A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2007. augusztus 6.)
bizonyos finnországi - az Åland-szigetek kivételével - postai ágazati szolgáltatásoknak a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról szóló 2004/17/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv alkalmazása alóli mentesítéséről
(az értesítés a C(2007) 3700. számú dokumentummal történt)
(Csak a finn és a svéd nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2007/564/EK)
AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA,
tekintettel az Európai Közösséget létrehozó szerződésre,
tekintettel a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31-i 2004/17/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvre (1) és különösen annak 30. cikke (4) és (6) bekezdésére,
tekintettel a Finnország által 2007. február 9-én e-mailben benyújtott kérelemre,
a közbeszerzési tanácsadó bizottsággal való konzultációt követően,
mivel:
I. TÉNYEK
(1)
2007. február 9-én Finnország a 2004/17/EK irányelv 30. cikkének (4) bekezdése szerinti kérelmet küldött e-mailben a Bizottságnak. A Bizottság 2007. március 21-én, 2007. április 18-án és 2007. május 15-én e-mailben további tájékoztatást kért, amelyet a finn hatóságok 2007. április 4-én, 2007. április 24-én és 2007. május 16-án e-mailben továbbítottak.
(2)
A Finnország által a Suomen Posti Oyj nevében - amely 2007. június 1-jével nevét Itella Oyjra változtatta (a továbbiakban: a finn posta) - benyújtott bizonyos finnországi (az Åland-szigetek kivételével) postai, illetve a postai szolgáltatásoktól eltérő szolgáltatásokra vonatkozik. A kérelemben ismertetett szolgáltatások a következők:
a)
címzett levelekkel kapcsolatos, belföldi és nemzetközi szolgáltatások (fogyasztóközi (Consumer to Consumer, CtC), a fogyasztó és a vállalat közötti (Consumer to Business, CtB), vállalatközi (Business to Business, BtB) és a vállalat és a fogyasztó közötti (Business to Consumer, BtC));
b)
címzett reklámküldeményekkel kapcsolatos szolgáltatások;
c)
címzetlen reklámküldeményekkel kapcsolatos szolgáltatások;
d)
vállalatközi szabványos csomagküldő szolgáltatások, belföldön és külföldön;
e)
a vállalat és a fogyasztó közötti, szabványos csomagküldő szolgáltatások, belföldön és külföldön;
f)
belföldi és nemzetközi fogyasztói szabványos csomagküldő szolgáltatások (fogyasztóközi és a fogyasztó és a vállalat közötti);
g)
belföldi és nemzetközi gyorspostai és futár csomagküldő szolgáltatások;
h)
hírlapok korai kézbesítése;
i)
hírlapok rendes időben való kézbesítése;
j)
könnyű árukkal kapcsolatos szolgáltatások (egyszeri szállítmányok) és teherszállítási szolgáltatások;
k)
raktározási szolgáltatások;
l)
szerződéses logisztika;
m)
a címzett reklámküldeményekkel kapcsolatos átfogó megoldások;
n)
nyomdai szolgáltatások;
o)
adatkezelési szolgáltatások;
p)
elektronikus tranzakciós szolgáltatások;
q)
bélyeggyűjtői szolgáltatások.
(3)
A kérelem mellé csatolták a független nemzeti hatóság, a Kilpailuvirasto/Konkurrensverket (a finn versenyhivatal) következtetéseit, amely egyfelől „semmilyen különös indokát nem látja annak, hogy ellenezze a 30. cikkben említett kivétel megadását”, ugyanakkor kijelentette, hogy „emlékeztetni kell arra, hogy a finn posta továbbra is nagyon erős piaci jelenléttel rendelkezik a hagyományos üzleti tevékenysége, azaz a levelek, a csomagok és az egyéb címzett küldemények összegyűjtésének és szétküldésének területén, noha a postai műveletekről szóló törvény alapján már 1994-ben megnyitották a teljes postai ágazatot a verseny előtt. Azonban nem alakult ki verseny a finn posta hagyományos üzleti tevékenységének területén. (…)”
II. JOGI KERETEK
(4)
A 2004/17/EK irányelv 30. cikke előírja, hogy az irányelvben említett bármely tevékenység folytatására irányuló szerződések nem tartozhatnak a 2004/17/EK irányelv hatálya alá, ha abban a tagállamban, ahol a szerződést teljesítik, a tevékenység közvetlen módon ki van téve a versenynek olyan piacokon, amelyekre a belépés nem korlátozott. A versenynek való közvetlen kitettséget objektív szempontok alapján kell értékelni, figyelembe véve az érintett ágazat egyedi jellemzőit. A piaci belépés akkor minősül szabadnak, ha a tagállam végrehajtotta és alkalmazta az adott ágazatot vagy annak egy részét megnyitó, megfelelő közösségi jogszabályokat.
(5)
Mivel Finnország végrehajtotta és alkalmazta a közösségi postai szolgáltatások belső piacának fejlesztésére és a szolgáltatás minőségének javítására vonatkozó közös szabályokról szóló, 1997. december 15-i 97/67/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvet (2), a 2004/17/EK irányelv 30. cikke (3) bekezdésének első albekezdésével összhangban a piacra való belépés nem tekinthető korlátozottnak. Egy adott piacon a versenynek való közvetlen kitettséget több mutató alapján kell értékelni, amelyek közül önmagában egyik sem döntő jellegű.
(6)
A határozat által érintett piacokra vonatkozó egyik fontos paraméter az adott piac legfontosabb szereplőinek piaci részesedése. A másik kritérium a piacok összefonódásának szintje. Mivel a határozat hatálya alá tartozó különböző tevékenységek feltételei változóak, a versenyhelyzet vizsgálata során figyelembe kell venni a különböző piacokon fennálló különböző helyzeteket.
(7)
Noha bizonyos esetekben a piac szűkebb meghatározása is elképzelhető, e határozat alkalmazásában az érintett piac pontos meghatározása nyitva hagyható, mivel a Finnország által benyújtott kérelemben felsorolt szolgáltatások közül több esetében a szűkebb vagy a tágabb értelmű meghatározástól függetlenül ugyanaz marad az elemzés eredménye.
(8)
Ez a határozat nem sérti a versenyszabályok alkalmazását.
III. ÉRTÉKELÉS
(9)
A 2004/17/EK irányelv 6. cikke (2) bekezdésének c) pontjával összhangban a logisztikai szolgáltatásokra - mint például a raktározási szolgáltatások és a szerződéses logisztika -, valamint a hozzáadott értékű szolgáltatásokra - mint például a nyomdai szolgáltatások, az adatkezelési szolgáltatások és az elektronikus tranzakciós szolgáltatások - az irányelv csak azzal a feltétellel vonatkozik, hogy az ilyen szolgáltatásokat olyan ajánlatkérők nyújtják, amelyek a 2004/17/EK irányelv 6. cikke (2) bekezdésének c) pontja szerinti postai szolgáltatásokat is nyújtanak. A Bizottság rendelkezésére álló információ szerint e feltétel nem teljesül Finnországban a raktározási, a nyomtatási, az adatkezelési és az elektronikus tranzakciós szolgáltatások tekintetében. Következésképpen a 2004/17/EK irányelv nem vonatkozik e szolgáltatások finnországi nyújtására.
(10)
A fogyasztói levelek (belföldi és nemzetközi fogyasztóközi és a fogyasztó és a vállalat közötti, címzett levelekkel kapcsolatos szolgáltatások) tekintetében a finn posta 100 %-os piaci részesedéssel rendelkezik. Az üzleti levelek tekintetében a becsült piaci részesedése 85 % (a belföldi és nemzetközi vállalatközi címzett levelekkel kapcsolatos szolgáltatások) és 95 % (a belföldi és külföldi, a vállalat és a fogyasztó közötti címzett levelekkel kapcsolatos szolgáltatások) között változik, egyik versenytársa sem éri el a 10 % feletti becsült piaci részesedést. A rendelkezésre álló információ alapján a finn posta piaci részesedése a (kimenő és bejövő) címzett nemzetközi levelekkel kapcsolatos szolgáltatások területén megegyezik a tisztán belföldi szolgáltatásokéval. A finn hatóságok szerint ezek a szolgáltatások közvetlen módon ki vannak téve a versenynek, elsősorban a „hagyományos” papír alapú levélszolgáltatásoknak az elektronikus kommunikációs eszközökkel (pl. e-mail vagy SMS) való helyettesíthetősége miatt, másodsorban pedig mivel a piachoz való meglévő, korlátozás nélküli hozzáférés kiteszi az esetleges újoncok megjelenése miatti potenciális versenynek. A helyettesítés tekintetében meg kell jegyezni, hogy az EK versenyszabályai szerint a helyettesíthetőséget többek között a termékjellemzők, a termék ára és a más lehetséges helyettesítőkre való váltáshoz kapcsolódó akadályok alapján kell elemezni. Úgy tűnik, hogy a papír alapú küldemény és az elektronikus kommunikáció jellemzői jelentős mértékben különböznek, és jelentős akadálya van a papír alapú küldeményről az elektronikus küldeményre való átállásnak (3). Ez azt jelzi, hogy az elektronikus kommunikáció egy másik termékpiachoz tartozik, és ezért nem gyakorolhatnak közvetlen versenykorlátozást a finn posta címzett levelekkel kapcsolatos szolgáltatásaira. Továbbá úgy tűnik, hogy az elektronikus levél megnövekedett mértékű használatának fő hatása lényegesen csökkenti a papír alapú levélpiac teljes méretét, és nem kel vele versenyre. Például a benyújtott információ szerint a finn posta válasza a finn bankok elektronikus számlázással kapcsolatos növekvő mértékű marketingjére a saját elektronikus szolgáltatások megteremtése volt, és a posta nem tett semmilyen lépést a hagyományos, papír alapú kommunikációval kapcsolatban. Másodsorban a potenciális versennyel kapcsolatban meghatározó, hogy a teljes postai ágazatot megnyitották a verseny előtt 1994 óta, és a mai napig ez csak azzal járt, hogy a versenytársak összesen csupán 15 %-os becsült piaci részesedést szereztek meg a leginkább versenyképes szegmensben (belföldi és nemzetközi vállalatközi címzett levelek). Ennek eredményeként nincs jele annak, hogy előre láthatóan az esetleges verseny jelentős szerephez jutna. A független nemzeti hatóság, a Kilpailuvirasto/Konkurrensverket (azaz a finn versenyhivatal) következtetéseivel összhangban az a következtetés vonható le, hogy az ebben a preambulumbekezdésben vizsgált szolgáltatások Finnországban nincsenek közvetlenül kitéve a versenynek. Ezért a 2004/17/EK irányelv 30. cikkének (1) bekezdése nem alkalmazandó az említett tevékenységek finnországi folytatását lehetővé tevő szerződésekre.
(11)
A címzett reklámküldemény - amely e határozat alkalmazásában a marketingkommunikációnak szánt címzett küldeményt jelenti - tekintetében a finn posta becsült piaci részesedése 90 %-os, és egyik versenytársa sem ért el a 10 %-ot meghaladó piaci részesedést. A piacon jelen lévő magas szintű összefonódására tekintettel és az ezzel ellentétes értelmű egyéb jelzések hiányában, azt a következtetést kell levonni, hogy a címzett reklámküldeményekkel kapcsolatos szolgáltatások Finnországban nincsenek közvetlenül kitéve a versenynek. Ezért a 2004/17/EK irányelv 30. cikkének (1) bekezdése nem alkalmazandó az említett tevékenység finnországi folytatását lehetővé tevő szerződésekre.
(12)
E szolgáltatások tekintetében a finn posta helyzete elég stabil a 80 %-os becsült piaci részesedéssel (4). A finn posta legnagyobb (és egyedüli jelentős) versenytársának piaci részesedése gyakorlatilag a maradék 20 % (5). A finn versenyhatóság következtetéseivel összhangban az a következtetés vonható le, hogy a megvizsgált szolgáltatások kategóriája Finnországban nincs közvetlenül kitéve a versenynek. Ezért a 2004/17/EK irányelv 30. cikkének (1) bekezdése nem alkalmazandó az említett tevékenységek finnországi folytatását lehetővé tevő szerződésekre.
(13)
Ez a szolgáltatás a hetente legalább három alkalommal megjelenő hírlapok reggeli, a hét valamennyi napján való kézbesítését jelenti. E szolgáltatás tekintetében a finn posta körülbelül a piac háromnegyedéből (74 %) részesedik, a legnagyobb versenytársa pedig körülbelül 10 %-ból. Tekintettel a finn posta jelentős piaci részesedésére, ugyanakkor viszont a legnagyobb versenytársának viszonylag alacsony részesedésére, arra kell következtetni, hogy a hírlapok korai kézbesítése Finnországban nincs közvetlenül kitéve a versenynek. Ezért a 2004/17/EK irányelv 30. cikkének (1) bekezdése nem alkalmazandó az említett tevékenység finnországi folytatását lehetővé tevő szerződésekre.
(14)
A piaci részesedés 100 %-ával a finn posta egyedül nyújtja a szolgáltatást. Mivel az ilyen hírlapok kézbesítése ugyanakkor történik, mint a leveleké, és ugyanazon kézbesítési járatok felhasználásával, mint a (10) preambulumbekezdésben megvizsgált címzett levelekkel kapcsolatos szolgáltatások esetében, a versenyhelyzetre ugyanazon következtetés vonatkozik, mivel a nyomtatott hírlap és az elektronikus kommunikáció eltérő jellemzői itt még sokkal inkább nyilvánvalóak. Emiatt arra kell következtetni, hogy a hírlapok rendes időben való kézbesítése Finnországban nincs közvetlenül kitéve a versenynek. Ezért a 2004/17/EK irányelv 30. cikkének (1) bekezdése nem alkalmazandó az említett tevékenység finnországi folytatását lehetővé tevő szerződésekre.
(15)
A finn hatóságok által benyújtott értesítés és a kiegészítő információ szerint a címzett reklámküldeményekkel kapcsolatos átfogó megoldásokat olyan különféle szolgáltatások különböző kombinációjának tekintik, mint például a nyomdai szolgáltatások, a címzési és fókuszálási szolgáltatások, a másolási szolgáltatások és az (elektronikus) visszacsatolási szolgáltatások a címzett és/vagy címzetlen reklámküldeményekkel kapcsolatos szolgáltatásokkal kombinációban (6). A szolgáltatások pontos kombinációja az egyes fogyasztók igényétől függ. Egyenként vizsgálva a finn posta becsült piaci részesedése az ilyen, az „átfogó megoldásokkal” kombinálható szolgáltatások tekintetében nagymértékben változó: a címzett reklámküldemények esetén: 90 %, a címzetlen reklámküldemények esetén: 41 %, a nyomdai szolgáltatások esetén: 36 %, az adatkezelési szolgáltatások esetén (amelyek magukban foglalják a visszacsatolási szolgáltatásokat is): 4 %. Ez azt jelezheti, hogy a versenyhelyzet - függetlenül a szolgáltatások választott kombinációjától - nem lehet ugyanaz. Emellett a címzetlen reklámküldeményt olyannak lehet tekinteni, mint amely közvetlen módon van kitéve a versenynek, ami nem áll fenn a címzett reklámküldemények esetén. Mivel arról nem lehet meggyőződni, hogy mely szolgáltatások csoportosíthatók a fogyasztók kérésének megfelelően, az átfogó megoldásokra vonatkozó jogi rendszer alapvető jogi bizonytalanságot hordoz. Ilyen körülmények között a finn értesítés szerinti, a címzett reklámküldeményekkel kapcsolatos átfogó megoldások nem tartozhatnak egységes szolgáltatáskategóriaként a 2004/17/EK irányelv 30. cikke szerinti döntés hatálya alá.
(16)
Ezen a piacon a finn posta részesedése körülbelül 41 %-ra tehető. Figyelembe véve a piac összefonódásának szintjét, ahol a legnagyobb versenytárs körülbelül 30 %-os részesedésre tett szert, ezeket a tényezőket a versenynek való közvetlen kitettség mutatójaként kell értékelni.
(17)
A belföldi vállalatközi szabványos csomagküldő szolgáltatások tekintetében a finn posta piaci részesedése körülbelül 35 %-ra tehető. A nemzetközi szolgáltatások tekintetében a finn posta piaci részesedése - a rendelkezésre álló információ szerint - alacsonyabb, mint a belföldi szolgáltatások esetében, 13 és 15 % közé tehető. Figyelembe véve a belföldi szolgáltatások tekintetében a két legnagyobb versenytárs becsült összesített piaci részesedését, amely 28 %, megállapítható, hogy a tevékenység közvetlenül ki van téve a versenynek.
(18)
A finn posta piaci részesedése a belföldi szolgáltatások területén körülbelül 63 %, ami viszonylag magas szintet jelent. A nemzetközi szolgáltatások tekintetében a finn posta piaci részesedése - a rendelkezésre álló információ szerint - alacsonyabb, mint a belföldi szolgáltatások esetében, 13 és 15 % közé tehető. Azonban a belföldi szolgáltatások 37 %-ával a legnagyobb versenytárs becsült piaci részesedése meghaladja a finn posta részesedésének több mint felét, és az már olyan szintnek minősül, amelynél a versenytárs képes jelentős versenynyomást gyakorolni a finn postára. Ezeket a tényezőket tehát a versenynek való közvetlen kitettség mutatójaként kell értékelni.
(19)
Ezen a piacon nem a finn posta rendelkezik a legnagyobb piaci részesedéssel, becsült 10 %-os részesedése töredéke a legnagyobb versenytársáénak, amelynek piaci részesedése a piac harmadát-felét teszi ki. Ezeket a tényezőket tehát a belföldi és nemzetközi gyorspostai és futárszolgáltatások versenyének való kitettség mutatójaként kell értékelni.
(20)
A könnyű árukkal kapcsolatos, a 35-2 500 kg tömegű szállítási egységek egyszeri szállítmányban való szállítását jelentő szolgáltatások és a 2 500-5 000 kg tömegű vagy az 5 000 kg feletti tömegű nehéz konténerekben való szállítást jelentő szolgáltatások piacán a finn posta becsült piaci részesedése 6,7 % a könnyű áruk, míg 1,7 % a teherszállítás tekintetében. A részesedés mindkét esetben töredéke a két legnagyobb versenytárs piaci részesedésének. A könnyű árukkal kapcsolatos szolgáltatások piacán a két legnagyobb versenytárs becsült részesedése 51 % és 30 %, azaz a becsült összesített részesedésük 81 %. A teherszállítás piacán a két legnagyobb versenytárs becsült összesített részesedése 92 % (külön-külön 80 % és 12 %). Ezeket a tényezőket tehát a versenynek való közvetlen kitettség mutatójaként kell értékelni.
(21)
Amint az a (9) preambulumbekezdésben szerepel, a kiszervezett logisztikaként és a kapcsolódó adatrendszeri szolgáltatásokként/logisztikai alkalmazásokként és konzultációs szolgáltatásokként meghatározott szerződéses logisztika csak azzal a feltétellel tartozik a 2004/17/EK irányelv hatálya alá, hogy az ilyen szolgáltatásokat olyan ajánlatkérők nyújtják, amelyek az említett irányelv 6. cikke (2) bekezdésének b) pontja szerinti postai szolgáltatásokat is nyújtanak. A rendelkezésre álló információ szerint a finn posta az egyedüli ilyen ajánlatkérő ezen a finnországi piacon. A szerződéses logisztikai piacán a finn posta piaci részesedése elhanyagolható, mivel alig 1 %-nyi. Ezt tehát a versenynek való közvetlen kitettség mutatójaként kell értékelni.
(22)
A finn posta mellett, amely (az Åland-szigetek kivételével) a finnországi bélyegkibocsátó, két másik kategória szereplői tevékenykednek a bélyeggyűjtői szolgáltatások piacán: a bélyegkereskedők és a (bélyeg)aukciós házak. A finn posta becsült piaci részesedése a - kereskedők vagy aukciós házak által ellátott - bélyeggyűjtői szolgáltatások teljes finn piacán 50 %, míg a két legnagyobb bélyegkereskedő becsült összesített részesedése ugyanezen a piacon 20 %, a két legnagyobb aukciós ház becsült összes részesedése pedig a teljes piac 12 %-át teszi ki. E négy szereplő becsült összesített részesedése (32 %) meghaladja a finn posta becsült összesített részesedésének (50 %) a felét. Továbbá amennyiben a bélyegkereskedők és az aukciós házak által nyújtott szolgáltatásokat külön-külön vizsgáljuk, akkor e két kategória mindegyike két legnagyobb szereplőjének becsült összesített piaci részesedése lényegesen nagyobb szintet ér el. A bélyegkereskedők esetén a becsült összesített részesedés a bélyegkereskedelmi piac 55 %-a, míg az aukciós házak esetén a becsült összesített részesedés a bélyegaukciós piac 75 %-a. Ezeket a tényezőket tehát a bélyeggyűjtői szolgáltatások versenyének való közvetlen kitettség mutatójaként kell értékelni, akár a teljes piac, akár pedig külön a bélyegkereskedelmi és külön a bélyegaukciós piac esetében.
IV. KÖVETKEZTETÉSEK
(23)
Tekintettel a (9)-(22) preambulumbekezdésben megvizsgált tényezőkre, a 2004/17/EK irányelv 30. cikkének (1) bekezdésében a versenynek való közvetlen kitettségre vonatkozó feltételt teljesítettnek kell tekinteni (az Åland-szigetek kivételével) Finnországban a következő szolgáltatások tekintetében:
a)
címzetlen reklámküldeményekkel való reklámozás;
b)
belföldi és nemzetközi szabványos vállalatközi csomagküldő szolgáltatások;
c)
belföldi és nemzetközi szabványos, a vállalat és a fogyasztó közötti csomagküldő szolgáltatások;
d)
belföldi és nemzetközi gyorspostai és futár csomagküldő szolgáltatások;
e)
könnyű árukkal kapcsolatos szolgáltatások (egyszeri szállítmányok) és teherszállítási szolgáltatások;
f)
szerződéses logisztika;
g)
bélyeggyűjtői szolgáltatások.
(24)
Mivel a piachoz való korlátlan hozzáférés feltétele teljesítettnek tekinthető, a 2004/17/EK irányelv nem alkalmazandó abban az esetben, ha az ajánlatkérők a (23) preambulumbekezdés a)-g) pontjában felsorolt szolgáltatások nyújtását (az Åland-szigetek kivételével) Finnországban lehetővé tevő szerződéseket ítélik oda, sem pedig ha az ilyen tevékenységek Finnországban való folytatására szerveznek tervpályázatot.
(25)
E határozat alapját a Finn Köztársaság által benyújtott információk alapján a 2007 februárjától 2007 májusáig fennálló jogi és ténybeli helyzet képezi. E határozat felülvizsgálható, amennyiben a jogi vagy ténybeli helyzetben beálló jelentős változások miatt a 2004/17/EK irányelv 30. cikke (1) bekezdésének alkalmazhatóságára vonatkozó feltételek nem teljesülnek,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A 2004/17/EK irányelv nem alkalmazható az ajánlatkérő felek által odaítélt, és (az Åland-szigetek kivételével) Finnországban megvalósítandó következő szolgáltatásokat lehetővé tevő szerződésekre:
a)
címzetlen reklámküldeményekkel való reklámozás;
b)
belföldi és nemzetközi szabványos vállalatközi csomagküldő szolgáltatások;
c)
belföldi és nemzetközi szabványos, a vállalat és a fogyasztó közötti csomagküldő szolgáltatások;
d)
belföldi és nemzetközi gyorspostai és futár csomagküldő szolgáltatások;
e)
könnyű árukkal kapcsolatos szolgáltatások (egyszeri szállítmányok) és teherszállítási szolgáltatások;
f)
szerződéses logisztika;
g)
bélyeggyűjtői szolgáltatások.
2. cikk
Ennek a határozatnak a Finn Köztársaság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2007. augusztus 6-án.