósági szanálási és felszámolási eljárás hatálya alá tartozó társasággá történő átalakításakor. Ennélfogva az ilyen intézkedések hiánya nem valamely implicit garancia nemlétezésére utal.
(135)
A francia hatóságok szerint az előző helyzettel ellentétben nem lett volna szükséges explicit garanciát nyújtani a postai és távközlési hatóság által szerződésben vállalt, a La Poste-ra átruházott tartozásokra, ha ez utóbbi jogállásából fakadóan állami garanciában részesült volna. Erről azonban rendelkezett egy 1990. december 31-i rendelet.
(136)
A Bizottság hangsúlyozza, hogy az a tény, hogy a francia hatóságok explicit garancia nyújtásáról döntöttek, nem bizonyítja, hogy nem létezett implicit garancia. Ugyanez az érvelés alkalmazandó a francia hatóságoknak az ERAP és az Agence Française du Développement (Francia Fejlesztési Ügynökség) bizonyos tevékenységeire nyújtott állami garanciával kapcsolatos érvére. Az a tény, hogy az állam bizonyos esetekben még akkor is explicit garancia nyújtásáról döntött, ha már létezett implicit garancia, többek között az átláthatóságra törekvéssel és a hitelezők jogbiztonságának növelésére irányuló szándékkal magyarázható. A francia hatóságok szakértőjének állítása szerint ugyanis „egy feltételezett implicit garancia kedvezményezettjei nem követelhetnének olyan vitathatatlan és döntő jogokat, mint egy explicit garancia kedvezményezettjei”.
(137)
Végezetül a francia hatóságok Labetoulle úr, az Államtanács peres ügyekkel foglalkozó részlege volt elnökének egyik cikkét (70) említik. Ezt a cikket - csakúgy, mint a Campoloro-ügyre vonatkozó ítélkezési gyakorlatot - e határozat állami felelősségvállalásra vonatkozó szakasza (71) vizsgálja.
(138)
A Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy:
-
egyrészt a francia hatóságok állításaival ellentétben sem jogszabályszöveg, sem határozat nem zárja ki a La Poste javára nyújtott állami garancia létezését,
-
másrészt az a tény, hogy jogszabályszöveg kifejezetten nem rendelkezik erről a garanciáról, nem zárja ki egy implicit garancia létezését.
2. A közintézményi jogálláshoz kapcsolódó implicit garanciák létezését megerősíti a francia Államtanács egyik feljegyzése
(139)
A közintézményi jogálláshoz kapcsolódó implicit garancia létezését az Államtanács által a Crédit Lyonnais ügyben 1995-ben készített, és az eljárást megindító határozatban már hivatkozott feljegyzés (72) erősíti meg. Ebben a feljegyzésben az Államtanács egy implicit garanciát kizárólag a szervezet közintézményi jellegére alapozott: „A Crédit Lyonnais és a Comptoir des Entrepreneurs szanálási tervében az állami intézkedésről szóló törvénytervezet kapcsán az Államtanács […] úgy ítélte meg, hogy az említett intézménynek nyújtott állami garancia - kifejezett jogalkotási rendelkezés hiányában - a szervezet közintézményi jellegéből fakad” (73).
(140)
A Bizottság számos alkalommal kérte a francia hatóságokat, hogy szíveskedjenek továbbítani részére e feljegyzés teljes szövegét.
(141)
A francia hatóságok azt válaszolták (74), hogy a szóban forgó feljegyzést, amelyet a kormány kérésére nem adtak át, hivatalos dokumentumban nem rögzítették. A francia hatóságok szerint a Bizottság által említett feljegyzés kizárólag az éves beszámoló kérdéses mondatából állt.
(142)
Másfelől a francia hatóságok szerint ez a vélemény nem alkalmazható a La Poste-ra, mivel az pontosan a Crédit Lyonnais szanálásához nyújtott állami támogatás kezelésének biztosítása érdekében, a költségvetési törvényekről szóló, 2001. augusztus 1-jei organikus törvény előtt létrehozott, állami könyvelővel rendelkező közintézményre vonatkozik, alkalmazása pedig ellentétes az Államtanács későbbi ítélkezési gyakorlatával.
(143)
A Bizottság rámutat, hogy a francia hatóságok azon értelmezése, amely szerint az Államtanács véleménye nem alkalmazható a La Poste-ra, még a véleményben foglalt feltételeknek is ellentmond. Ez utóbbiban ugyanis az Államtanács egyáltalán nem hivatkozik az intézmény feladatára. Másfelől a közintézményi jellegre hivatkozik, nem pedig az állami könyvelővel rendelkező közintézmények jellegére. A francia hatóságok egyébként nem fejtik ki, hogy ez a vélemény miért csak az állami könyvelővel rendelkező közintézményekre alkalmazandó.
(144)
Ami a francia hatóságok azon érveit illeti, amelyek szerint a vélemény azért nem alkalmazandó, mert az a költségvetésről szóló organikus törvénynél korábbi és ellentétes az Államtanács későbbi ítélkezési gyakorlatával, a Bizottság a fentiekben kifejtette, hogy a költségvetésről szóló organikus törvény nem akadályozza a La Poste javára nyújtott implicit állami garancia létezését.
(145)
A Bizottság tehát úgy ítéli meg, hogy az Államtanács véleménye alkalmazandó a La Poste-ra, és hogy ez utóbbi elismeri egy szervezet állami jellegéből fakadó állami garancia létezését.
(146)
Másfelől „az állam számára pénzügyi következményeket keletkeztető és tartalmazó” közigazgatási vagy jogalkotási aktusból fakadó implicit garanciák létezését megerősíti a gazdasági, pénzügy- és ipari miniszter 2003. július 22-i feljegyzése, amelynek tárgya: „Az állam által nyújtott implicit vagy explicit garanciára vonatkozó eszközök összesítése”. Ez a feljegyzés bebizonyítja, hogy az állami garancia nagyon eltérő jellegű jogi aktusokból fakadhat (75).
(147)
A Bizottság arra is rámutat, hogy az említett feljegyzéshez mellékletként csatolt indokolásban, pontosabban „A garanciával kapcsolatos fellebbezések terén szerzett tapasztalat és az Államtanács ítélkezési gyakorlata lehetővé tette bizonyos számú, azonosítandó implicit garanciával kapcsolatos elméleti eset finomítását” című 3. részben a francia hatóságok kimondják, hogy „Felépítésükből adódóan bizonyos jogi módozatok magukban foglalják a részvényeseik, különösen a közkereseti társaságok (sociétés en com collectif; SNC) és a vállalkozások pillanatnyi csoportosulásainak (groupements momentanés d’entreprises; GIE) felelősségét. E két utóbbi forma esetében a harmadik felek rendszeresen állami részvényest keresnek. Ugyanez vonatkozik a közintézmények létrehozására és részvénytársaságokban való bizonyos részesedésszerzésekre.” Így maguk a francia hatóságok emlékeztetnek arra, hogy egy közintézmény létrehozása az adott intézmény hitelezői javára nyújtott implicit állami garanciával jár.
b) A La Poste hitelezőjét biztosítják követelésének visszafizetéséről
(148)
A Bizottság ezúttal azt szándékozik megvizsgálni, hogy a La Poste hitelezője hogyan jár el követelésének kiegyenlítése érdekében abban az esetben, ha a La Poste esetlegesen pénzügyi nehézséggel küzd, és nem tudja kifizetni tartozásait. A Bizottság azt fogja meghatározni, hogy egy előzetesen meghatározott és nyilvánossá tett eljárás lezárásakor a La Poste hitelezője a kereskedelmi jog hatálya alá tartozó vállalkozás hitelezőjéhez hasonló helyzetben van-e.
(149)
Ez a vizsgálat a következőket fogja ismertetni:
-
valamely magánjogi szervezet követelésének kiegyenlítését gátló hagyományos akadályok közintézmények esetében nem állnak fenn (1),
-
az 1980. július 16-i törvényben megállapított bírósági határozat útján elmarasztalt közintézmények tartozásainak visszafizettetésére irányuló eljárás egyetlen esetben sem vezet a tartozás megszűnéséhez (2),
-
a közintézmények tartozásainak visszafizettetésére irányuló eljárás végrehajtása során az állami felelősségvállalási rendszer egy garanciamechanizmus valamennyi jellemzőjét tartalmazza (3),
-
még abban az esetben is, ha nem szerez érvényt követelése teljesítésének, a hitelező - a követelés létrejöttekor elkövetett - jogos tévedésére hivatkozva joghatásokat válthatna ki, tekintve, hogy a követelést mindig kiegyenlítik (4).
1. Valamely magánjogi szervezet követelésének kiegyenlítését gátló hagyományos akadályok közintézmények esetében nem állnak fenn
(150)
Az intézkedés leírásában ismertetetteknek megfelelően a La Poste nem tartozik a nehézséggel küzdő vállalkozások bírósági szanálására és felszámolására vonatkozó közjog hatálya alá. A La Poste hitelezője esetében tehát nem merül fel az a kockázat, hogy a követelése bírósági felszámolási eljárás megindításának tényéből fakadóan megszűnik (76), vagy hogy a közjog szerinti bírósági szanálási vagy felszámolási eljárás lezárásakor eredeti követelésének csak részleges visszafizetését éri el.
(151)
Másfelől - ahogyan azt a Bizottság szakértője hangsúlyozta - a La Poste jogi személyisége nem akadályozza meg a francia állam által nyújtott garancia létezését. Ha ugyanis léteznek kereskedelmi társaságok, például a részvénytársaságok (sociétés anonymes; SA) és a korlátolt felelősségű társaságok (sociétés à responsabilité limitée; SARL), amelyekben a társasági tagok nem kötelesek visszafizetni annak a struktúrának a tartozásait, amelyben részt vesznek, létezik viszont számos olyan típusú kereskedelmi tevékenységet folytató társaság vagy jogi személyek, amelyekben a magánjogi társasági tagok felelnek a létrehozott társaság tartozásaiért. Ugyanez vonatkozik a közkereseti társaságokra, a gazdasági érdekű csoportosulásokra és a polgári jogi társaságokra. A társasági tagok tartozásaira vonatkozó garanciára vonatkozóan tehát nem létezik explicit közjogi alapelv. Tehát nem állapítható meg, hogy jogszabályszöveg hiányában az alkalmazandó alapelv a tartozásokkal és a veszteségekkel szembeni garancia hiányának alapelve. A francia jogban sem a jogi személyiség által biztosított függetlenség, sem a saját vagyon létezése nem olyan kritérium, amely lehetővé tenné egy jogi személy által szerződésben vállalt tartozásokra vonatkozó garanciarendszer meghatározását. A fenti megfontolásokból arra is lehet következtetni, hogy a jogalkotót semmi sem akadályozta annak előírásában, hogy olyan közjogi személy hozhasson létre közintézményt, amely csak a hozzájárulása vagy eredeti költségvetési juttatása erejéig viselné a veszteségeket.
(152)
A Bizottság szakértője azzal egészítette ki az érvelést, hogy a tartozások garantálására vonatkozó (hallgatólagos) közjogi alapelv létezését kereste abban az esetben, ha a társasági tagok vagy egy struktúra tagjai nem a jogalkotó által felajánlott keretbe tartoznak, a választ pedig a polgári törvénykönyv 1871. és azt követő cikkeiben találta meg. Ezek a cikkek olyan társasági tagokra vonatkoznak, akik nem jegyezték be a társaságukat. A polgári törvénykönyv 1871-1. cikke a következő mechanizmust írja elő: „eltérő szervezetre vonatkozó rendelkezés hiányában a társasági tagok közötti jogviszonyokra - indokolt módon - a polgári jogi társaságokra alkalmazandó rendelkezések irányadóak, ha a társaság polgári jellegű, ha pedig kereskedelmi jellegű, a közkereseti társaságokra alkalmazandó rendelkezések irányadóak”. Márpedig a fentiekben ismertetésre került, hogy a polgári jogi társaságok és a közkereseti társaságok azok közé a jogi személyek közé tartoznak, amelyeknek a tagjai korlátlanul felelősek a tartozásokért. A szakértő ebből arra következtet, hogy amennyiben egy közjogi alapelvnek kell felmerülnie, az a jogi személyek tartozásainak garantálására vonatkozó alapelv.
(153)
2009. október 27-én továbbított feljegyzésükben a francia hatóságok vitatják ezt a következtetést. Ez utóbbi egyetlen jogszabályszövegen sem alapul, mivel a polgári törvénykönyv 1871-1. cikkének hivatkozása a „társasági tagok közötti jogviszonyokra”, nem pedig harmadik felekre vonatkozik. A jogszabályszövegek tehát hiányosak, amelyekből nem lehet a garancia alapelvére következtetni anélkül, hogy ne sérülnének a francia jogban és az uniós jogban is létező védelmi jogok.
(154)
A Bizottság mindazonáltal rámutat, hogy a polgári törvénykönyv 1872-1. cikke megállapítja, hogy egy be nem jegyzett társaság minden egyes tagja a saját személyes nevében köt szerződést, és kizárólag ő tartozik felelősséggel harmadik felek felé. Tehát minden társasági tag korlátlanul felelős az általa szerződésben vállalt tartozásokért. A Bizottság pusztán ebből a megfontolásból természetesen nem szándékozik levonni azt a következtetést, hogy az állam felelős a La Poste tartozásaiért, de úgy ítéli meg, hogy a francia hatóságok által előterjesztett érv nem érvényteleníti szakértőjének azt az érvét, miszerint a lehetséges közjogi alapelv egy garanciára vonatkozó alapelv. Másfelől a Bizottság emlékeztet arra, hogy a gazdasági, pénzügy- és ipari miniszter 2003. július 22-i feljegyzéséhez mellékelt indokolásban (77) a francia hatóságok maguk vonnak párhuzamot a közkereseti társaság részvényessel szembeni felelőssége és az állam közintézménnyel szembeni felelőssége között.
(155)
A fentiek alapján a Bizottság az alábbi következtetéseket vonja le:
-
a kereskedelmi jog hatálya alá tartozó vállalkozások hitelezőivel ellentétben nem áll fenn annak a kockázata, hogy a La Poste hitelezőinek követelése bírósági felszámolási eljárás lezárásakor teljes egészében vagy részben megszűnik (mivel a La Poste nem tartozik a nehézséggel küzdő vállalkozások bírósági szanálási és felszámolási eljárására vonatkozó közjog hatálya alá),
-
a La Poste jogi személyisége nem akadályozza a La Poste javára nyújtott állami garanciát,
-
az államnak a La Poste-tal szembeni felelősségének kifejezett korlátozása hiányában a La Poste hitelezői jogosan hagyatkozhatnak arra az alapelvre, amely szerint az állam viseli a La Poste tartozásait, annak ellenére, hogy a La Poste jogi személyiséggel rendelkezik.
2. Az 1980. július 16-i törvényben megállapított bírósági határozat útján elmarasztalt közintézmények tartozásainak visszafizettetésére irányuló eljárás egyetlen esetben sem vezet a tartozás megszűnéséhez
(156)
A Bizottság ezúttal a bírósági határozat útján elmarasztalt közintézmények tartozásának visszafizettetésére irányuló eljárást kívánja megvizsgálni, annak meghatározása érdekében, hogy ez az eljárás a hitelező számára vezethet-e a La Poste-tal szemben támasztott követelés eredményes megszűnéséhez, a bírósági eljárások alkalmazásából származó eredményhez hasonló eredmény mellett, ahogyan azt a francia hatóságok állítják. Ezt az eljárást az e határozatnak az intézkedés leírására vonatkozó szakaszában hivatkozott, 1980. július 16-i törvény és annak különböző végrehajtási szabályai (78) állapították meg.
i. Az 1980. július 16-i törvény jelentős előjogokat biztosít az állam számára: a hivatalból történő utalványozást és az elegendő forrás előteremtését
(157)
Amint azt az intézkedés leírása ismerteti, az 1980. július 16-i törvény a következőképpen rendelkezik: „ha az önkormányzat vagy az intézmény döntéshozó szerve nem különített el vagy nem teremtett elő forrásokat, […] erről a felügyeleti szerv gondoskodik, és - amenynyiben helyénvaló - hivatalból elvégzi az utalványozást”. Ezen túlmenően az 1981. május 12-i rendelet, amelyet ezen a ponton nem módosított a 2008-as rendelet, kimondja, hogy az állam képviselője vagy a felügyelettel megbízott hatóság „adott esetben elkülöníti a szükséges forrásokat, vagy más kiadásokhoz rendelt és még szabadon felhasználható előirányzatok csökkentésével, vagy pedig a források növelésével”.
(158)
Az 1980. július 16-i törvény és annak végrehajtási rendelkezései tehát az államot jelölik meg a közintézmények tartozásainak visszafizettetése tekintetében illetékes hatóságként. Ezenkívül jelentős előjogokat biztosítanak számára: a hivatalból történő utalványozást és az elegendő forrás előteremtését.
(159)
A francia hatóságok cáfolják azt az elképzelést, amely szerint az említett források állami források lehetnek. Ahogyan azt a tagállam észrevételeire vonatkozó rész (79) kifejti, a francia hatóságok tulajdonképpen fenntartják, hogy az 1980. július 16-i törvény a felügyeleti hatóság számára kizárólag helyettesítési jogkört biztosít. Ezen a jogcímen a felügyeleti hatóság csak ennek a végrehajtó testületnek a hatásköreit gyakorolhatja, amelyek nem terjednek ki az állami költségvetéssel való rendelkezés lehetőségére. Ezen értelmezés alátámasztására az 1980. július 16-i törvény előkészítő munkáira, jogelméleti cikkekre, valamint az Államtanács Campoloro-üggyel kapcsolatos határozataira hivatkoznak. A francia hatóságok mindazonáltal elismerik, hogy az 1980. évi törvény elvileg nem tiltja az állam által a szóban forgó közjogi személy támogatására biztosított pénzügyi közreműködést.
(160)
A Bizottság elismeri, hogy a jogszabályszövegek kifejezetten nem rendelkeznek olyan kötelezettségről, hogy az államnak pénzügyi nehézség esetén rendkívüli támogatást kellene folyósítania valamely közintézménynek. Ez semmilyen tekintetben sem érvényteleníti az implicit garancia létezésének bizonyítását.
(161)
A Bizottság azt is elismeri, hogy az elkülönítendő források először is az intézmény saját forrásai. Ez nem gátolja annak megállapítását, hogy az adós közintézmény tartozásai a saját források kimerülését követően csak állami pénzeszközökből egyenlíthetők ki (80). Ez a megállapítás megfelel annak a ténynek, hogy a garanciamechanizmus támogatási jellegű, abban az értelemben, hogy az adós forrásainak mobilizálására a kezes forrásainak mobilizálása előtt kerül sor.
ii. Az 1980. július 16-i törvény és annak végrehajtási rendelkezései nem rendelkeznek a kötelezettségek megszűnésével járó felszámolási-megszüntetési eljárásról; a pénztári hiány helyzete fedezett vagy csak ideiglenes
(162)
A Bizottság ezúttal a francia hatóságok azon értelmezését vizsgálja meg, amely szerint az 1980. július 16-i törvényben megállapított eljárás lezárásakor bizonyos hitelezők követelése esetlegesen jogorvoslati lehetőség nélkül szűnik meg (81), és hogy a helyzetük adott esetben megegyezik a bírósági eljárások hatálya alá tartozó vállalkozások hitelezőinek helyzetével.
(163)
A Bizottság szakértője (82) rámutat, hogy az 1980. július 16-i törvény és annak végrehajtási rendelete annak bizonyítására törekszik, hogy előirányzatok hiánya esetén csak két feltételezés irányozható elő: vagy a felügyeleti hatóság különíti el a szükséges forrásokat, vagy halasztásra kerül a fizetés. Az eljárás egyszer sem jelzi, hogy tartós pénztári hiány esetén az lezárulna.
(164)
Az 1980. július 16-i törvény és annak végrehajtási rendelkezései rendelkeznek a pénztári hiányra vonatkozó helyzetről, de azt ideiglenesnek tekintik, mint olyat, amely csak a jogszabályszövegekben kizárólagos kiútként előirányzott pótlólagos források előteremtéséig állhat fenn. Egyetlen alkalommal sem feltételezik, hogy a pótlólagos források előteremtése lehetetlen lenne, vagy azok nem lennének elegendőek. A jogszabályok arról rendelkeznek, hogy ezt a forráselőteremtési szakaszt követően az illetékes hatóság hivatalból elvégzi az utalványozást. A fent említett 1989. évi körrendelet - azáltal, hogy nyomatékosítja annak szükségszerűen ideiglenes jellegét - még pontosabb az előirányzatok hiányát illetően, mivel ebben az esetben jelezni kell a hitelezőnek a később utalványozásra kerülő, fennmaradó összeget. A Bizottság szakértője szerint „a jogszabályszövegek olvasatában a hitelezők bizonyosak lehetnek abban, hogy követelésük, ha azonnal nem is, később kiegyenlítésre kerül”.
(165)
Ezenkívül a Bizottság szakértője joggal állapítja meg, hogy a francia jogban előírt eljárás kizárólag követelések visszafizettetésére szolgáló, felszámolási eljárást kizáró eljárás. Magánszemélyek esetében a fizetésképtelenségi helyzetet a jogszabályszövegek a felszámolás helyzetéhez kötik. Így a fizetésképtelenség kockázata fizetőképesség helyreállítására irányuló eljárást indíthat (83), a bírósági felszámolást pedig kifejezetten a fizetésképtelenség következményeként ismertetik (84). Ezzel szemben általában közjogi személyek és különösen közintézmények esetében, a fizetésképtelenségi helyzetet ködösítve és a felszámolási helyzethez semmilyen tekintetben sem kapcsolva, a jogalkotó és a szabályozó hatóság hagyja, hogy a hitelezők úgy értelmezzék, hogy adott esetben egy harmadik fél, például az állam határozatlan ideig kiegyenlíti a követeléseiket.
(166)
Végezetül a Bizottság szakértője megállapítja, hogy az eljárást megindító határozat elfogadását követően bekövetkezett 2008-as reform ellenére a francia hatóságok nem tették egyértelművé, hogy az elkülönítendő forrásoknak a közintézmény saját forrásainak kell lenniük, és nem tartalmazhatnak állami forrásokat. Egy ilyen egyértelműsítés pedig határozott jelzés lehetett volna a hitelezőkkel szemben egy olyan időpontban, amikor a Bizottság által indított eljárások kifejezetten állami garanciával hozták összefüggésbe a jogszabályszövegek hiányos megfogalmazását. Az előírt egyértelműsítés elmulasztásának ténye megerősíti, hogy a francia állam nem kívánja cáfolni, hogy maga is biztosíthatja a szükséges forrásokat.
(167)
A francia hatóságok 2009. október 27-én továbbított feljegyzésükben fenntartják, hogy a Bizottság szakértőjének azon állítása, amely szerint „a jogszabályszövegek olvasatában a hitelezők bizonyosak lehetnek abban, hogy követelésük, ha azonnal nem is, később kiegyenlítésre kerül”, a jogszabályszövegek téves olvasatán alapul, amelyek - azonkívül, hogy alapvető szabályozási szintű jogszabályszövegekről (körrendeletekről) van szó - egyáltalán nem állapítják meg állami források közintézményi forrásokkal való esetleges helyettesítését. Semmi sem tiltja olyan, szüneteltetett közintézmények megjelenését, amelyeknek a hitelezői nem tudnak érvényt szerezni tartozásaik kiegyenlítésének. A francia hatóságok megítélése szerint másfelől elképzelhető, hogy a közintézmények nem egyenlítik ki követelésüket, sőt ennek ellenére sem kerülnek automatikusan újra fizetésképtelenségi helyzetbe.
(168)
A Bizottság ezúttal azt vizsgálja meg, hogy törvényesen lehetséges-e, hogy egy jogerős bírósági határozattal pénzösszeg fizetésére ítélt közintézményt szüneteltessenek, a követelés kiegyenlítésére pedig soha ne kerüljön sor, ahogyan azt a francia hatóságok fenntartják. Az 1980. július 16-i törvénynek és végrehajtási szabályainak rendelkezései kötelezőek az államra nézve. A hitelező számára legkevésbé kedvező forgatókönyvben e jogszabályszövegek arra kötelezik az államot, hogy közölje a hitelezővel a később utalványozásra kerülő fennmaradó összeget. Feltételezve, hogy ezt egyáltalán nem követi visszafizetés, a hitelező számára mindig adott lesz az a lehetőség, hogy az állam vállaljon felelősséget (ezt a pontot e határozat 3. szakasza fejti ki). E feltételek mellett egy szüneteltetésre vonatkozó elméleti feltételezés mindenestre nem eredményezi a tartozás megszűnését. A francia hatóságok egyébként egyetlen konkrét példát sem szolgáltattak ennek a helyzetnek a bekövetkezésére.
(169)
E tényezők alapján a Bizottság az alábbi következtetéseket vonja le:
-
az 1980. július 16-i törvény és végrehajtási szabályai által meghatározott egyedi eljárás a követelések visszafizettetésére irányuló, a felszámolási eljárást kizáró eljárás; alkalmazásának végén a követelés nem szűnik meg, míg a felszámolási eljárás lezárásakor az eszközhiány miatt korlátozó intézkedés nélkül kihirdetett, eljárást lezáró ítélet a hitelezők számára megtiltja az eljárás újrafelvételét,
-
az 1980. július 16-i törvény és végrehajtási jogszabályai - azáltal, hogy rendelkeznek az utalványozás időbeli halasztásáról, és egyszer sem irányozzák elő a fizetésképtelenségi helyzetet - hagyják, hogy a hitelezők azt feltételezzék, hogy léteznek vagy mindig is létezni fognak a közjogi személlyel szemben fennálló követelésük rendezéséhez szükséges források,
-
ebből vagy az következik, hogy a pénztári hiány helyzetét adott esetben az állam fedezi, vagy az, hogy az csak ideiglenes. Ezzel szemben semmiféle felszámolási eljárás sem írja elő harmadik fél számára azt a lehetőséget, hogy felelőssé válhat a fizetésképtelen személy tartozásaiért, kivéve természetesen, ha kezesről vagy korlátlan felelősségű társaságról van szó.
iii. Az állam által annak lehetővé tétele érdekében nyújtott rendkívüli támogatás, hogy a közintézmény eleget tehessen a kötelezettségeinek, előirányozható, és azt bizonyos jogszabályok ténylegesen előirányozzák
(170)
Ebben a tekintetben a Bizottság szakértője a következőkre mutatott rá:
(α) […] (41)
(171)
Anélkül, hogy ez a bizonyítás szükséges lenne annak megállapításához, hogy a La Poste jogállásából fakadó garancia állami támogatásnak minősül, a Bizottság megállapítja, hogy a La Poste - likviditási hiány esetén mobilizálható - saját forrásai korlátozottak. A francia jogalkotó ugyanis nagyon szigorú kereteket állapít meg a javak átruházására (85) és az egyetemes postai szolgáltatás díjtételeire (86) is. A pótlólagos saját források tartozások kiegyenlítése érdekében történő mobilizálásának nehézsége pénztári hiány esetén fokozza az állami beavatkozás szükségességét. Először is a közlekedőedények mechanizmusa szerint a javak átruházásával történő forrásmobilizálás lehetetlensége növeli a többi garanciamechanizmus (előlegek, állami felelősség keresése stb.) igénybevételének gyakoriságát. Másodszor egy, a javak védelmére vonatkozó rendszer jogalkotó általi kihirdetése a La Poste esetleges nemfizetése esetén precedenst teremthet az állam objektív felelősségét érintő peres ügyekhez (87).
(172)
2009. október 27-én továbbított feljegyzésükben a francia hatóságok vitatják, hogy a La Poste számára „lehetetlen” a saját források mobilizálása:
-
ami a javak átruházását illeti, az állam saját mérlegelési jogkörében szabadon értékelheti, hogy adott javakat „elengedhetetlennek” ítél-e a közszolgáltatás teljesítéséhez vagy sem; ezenkívül még abban az esetben is, ha ellenzi az ilyen átruházást, az egyáltalán nem jár azzal, hogy garanciamechanizmusokkal kell ellentételezést nyújtania; végezetül az állam ténylegesen sohasem ellenezte a javaknak az 1990. július 2-i törvény 23. cikkén alapuló átruházását, amely cikk egyébként elavulttá vált azt követően, hogy a La Poste 2005-ben gyakorlatilag teljes ingatlanvagyonát (ideértve a postahivatalokat is) egy olyan leányvállalatba vitte át, amelyre nem vonatkozik ez az előzetes engedélyezési rendszer,
-
ami az egyetemes postai szolgáltatási díjak emelését illeti, a francia hatóságok jelzik, hogy az ARCEP nem rögzíti a díjakat, hanem csak a La Poste szabályozott tevékenységeire állapít meg árplafont, amely alatt a La Poste díjai szabadon alakulnak (a bélyeg árának kivételével, amelyet a postaügyi miniszter rendelete állapít meg az árplafon betartása mellett); egyébként feltehető, hogy az ARCEP nehezen utasítana vissza egy olyan díjemelést, amely elengedhetetlen a jogalany és az általa biztosított közszolgáltatási feladatok fennmaradásához; végezetül ez az árplafon csak a szabályozott szektorra vonatkozik, amely a La Poste csoport működési eredményének kevesebb mint felét adja.
(173)
A Bizottság tudomásul veszi a francia hatóságok tájékoztatását, és két észrevételt tesz:
-
a francia hatóságok fenntartják, hogy még ha az állam ellenez is egy átruházást, az egyáltalán nem járna garanciával. Mindazonáltal (bár vitatják, hogy a La Poste-nak ebből előnye származna) elismerték, hogy az állam képviselője számára kötelező a közszolgáltatás folyamatosságának követelménye az 1980. július 16-i törvénnyel létrehozott eljárás végrehajtása során (88), amelynek hatására az állam objektív felelősséget vállalhatna a közteherviselési egyenlőség felbomlásáért, ahogyan az alábbiakban bizonyításra kerül (89),
-
amennyiben a La Poste hitelezője nem fordulhat a La Poste csoport másik társaságához követelésének visszafizettetése érdekében, indokolt megvizsgálni, hogy a La Poste - nem pedig a La Poste csoport - forgalmában mekkora a szabályozott szektor és a fenntartott szektor részesedése. Tekintettel a franciaországi szabályozás hatályára (90), egyértelmű, hogy a szabályozott tevékenységek a La Poste közintézmény tevékenységeinek túlnyomó részét képviselik. A La Poste tevékenységei nagy részének díjszabása tehát egy árplafonnak van alárendelve; ráadásul a fenntartott szolgáltatások díjait miniszteri rendelet állapítja meg.
(β) Az állami költségvetés bizonyos feladatait és programjait fel lehetne használni ahhoz, hogy segítséget nyújtsanak egy közintézmény tartozásainak visszafizetéséhez
(174)
A Bizottság szakértője által feltárt programok a következők:
-
823. számú program: „Az államtól elkülönülő, és közszolgáltatásokat kezelő szervezeteknek nyújtott előlegek” („Avances à des organismes distincts de l’Etat et gérant des services publics”), amelynek célja, hogy „lehetővé tegye az állam számára, hogy előlegeket nyújtson az államtól elkülönülő, közszolgáltatásokat kezelő különböző szervezeteknek” (91). „Ezen előlegeknek az a végső célja, hogy sürgősségi helyzetekre reagáljanak, akár az állami fellépés folyamatosságának biztosításáról, akár adott intézkedés gyorsított végrehajtásáról van szó. Engedélyezik olyan, előre nem látott pénztári szükséglet ideiglenes fedezését is, amelyet később egy tartós eszköznek kell állandó jelleggel biztosítania. Ekkor lehetővé teszik a banki vagy piaci finanszírozás elkerülését, és ezzel egyidejűleg az állami hatóságok tartozása fokozott elaprózódásának vagy kamatterheik megnövekedésének megakadályozását”.
-
„Az állam pénzügyi hozzájárulásai” („Participations financières de l’Etat”) elnevezésű feladaton belül két program szerepel, címük a következő: „Az állam pénzügyi hozzájárulásait érintő tőkeműveletek” („Opérations en capital intéressant les participations financières de l’Etat”; 731. számú program), illetve „Az állam és az állami közintézmények tartozásainak felszámolása” („Désendettement de l’Etat et d’établissements publics de l’Etat”; 732. számú program). E programon belül az 1. számú intézkedés „a tőkeemeléseket, a sajáttőke-hozzájárulásokat, a részvényesi előlegeket és a hasonló kölcsönöket” vázolja fel.
(175)
Az ezen előlegekre szánt pénzeszközök jelentősek. A 731. számú program jogcímén konkrétan 85 millió EUR tartalékot irányoznak elő. A 732. számú program 1. számú intézkedésének kifizetési előirányzatai 660 millió EUR-t tesznek ki. A 823. számú program kifizetési előirányzatai 50 millió EUR-t tesznek ki.
(176)
A La Poste pénzügyi nehézségei esetén az állam igénybe vehetné ezeket a programokat a La Poste megsegítéséhez. Tulajdonképpen egyetlen jogszabályszöveg sem korlátozza a gazdasági tevékenységet folytató és a versenyszektorban tevékenykedő ipari és kereskedelmi jellegű körintézményeknek szánt előlegek odaítélésének lehetőségeit.
(177)
A francia hatóságok 2009. október 27-én továbbított feljegyzésükben leszögezik, hogy soha nem vitatták azt, hogy a közintézmények részesülhetnek - végső soron explicit - állami előlegekben, ez azonban a közintézmények számára nem jár az állami költségvetés lehívására vonatkozó joggal; ahogyan azt a Bizottság szakértője jelezte, a részvényesi előlegek rendszere az állam valamennyi pénzügyi hozzájárulásából részesedhet, azok jogi formájától függetlenül, ami tehát kizárja a csak az ipari és kereskedelmi jellegű közintézményekre vonatkozó bármely következtetés levonását; ezenkívül és a Bizottság szakértője által fenntartottakkal ellentétben, ezek az előlegek teljes mértékben figyelembe veszik a közösségi megszorításokat, attól fogva, hogy azok egy körültekintő befektetői logikába illeszkednek.
(178)
A Bizottság az alábbi következtetéseket vonja le:
-
a francia jogszabályok engedélyezik az állam számára, sőt arra ösztönzik az államot, hogy a pénztári hiány eseteiben hagyja jóvá a közintézményeknek - lehetőleg klasszikus banki kölcsönök formájában - nyújtott költségvetési juttatásokat; az e forrásokhoz való hozzáférés egyáltalán nem függ az állami támogatásokról szóló szabályok előzetes betartásától; ezek a költségvetési juttatások képezhetik az 1980. július 16-i törvény által említett „pótlólagos forrásokat”,
-
ezeket a jogszabályokat ismerik a hitelezők, akik tehát megalapozottan vélik úgy, hogy a felügyeleti hatóság megtalálhatja a követelésük rendezéséhez szükséges forrásokat,
-
a La Poste mindazonáltal nem rendelkezik e források lehívására vonatkozó joggal.
(179)
Tekintettel arra, hogy
-
az 1980. július 16-i törvény és annak végrehajtási rendelkezései nem rendelkeznek a jogok és kötelezettségek megszűnésével járó felszámolási-megszüntetési eljárásról,
-
az 1980. július 16-i törvény és annak végrehajtási rendelkezései egyetlen alkalommal sem irányozzák elő, hogy a források nem különíthetők el,
-
a költségvetési dokumentumok rámutatnak, hogy sürgős pénztári szükséglet esetén az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények lehetnek rendkívüli előlegek kedvezményezettjei,
a Bizottság úgy ítéli meg, hogy annak a feltételezésnek a valószínűsége, amely szerint a hitelező nem tud érvényt szerezni követelése kiegyenlítésének az 1980. július 16-i törvény eljárásainak alkalmazásával, csekély.
(180)
A Bizottság azonban nem állapította meg, hogy a közintézmények közvetlenül hozzáférnek az államkincstári számlákhoz, ha „közvetlen hozzáférés” alatt valamely ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény azon lehetősége értendő, hogy saját maga hozza meg azt a döntést, hogy az állam tulajdonát képező, és a rendelkezésére bocsátott pénzeszközöket használ fel - anélkül, hogy az állam beavatkozása szükséges lenne.
iv. A francia hatóságok által az 1980. július 16-i törvény végrehajtási rendeletének egyértelművé tételére tett javaslat nem elégséges
(181)
A Bizottság érintőlegesen hangsúlyozza, hogy a francia hatóságok nem módosították az e szakaszban elemzésre kerülő 1980. július 16-i törvényt. Következésképpen a La Poste javára nyújtott garancia létezésének a Bizottság általi vizsgálata szükségképpen a pozitív jogon kell, hogy alapuljon, nem pedig a francia hatóságok - jogérvénnyel soha fel nem ruházott és bármely garancia kizárását célzó - javaslatainak megfelelőségén. Ebből az következik, hogy a Bizottság ebben a szakaszban foglalt elemzésének alapvetően az a célja, hogy teljes körűen ismertesse a Bizottság előtt lefolytatott eljárást.
(182)
Annak megállapítása érdekében, hogy a felügyeleti hatóság által elkülönített források kizárólag az önkormányzat vagy az intézmény forrásaiból származhatnak-e, a francia hatóságok a következőképpen tettek javaslatot az 1980. július 16-i törvény végrehajtási rendeletének módosítására: „Amennyiben a felszólító levél e határidők lejártakor hatástalan maradt, az állam képviselője vagy a felügyelettel megbízott hatóság bejegyzi a kiadást a nem fizető önkormányzat vagy közintézmény költségvetésébe. Adott esetben elkülöníti az önkormányzat vagy az intézmény költségvetésén belüli szükséges forrásokat, vagy más kiadásokhoz rendelt és még szabadon felhasználható előirányzatok csökkentésével, vagy a források növelésével” (a módosítások aláhúzva szerepelnek).
(183)
Mindazonáltal a Bizottság - az eljárást megindító határozat (58) preambulumbekezdésében foglaltakhoz hasonlóan - rámutat arra, hogy a jogszabályszövegek a francia hatóságok javaslata szerinti, jelenlegi módosított változatukban sem zárják ki, hogy a források elkülönítésére sor kerülhet a források - állami támogatással vagy állami források juttatásával lehetővé tett - megnövelésének köszönhetően.
(184)
A Bizottság ezúttal a hitelező számára fennmaradó jogorvoslati lehetőségeket vizsgálja meg azon csekély valószínűségű feltevés mellett, hogy az 1980. július 16-i törvény által megállapított eljárás nem tenné lehetővé a hitelező kifizetését. A Bizottság többek között az állami felelősségvállalási rendszert vizsgálja meg annak meghatározása érdekében, hogy az garanciamechanizmus jellemzőit mutatja-e.
3. Az állami felelősségvállalási rendszer a közintézmények tartozásainak visszafizettetését célzó eljárás végrehajtása tekintetében garanciamechanizmus jellemzőit mutatja
(185)
A francia hatóságok szerint az állam elvileg nem vállalhat felelősséget, akár vétkességen alapuló, akár objektív felelősségről van szó (92). A francia hatóságok mindazonáltal elismerik, hogy abban az esetben, ha létezik a közszolgáltatás folyamatosságára vonatkozó követelmény, és ha ez a követelmény az állam képviselőjére nézve kötelező az 1980. július 16-i törvény által megállapított eljárás végrehajtása során, a bíró elrendelheti a hitelező kártérítését. Mindazonáltal ebben az esetben a kártérítésnek nem lenne más joghatása, mint az, hogy a hitelezőt visszajuttatja abba a helyzetbe, amelyben a közjog szerint lett volna; a hitelező tehát nem részesülne semmiféle előnyben.
(186)
A Bizottság mindazonáltal rámutat arra, hogy a közjogban a hitelezők - mindenesetre a kötelezvénnyel nem rendelkező hitelezők - elvileg nem szerzik vissza összes tartozásukat. Ezenkívül a felszámolás alatt álló vállalkozás tartozásait nem harmadik fél fizeti ki, mint ebben az esetben.
(187)
A francia hatóságok fenntartják azt is, hogy mindenesetre a hitelezők számára a felelősségvállalás révén adódó kártérítési lehetőségek nem sorolhatók garanciaformához.
(188)
A Bizottság mindazonáltal úgy ítéli meg, hogy az állam (vétkességen alapuló vagy objektív) felelősségvállalása - ahogyan azt be fogja bizonyítani - az 1980. július 16-i törvényben említett közjogi személyek tartozásainak visszafizettetésére irányuló eljárás végrehajtása során a közösségi jog alkalmazásában garanciamechanizmussal egyenértékű, mivel olyan módon biztosítja a hitelezőket a követelésük kifizetéséről, hogy a La Poste nemfizetése esetén a tagállamot kötelezi annak visszafizetésére. Ezen túlmenően az Emberi Jogok Európai Bíróságának (EJEB) a Campoloro-ügyben alkotott ítélkezési gyakorlata automatikus garancia létrehozása irányába halad. A francia hatóságok - bár eljárási szabadsággal rendelkeztek - nem korlátozták ezeket a felelősségvállalási vagy garanciamechanizmusokat.
i. A korábbi ítélkezési gyakorlat: a Campoloro-üggyel létrehozott rendszer sajátosságának megnyilvánulása
(189)
Ahogyan arra a Bizottság szakértője rámutat, amenynyiben valamely, az 1980. július 16-i törvény hatálya alá tartozó közjogi személy hitelezője az e jogszabály által előírt előjogok tényéből adódóan az állam felelősségét keresi, a (fent vizsgált) Campoloro-ügy előtt a közigazgatási bíró két kárt különböztetett meg. Egyrészt a hitelező kárt szenvedett abból a tényből adódóan, hogy követelésének kiegyenlítése elmaradt; e kár forrása kizárólag az adós fizetésképtelenségi helyzete volt. Másrészt a hitelező elszenvedhetett az állam előjogainak végrehajtása terén felmerülő mulasztásoktól (késedelem, rosszhiszeműség, az eljárások megindításának elutasítása, az eljárások részleges megindítása stb.) tényétől eltérő kárt. E második kár értékelése nem a tartozás összegének visszatartásával történt, hanem inkább a törvényben előírt előjogok érvényesíttetése terén felmerülő késedelem vagy elutasítás költségének becslésével. Ezt a reakciót fogadta el a lyoni közigazgatási fellebbviteli bíróság a Campoloro-ügyben (93).
ii. Az Államtanács által a Campoloro-ügyben 2005-ben kihirdetett ítélet
(190)
A Bizottság szakértője szerint az Államtanács által a Campoloro-ügyben kihirdetett ítélet egy első fordulópontot jelez, amennyiben az abban előirányzott egyik feltétel nem tisztán felelősségi ügy, hanem garanciamechanizmusként működik.
(191)
Először is emlékeztetni kell az Államtanács peres ügyekkel foglalkozó részlege által a 271898. sz., Société fermière de Campoloro ügyben 2005. november 18-én hozott ítélet elvi jelentőségű preambulumbekezdésére:
„tekintettel arra, hogy ezekkel a rendelkezésekkel a jogalkotónak az volt a szándéka, hogy - abban az esetben, ha egy területi önkormányzat elmulasztotta egy jogerős bírósági határozat végrehajtásának biztosítását, és az erre vonatkozó felszólítást követően - felhatalmazást adjon az állam képviselőjének arra, hogy ezen önkormányzat szerveinek helyébe lépjen a szóban forgó bírósági határozat teljes körű végrehajtását lehetővé tevő források elkülönítése vagy előteremtése érdekében; tekintettel arra, hogy e célból a bíró felügyelete mellett jogosult arra, hogy - az önkormányzat helyzetére és az általános érdekű követelményekre való tekintettel - meghozza a szükséges intézkedéseket; tekintettel arra, hogy e számos intézkedés között szerepel az önkormányzat tulajdonát képező javak eladásának lehetősége, attól kezdődően, hogy azok nem elengedhetetlenek az önkormányzatra bízott közszolgáltatások megfelelő működéséhez; tekintettel arra, hogy amennyiben a prefektus tartózkodik a törvény által ráruházott előjogok érvényesítésétől vagy elmulasztja ezt, az önkormányzat hitelezője jogosult az állam ellen fellépni, a felügyeleti jogkör gyakorlása során elkövetett súlyos vétkesség esetén; tekintettel arra, hogy ezenkívül abban az esetben, ha az önkormányzat helyzetére - különösen eszközhiányára - való tekintettel vagy általános érdekű követelmények miatt a prefektus törvényesen utasíthatta el bizonyos intézkedések meghozatalát a bírósági határozat teljes körű végrehajtásának biztosítása érdekében, a területi önkormányzat hitelezője számára ebből származó kárért - ha az jellegét tekintve rendellenes és különleges - az állami hatóság felelősséget vállalhat”.
(192)
Az Államtanács így egy kétirányú mechanizmust vezet be.
(193)
Először is megszervez egy olyan állami felelősségvállalási rendszert, amely kizárólag az 1980. július 16-i törvény és annak végrehajtási rendelkezései által létrehozott előjogok alkalmazásának hiányosságán alapul. Súlyos vétkességen alapuló felelősségvállalási rendszerről van szó. Egy súlyos vétkesség melletti döntés azzal a szándékkal indokolható meg, hogy az adós önkormányzat tartozása ne háruljon automatikusan az államra. Egy körültekintő jogmagyarázó szerint (94)„ha a prefektus pótlólagos források elkülönítésére irányuló intézkedéseket hoz, de ezek az intézkedések a település tartozásának nagyságrendjére való tekintettel elégtelennek bizonyulnak, valószínű, hogy a bíró úgy fogja megítélni, hogy nem követtek el súlyos vétkességet”. Itt a súlyos vétkességen alapuló felelősség „klasszikus”, és az adós szervezet fizetésképtelensége esetén felmerülő garanciamechanizmustól eltérően működik, mivel nem enyhítheti pusztán csak a fizetésképtelenségi helyzetet.
(194)
Másodszor az ítélet két esetben ír elő objektív felelősségvállalást.
(195)
Az első esetben „általános érdekű követelmények miatt a prefektus törvényesen utasíthatta el bizonyos intézkedések meghozatalát a bírósági határozat teljes körű végrehajtásának biztosítása érdekében”. Itt a hatóság tartózkodásának klasszikus esete merül fel, amelyet egy általános érdekű indok igazol, felelősségét pedig a közteherviselési egyenlőség felbomlása miatt vállalja. Az adós elméletileg nem fizetésképtelen, az állam azonban úgy dönt, hogy egy általános érdekű indok miatt nem meríti ki lehetséges forrásait. Ez a helyzet nem utal garanciamechanizmusra, hiszen a hitelező számára a kár egy állami döntésből, nem pedig az adós fizetésképességi helyzetéből fakad. A következmények azonban megegyeznek egy garanciamechanizmus következményeivel.
(196)
Ezzel szemben az objektív felelősség második esete fokozottabban közelít a garanciamechanizmushoz. Az Államtanács úgy ítéli meg, hogy „abban az esetben, ha az önkormányzat helyzetére […] való tekintettel, a prefektus általános érdekű követelmények miatt törvényesen utasíthatta el bizonyos intézkedések meghozatalát a bírósági határozat teljes körű végrehajtásának biztosítása érdekében, a területi önkormányzat hitelezője számára ebből származó kárért - ha az jellegét tekintve rendellenes és különleges - az állami hatóság felelősséget vállalhat”. Megállapítják, hogy a felelősséget kiváltó tény kizárólag az adós önkormányzat pénzügyi helyzete. Az objektív felelősségvállalási rendszer enyhíti a hitelezőre háruló bizonyítási terhet, mivel annak egyszerűen csak a kiváltó tényt, az oksági kapcsolatot és a kárt kell bebizonyítania.
(197)
Még mindig a Bizottság szakértője szerint két hasonlóság figyelhető meg e felelősségvállalási rendszer és egy garanciamechanizmus között. Először is a kiváltó tény objektíven nem tulajdonítható az államnak, mivel az adós szervezet helyzetéről van szó: ez a felelősségi helyzet ugyanazon a tényen alapul, mint a garanciamechanizmus, azaz az adós fizetésképtelenségén. Másodszor úgy tűnik, hogy az a kár, amelyre az Államtanács hivatkozik - bármely más utalás hiányában - éppen a tartozás kiegyenlítésének hiánya, amely tény a garanciát is kiváltja.
(198)
Az Államtanács kétségkívül a rendellenes és különleges károkra korlátozza az állam felelősségvállalását. A Bizottság szakértője szerint, mivel rendellenes kárról van szó, kizárásos alapon lehet érvelni. Egyik esetben a tartozás csekély jelentőségű, és jogosan feltételezhető, hogy egy nemzeti közintézményt (különösen a La Poste-ot) nem fog fizetésképtelenségi helyzetbe hozni. A másik esetben nagyon jelentős a tartozás, és abból a kár rendellenessége fog következni. A kár különlegessége esetén feltételezhető, hogy a jelentős tartozással rendelkező közintézmények hitelezői nincsenek sokan. Ennélfogva az államtanácsi ítélettel elrendelt korlátozás valójában nem az, amennyiben feltételezhető, hogy csak a jelentős összegű követelések helyzete, az a helyzet lesz valóban érintett, amelynek esetében mindig rendellenesen súlyos kár merül fel.
(199)
A legkörültekintőbb jogelmélet egyébként ezt az értelmezést vette figyelembe. Így P. Bon (fent említett) magyarázata szerint „e feltevés mellett, amely valószínűleg megfelel a jelen esetnek - tekintettel a bíró által a települési önkormányzat számára megítélt összeg és ez utóbbi forrásainak csekély mértéke közötti szembetűnő aránytalanságra - a prefektus bizonyos értelemben zsákutcában van, amennyiben kétséges, hogy el tud-e különíteni elegendő forrást ahhoz, hogy a települési önkormányzat kiegyenlíthesse tartozását. A méltányosság kétségkívül azt diktálja, hogy a két felperes társaság annyi év után kártérítésben részesüljön”, „az államot az említett tapasztalatlanság [a települési önkormányzat tapasztalatlansága] káros következményeinek köteles biztosítójává teszi”. A Bizottság szakértője szerint a megfelelő kifejezés nem „biztosító”, hanem inkább „köteles kezes”.
(200)
A Société fermière de Campoloro ügyben hozott ítélethez fűzött magyarázatukban (95) C. Landais és F. Lenica - az ítélet értelmezése idején az Államtanács dokumentációs szolgálatának vezetői - ennek a második feltételezésnek az egyediségét emelik ki, továbbá elutasítják annak olyan értelmezését, hogy az az államra ruházza a területi önkormányzatok adósságterheit. A Bizottság szakértője azonban hangsúlyozza, hogy amennyiben az értelmezés vitatott, az azt jelenti, hogy ezt figyelembe kell venni az ítélet értelmezésekor. A magyarázat vége egyébként sokatmondó: a jogmagyarázók kölcsönt vagy rendkívüli támogatást fontolgatnak. Ennélfogva megjegyzendő, hogy azok, akik e felelősségvállalási rendszert nem tekintik garanciamechanizmusnak, végül a garanciamechanizmusok más elemeire (támogatás) hivatkoznak.
(201)
A Bizottság szakértője kizárja Labetoulle közigazgatási jog szerinti objektív felelősségről szóló, a francia kormány észrevételeiben idézett cikkében (96) megfogalmazott értékelést is. Ez a szerző megállapítja, hogy az Államtanács a Campoloro-ügyben úgy ítélkezik, hogy a prefektus jogszerű határozata értelmében „az állam” csak „felelősséget vállalhat”. Ebből arra a következtetésre jut, hogy egyáltalán nincs automatizmus. A Bizottság szakértője nem támogatja ezt az értelmezést. Az Államtanács ugyanis úgy ítéli meg, hogy a prefektus határozata értelmében az állam akkor vállalhat felelősséget, „ha az [a kár] jellegét tekintve rendellenes és különleges”. A bizonytalanság nem valamiféle felelősség létezésének és megállapításának elvét terheli, ha az alkotóelemei együttesen fennállnak, hanem bizonyos sajátosságokat mutató kár felmerülését. Amint azonban kimutatásra került, ha a kár különleges és rendellenes, semmi sem akadályozza meg a felelősség felmerülését. Ennélfogva a garancia minden sajátosságát tartalmazó felelősségvállalás elvének szintjén igenis létezik automatizmus.
(202)
Végezetül a Bizottság szakértője rámutat, hogy a Campoloro-ügyhöz kapcsolódó ítélkezési gyakorlat magyarázói közül senki sem számol azzal, hogy a követelés kifizetetlen maradhat.
(203)
A Bizottság szakértője azt a következtetést vonja le, hogy a Campoloro-ügyben hozott, fent említett államtanácsi ítélet egy garanciamechanizmus sajátosságait mutató állami felelősségvállalási rendszert vezetett be.
iii. A Campoloro-ügynek az Emberi Jogok Európai Bírósága (EJEB) általi rendezése
(204)
Az EJEB a Société de gestion du port de Campoloro és Société fermière de Campoloro kontra Franciaország ügyben 2006. december 6-án hozott ítéletben (97) olyan módon rendezte a Campoloro-ügyet, hogy Santa-Maria-Poggio települési önkormányzata által a felperes társaságoknak fizetendő tartozásokat teljes egészében az államra hárította. Az ügy azt bizonyítja, hogy a francia állam felelősségvállalása ebben az esetben az állami hatóságok kötelezettségeire nyújtott implicit garanciaként működik, és semmiféle kár feltételéhez nem kapcsolódik.
(205)
A Bíróság előtt a francia hatóságok egyrészt az államnak tulajdonítható kiváltó tény hiányára, másrészt pedig a jogi személyiséggel rendelkező állami hatóságokkal szembeni állami garancia hiányára próbáltak hagyatkozni. Az ítélet olvasatában „[a francia kormány] úgy ítéli meg, hogy csak azok az objektív okok késleltették az ítéletek teljes körű végrehajtását, amelyek kizárólag ahhoz kapcsolódtak, hogy a települési önkormányzat gyakorlatilag nem tudta elkülöníteni a kellő mennyiségű forrást”; „A kormány ennélfogva fenntartja, hogy a kihirdetett ítéletek végrehajtásának elmulasztása nem a nemzeti hatóságok, az állam vagy a települési önkormányzat szándékos tartózkodásának következménye. Az előirányzatok hiánya nem ürügy, hanem az adós jogi személy fizetésképtelenségének betudható realitás”; „A tartozás visszafizetésének elmulasztása kizárólag a települési önkormányzat pénzügyi nehézségeinek következménye, és úgy tűnik, hogy ezek a körülmények jellegüket tekintve nem olyanok, hogy az önkormányzat kikerülhetné kötelezettségeit, és hogy adósságterhét az államra háríthatná (Államtanács, Batz sur Mer települési önkormányzata, 1970. szeptember 25.). A belső jogban semmilyen jogalapja nincs annak, hogy az állam a települési önkormányzat helyett kártérítéseket egyenlítsen ki. Ez a helyettesítés a továbbiakban nem alapulhat az egyezmény 6. cikkének (1) bekezdésén, amennyiben egy ilyen megoldás ellentétes lenne magával a jogi személyiség fogalmával, amely függetlenséget, külön vagyont feltételez.” Noha a francia kormány pontosan a felelősségvállalási rendszer és a garanciamechanizmus közötti, fent kimutatott különbségek érvényesítését kísérelte meg, a Bíróság végül ezeket az érveket nem vette figyelembe.
(206)
A bizonyítás kiegészítése érdekében indokolt bemutatni a felperesek érveit is, amelyeket viszont figyelembe vett a Bíróság:
„Ilyen módon a belső jog nem ír elő semmiféle enyhítő eszközt a települési önkormányzat fizetésképtelenségi helyzetének kezelésére”; „Az állam nem mentesülhet a bírósági határozatok végrehajtására vonatkozó kötelezettsége alól a helyi önkormányzatok előirányzat-hiányára vagy önállóságára hivatkozva, amelyet a mai napig nem tudott garantálni, hiszen a települési önkormányzat nem tudja kiegyenlíteni tartozásait. A felperesek következésképpen az államot hibáztatják, amiért nem tudott olyan pozitív intézkedéseket elfogadni, amelyek lehetővé tették volna a települési önkormányzat számára a rá háruló hozzájárulási kötelezettség végrehajtását”. „A felperesek megállapítják, hogy az Államtanács a 2005. november 18-án hozott ítéletében kimondta, hogy a jogalkotónak az volt a szándéka, hogy - amennyiben valamely területi önkormányzat elmulasztja egy bírósági határozat végrehajtásának biztosítását - felhatalmazza az állam képviselőjét arra, hogy az adott önkormányzat szerveinek helyébe lépjen az említett bírósági határozat teljes körű végrehajtását lehetővé tevő források elkülönítése vagy előteremtése érdekében. A felperesek a francia állam ezen mulasztásaira alapozva kérik a 6. cikk (1) bekezdése megsértésének és az abból következő kártérítésnek a megállapítását; ez egyáltalán nem ellentétes sem a jogi személyiség fogalmával, sem a függetlenség és a külön vagyon fogalmával”.
(207)
A Bíróság végül az Emberi Jogok Európai Egyezménye 6. cikke (1) bekezdésének megsértését állapította meg, mégpedig a következő indokkal: „Ezeket az ítéleteket tehát indokolt végrehajtani, a Bíróság ugyanis emlékeztet arra, hogy egy állami hatóság nem hozhatja fel ürügyként a forráshiányt bírósági határozaton alapuló tartozás kiegyenlítésének elmulasztására (a fent hivatkozott Bourdov-ítélet 30. pontja).”
(208)
A Bíróság az Emberi Jogok Európai Egyezménye 1. sz. jegyzőkönyve 1. cikkének megsértését is megállapította: „Az, hogy az érdekelt felek számára lehetetlennek bizonyult ezen ítéletek végrehajtatása, a tulajdonjogukba való beavatkozást jelenti, ami az 1. sz. jegyzőkönyv 1. cikke első mondatának hatálya alá tartozik. A kormány semmiféle indokolást nem adott erre a beavatkozásra, és a Bíróság úgy ítéli meg, hogy a forráshiány nem igazolhat egy ilyen mulasztást (ugyanott)”. „A Bíróság összességében úgy ítéli meg, hogy a felperes társaságok különleges és túlzott terhet viseltek és viselnek továbbra is azon összegek folyósítása elmulasztásának tényéből kifolyólag, amelyekből részesülniük kellett volna a fent hivatkozott, 1992. július 10-i ítéletek alkalmazásában. Ennélfogva az 1. sz. jegyzőkönyv 1. cikke sérült.” Végezetül a Bíróság az államra hárította az adós települési önkormányzatok összes tartozását: „A fentiekre való tekintettel a Bíróság úgy ítéli meg, hogy az alperes állam köteles biztosítani, hogy ezen ítélet kihirdetésének napjáig a felperesek vagy adott esetben jogutódaik részére - kamatokkal együtt - kifizetésre kerüljenek azok a követelések, amelyeknek a bastiai közigazgatási bíróság 1992. július 12-i ítéletei óta a kedvezményezettjei (ugyanott).”
(209)
A Bizottság szakértője ebből az ítélkezési gyakorlatból azt a következtetést vonja le, hogy az államnak fedeznie kell az állami hatóságok tartozásait.
(210)
A Bizottság szerint mindebből három fontos tényező következik:
-
a felelősség implicit garanciaként működik. Egyrészt a francia államot az összes tartozás kifizetésére ítélik, és egyáltalán nem különítették el, hogy mi tartozhatott az adós önkormányzat fizetésképtelenségi helyzetéhez és mi az államnak tulajdonítható esetleges mulasztásokhoz. Érdemes kiemelni a szóhasználatot, hiszen a Bíróság nem az állam esetleges felelősségét említi, hanem úgy ítéli meg, hogy az állam köteles „biztosítani” a kifizetést. Ez a kifejezés inkább a garanciából, mint a felelősségből fakad. Ráadásul a Bíróság egyszer sem keres az államnak tulajdonítható kiváltó tényt, és csak az adós fizetésképtelenségi helyzetéhez ragaszkodik. Végezetül a Bíróság az elmarasztalt települési önkormányzatok tartozását teljes egészében az államra hárítja. Ezek a különböző tényezők annak bizonyítására irányulnak, hogy ez a felelősségvállalási rendszer valójában garanciamechanizmusként működik. Megjegyzendő azonban, hogy a felpereseknek először is el kell fogadtatniuk egy olyan bírósági határozatot, amely elismeri a követelésüket. Másfelől ez a garancia implicit, mivel egyetlen jogszabályszövegben sem szerepel. Ez azt bizonyítja, hogy egy, a belső jog szerinti jogi mechanizmus értelmezhető implicit garanciaként,
-
ez a felelősség azoknak az állami hatóságoknak a tartozásaira terjed ki, amelyek azonban jogi személyiséggel rendelkeznek. A jogi személyiség és a saját vagyon létezésére a francia kormány kifejezetten hivatkozott a francia állam felelősségvállalásának kifogásolásához. Ezt az érvet a Bíróság kizárta,
-
az állami garancia hatálya az azt alkalmazó állami hatóságokra terjed ki. A garancia tehát szervesen kapcsolódik az adós közjogi jogállásához.
(211)
Emlékeztetni kell arra, hogy az EJEB által a Campoloro-ügyben figyelembe vett megoldás nem egyedülálló, és az ítélkezési gyakorlat határozottan megszilárdult tendenciájához tartozik. Így az EJEB az Artico kontra Olaszország ügyben 1980. május 13-án hozott ítéletében (98) úgy határozott, hogy amennyiben a nemfizetés az államtól eltérő személynek tulajdonítható, ennek az államnak - a 6. cikk (1) bekezdésében előírt garancia adósának - a kötelessége olyan módon eljárni, hogy biztosítsa a felperes számára az említett cikkben számára elismert jog tényleges gyakorlását. Az 59498/00. sz., Bourdov kontra Oroszország ügyben 1997. március 19-én hozott ítéletben a Bíróság azt is kimondja, hogy „egy állami hatóság nem alkalmazhatja ürügyként az előirányzatok hiányát tartozása kiegyenlítésének elmulasztásához”.
iv. A francia hatóságok észrevételeinek vizsgálata
(α) A területi önkormányzatok és a közintézmények közötti eltéréshez kapcsolódó észrevétel
(212)
A francia hatóságok szerint (99) a Bizottság szakértőjének bizonyítása egyáltalán nem döntő, és arra korlátozódik, hogy a Campoloro-ítélet különböző értelmezései egyikének se adjon igazat; legfőképpen nem különbözteti meg a közintézményeket a helyi önkormányzatoktól, holott ez a különbség központi jelentőségű azon kérdés szempontjából, hogy egy követelés maradhat-e kifizetetlen. A francia hatóságok itt átveszik a szakértőjük véleményét. Ez utóbbi vitatja azt az előfeltevést, amely alátámasztja a Bizottságnak a Campoloro-ügyhöz kapcsolódó ítélkezési gyakorlatra alapozott érveléseit: a Bizottság érvelése azon alapul, hogy együvé sorolja a területi önkormányzatokat és a közintézményeket, amelyekben az a közös, hogy az államtól elkülönülő közjogi személyek. Márpedig ez a két jogalanytípus nem azonos alkotmányos jogállással rendelkezik. Így a helyi önkormányzatok létezése alkotmányos követelmény, az állam pedig köteles biztosítani a fennmaradásukat. Az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények semmilyen tekintetben sem rendelkeznek azonos alkotmányos jogállással és meg is szűnhetnek. Ennélfogva a Campoloro-ügyhöz kapcsolódó ítélkezési gyakorlat, amely a helyi önkormányzatok nemfizetésének eseteire vonatkozik, közintézmények esetében nem alkalmazható.
(213)
A Bizottság ezúttal azt vizsgálja meg, hogy a területi önkormányzatok és a közintézmények alkotmányos jogállása közötti eltérés megkérdőjelezheti-e a szakértője által a Campoloro-ügyben az EJEB és az Államtanács által hozott határozatok alapján levont következtetéseket.
(214)
A Bizottság megállapítja, hogy az EJEB határozatát nem az érintett területi önkormányzat létezése védelmezésének szükségessége alapozza meg, hanem a hitelező jogainak - azaz (az Emberi Jogok Európai Egyezménye 6. cikkének (1) bekezdése szerinti) tisztességes tárgyaláshoz való jogának - védelmezése, valamint tulajdonának védelme (az 1. sz. jegyzőkönyv 1. cikke): függetlenül attól, hogy az adós közintézmény vagy területi önkormányzat, a hitelező jogai ugyanúgy sérülnek.
(215)
Ami az Államtanács határozatát illeti, indokolt megkülönböztetni a különböző felelősségvállalási rendszereket:
-
a súlyos vétkességen alapuló felelősségvállalási rendszer az 1980. július 16-i törvénnyel létrehozott előjogok állam általi alkalmazása terén felmerülő mulasztáson alapul: tehát független az adós jellegétől, vagyis attól, hogy az területi önkormányzat vagy közintézmény-e,
-
ami az objektív felelősségvállalási rendszert illeti, az két eshetőségen alapul:
a)
Az első eshetőség szerint a prefektus általános érdekű követelmények miatt utasítja el bizonyos intézkedések meghozatalát: felmerülhetne a területi önkormányzat létezése védelmének szükségessége, de a közszolgáltatási feladat védelme is. A francia hatóságok szakértője hangsúlyozza, hogy a folyamatosság követelménye csak a szolgáltatásra vonatkozik, az azt irányító intézményre nem. Az is igaz, hogy rövid távon - a közszolgáltatási feladatnak egy olyan intézményre történő esetleges átruházásáig, amely el tudja azt látni - a közszolgáltatás folyamatosságának védelme magában foglalhatja, hogy a prefektusnak bizonyos intézkedéseket kell hoznia, például a közszolgáltatási feladathoz szükséges eszközök megőrzését, vagy a követelés kifizetése érdekében a források növelését. A francia hatóságok egyébiránt elismerik, hogy az 1980. július 16-i törvénnyel létrehozott eljárás végrehajtása során a közszolgáltatás folyamatosságának követelménye kötelező az állam képviselőjére nézve.
b)
A második eshetőség szerint az objektív felelősségvállalási rendszerre lehet hivatkozni „abban az esetben, ha az önkormányzat helyzetére […] való tekintettel a prefektus általános érdekű követelmények miatt törvényesen elutasíthatta bizonyos intézkedések meghozatalát a bírósági határozat teljes körű végrehajtásának biztosítása érdekében, a területi önkormányzat hitelezője számára ebből származó kárért - ha az jellegét tekintve rendellenes és különleges - az állami hatóság felelősséget vállalhat”. Amint az a fentiekben ismertetésre került, a felelősséget kiváltó tény csak az adós önkormányzat pénzügyi helyzete. Ez utóbbi azonban még intézmény és területi önkormányzat is lehet.
(216)
Következésképpen a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a területi önkormányzatok és a közintézmények közötti alkotmányos jogállásbeli eltérés nem érvényteleníti a Bizottság szakértője által a Campoloro-ügyhöz kapcsolódó ítélkezési gyakorlatból levont következtetéseket. Ezenkívül a Bizottság megállapítja, hogy a francia hatóságok érvelésének az a célja, hogy vitassa a Campoloro-ügy jelen esetben való helytállóságát, amely nem területi önkormányzatra vonatkozik, noha maguk a francia hatóságok elsőként a Campoloro-ügyre hivatkoztak álláspontjuk alátámasztására.
(β) Az állami felelősségvállalás megalapozatlanságára vonatkozó észrevétel
(217)
Másfelől a francia hatóságok nemigen értik, hogy az állam milyen alapon vállalhat objektív felelősséget közintézmény nemfizetése esetén, mivel ebben a keretben az állam csak akkor vállalhat felelősséget, ha a számára felrótt tény (beleértve a tartózkodást is) a kár közvetlen oka volt, amely eset jelenleg nem áll fenn.
(218)
A Bizottság mindazonáltal megállapítja, hogy az államtanácsi határozat és az EJEB-határozat egyértelműen kimondja, hogy az állam nem vállalhat objektív felelősséget.
(γ) A rendellenes és különleges kár hiányára vonatkozó észrevétel
(219)
Végezetül a francia hatóságok nemigen értik, hogy a bíró miért tekintené a kárt „különlegesnek”, attól fogva, hogy az az intézmény valamennyi hitelezőjére vonatkozna, vagy pedig „rendellenesnek”, ha egyszer a hitelezők elfogadták, hogy hitelt nyújtanak egy bizonytalan pénzügyi helyzetben lévő jogalanynak.
(220)
A Bizottság megállapítja, hogy az Államtanács ítélkezési gyakorlata szerint egy rendellenes és különleges kár fennállása ténylegesen korlátozza az állam felelősségvállalását. A francia hatóságok kétségbe vonják a rendellenes kár fennállását, amennyiben a hitelezők elfogadták, hogy hitelt nyújtanak egy bizonytalan pénzügyi helyzetben lévő jogalanynak. A Bizottság e tekintetben rámutat, hogy ez az érv azt előfeltételezi, hogy a garancia nem létezik (és hogy a hitelezők véleménye szerint az nem létezik), míg a fentiekben kifejtett elemzés az ellenkezőjét bizonyítja. Ha ugyanis a hitelezők bíznak a garancia létezésében, az intézmény pénzügyi helyzete sokkal kevésbé lesz meghatározó bármely hitelező számára, ha úgy dönt, hogy hitelt nyújt az intézménynek, és ha a hitelfeltételeket tárgyalja. Másfelől figyelembe kell venni, hogy a tartozást lehetett akkor szerződésben vállalni, amikor a közintézmény nem volt veszélyben, vagy amikor a hitelező ésszerűen nem ismerhette a pénzügyi nehézségeket. Mindenesetre a rendellenes kár fogalmát meg kell vizsgálni azon a kérdésen túlmenően, hogy az intézmény pénzügyi nehézségekkel küzdött-e vagy sem, sőt azon a kérdésen is túlmenően, hogy a kárt minden hitelező elszenvedte-e vagy csak egy hitelező szenvedte-e el. Az objektív közigazgatási felelősségre vonatkozó ítélkezési gyakorlat (100) szerint a rendellenes és különleges kár értékelése az általános érdekre hivatkozva történik. Ahhoz, hogy a kár rendellenesnek és különlegesnek minősüljön, az azt elszenvedő személy számára a követett általános érdekhez képest aránytalanul nagynak kell lennie. A Bizottság ebből azt a következtetést vonja le, hogy a kár rendellenessége és különlegessége minden kétséget kizáróan egy olyan szűrőt jelent, amely bizonyos számú követelés esetében megakadályozhatja a kártérítést, ez a szűrő azonban annál kevésbé fog hatást kifejteni, minél jelentősebb lesz a tartozás. Végezetül a Bizottság emlékeztet arra, hogy a rendellenes és különleges kár fennállása nem az EJEB ítélkezési gyakorlata által előírt feltétel. Ennélfogva elvileg bármely hitelező részesülhet olyan állami kártérítésben, amely egy bírósági eljárás lezárásakor fedezi a tartozását.
v. Az állam felelősségének és/vagy az általa nyújtott garancia korlátozásának hiánya
(221)
A Bizottság hangsúlyozza, hogy a fentieknek megfelelően a jogalkotót semmi sem akadályozza meg annak előírásában, hogy az állam csak az eredeti hozzájárulása (vagy költségvetési hozzájárulása) erejéig felel az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények tartozásaiért; ezt bizonyos társaságok esetében elő is írja. A jogalkotót különösen semmi nem akadályozza abban, hogy felelősségkorlátozást írjon elő, vagy hogy egészen egyszerűen kimondja, hogy a részvényes állam csak valamely ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény vétkessége vagy egyszerű fizetésképtelenségétől eltérő olyan tény esetén lehet felelős annak tartozásáért, amely közvetlenül a közintézménynek felróható, és amely különleges kár. Ennélfogva a jogalkotó - a hitelezők által elszenvedett károk tekintetében - szabadon megakadályozhatja az ipari és kereskedelmi jellegű közintézményeknek nyújtott állami garanciát, és szabadon korlátozhatja az állam felelősségvállalását. Ezeket az információkat azonban a francia hatóságok nem adták meg.
vi. A Bizottság következtetése
(222)
A Bizottság az i-v. pontokból azt a következtetést vonja le, hogy a francia jog jelenlegi állása szerint az a hitelező, amely az 1980. július 16-i törvény eljárásainak alkalmazásával nem tudott érvényt szerezni követelése kiegyenlítésének, teljes egészében megkaphatja a ki nem fizetett követelésnek megfelelő összegeket, ha az állam végső felelősségére hivatkozik, ellentétben a közjog hatálya alá tartozó felszámolási eljárás keretében bekövetkező esettel, amelyben a hitelező kifizetését a rendelkezésre álló eszközök értéke korlátozza. Az állam felelősségét garanciaként kezelik. Ezt francia jogszabályszöveg egyáltalán nem korlátozza. Az állam felelőssége eredendően az adós szervezet közjogi jogállásához kapcsolódik.
vii. A szerződésekbe foglalandó záradékra vonatkozó francia javaslat elemzése
(223)
Ha a Bizottság a támogatás hiányát megállapító határozatot fogadna el, a francia hatóságok hajlandóak lennének arra, hogy a garancia hiányára vonatkozó bejegyzésre tett javaslatukat kiterjesszék valamennyi olyan szerződésre, amely követelést tartalmaz. A francia hatóságok szerint ez a kiterjesztés kizárná az állam - kizárólag a La Poste fizetésképtelenségére alapozott - objektív felelősségvállalásának bármely kockázatát.
(224)
A Bizottság érintőlegesen emlékeztetni kíván arra, hogy a (181) preambulumbekezdésben megfogalmazott észrevétel természetesen alkalmazandó e határozatnak erre a szakaszára is. Másfelől - ahogyan az az eljárást megindító határozatban szerepel - a Bizottság elismeri, hogy olyan intézkedésről van szó, amely egy ilyen szerződést aláíró hitelező számára korlátozhatja azokat a lehetőségeket, hogy bírósági kereset útján szerezzen érvényt követelése visszafizetésének. A Bizottságnak mindazonáltal továbbra is kétségei vannak e megoldás tartósságát illetően, mivel az elfogadott kockázat miatti kivétel a bármikor megváltoztatható ítélkezési gyakorlat által megállapított szabály (az ítélkezési gyakorlat hirtelen megváltozását még kevésbé kell kizárni, mint azt, hogy az ítélkezési gyakorlat az állam objektív felelősségére vonatkozó rendszer kiterjesztése irányába tart). A francia hatóságok észrevételeire válaszul a Bizottság hangsúlyozza, hogy az előző észrevételek nem a francia hatóságok által tett javaslat bármely joghatásának tagadására, hanem az abból adódó jogi keret instabilitásának hangsúlyozására késztetik.
(225)
Másfelől a Bizottság a francia hatóságok javaslatát nem ítéli kielégítőnek, mivel az állami garancia valamennyi felelősségtípus esetén felmerülhetne, többek között a szerződésen kívüli felelősség és a büntetőjogi felelősség esetén is, amelyek ebből a szempontból ugyanazokkal a sajátosságokkal rendelkeznek: nem lehet előzetesen - szerződés útján - előírni az adósok számára, hogy az állam nem tartozik felelősséggel a La Poste tartozásaiért. Általánosságban a La Poste különböző jogi mechanizmusok útján tartozhat egy harmadik személlyel szemben, amely mulasztás esetén az állami garanciát vonná maga után. Ha például a La Poste-nak be kellene olvasztania egy másik struktúrát (egy másik közintézményt), ugyanezen alkalommal rá hárulnának ennek a struktúrának a jogai és kötelezettségei. Ha ezt követően ki kellene fizetnie e struktúra harmadik személlyel szembeni tartozásait, egyetlen szerződés és egyetlen jogi dokumentum sem írta volna elő, hogy az állam nem köteles visszafizetni a La Poste-nak a beolvasztott struktúra hitelezőivel szembeni tartozásait, mivel ezt senki sem láthatta előre. Így bizonyos közszférabeli struktúrák átalakítási mechanizmusa (összeolvadás, beolvasztás) révén a La Poste bizonyos, harmadik felekkel szembeni tartozások kötelezettjévé válhat anélkül, hogy szerződés útján rendelkezni lehetne az állami garancia korlátozásáról. Egy ilyen záradék „hitelezőkkel” létrejött „szerződésekbe” történő beiktatásának ténye tehát nem elegendő, mivel nem fed le minden esetet. Egy ilyen megfogalmazás alkalmas arra, hogy a harmadik felek elsőre fel nem ismerhető követelései feltáratlanok maradjanak. Csak egy olyan általános hatályú - minden helyzetre és minden harmadik félre alkalmazandó - jogszabály kielégítő, amely kimondja, hogy az állam nem a La Poste kezese.
(226)
Végezetül abban az esetben, ha a francia javaslatok lehetetlenné tennék a La Poste hitelezőinek, hogy követeléseik kifizetéséért az állam vállaljon felelősséget (amely eset a Bizottság szerint nem igazolt), ezek a javaslatok nem teszik lehetővé annak egyértelmű megállapítását, hogy mi történne a La Poste fizetésképtelensége esetén. Ugyanis a La Poste valamely hitelezője, amely egyéni követelésének teljesítését kérve nem tudta elérni követelésének visszafizetését, továbbra is remélheti, hogy követelését a La Poste - állam által finanszírozott - átfogó szanálása keretében visszafizetik, ahogyan az e határozat későbbi részében bemutatásra kerül.
4. Még abban az esetben is, ha nem szerez érvényt követelése teljesítésének, a hitelező - a követelés létrejöttekor elkövetett - jogos tévedésére hivatkozva joghatásokat válthatna ki, tekintve, hogy a követelést mindig kiegyenlítik.
(227)
A látszat elméletének (101) alkalmazása lehetővé teszi a bizonyítás megerősítését. Ugyanis még ha követnénk is a francia hatóságok érvelését, amely szerint a La Poste esetében nem áll fenn a jogállásából fakadóan nyújtott korlátlan garancia, amely érvelést a Bizottság cáfolja, a fent elemzett tényezők hatására a hitelezők jogosan vélelmezik, hogy ennek ellenére fennáll egy ilyen garancia. A látszat elmélete felerősíti az erre utaló jelek sorozatának egyidejű jelenléte által kiváltott hatást.
(228)
A látszat elmélete tekintetében a leginkább releváns jelekre az alábbiakban emlékeztet a Bizottság:
-
ami az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények javára nyújtott állami garanciát illeti, különböző jogszabályszövegek (az 1980. július 16-i törvény és annak végrehajtási rendelkezései) lehetővé teszik a hitelező számára annak vélelmezését, hogy pénztári hiány esetén az állam átvállalná az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények tartozásait vagy vállalná felelősségét,
-
a Campoloro-ügy lezárásakor, valamint a Bizottság által az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmények jogállására vonatkozóan indított első eljárások lezárásakor fennálló jogi helyzet tisztázatlansága ugyancsak fokozza a hitelezők azzal kapcsolatos bizonyosságát, hogy létezik ilyen garancia,
-
az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény fizetésképtelenségi helyzetének hatásaira vonatkozó egyértelmű tájékoztatás hiánya szintén ebbe az irányba mutat,
-
a hitelminősítő intézetek reakciója ugyancsak ebbe a keretbe illeszkedik, amennyiben harmadik felek - alaptalanul vagy okkal - jelentőséget tulajdonítanak az adós jogállásának, annak érdekében, hogy olyan minősítést adjanak számára, amely finanszírozási téren kiemelkedő szerepet tölt be (ez e határozat 4.1.2. szakaszának a) pontjában kerül bizonyításra).
(229)
Szakértőjének következtetései alapján a Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy még ha a francia hatóságok által védelmezett feltevésben valamely hitelező tévesen is vélte úgy, hogy az állam köteles garantálni a közintézmények és különösen a La Poste tartozásait, tévedése - a fent hivatkozott tényezőkre tekintettel - jogos lenne, a jog pedig joghatásokat köthetne ahhoz. Ha a hitelezőnek kivételesen nem sikerülne kiegyenlíttetnie követelését, mégis bizonyos lenne afelől, hogy az egyáltalán nem szűnhet meg.
B. A La Poste és/vagy a kötelezettségei fenntartására nyújtott garancia
(230)
Ahogyan az bizonyításra kerül, még ha - ésszerű határidőn belül, és az előző szakaszban ismertetett eljárások alkalmazását követően - a hitelezőnek nem is sikerülne kiegyenlíttetnie követelését, továbbra is bizonyos marad afelől, hogy az nem fog megszűnni. Magánjogi társaság megszűnésekor annak jogai és kötelezettségei a társasággal együtt szűnhetnek meg. A társaságok felszámolási eljárása semmiféle biztosítékot nem nyújt a követelések kiegyenlítését illetően. A közintézmények helyzete eltérő. Ahogyan az a fentiekben bizonyításra került, fizetésképtelen közintézményekre vonatkozóan nem létezik olyan megszüntetési-felszámolási eljárás, amelynek eredményeképp tartozásaik megszűnnének. Az állami hatóság határozatával megállapított megszűnés esetén - bár erről egyetlen jogszabályszöveg sem rendelkezik kifejezetten - a közigazgatási jog gyakorlata és bizonyos alapelvei annak bizonyítására törekednek, hogy a megszűnő közintézmények jogait és kötelezettségeit mindig átveszi egy másik jogalany vagy annak hiányában az állam. Az állam szándékosan nem szüntethet meg és nem számolhat fel közintézményt olyan módon, hogy megszűnjenek annak jogai és kötelezettségei. Ennélfogva minden egyes hitelező bizonyos afelől, hogy egy másik szervezettel szemben hivatkozhat a követeléséből fakadó jogára, és hogy a követelése következésképpen nem szűnik meg.
(231)
Ez a bizonyítás a közintézményeket érintő szervezeti változások gyakorlati tanulmányozásán alapul. Ez a Bizottság szakértője által végzett tanulmány bemutatja, hogy a közintézmények tartozásait mindig másik jogi személyre ruházzák át, amely azokat nem utasítja el.
(232)
A Bizottság szakértője a közintézmények megszűnésének három okát különböztette meg (102): lejárat (1), a feladat megszűnése (2), valamint a leggyakrabban előforduló eset, a jogok és a kötelezettségek szükségszerű átruházásával járó feladatátruházás (3).
a) A lejárt határidejű közintézmények
(233)
A lejárt határidejű közintézmények esete ritkán fordul elő. A Bizottság szakértője által feltárt egyetlen példa (103) azt mutatja, hogy a közintézmény jogait és kötelezettségeit - köztük különösen a tartozásait (amelyek kifejezetten említésre kerülnek) - más közjogi személyekre ruházzák át.
b) Közintézmények megszűnése a feladatuk megszűnése révén
(234)
A közintézmény feladatának megszűnése szinte mindig valamely közszolgáltatási feladat előzetes megszűnését feltételezi. Ez azt jelenti, hogy az állami hatóságok valamely adott tevékenységet már nem kívánnak olyan, általános érdekű feladatnak tekinteni, amelyet el kell látniuk vagy biztosítaniuk kell. Márpedig inkább az a tendencia, hogy egyre több tevékenységet határoznak meg közszolgáltatásként. Ez magyarázatot ad arra, hogy ez a jelenség továbbra is igen korlátozott terjedelmű.
(235)
El kell azonban különíteni ezeknek a közszolgáltatást nem nyújtó közintézményeknek az esetét, amelyeknek a - közszolgáltatási feladat megszűnése útján történő - megszűnése nem feltételezi valamely közszolgáltatási feladat előzetes megszűnését. A La Poste nem tartozik ez utóbbi kategóriába. Mindenesetre a gyakorlat még ebben az esetben is azt bizonyítja, hogy ezeknek az intézményeknek a jogait és kötelezettségeit rendszeresen átveszi egy másik közjogi személy, a leggyakrabban maga az állam, ahogyan azt a Bizottság szakértője által S. Carpi-Petit tanulmánya (104) alapján meghatározott számos jogszabályszöveg és példa (105) mutatja.
c) A jogok és kötelezettségek átruházásával járó feladatátruházás
(236)
A leggyakoribb eset valamely közintézmény feladatának másik jogalanyra történő átruházása, amelynek során a jogokat és a kötelezettségeket is átruházzák. A közszolgáltatás folyamatosságának elve a feladathoz rendelt javak átruházásával, és következésképpen jogok és kötelezettségek átruházásával jár.
(237)
Ebből egy alapvető elv következik: attól fogva, hogy a feladat fennmarad, a régi közintézmény tartozásai a feladatot átvevő szervre szállnak.
(238)
A feladat a leggyakrabban (106) egyetlen szervre száll át, amelynek következményeként a vagyont teljes egészében, felosztás nélkül ruházzák át. Ugyanez az elv érvényesül a magánszemélyre történő vagyonátruházásra vonatkozó esetekben (107).
(239)
Léteznek a vagyonmegosztásra vonatkozó feltevések is, amely további bizonyíték a közintézmények jogainak és kötelezettségeinek folytonosságára.
(240)
Az Institut audiovisuel (Audiovizuális Intézet) javainak, jogainak és kötelezettségeinek az ORTF-re történő átruházásáról szóló, 1974. november 14-i 74-947. számú rendelet 1. cikkében konkrétan megfogalmazza egy jogutód szervezet „mulasztásból” történő kijelölésének elvét: „az Office de radiodiffusion-télévision française (Francia Rádiós és Televíziós Műsorszóró Hivatal) azon javai, jogai és kötelezettségei, amelyek nem szállnak át […] a műsorszóró közintézményre vagy az e törvénnyel létrehozott társaságok valamelyikére, 1975. január 1-jétől - miniszterelnöki rendelet útján - az audiovizuális intézetre szállhatnak”.
(241)
Azok a feltevések, amelyekben a vagyonátruházásra több lépcsőben kerül sor, megerősítik az előzőekben kimutatott tendenciát (108).
(242)
Valamely közintézmény részvénytársasággá történő átalakításakor több „átalakítási” eljárás létezik:
-
a megszűnés-megszüntetés: a legegyszerűbb eset a megszüntetéssel történő megszűnés, a közintézmény ekkor felszámolásra kerül,
-
a megszűnés-helyettesítés: a helyettesítéssel történő megszűnés B. Plessix (109) megfogalmazásában „a közintézmény megszüntetésével egyidejűleg létrejön egy új jogi személy, amelyre azt a jogszabályban foglalt feladatot bízzák, amelyért a felszámolt intézmény volt felelős. Másképp fogalmazva: a felszámolt közintézmény jogait és kötelezettségeit egy új jogi személy helyettesíti, a megszüntetett intézmény feladatait egy új jogi személy veszi át”,
-
a megszüntetés nélküli átalakítás: a megszüntetés vagy megszűnés nélküli átalakítás az átalakított jogi személyiség jogfolytonosságának rendezésén alapuló művelet.
(243)
A jogalkotó az elmúlt években a megszűnés nélküli átalakításról rendelkezett. Az első átalakítások alkalmával, és elsősorban a France Télécom esetében, a jogalkotó megszünteti az ipari és kereskedelmi jellegű közintézményt, majd javainak, jogainak és kötelezettségeinek összességét egy új - magánjogi társaság formájú - jogi személybe viszi át (110). Ezután a következő műveletek során a jogalkotó csak a jogi formát változtatja meg - anélkül, hogy új jogi személyt hozna létre. Ekkor a jogalkotó sem az ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény javainak, jogainak és kötelezettségeinek átviteléről, sem tevékenység-megszüntetésről nem rendelkezik, hanem jogfolytonosságot alakít ki, ahogyan arról például a villamosenergia- és gázszolgáltatásról, valamint a villamosenergia- és gázipari vállalkozásokról szóló, 2004. augusztus 9-i 2004-803. számú törvény 25. cikkében foglalt feltételek tanúskodnak: „az Electricité de France és a Gaz de France társaságok átalakulása nem jár sem új jogi személyek létrehozásával, sem tevékenység-megszüntetéssel. Az Electricité de France és a Gaz de France társaságok - Franciaországon belüli és Franciaországon kívüli - bármilyen jellegű javai, jogai, kötelezettségei, szerződései és engedélyei az egyes közintézmények jogi formájának átalakulásakor meglévő javai, jogai, kötelezettségei, szerződései és engedélyei. Ez az átalakulás nem teszi lehetővé e javak, jogok, kötelezettségek, szerződések és engedélyek semmiféle kétségbe vonását, továbbá nincs semmiféle kihatással az Electricité de France, a Gaz de France […] által harmadik felekkel kötött szerződésekre. Az ezen átalakulással járó műveletek nem biztosítanak lehetőséget semmilyen illeték, adó vagy díj beszedésére” (111).
(244)
Szakértője alapján a Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy a közintézmények megszűnésére vonatkozó különböző eshetőségek elemzése az alábbi következtetések levonását teszi lehetővé:
-
bár nem létezik a közintézmények megszűnését rendező általános jogi szabályozás, a gyakorlat azt bizonyítja, hogy a jogszabályszöveg mindig elrendezi a megszűnő intézmény jogainak és kötelezettségeinek átruházását, amelyek vagy az államra, vagy a feladatát átvevő jogalanyra szállnak. A Bizottság tudomása szerint egyetlen példa sincs a tartozások megszűnését megállapító jogszabályszövegre,
-
a „jogokat és kötelezettségeket” ruházzák át, a kötelezettségek kifejezés kétségkívül a tartozásokra utal. Egyes jogszabályszövegek a homályosabb „vagyon” kifejezést használják. A Cornu jogi szótár (112) szerint a vagyon „ugyanazon személy javainak és kötelezettségeinek (azaz jogainak és pénzben felbecsülhető terheinek) összessége”, amely megfogalmazás a tartozásokat is magában foglalja. Közintézmény tiszta és egyszerű megszűnésére talált egyetlen példa mindenesetre maguknak a „tartozásoknak” az átruházására irányul,
-
a gyakorlatban az intézmény jogait és kötelezettségeit még a feladat megszűnése esetén is egy másik szerv veszi át,
-
az ismertetett gyakorlat összhangban van a 2002. július 18-i 02-060-M95. számú kodifikáló utasítással és a nemzeti közintézmények létrehozásának, átalakulásának és megszüntetésének pénzügyi rendezéséről szóló útmutatóval. Noha ezek a szövegek csak az állami könyvelővel rendelkező intézményekre vonatkoznak - a La Poste esete ettől eltérő -, ennek ellenére megerősítik a gyakorlat tanulságait, vagyis azt, hogy egy felszámolt ipari és kereskedelmi jellegű közintézmény jogai és kötelezettségei vagy az államra, vagy az intézmény feladatát átvevő jogi személyre szállnak.
(245)
A Bizottság következtetése szerint ez az elemzés azt bizonyítja, hogy egy ilyen közintézmény hitelezője továbbra is bizonyos lehet abban, hogy követelése az intézmény megszűnésével nem fog megszűnni.
(246)
A bizonyítás nem lenne teljes annak a kérdésnek a vizsgálata nélkül, hogy - a magánjog szerinti jogutódlás mintájára - az örökös elutasíthatja-e az örökséget, ha többek között a tartozások túlságosan jelentősek. Úgy tűnik, hogy a közigazgatási jogban a jogutódlás elutasításának lehetősége igen korlátozott.
(247)
S. Carpi-Petit (113) szerint: „a polgári joggal ellentétben, amely valamennyi öröklésre jogosult számára biztosítja a választási lehetőséget, a választás lehetősége a jogutódlásra vonatkozó közigazgatási jognak nem általános alapelve. A lehetőséget - a megvalósított ügylet jellegétől függően - csak bizonyos öröklésre jogosultak számára ajánlják fel. Így az egészen egyszerű megszüntetésekkel járó átruházások nem fakultatívak. Ami a helyettesítésekkel lehetővé váló átruházásokat illeti, fakultatív jellegük az örökhagyó előzetes létezésétől függ.” Az egészen egyszerű megszüntetések kapcsán S. Carpi-Petit kimerítő részletességű tanulmánya alapján arra a következtetésre jut, hogy „az állam számára biztosított választási lehetőség hiánya a közigazgatási jogban is alkalmazandó. Ez magában foglalja, hogy - ami a választási lehetőségre vonatkozó jog létezését vagy hiányát illeti - a legegyszerűbb feltevés kétségkívül a feladat felváltása nélküli közintézmény-megszüntetés. Ebben az esetben ugyanis a jogutód mindig az állam. Ha elutasítja a megszüntetett közintézmény hátrahagyott javait, azok szükségszerűen gazdátlanná válnak, amely eset kizárt. Másfelől a jogutódlás terhe nem hárítható másik vagyonra. Így egy nemzeti közintézmény egészen egyszerű megszüntetése esetén nem merül fel választási lehetőség.”
(248)
A feladat felváltására vonatkozó feltevések kapcsán „a jogutódlásra vonatkozó közigazgatási jogban kétféle helyettesítés létezik. Az első feltevésben erre a feladatra az örökhagyó természetes személy helyébe lépő jogi személy jön létre. Ekkor ez a jogi személy az egyetemes jogutód. Következésképpen természetesnek tűnik, hogy megtagadják tőle a választási jogot.”
(249)
A Bizottság szakértője rámutat arra, hogy ez az érvelés kifogásolható, mivel közintézmények - feladat megszüntetése nélküli - egészen egyszerű megszüntetéséről van szó, valamint arra, hogy az állam számára a javak elutasításának lehetetlensége nem feltétlenül jelenti a tartozások elutasításának lehetetlenségét. Mindazonáltal úgy tűnik, hogy közjogi személyek esetében a jogutódlás elutasításának lehetetlensége elsősorban a közintézmények közjogi jogállásán, nem pedig a javak gazdátlanul hagyásának lehetetlenségén alapul.
(250)
Szakértője alapján a Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy a feladatot korábban ellátó közintézmény megszűnése esetén a közintézmények tartozásait a gyakorlatban mindig egy másik közjogi személyre ruházzák át. E közintézmények - köztük a La Poste - hitelezői ebből kifolyólag bizonyosak abban, hogy a ki nem egyenlített követeléseik nem fognak megszűnni.
C. A La Poste javára nyújtott állami garancia létezésére vonatkozó következtetés
(251)
Az egyéni követelések visszafizetésére nyújtott garancia létezésének és a La Poste kötelezettségei fenntartásának bizonyítására felhozott információk alapján a Bizottság az alábbi következtetéseket vonja le:
-
a La Poste hitelezői nem szembesülnek azokkal a magánjogban és a közjogban felállított szokásos akadályokkal, amelyek meggátolhatják egy követelés kiegyenlítését,
-
a La Poste hitelezői a követeléseik visszafizettetésére igénybe vehetnek olyan egyedi eljárásokat, amelyek felhatalmazzák az államot arra, hogy az adós szervezetet a követelés kiegyenlítésére kötelezze, és amelyek adott esetben lehetővé teszik, hogy az állam - a követelés kifizetése érdekében - növelje a forrásokat,
-
a francia jog egyetlen alkalommal sem hagyja, hogy a La Poste hitelezői úgy értelmezzék, hogy a La Poste végleges pénztári hiány helyzetébe kerülhet,
-
pénztári hiány esetén a költségvetési dokumentumok olyan értelmezést hagynak, hogy az állam rendkívüli támogatást nyújthat a közszférabeli szervezeteknek, köztük a La Poste-nak,
-
ha az előzőekben ismertetett eljárások nem teszik lehetővé a hitelező számára, hogy érvényt szerezzen követelése teljesítésének, a hitelező megkövetelheti, hogy az állam vállaljon felelősséget követelése teljes összegének kifizetéséért,
-
amennyiben az előzőekben előirányzott intézkedéseknek időben el kell húzódniuk, a hitelező bizonyos afelől, hogy követelése még a La Poste szervezeti átalakulása esetén sem fog megszűnni, ahogyan azt a gyakorlat bizonyítja.
(252)
Ezek a sajátosságok szervesen kapcsolódnak a La Poste közintézményi jogállásához.
(253)
A fent ismertetett eljárások magukban foglalják, hogy az állam a végső kezes szerepét tölti be. Tehát jogosan levonható az a következtetés, hogy a La Poste a közintézményi jogállásából fakadóan korlátlan állami garanciában részesül.
(254)
A La Poste javára nyújtott korlátlan állami garancia a kezességvállalásról szóló, 2008. évi közlemény (114) 2.1. pontja értelmében állami források átruházásával jár. A La Poste ugyanis semmiféle díjat nem fizet ezért a garanciáért, és az állam következésképpen lemond a garanciákhoz rendes körülmények között kapcsolódó ellenértékről. Másfelől a garancia megteremti az állami források tekintetében felmerülő lehetséges és jövőbeli kötelezettségvállalás kockázatát, az állam pedig köteles lehet a La Poste tartozásainak kifizetésére (115).
(255)
Végezetül a La Poste javára nyújtott korlátlan állami garancia az államnak tulajdonítható, mert az a La Poste közjogi jogállásának, a nemzeti jog alapelveinek és két jogi aktusnak - mégpedig a kereskedelmi törvénykönyvvé vált 1985. január 25-i törvénynek és az 1980. július 16-i törvénynek, valamint végrehajtási rendelkezéseinek - a kombinációjából fakad.
4.1.2. SZELEKTÍV ELŐNY LÉTEZÉSE
(256)
A garancia az állami támogatás alapvető eleme, amelynek köszönhetően a La Poste kedvezőbb hitelfeltételekben részesül, mint azok a feltételek, amelyeket akkor szerzett volna meg, ha kizárólag az érdemei alapján ítélték volna meg (a). Tekintve, hogy a garancia korlátlan, a La Poste által az államnak fizetendő piaci díj összege nem számítható ki, ami alkalmazhatatlanná teszi a francia hatóságok által javasolt továbbengedményezési rendelkezést (b). A La Poste által az implicit állami garanciának köszönhetően elért kedvezőbb hitelfeltételek szelektív előnyt képeznek (c).
a) A La Poste kedvezőbb hitelfeltételekben részesül azoknál a feltételeknél, amelyeket akkor szerzett volna meg, ha kizárólag az érdemei alapján ítélték volna meg
1. A hitelfeltételek megállapítása többek között a pénzügyi minősítés alapján történik
(257)
A hitelfeltételek megállapítása többek között a pénzügyi minősítés (116) alapján történik: minél jobban romlik egy vállalkozás minősítése egy megnövekedett fizetésképtelenségi kockázat miatt, annál magasabb lesz a befektető által megkövetelt ellenérték. Egy nagyon alacsony fizetésképtelenségi kockázattal rendelkező vállalkozás ezzel szemben nagyon kedvező feltételek mellett vehet fel hitelt.
2. A francia hatóságok állításával ellentétben a hitelminősítő intézetek úgy ítélik meg, hogy a garancia a La Poste javára nyújtott állami támogatás alapvető eleme, amelynek köszönhetően ez utóbbi jobb minősítést kap annál a minősítésnél, amelyet akkor szerzett volna, ha csak az érdemei alapján ítélték volna meg
i. A garancia - mint a La Poste javára nyújtott állami támogatás alapvető eleme - befolyásolja a La Poste pénzügyi minősítését
(α) A hitelminősítő intézeteknek (117) a La Poste javára nyújtott állami garancia létezésére vonatkozó elemzései
(258)
Az állami támogatásnak a postai szolgáltatók minősítéseire gyakorolt hatásáról szóló, 2004. november 22-i tanulmányban a Standard and Poor’s megállapítja, hogy a La Poste jogállása, amely végső szuverén garanciát biztosít számára, a Francia Köztársaság részéről jogszabályban foglalt végső garanciát biztosít a La Poste kötelezettségeire (118).
(259)
2007. április 3-án a Standard and Poor’s megerősítette azt a következtetését, amely szerint a közintézményi jogállás a Francia Köztársaság részéről végső garanciát biztosít a La Poste-nak, még akkor is, ha ez a garancia nem azonnali és explicit, ami kifejeződik a La Poste és a Francia Köztársaság minősítése közötti különbségtételben (119).
(260)
Ami a Fitchet, a másik rangos hitelminősítő intézetet illeti, 2006. március 31-én, a La Poste-nak adott AAA minősítés megerősítésekor emlékeztetett arra, hogy a La Poste a francia állam garanciájában részesülő, állami tulajdonban lévő vállalatcsoport.
(261)
Mindazonáltal a Fitch 2008. április 17-én a La Poste minősítését AA-ra szállította le, arra a tényre alapozva döntését, hogy „a La Poste állami szolgáltatói jogállása már nem indokolja, hogy a minősítései automatikusan az állam minősítéseihez igazodjanak.” Bár a Fitch megállapítja azt, hogy „nem előfeltételezi az állam részéről nyújtott implicit garancia létezését”, mégis kijelenti, hogy „az állam számára továbbra is fennáll az a jogszabályban előírt kötelezettség, hogy átvállalja a La Poste kötelezettségvállalásait”. Ebben a tekintetben a Bizottság emlékeztet arra, hogy az uniós jog szempontjából csekély jelentőséggel bír, hogy az államnak a La Poste kötelezettségvállalásai teljesítésére vonatkozó kötelezettsége a nemzeti jog szerinti úgynevezett garanciából vagy egyszerű, jogszabályban foglalt kötelezettségből fakad. A két esetben ugyanis az uniós jog szempontjából vett állami garancia áll fenn (lásd a kezességvállalásról szóló, 2008. évi közleményt, amely kifejti, hogy az állami kezességvállalások magának a vállalkozásnak a jogi formájához kapcsolódhatnak, és magukban foglalhatják a veszteségek állam általi fedezését (120)).
(262)
2009. szeptember 4-én a Fitch megállapítja, hogy (121): „Az intézet azonban - ahogyan azt az LP AAA minősítésének AA-ra történő leszállítása során 2008-ban jelezte, az intézet nem ismeri el az állam által az LP javára likviditási téren nyújtott implicit garancia létezését. 2006 óta ugyanis az államigarancia-mechanizmusok csak akkor aktiválhatók, ha a likviditási szükségletek megfelelnek az európai versenyszabályoknak; ennélfogva az LP állami szereplői jogállása már nem indokolja, hogy a minősítései automatikusan az állam minősítéseihez igazodjanak. Így likviditási válság esetén az államkincstári előlegekhez való hozzáférés a továbbiakban nem biztosított, ami érezhetően késleltetheti a szükség esetén felmerülő állami támogatást.” A Fitch tehát úgy ítéli meg, hogy a likviditási garancia 2006 óta már nem aktiválható, mivel nem felel meg az európai versenyszabályoknak. Ez megerősíti, hogy az intézet megítélése szerint ezen időpont előtt létezett ilyen garancia, és azt lehetett aktiválni. A Fitch döntő jelentőséget tulajdonít a Bizottság 2006. február 26-i levelének, amelyben tájékoztatta Franciaországot a korlátlan állami garancia létezésére vonatkozó előzetes következtetéseiről (122). A Fitch azonban nem veszi figyelembe azt, hogy a Bizottság ezzel a levéllel a garanciát létező támogatásnak minősítette, és hogy a 2006. február 26-i levél csak előzetes és az említett garancia létezését illetően nem kötelező erejű értékelést tartalmaz, amely semmiben sem gátolja - adott esetben - a végrehajtását. Így, ha 2006 előtt létezett garancia, a létezését és lehívásának lehetőségét nem teszi semmissé a Bizottság 2006. február 26-i levele. Ez csak akkor lenne lehetséges, ha vagy Franciaország, vagy a Bizottság hatályon kívül helyezné a garanciát egy kötelező joghatású jogi aktus alapján. Következésképpen a Fitch, még ha tévesen is ítéli meg, hogy a Bizottság levele a garancia hatályvesztését vonja maga után, mindazonáltal továbbra is elismeri „azt a rendkívüli támogatási szintet, amelyet az LP a megbízójától kaphat, valamint annak nagy valószínűségét, hogy azt szükség esetén számára biztosítják”.
(β) A garancia - mint az állam támogatásának alapvető eleme - befolyásolja a La Poste pénzügyi minősítését.
(263)
A Standard and Poor’s és a Fitch elemzésének és módszertanának vizsgálata azt mutatja, hogy a garancia az állami támogatás meghatározó elemeként befolyásolja a pénzügyi minősítést.
- Standard and Poor’s (S & P) Módszertan
(264)
Az állami támogatásnak a postai szolgáltatók minősítésére gyakorolt hatásáról szóló fent említett tanulmányban az S & P kifejti, hogy a valamely postai szolgáltató minősítésének megállapításához alkalmazandó módszertant az adott szolgáltatónak nyújtott állami támogatás becsült mértékétől függően határozza meg. Az S & P megkülönbözteti az állami támogatásban részesülő postai szolgáltatókat (például a francia postát és az olasz postát) azoktól, amelyek egyáltalán nem részesülnek állami támogatásban (például a Deutsche Post és a TNT). Az állami támogatásban részesülő postai szolgáltatók kategóriáján belül az S & P három alkategóriát határoz meg:
-
azok a jogalanyok, amelyeknek a minősítése megegyezik a részvényes államéval: e kategóriába azok a jogalanyok tartoznak, amelyek kiemelten bekapcsolódnak a kormányzati mechanizmusokba, és amelyek valószínűleg nem kerülnek privatizálásra; egyetlen postai szolgáltatót sem sorolnak ebbe a kategóriába,
-
azok a jogalanyok, amelyeknek a minősítése a részvényes állam minősítéséből, leminősítéssel következik (két kategória, azaz hat fokozat erejéig): ezek azok a jogalanyok, amelyek - bár műveleteikben önállóak - az állami politikán alapuló intézmények, és amelyek jelentős közvetlen vagy közvetett állami támogatásban részesülnek, még akkor is, ha rendkívüli bizonytalanság merül fel az említett támogatás szintjét és gyorsaságát illetően (123); a La Poste-ot ebbe a kategóriába sorolták, legalábbis a tanulmány közzétételének időpontjáig,
-
azok a jogalanyok, amelyeknek a minősítése saját érdemeiken alapul, a minősítés pedig az állami támogatás függvényében emelkedik. Ebbe a harmadik kategóriába való besorolás azt feltételezi, hogy a postai szolgáltató állami támogatásban részesül, de inkább politikák, szabályozás vagy sürgősség esetén eszközölt beavatkozások formájában, mintsem rendszeres, közvetlen pénzügyi támogatás formájában.
(265)
Ugyanebben a tanulmányban az S & P kifejti, hogy az állam által a postai szolgáltatónak nyújtott támogatást (tehát az említett szolgáltató minősítésének és így végső soron a minősítés meghatározására alkalmazandó módszertant) négy tényező függvényében értékeli, amelyeket a következő sorrendben említ: a szolgáltató jogállása, privatizálásának a valószínűsége, az irányítása és a szabályozási rendszer. A jogállás kapcsán az S & P pontosan a francia posta esetét említi, hangsúlyozva az állam „rendkívül erőteljes” támogatását, majd közvetlenül azután hozzáteszi, hogy a La Poste a Francia Köztársaság részéről jogszabályban foglalt végső garanciában részesül (124).
(266)
Az S & P tehát az állam által a La Poste-nak nyújtott „rendkívül erőteljes” támogatást egy jogszabályban foglalt végső garancia létezésével szemlélteti. Ebből a rendkívül erőteljes támogatásból az S & P azt a következtetést vonja le, hogy a La Poste minősítése meghatározható a Francia Köztársaság minősítése alapján, legfeljebb három kategóriát, azaz hat fokozatot jelentő lehetséges leminősítéssel. Az S & P által a La Poste-nak adott minősítés ugyanis - bár fokozatosan leszállították - soha nem volt több mint négy fokozattal alacsonyabb, mint a Francia Köztársaság minősítése (amely AAA minősítésű) (125).
(267)
A Bizottság a fentiekből arra a következtetésre jut, hogy a La Poste-nak nyújtott állami garancia az S & P értékelésének alapvető eleme, amely szerint a La Poste az államtól „rendkívül erőteljes támogatásban” részesül. Márpedig az S & P emiatt a „rendkívül erőteljes” támogatás miatt alkalmaz felülről lefelé építkező módszertant a La Poste-ra. Ha az S & P alulról felfelé építkező módszertant alkalmazna, vagy rosszabb esetben egyáltalán nem emelné meg a La Poste minősítését az állami támogatás tényéből kifolyólag, ahogyan az a Deutsche Post és a TNT esetében történik, a La Poste a jelenleginél alacsonyabb minősítéssel rendelkezne. Az állami támogatásnak a postai szolgáltatók minősítésére gyakorolt hatásáról szóló tanulmányban az S & P ugyanis úgy ítéli meg, hogy a Deutsche Post és a TNT kereskedelmi és pénzügyi teljesítménye jobb, mint a La Poste-é. Mindazonáltal a Deutsche Post-nak és a TNT-nek a S & P tanulmányában említett minősítései alacsonyabbak, mint a La Poste-é. Ha a La Poste-ot saját érdemei alapján értékelnék, akkor tehát a jelenleginél alacsonyabb minősítéssel rendelkezne a „rendkívül erőteljes” állami támogatás miatt, amit az S & P a jogszabályban foglalt végső garancia létezésével szemléltet.
- Legutóbbi minősítések
(268)
A La Poste-ra vonatkozó, 2007. április 3-i értékelésben az S & P a tőkeszerkezet változását említi, amely a jogállás megváltozásával és a garancia - mint a minősítésében figyelembe vett elem - megszűnésével jár (126). Az S & P leszögezi, hogy már figyelembe veszi e három tényező (tőkeszerkezet, jogállás és garancia) hosszú távon valószínűsíthető megváltozását. E változás bekövetkezéséig az S & P továbbra is felülről lefelé építkező módszertant alkalmaz. Márpedig az előző bekezdésben bizonyításra került, hogy e módszertannak köszönhetően a La Poste a saját érdemei alapján szerezhetőnél jobb minősítést szerez és szerezhet.
(269)
A Bizottság mindazonáltal elismeri, hogy ugyanebben a 2007. április 3-i elemzésben az S & P hangsúlyozza, hogy a La Poste minősítését nem a Bizottság ajánlásával adta, mivel az S & P úgy ítéli meg, hogy a La Poste jogállásának megváltozása nem feltétlenül tükrözné a La Poste minősítését megalapozó állami támogatás csökkenését, és hogy ezt a kormány közelmúltban hozott határozatai bizonyították (127). A Bizottság rámutat, hogy a garancián kívül léteznek más elemek, amelyeket az S & P figyelembe vesz, amikor ez utóbbi arra a következtetésre jut, hogy a La Poste - egy felülről lefelé építkező módszertant indokoló - erőteljes állami támogatásban részesül. Ezek a tényezők ellensúlyozhatják a La Poste jogállása kapcsán felmerülő nyomást, amelynek hatására az S & P a jogállás megváltozását és a garancia hosszú távú megszűnését prognosztizálja. Az is igaz, hogy az S & P a garanciát az állami támogatás alapvető elemének tekinti, ami befolyásolja a minősítést.
(270)
A Francia Köztársaság elnöke által a La Poste részvénytársasággá alakításáról szóló törvénytervezetre vonatkozóan bejelentést követő, 2009. január 21-i értékelésében az S & P a La Poste minősítését negatív kilátással társuló A + minősítésre szállította le. A negatív kilátást a vállalkozás jogállásának és tulajdonszerkezetének az elkövetkezendő két évben valószínűsíthető változása indokolta (128). Az S & P szerint ezek a kezdeményezések korlátozhatják az állam azon lehetőségeit, hogy a szolgáltatónak szükség esetén rendkívüli támogatást nyújtson. A jogállást, amelyhez a garancia kapcsolódik, ismét a La Poste-nak nyújtott erőteljes állami támogatás jeleként említi.
- Fitch Ratings
(271)
A Fitch a La Poste-nak 2008. április 17-ig adott AAA minősítést arra a tényre alapozva, hogy a La Poste a francia állam garanciájában részesülő állami vállalatcsoport.
(272)
2006. október 4-én, azon a napon, amikor a Bizottság a La Poste-nak - mint közjogi személynek - nyújtott korlátlan állami garancia megszüntetését ajánlotta, a Fitch hitelminősítő intézet (AAA stabilról AAA negatívra) leszállította a minősítését, azzal az indokkal, hogy „az Európai Bizottság ajánlását a La Poste jogállására, és következésképpen a minősítéseire gyakorolt nyomás első kézzelfogható jeleként” kell értékelni. Ez a leminősítés, valamint a Fitch által erre adott indokolás egyrészt a jogállás és a La Poste javára nyújtott garancia közötti kapcsolatot, másrészt pedig a Fitch által adott minősítést illusztrálja.
(273)
2008. április 17-én a Fitch AA-ra szállította le a minősítést. A Fitch mindazonáltal továbbra is felülről lefelé építkező módszertant alkalmaz, amelyet azzal a ténnyel indokol, hogy a La Poste az állami szektorhoz tartozik. Ahogyan az a fentiekben ismertetésre került, a Fitch arra a tényre alapozta a döntését, hogy „a La Poste állami szereplői jogállása már nem indokolja, hogy a minősítései automatikusan az államéhoz igazodjanak”. A Fitch kifejti, hogy a La Poste minősítései ezentúl az anyavállalat - jelen esetben az állam - és a leányvállalata - a La Poste - közötti támogatási jogviszonyon alapulnak. A Fitch ezúttal is felülről lefelé építkező módszertant alkalmaz: a La Poste minősítése már nem azonos a szuverén adóséval, de tekintettel a La Poste-nak nyújtott erőteljes állami támogatásra, amely támogatásnak alapvető eleme a La Poste kötelezettségvállalásainak ellátására vonatkozó, jogszabályban foglalt kötelezettség, a La Poste minősítése az államéból következik és nemcsak a vállalkozás gazdasági helyzetén alapul. Ezt a megközelítést és a minősítést megerősítette a 2009. szeptember 4-i értékelés.
- Következtetés
(274)
Az előző elemzésekből a Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy a La Poste javára nyújtott, jogszabályban foglalt végső garanciát a Fitch (legalább 2008-ig) és az S & P az állam által a La Poste-nak nyújtott támogatás alapvető elemének tekinti. Márpedig a hitelminősítő intézetek e támogatás miatt fogadtak el felülről lefelé építkező módszertant, amely a La Poste számára - a kizárólag a saját érdemei alapján megszerezhetőnél - jobb minősítést eredményezett. A Bizottság tehát úgy ítéli meg, hogy a garancia a La Poste minősítésének alapvető elemét képezi vagy képezte, még akkor is, ha nem ez az egyetlen eleme. Márpedig amennyiben a Fitch és az S & P két jelentős hitelminősítő intézet, és amennyiben megállapítást nyer, hogy a piac figyelembe veszi a minősítésüket a valamely adott vállalkozásnak nyújtandó hitel értékeléséhez, ezen intézetek (az egyik vagy a másik, vagy mindkettő) által a garancia hiányában adottnál jobb minősítése olyan előnyt teremthet a La Poste számára, amelyet rendes piaci feltételek mellett nem szerzett volna meg.
ii. A francia hatóságok érveinek cáfolása
(α) Az 1980. évi törvény rendelkezéseinek hatálya alá tartozó jogalanyok minősítésében egy implicit garancia létezése alapvetőségének nem mond ellent az a megállapítás, amely szerint lehet a szuverén adósénál alacsonyabb a minősítésük
(275)
A francia hatóságok vitatják az 1980. július 16-i törvény rendelkezéseinek gazdasági hatását, azzal érvelve, hogy amennyiben az 1980. július 16-i törvény rendelkezéseit az intézetek úgy értelmezik, hogy azok az említett jogi személyek hitelezői javára állami garanciához sorolható mechanizmust hoznak létre, nemigen lehetne megérteni, hogy a területi önkormányzatok hogyan kaphatnak BBB + vagy AA- minősítést. Másfelől a francia hatóságok nemigen értik, hogy a La Poste - ha állami garanciában részesül - hogyan rendelkezhet az államénál alacsonyabb minősítéssel (129).
(276)
Ebben a tekintetben a Bizottság az állami támogatásnak a postai jogalanyok minősítésére gyakorolt hatásáról szóló, 2004. november 22-i S & P-elemzésre, az állammal kapcsolatban álló jogalanyok minősítéséről szóló, 2006. június 14-i S & P-elemzésre (130), valamint a La Poste-ról szóló 2007-es tanulmányra hivatkozik. Ezen elemzések szerint az erőteljes állami támogatásban részesülő vállalkozás minősítése az államnak adott minősítésből fakad; a minősítés azonban két kategóriával (vagy hat fokozattal) leszállítható, amennyiben az említett vállalkozás és az állam közötti kapcsolatok közép- vagy hosszú távon változhatnak (131). A La Poste államhoz viszonyított alacsonyabb minősítése tehát azzal magyarázható, hogy az S & P az elkövetkezendő években az állami támogatás csökkenését prognosztizálja, ami jól mutatja, hogy az állami támogatás, amelynek a garancia alapvető eleme, lehetővé teszi a La Poste számára, hogy a másképp megszerzettnél jobb minősítést szerezzen.
(277)
Az S & P hozzáteszi, hogy 1991-ben a La Poste közintézményi jogállással rendelkező, önálló közjogi személlyé vált, ami a La Poste számára végső állami, de nem azonnali és explicit garanciát biztosít a kötelezettségeire, ahogyan az a La Poste és a Francia Köztársaság közötti minősítésbeli eltérésben kifejeződik (132). Így - bár az S & P lerontja a La Poste minősítését az államéhoz képest - az S & P joggal ítéli meg úgy, hogy a La Poste a közintézményi jogállásából fakadóan implicit állami garanciában részesül, és hogy annak közvetlen hatása van a minősítés megállapításához alkalmazott módszertanra.
(278)
A fent említett okok magyarázatot adnak arra, hogy az S & P miért döntött úgy, hogy különbséget tesz a La Poste és az állam minősítése között. A Bizottság mindemellett nem köteles állást foglalni az állam és a területi önkormányzatok minősítésének eltérésére magyarázatot adó okok elemzésével kapcsolatban, mivel ez a kérdés ennek a vizsgálatnak nem tárgya.
(β) A francia hatóságok téves következtetéseket vonnak le, mivel érvelésük nem „minden tényezőt azonosnak tekintve” történik
(279)
A francia hatóságok szerint a hitelminősítő intézetek elemzései nem jogi elemzésen, hanem a La Poste nehézsége esetén nyújtott állami támogatás szubjektív értékelésén alapulnak. Ezen állítás alátámasztására Franciaország az S & P 2007. április 3-i elemzésére hivatkozik. Ahogyan a fentiekben ismertetésre került, az S & P megállapítja, hogy miután a Bizottság bejelentette a garancia megszüntetését ajánló levelét, a La Poste minősítése nem változott, mivel az S & P megítélése szerint a La Poste jogállásának megváltozása nem járna feltétlenül a La Poste minősítését alátámasztó és a kormány közelmúltbeli határozataiban megerősített erőteljes állami támogatás csökkenésével (133).
(280)
A Bizottság elismeri, hogy az S & P a garancián kívül más tényezőket is figyelembe vesz, amikor arra a következtetésre jut, hogy a La Poste erőteljes állami támogatásban részesül, amely felülről lefelé építkező módszertant indokol. Jelen esetben a kormány közelmúltbeli határozatai, mégpedig többek között a köztisztviselői nyugdíjak finanszírozásának rendezése, a La Poste kizárólagos szolgáltatásainak fenntartása, az „A” takarékbetétkönyvek forgalmazásának támogatása, valamint a postai díjak emelése (amelyek másfelől állami hatósági intézkedéseket, sőt akár teljes egészében állami támogatásokat képeznek) ellensúlyozhatták a Bizottság ajánlásokat tartalmazó levelének hatását. Ez nem azt jelenti, hogy a hitelminősítő intézetek nem veszik figyelembe a Bizottság ajánlásokat tartalmazó levelét, valamint általánosabban a La Poste jogállásának megváltoztatására és következésképpen a La Poste-nak nyújtott garanciára gyakorolt nyomást. Ezt a nyomást természetesen úgy veszik figyelembe és úgy elemzik, mint az állam által a La Poste-nak nyújtható támogatás intenzitásának csökkenését: befolyásolják tehát a minősítést. Egyébként 2006. október 4-én, azon a napon, amikor a Bizottság azt kérte Franciaországtól, hogy szüntesse meg a La Poste-nak - mint közjogi személynek - nyújtott korlátlan állami garanciát, a Fitch hitelminősítő intézet emiatt szállította le a minősítését (AAA stabilról AAA negatívra), azzal az indokkal, hogy „az Európai Bizottság ajánlását a La Poste jogállására, és következésképpen a minősítéseire gyakorolt nyomás első kézzelfogható jeleként” kell értékelni, ami megerősíti, hogy a jogállás kulcstényező.
(281)
Annak illusztrálása érdekében, hogy egyébként minden tényezőt azonosnak tekintve kell érvelni, a Bizottság emlékeztet arra, hogy az S & P ugyanebben a 2007-es feljegyzésben azt is kimondta, hogy a La Poste tulajdonszerkezetének megváltozása (és következésképpen a garancia megszűnése) megváltoztatná a minősítés meghatározásához alkalmazott módszertant, ez a változás azonban nem feltétlenül vezetne a La Poste minősítésének megváltozásához, tekintettel a La Poste helyzetének az elkövetkezendő években várt javulására (134). Ez megerősíteni látszik azt, hogy e jogállás hiányában ugyanazon minősítés fenntartása érdekében a La Poste-nak javítania kell önálló helyzetét. Ezzel szemben azt feltételezve, hogy a La Poste önálló helyzete állandó marad, az állam által a La Poste javára biztosított támogatás gyengülésének ez utóbbi leminősítéséhez kellene vezetnie (135).
(γ) A francia hatóságok azon érvei, amelyek annak igazolására törekednek, hogy a hitelminősítő intézetek által figyelembe vett tényezőket nem csak a La Poste jogállása és az abból származó garancia jelentik, semmilyen tekintetben sem érvénytelenítik a Bizottság bizonyítását
(282)
A francia hatóságok azon észrevételeinek többsége, amelyek annak igazolására szolgálnak, hogy állítólag „a garancia nem gyakorol hatást a La Poste minősítésére” (136), kizárólag azt igazolják, hogy a garancia nem az egyetlen elem, amelyet a hitelminősítő intézetek figyelembe vesznek. Márpedig ezt a pontot a Bizottság elismeri: semmilyen tekintetben sem érvényteleníti azt a megállapítást, amely szerint a hitelminősítő intézetek figyelembe veszik a garanciát a postai szolgáltatók minősítésének meghatározásakor. Másfelől a francia hatóságok érvelésük során nem minden tényezőt tekintenek azonosnak.
- A francia hatóságok által a postai jogalanyok minősítésére vonatkozóan az intézetek elméletéből vett érvek
(283)
A francia hatóságok a hitelminősítő intézetek által alkalmazott módszertant az állami támogatásnak a postai szereplők minősítésére gyakorolt hatásáról szóló S & P-feljegyzés (137) alapján vizsgálják meg. Hangsúlyozzák, hogy az S & P által ismertetett besorolásban az 1. kategóriába való besorolás széles körű kritériumokon alapul, de nem utal a minősített szolgáltató jogállására. A francia hatóságok ebből azt a következtetést vonják le, hogy a hitelminősítő intézetek számára a jogállás nem fontos elemzési tényező.
(284)
A Bizottság vitatja ezt az elemzést, és rámutat, hogy az S & P a szolgáltatók jogállását egyértelműen az állami támogatás intenzitásának értékelésére szolgáló egyik kulcstényezőként határozza meg (lásd az S & P módszertanára vonatkozó (264)-(267) preambulumbekezdést).
(285)
Másfelől a francia hatóságok hangsúlyozzák, hogy az S & P az olasz postát a La Poste-tal megegyező kategóriába sorolta, bár az magánjogi személy, és a pénzügyi teljesítménye nem indokolja az e kategóriába való besorolást (138).
(286)
Az a megállapítás, amely szerint egy magánjogi személynek minősülő postai szolgáltatót - adott esetben a Poste Italianét - valamely hitelminősítő intézet erőteljes állami támogatás kedvezményezettjének tekinthet és a La Poste-tal azonos kategóriába sorolhat, semmilyen tekintetben sem érvényteleníti a Bizottság azon bizonyítását, amely annak megállapítását célozza, hogy a hitelminősítő intézetek figyelembe veszik a La Poste jogállásából fakadó garancia létezését. A Bizottság ugyanis elismeri, hogy a postai jogalanyok, mint amilyen például a Poste Italiane, a La Poste-tal azonos kategóriába sorolhatók anélkül, hogy garanciában részesülnének, amennyiben más tényezők igazolják, hogy erőteljes állami támogatásban is részesülnek. Annak bizonyítása érdekében, hogy a garancia egyáltalán nem befolyásolja a minősítést, be kellett volna bizonyítani, hogy a Poste Italiane és a La Poste szigorúan összehasonlítható helyzetben voltak a hitelminősítő intézetek által az állami támogatás megítéléséhez figyelembe vett különböző tényezők tekintetében, és hogy a két jogalany közötti egyedüli különbség a La Poste javára nyújtott garancia. Másképp fogalmazva: ahhoz, hogy az összehasonlításnak legyen értelme, meg kell állapítani „minden tényező azonosságát”, amit a francia hatóságok nem tettek meg.
(287)
Ezenkívül, bár a francia hatóságok bebizonyították, hogy a Poste Italiane és a La Poste helyzete - a francia posta javára nyújtott garancia létezésétől eltekintve (amelyet nem bizonyítottak be) - szigorúan összehasonlítható, megjegyzendő, hogy az S & P mindenesetre eltérően értékeli az olasz állam és a francia állam által a postájának nyújtott támogatás mértékét. Az S & P ugyanis úgy ítéli meg, hogy az olasz állam által a Poste Italiane javára nyújtott potenciális támogatás „erőteljes”, míg a francia állam által a La Poste javára nyújtott támogatás „rendkívül erőteljes” (139). A Bizottság nem zárja ki, hogy ebben az értékelésbeli eltérésben a garancia hatását kell látni, amelynek a létezésére az S & P ugyanazon feljegyzésben emlékeztetett közvetlenül azt az állítást követően, amely szerint a La Poste rendkívül erőteljes támogatásban részesül (140). Mindenesetre nem helytálló következtetést levonni azon okokkal összefüggésben, amelyek miatt a Poste Italianét egy adott időpontban a La Poste-tal azonos kategóriába sorolták. Egyfelől ugyanis ez az eljárás nem ezekre az okokra vonatkozik. Másfelől a hitelminősítő intézetek által az értékelés során figyelembe veendő tényezők sokrétűsége nem teszi lehetővé olyan következtetés levonását, hogy egy jogszabályban foglalt végső garancia fennállása vagy hiánya konkrét hatást gyakorol-e a minősítésre.
- A francia hatóságok által a magánszféra minősítéseiből levezetett érvek
(288)
A francia hatóságok emlékeztetnek arra, hogy „a magánszféra bővelkedik olyan esetekben, amelyekben egy leányvállalat minősítése az anyavállalatéhoz kapcsolódik”. Azt a következtetést vonják le, hogy ez a fajta megközelítés tehát nem a közjogi jogállás sajátosságát jelentené.
(289)
A Bizottság nem vitatja, hogy egy leányvállalat minősítése - a magánszektoron belül is - kapcsolódhat az anyavállalatáéhoz és különösen ahhoz a becsült támogatási mértékhez, amelyet az anyavállalat hajlandó a leányvállalatának nyújtani, ami esetlegesen megnyilvánulhat az előbbi garanciavállalásaiban. Ez az érv csak megerősíti a Bizottság elemzését. Azt illusztrálja ugyanis, hogy a közintézményi jogállás, valamint az abból fakadó garancia olyan tényező, amely bizonyítja az intézetek által a La Poste minősítésekor figyelembe vett állami támogatást.
- A francia hatóságok által a La Poste minősítéséből levezetett érvek
(290)
A francia hatóságok azt is hangsúlyozzák, hogy 2005-ben az S & P a La Poste minősítését stabil kilátással társuló AA- minősítésre szállította le, míg a jogállás egyáltalán nem változott. A francia hatóságok azt a következtetést vonják le, hogy a La Poste minősítése csak a jogállásának a következménye (141). A francia hatóságok rámutatnak arra is, hogy a La Poste-ra vonatkozó, 2007. április 3-i S & P-feljegyzésben az S & P által a minősítés alátámasztására említett két tényező a közszolgáltatási feladatok gazdasági jelentősége és az „erős részvényesi támogatottság” („strong shareholder backing”), nem pedig a jogállás (142).
(291)
Ahogyan a fentiekben ismertetésre került, a Bizottság elismeri, hogy nem a garancia létezése az egyetlen tényező, amelyet a hitelminősítő intézetek figyelembe vesznek annak a támogatásnak az értékelésekor, amelyet az állami hatóságok hajlandóak egy nehézségekkel küzdő vállalkozásnak nyújtani. A kormányzati támogatásnak a postai szolgáltatók minősítéseire gyakorolt hatásairól szóló S & P-tanulmányra (143) támaszkodva a Bizottság mindazonáltal kimutatta, hogy a hitelminősítő intézetek valamely garancia létezését a La Poste javára nyújtott állami támogatás lényeges tényezőjeként veszik figyelembe.
(292)
Ebben a tekintetben a Bizottság vitatja a francia hatóságok azon elemzését, amely szerint az S & P által a 2007. április 3-i feljegyzésében említett „erős részvényesi támogatottság” („strong shareholder backing”) elkülönülne a közjogi jogállás és a garancia kérdésétől. Az állami támogatásnak a postai szolgáltatók minősítéseire gyakorolt hatásairól szóló tanulmányból ugyanis az következik, hogy a jogállás és a garancia határozottan lényeges tényezők a La Poste javára nyújtott állami támogatás megítélése szempontjából.
(293)
A Bizottság vitatja a 2007. áprilisi feljegyzés francia hatóságok általi értelmezését is, amely szerint az S & P kizárólag azon feltevése alapján választott felülről lefelé építkező módszertant, amelynek megfelelően a La Poste-nak középtávon a La Poste 100 -os részvényesének kellene maradnia, és semmiképpen sem a La Poste közjogi jogállása és az e jogálláshoz kapcsolódó garancia alapján. A Bizottság emlékeztet arra, hogy „a tőkeszerkezet jövőbeli valószínű változását”, amely az S & P megfogalmazása szerint a közjogi jogállás és az e jogálláshoz kapcsolódó garancia megszűnésével járna, az S & P kifejezetten figyelembe veszi minősítésében (144). Következésképpen egyértelmű, hogy nemcsak a tőkeszerkezet-változás, hanem annak vonzatai (a közjogi jogállás és a garancia megszűnése) is lényegesek, mivel a La Poste-nak az államhoz viszonyított növekvő önállósága tekintetében a tőkeszerkezet-változás a leginkább előremutató lépés.
3. A La Poste által ténylegesen elért hitelfeltételek
(294)
A francia hatóságok azzal érvelnek, hogy a Bizottság által a garancia létezésére, valamint azt követően annak közeljövőbeli megszüntetésére vonatkozóan tett bejelentés egyáltalán nem volt hatással a La Poste finanszírozási feltételeire. Ez utóbbi ugyanis 2006 októberében egy kötvénykölcsön kibocsátása során, közvetlenül azt követően, hogy a Bizottság bejelentette a megfelelő intézkedésekre vonatkozó ajánlását, a 15 év futamidejű kibocsátás esetében 12 bázispontos kamatrést, a 7 év futamidejű kibocsátás esetében pedig 4 bázispontos kamatrést ért el az irányadó kamatcserehozam (mid-swap) (145) tekintetében. Márpedig az előző, 2004-ben megvalósított kötvénykibocsátás, amely egy 15 év futamidejű kötvényre vonatkozott, 8 bázispontos kamatrést eredményezett az irányadó kamatcserehozam (mid-swap) tekintetében. A francia hatóságok azt a következtetést vonják le, hogy a La Poste finanszírozási feltételei nem valamely garancia de jure vagy de facto létezésén alapulnak.
(295)
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a francia hatóságok következtetése, amely szerint a Bizottság bejelentése semmiféle hatást nem gyakorolt a finanszírozási feltételekre, nem megalapozott, hiszen - éppen ellenkezőleg - a kamatrés romlása, 8 pontról 12 pontra való növekedése figyelhető meg.
(296)
Másfelől még azt feltételezve is, hogy a kamatrés csökkenne, amely eset nem áll fenn, a Bizottságnak kétségei vannak azon következtetéseket illetően, amelyeket ebből a La Poste finanszírozási költségeire vonatkozóan tett bizottsági bejelentés hatásával kapcsolatban lehetne levonni, mivel a befektetők számos egyéb elemet is figyelembe vesznek, például a La Poste pénzügyi szerkezetét, amely 2004 és 2006 között változhatott.
(297)
Másfelől még akkor is, ha a Bizottság bejelentése előtti és utáni feltételek azonosak voltak, vagy ha az eltérés nem volt jelentős, az semmilyen tekintetben sem bizonyítaná, hogy a garancia nem befolyásolja a hitelfeltételeket. A francia hatóságok által említett kibocsátás időpontjában ugyanis a La Poste-nak nyújtott garancia létező támogatásnak minősült. Következésképpen továbbra is érvényes volt és kiterjedt a kibocsátásokra. A garancia - adott esetben - csak az e határozat által a megszüntetésére megállapított időponttól számítva válik jogellenes támogatássá.
(298)
Végezetül minthogy a Bizottság bebizonyította, hogy a La Poste jogállásából fakadó garancia - a minősítésére gyakorolt pozitív hatás miatt - előnyt biztosíthat ez utóbbi számára, a Bizottság úgy ítéli meg, hogy e garancia múltbeli konkrét hatásait nem kell bebizonyítania. Az állami támogatási rendszer állandó alapelve ugyanis, hogy a Bizottságnak nem kell bebizonyítania a támogatások tényleges hatásait, mivel ebben az esetben azok a tagállamok, amelyek nem jelentik be a támogatásokat, előnyben részesülnének azokkal szemben, amelyek bejelentik azokat (146). A korlátlan garanciát bejelentő tagállam számára az intézkedés kizárólag annak potenciális hatásai miatt lenne tilos, míg egy olyan tagállam, amely azt esetlegesen nem jelentette be, annak bizonyításával védekezhet, hogy konkrétan a garancia nem biztosított előnyöket a kedvezményezettje számára. Másfelől - mint az új intézkedések esetében - a Bizottságnak értékelnie kell, hogy a létező intézkedések a jövőre nézve összeegyeztethetőek-e a Szerződés szabályaival, és nem feltétlenül kell bebizonyítania, hogy az intézkedés korábban a Szerződéssel összeegyeztethetetlen hatásokkal járt (147). Másfelől a Bizottság nem rendelheti el egy létező támogatás által már esetlegesen biztosított előnyök visszaszerzését. Következésképpen a garancia által a hitelfeltételekre gyakorolt konkrét hatásokat sem szükséges bebizonyítani.
b) Tekintve, hogy a garancia korlátlan, a La Poste által az államnak fizetendő piaci díj összege nem számítható ki, ami alkalmazhatatlanná teszi a francia hatóságok által javasolt továbbengedményezési rendelkezést
(299)
A fentiek alapján a Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy a La Poste-nak nyújtott garancia - időtartamát, összegét és terjedelmét tekintve - korlátlan, és ahhoz ellenszolgáltatás nem kapcsolódik. Ezen túlmenően a garancia az egyetemes postai szolgáltatási tevékenységekre és a versenytevékenységekre egyaránt kiterjed. A Bizottság úgy ítéli meg, hogy - a La Poste javára nyújtott állami garancia korlátlan jellegére való tekintettel és a Bizottság döntéshozatali gyakorlatának (148) megfelelően - a La Poste által a szóban forgó korlátlan garancia biztosításáért az államnak fizetendő piaci díj összege nem számítható ki. Bármely garancia esetében ugyanis a támogatást a garancia felajánlásakor nyújtják. Márpedig egy olyan korlátlan garancia esetében, amely potenciálisan - és határozatlan időtartamig - fedezheti a vállalkozás valamennyi tartozását, az odaítélés időpontjában nyújtott támogatás összege nem határozható meg előzetesen, és következésképpen nem számítható ki megfelelő piaci díj (149). Ez alkalmazhatatlanná teszi a francia hatóságok által javasolt továbbengedményezési rendelkezést.
c) A La Poste által az implicit állami garanciának köszönhetően elért kedvezőbb hitelfeltételek szelektív előnyt képeznek
(300)
Az előny szelektív, mivel a La Poste versenytársai abból nem részesülnek: a La Poste versenytársai ugyanis a bírósági szanálási és felszámolási eljárások hatálya alá tartoznak, nem részesülnek a közintézményi jogálláshoz kapcsolódó korlátlan állami garanciában.
4.1.3. A VERSENY TORZULÁSA ÉS A KERESKEDELEM ÉRINTETTSÉGE
(301)
A vizsgált intézkedés a La Poste működési költségeinek csökkenését eredményezheti, aminek az lenne a hatása, hogy előnyben részesíti a La Poste-ot, és következésképpen torzítja a kereskedelmet az EUMSz. 107. cikkének (1) bekezdése értelmében. Ezenkívül mivel a La Poste tevékenységi ágazatai - többek között a csomagok, a címzés nélküli küldemények, valamint a levelek kézbesítése, amelyeknek a kézbesítése nem kizárólag a La Poste számára van fenntartva - jelentős mértékben nyitva állnak a Közösségen belüli kereskedelem előtt, az ilyen intézkedések kedvezőtlen hatással lehetnek a Franciaországban hasonló gazdasági tevékenységeket folytató vagy fejleszteni szándékozó vállalkozásokra. Ebben a tekintetben indokolt megjegyezni, hogy a 2002/39/EK és a 2008/6/EK irányelvvel módosított, a közösségi postai szolgáltatások belső piacának fejlesztésére és a szolgáltatás minőségének javítására vonatkozó közös szabályokról szóló, 1997. december 15-i 97/67/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (150) (a továbbiakban: a postai irányelv) alkalmazásában valamennyi postai szolgáltatást legkésőbb 2011. január 1-jéig meg kell nyitni a franciaországi verseny előtt. E feltételek mellett a La Poste javára nyújtott korlátlan állami garancia létezése - az EUMSz. 107. cikkének (1) bekezdése értelmében - torzíthatja a versenyt és érintheti a kereskedelmet.
4.1.4. AZ INTÉZKEDÉS TÁMOGATÁSJELLEGÉRE VONATKOZÓ KÖVETKEZTETÉS
(302)
A La Poste javára annak közintézményi jogállásából fakadóan nyújtott állami garancia tehát az államnak tulajdonítható állami források átruházásával jár, továbbá - azáltal, hogy előnyben részesíti a La Poste-ot - torzítja a tagállamok közötti versenyt és kereskedelmet, vagy azok torzulásával fenyeget. A Bizottság azt a következtetést vonja le, hogy ez a garancia az EUMSz. 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatást képez.
4.2. ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉG
(303)
Mivel a vizsgált intézkedés az EUMsz. 107. cikke (1) bekezdésének hatálya alá tartozik, meg kell vizsgálni, hogy a Bizottság összeegyeztethetőnek nyilváníthatja-e ezt az intézkedést az EUMSz. 107. cikkének (2) és (3) bekezdésében, valamint 106. cikkének (2) bekezdésében előírt eltérések alkalmazásában.
(304)
Úgy tűnik, hogy a La Poste javára nyújtott korlátlan állami garancia az EUMSz. 107. cikkének (2) bekezdésében előírt mentességek egyetlen alkalmazási feltételének sem felel meg, mivel a vizsgált intézkedés az ezen eltérések által előírt célkitűzések egyikére sem irányul.
(305)
Az EUMSz. 107. cikke (3) bekezdésének a) pontja értelmében valamely támogatási intézkedés a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítható, ha azt olyan közösségi térségek gazdasági fejlődésének előmozdítására nyújtják, ahol rendkívül alacsony az életszínvonal vagy jelentős az alulfoglalkoztatottság. Mivel a La Poste javára nyújtott korlátlan állami garancia olyan diszkrecionális egyedi intézkedés, amely semmiféle regionális célkitűzést nem követ, amely időben korlátlan, amely nem kapcsolódik semmiféle befektetéshez, és amely nem csökkenő, az EUMSz. 107. cikke (3) bekezdésének a) pontjában előírt eltérés nem alkalmazandó.
(306)
Ami az EUMSz. 107. cikke (3) bekezdésének b) és d) pontját illeti, a szóban forgó támogatást nem valamely közös európai érdeket szolgáló fontos projekt megvalósításának előmozdítására vagy a francia gazdaságban bekövetkezett komoly zavar megszüntetésére nyújtják. A La Poste javára nyújtott korlátlan állami garancia nem célozza a kultúra és a kulturális örökség megőrzésének előmozdítását sem.
(307)
Az EUMSz. 107. cikke (3) bekezdésének c) pontjában előírt eltérés értelmében valamely támogatás összeegyeztethetőnek tekinthető, ha azt egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődésének előmozdítására nyújtják, amennyiben az ilyen támogatás nem befolyásolja hátrányosan a kereskedelmi feltételeket a közös érdekkel ellentétes mértékben. A La Poste javára nyújtott korlátlan állami garancia sem befektetésre, sem munkahelyteremtésre nem vonatkozik, és következésképpen működési és feltétel nélküli támogatást képez. A Bizottság a döntéshozatali gyakorlatának megfelelően egy ilyen támogatást nem tekinthet úgy, hogy azt egyes gazdasági tevékenységek vagy gazdasági területek fejlődésének elősegítésére nyújtják.
(308)
Végezetül a La Poste javára nyújtott korlátlan állami garancia nem tekinthető összeegyeztethetőnek az EUMSz. 106. cikkének (2) bekezdése alapján sem. Ez az eltérés arról rendelkezik, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vagy a jövedelemtermelő monopólium jellegű vállalkozások olyan mértékben tartoznak a Szerződések szabályai, különösen a versenyszabályok hatálya alá, amennyiben ezek alkalmazása sem jogilag, sem ténylegesen nem akadályozza a rájuk bízott sajátos feladatok végrehajtását. A kereskedelem fejlődését ez nem befolyásolhatja az Unió érdekeivel ellentétes mértékben.
(309)
A francia jogszabályok a La Poste-ra közszolgáltatási kötelezettségeket bíztak. Ezen a jogcímen a postai szolgáltató pénzügyi ellentételezésben részesülhet vagy olyan előjogokat élvezhet, amelyek eltérnek bizonyos, általánosan alkalmazandó jogi szabályoktól. Az ilyen pénzügyi intézkedéseknek vagy előjogoknak azonban arra a mértékre kell korlátozódniuk, amely a La Poste számára a közszolgáltatási kötelezettségek jogcímén felmerülő pótlólagos költségek ellentételezéséhez szükséges.
(310)
A közszolgáltatási kötelezettségek ellentételezése formájában nyújtott állami támogatások közösségi keretrendszere meghatározza azokat a feltételeket, amelyek mellett a Bizottság egy ilyen ellentételezést az EUMSz. 106. cikke (2) bekezdésének alkalmazásában a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekint. A folyósított ellentételezés nem haladhatja meg a közszolgáltatás nyújtásának költségeit, figyelembe véve az ahhoz kapcsolódó bevételeket, valamint az e kötelezettségek végrehajtásához szükséges ésszerű nyereséget.
(311)
Jelen esetben egy ilyen elemzés a La Poste javára nyújtott korlátlan állami garancia olyan módon történő piaci értékelését feltételezné, hogy ellenőrizze: annak értéke nem haladja meg az egyetemes postai szolgáltatás nyújtásának nettó költségeit. Márpedig figyelembe véve azt a tényt, hogy ez a garancia korlátlan, ez az elemzés nem végezhető el, ami kizárja az EUMSz. 106. cikkének (2) bekezdésében előírt eltérés alkalmazását.
(312)
Ezenkívül még ha lehetséges is lenne egy ilyen értékelés, az csak az „egyetemes postai szolgáltatási” feladatot érintő tevékenységeket részesíthetné előnyben. Márpedig a korlátlan állami garancia - jelenlegi formájában - a La Poste valamennyi tevékenységére kiterjed, ideértve az „egyetemes postai szolgáltatási” feladatot nem érintő tevékenységeket is.
(313)
A Bizottság véleménye szerint a kereskedelem fejlődése ennélfogva az Unió érdekével ellentétes mértékben érintett.
(314)
Ezenkívül Franciaország nem hivatkozott olyan tényezőkre, amelyek bizonyítják az intézkedésnek az EUMSz. 107. cikke (2) vagy (3) bekezdésével vagy 106. cikke (2) bekezdésével való összeegyeztethetőségét, hanem a garancia létezésének vitatására szorítkozott. Nem bizonyította be tehát a támogatás összeegyeztethetőségét, noha a bizonyítási teher az ítélkezési gyakorlat szerint rá hárul.
(315)
Következésképpen a vitatott intézkedés - még az 1980. évi törvény végrehajtási rendeletére és a La Poste követeléseket tartalmazó szerződéseibe korlátozó záradék beillesztésére vonatkozó francia javaslatok szerinti módosított formában is - létező állami támogatásnak minősül a 659/1999/EK rendelet 1. cikkének b) pontja értelmében, és a gazdasági tevékenységekkel megbízott vállalkozásoknak nyújtott korlátlan állami garanciákra vonatkozó bizottsági döntéshozatali gyakorlatnak megfelelően (151) ez a támogatás az EUMSz. által előírt eltérések egyik alkalmazási feltételének sem felel meg. Következésképpen a fent említett korlátlan állami garancia összeegyeztethetetlen a belső piaccal.
4.3. A TULAJDONI REND TEKINTETÉBEN FENNÁLLÓ SEMLEGESSÉG
(316)
A Bizottság ezzel a következtetéssel semmilyen módon nem vonja kétségbe, hogy a La Poste állami tulajdonban van, és nem vitatja magát a közjogi jogállást sem. A Bizottság egyszerűen problematikusnak ítéli az ebből a jogállásból - a francia jog jelenlegi állása szerint - a La Poste számára fakadó garanciát.
(317)
Az EUMSz. 345. cikke értelmében az Unió a tagállamokon belüli tulajdoni rend tekintetében semleges, és a Szerződés egyetlen rendelkezése sem akadályozza meg, hogy az állam (teljes egészében vagy részlegesen) vállalkozások tulajdonosa legyen. Erre való tekintettel a versenyszabályokat ugyanúgy kell alkalmazni a magánvállalkozásokra, mint az állami vállalkozásokra. E két vállalkozástípus egyike sem kerülhet előnybe vagy hátrányba e szabályok alkalmazása révén. Ebben az esetben a garancia nem a tulajdonból, hanem a vállalkozás jogállásából fakad. A tagállamok szabadon választhatják meg a vállalkozások jogi formáját, választásuk során azonban tiszteletben kell tartaniuk a Szerződés versenyszabályait. Különösen az az egyszerű tény, hogy a garancia automatikusan kapcsolódik valamely adott jogálláshoz, nem akadályozza meg, hogy az említett garancia - az alkalmazandó feltételek együttes teljesülése esetén (152) - az EUMSz. 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősüljön. Ezt a következtetést nem érinti az EUMSz. 345. cikke. Egy versenyforgatókönyvben ezzel szemben a semlegesség alapelve az állami vállalkozások javára magánszektorbeli versenytársaik rovására nyújtott bármely indokolatlan előny megszüntetésével járna. A Bizottság azonos megközelítést alkalmazott például a németországi állami hitelintézetekre vonatkozó ügyben (153), valamint az EDF-re vonatkozó ügyben (154).
4.4. A LA POSTE-RÓL ÉS A POSTAI TEVÉKENYSÉGEKRŐL SZÓLÓ TÖRVÉNYTERVEZET
(318)
A francia hatóságok 2009. július 31-i levelükben továbbították a Bizottságnak a La Poste-ról és a postai tevékenységekről szóló, a Miniszterek Tanácsa által 2009. július 29-én elfogadott törvénytervezetet, amely megállapítja, hogy a La Poste 2010. január 1-jén részvénytársasággá alakul.
(319)
Ezt követően elfogadásra került e törvénytervezet módosítása, amely a La Poste részvénytársasággá alakításának időpontját 2010 márciusára halasztotta.
(320)
A La Poste közszolgáltatásának megszervezéséről és a France Telecomról szóló, 1990. július 2-i 90-568. számú törvényt módosító, módosított törvénytervezet 1. cikkének 2. bekezdésében megállapítja, hogy: „A La Poste közjogi személy 2010. március 1-jétől La Poste elnevezésű részvénytársasággá alakul […].”
(321)
A francia hatóságok leszögezték, hogy a La Poste részvénytársasággá alakításának az lesz a hatása, hogy az a bírósági szanálás, illetve felszámolás alatt álló vállalkozásokra alkalmazandó közjog hatálya alá fog kerülni.
(322)
A Bizottság egyetért abban, hogy a La Poste - a francia hatóságok által továbbított törvénytervezet által előírt - részvénytársasággá történő tényleges átalakítása ennélfogva meg fogja szüntetni a számára nyújtott korlátlan garanciát. A Bizottság úgy ítéli meg, hogy ez az átalakítás olyan intézkedés, amely - a közösségi jognak megfelelően - felszámolhatja a La Poste-nak jelenleg nyújtott állami támogatást.
(323)
A törvénytervezet parlament általi elfogadása 2010 januárjára várható. 2006. október 4-én a Bizottság - az eljárási rendelet 18. cikkének megfelelően - a korlátlan garancia legkésőbb 2008. december 31-ig történő megszüntetését kérte. Tekintettel azonban ennek az esetnek a körülményeire és arra, hogy a francia hatóságokkal folytatott megbeszélések 2009 októberéig elhúzódtak, valamint az e támogatást megszüntető jogi aktusok jóváhagyásához szükséges időre, a Bizottság úgy ítéli meg, hogy ésszerű felkérni a francia hatóságokat arra, hogy legkésőbb 2010. március 31-ig ténylegesen szüntessék meg a korlátlan garanciát,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A Franciaország által a La Poste javára nyújtott korlátlan garancia a belső piaccal összeegyeztethetetlen állami támogatást képez. Franciaország ezt a támogatást legkésőbb 2010. március 31-ig megszünteti.
2. cikk
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a La Poste részvénytársasággá történő tényleges átalakítása ennélfogva megszünteti a javára nyújtott korlátlan garanciát. E korlátlan garancia legkésőbb 2010. március 31-ig történő tényleges megszüntetése olyan intézkedés, amely - az uniós jognak megfelelően - alkalmas az 1. cikkben megállapított állami támogatás felszámolására.
3. cikk
Franciaország az e határozatról szóló értesítést követő két hónapon belül továbbítja a Bizottságnak az e határozatnak való megfelelés érdekében már meghozott és tervezett intézkedések részletes leírását.
4. cikk
Ennek a határozatnak a Francia Köztársaság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2010. január 26-án.