A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2007. október 29.)
a svédországi villamosenergia-termelésnek és -értékesítésnek a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31-i 2004/17/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv alkalmazása alóli mentesítéséről
(az értesítés a C(2007) 5197. számú dokumentummal történt)
(Csak a svéd nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2007/706/EK)
AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA,
tekintettel az Európai Közösséget létrehozó szerződésre,
tekintettel a vízügyi, energiaipari, közlekedési és postai ágazatban működő ajánlatkérők beszerzési eljárásainak összehangolásáról szóló, 2004. március 31-i 2004/17/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvre (1), és különösen annak 30. cikke (4) és (6) bekezdésére,
tekintettel a Svéd Királyság által 2007. június 29-én e-mailben benyújtott kérelemre,
a közbeszerzési tanácsadó bizottsággal folytatott konzultációt követően,
mivel:
I. Tények
(1)
2007. június 29-én Svédország a 2004/17/EK irányelv 30. cikkének (4) bekezdése szerinti kérelmet küldött e-mailben a Bizottságnak. A Bizottság 2007. július 20-án e-mailben további tájékoztatást kért, amit a svéd hatóságok az eredeti határidő meghosszabbítását követően, 2007. augusztus 17-én e-mailben meg is adtak.
(2)
A Svéd Királyság által benyújtott kérelem villamosenergia-termelésre és -értékesítésre vonatkozik (nagy- és kiskereskedelmi viszonylatban).
(3)
A kérelem mellé csatolták a független nemzeti hatóság, a Konkurrensverket (a svéd versenyhivatal) következtetéseit, miszerint a 2004/17/EK irányelv 30. cikke (1) bekezdésének alkalmazhatóságára vonatkozó feltételek teljesülnek.
II. Jogi keret
(4)
A 2004/17/EK irányelv 30. cikke előírja, hogy az irányelvben említett bármely tevékenység folytatására irányuló szerződések nem tartozhatnak ezen irányelv hatálya alá, ha abban a tagállamban, ahol a szerződést teljesítik, a tevékenység közvetlen módon ki van téve a versenynek olyan piacokon, amelyekre a belépés nem korlátozott. A versenynek való közvetlen kitettséget objektív szempontok alapján kell értékelni, figyelembe véve az érintett ágazat egyedi jellemzőit. A piaci belépés akkor minősül szabadnak, ha a tagállam végrehajtotta és alkalmazta az adott ágazatot vagy annak egy részét megnyitó, megfelelő közösségi jogszabályokat. E jogszabályokat a 2004/17/EK irányelv XI. melléklete tartalmazza, amely irányelv a villamosenergia-ágazat tekintetében a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról szóló, 1996. december 19-i 96/92/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvre (2) hivatkozik. A 96/92/EK irányelv helyébe a villamos energia belső piacára vonatkozó közös szabályokról és a 96/92/EK irányelv hatályon kívül helyezéséről szóló, 2003. június 26-i 2003/54/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (3) lépett, amely még nyitottabbá teszi a piacot.
(5)
Svédország nem csak a 96/92/EK irányelvet, hanem a 2003/54/EK irányelvet is végrehajtotta és alkalmazta, teljes tulajdonosi szétválasztást valósítva meg az átviteli rendszerek esetében, illetve jogi és funkcionális szétválasztást az elosztó rendszerek esetében a legkisebb vállalatok kivételével, amelyek mentesülnek a funkcionális szétválasztás követelménye alól. Ebből következően - és a 30. cikk (3) bekezdésének első albekezdésével összhangban - a piacra való belépés nem tekinthető korlátozottnak.
(6)
A versenynek való közvetlen kitettséget több mutató alapján kell értékelni, amelyek közül önmagában egyik sem döntő jellegű. A határozat által érintett piacokra vonatkozó egyik fontos paraméter az adott piac meghatározó szereplőinek piaci részesedése. További ismérv a piacok összefonódásának szintje. Az érintett piacok sajátosságaira tekintettel egyéb kritériumokat is figyelembe kell venni, úgymint a likviditás mértékét, a kiegyenlítő piac működését, az árversenyt és a fogyasztók szolgáltatóváltásának arányát.
(7)
Ez a határozat nem sérti a versenyszabályok alkalmazását.
III. Értékelés
(8)
A Svédország által benyújtott kérelem a villamos energia termelését és értékesítését egyaránt érinti (nagy- és kiskereskedelmi viszonylatban).
(9)
A villamos energia svédországi nagykereskedelmi piaca nagymértékben beágyazódott a Dániát, Norvégiát, Svédországot és Finnországot magában foglaló skandináv energiapiacba. Ezt egyrészt a villamosenergia-termelők, másrészt a szállítók és az ipari vállalatok közötti, bilaterális kereskedelmi piac, valamint az azonnali és határidős ügyleteket bonyolító, önkéntes skandináv áramtőzsde (a „Nord Pool”) alkotja. E piac jellege és a „Nord Pool” (4) integrált piaci elrendezése egyértelmű elmozdulást mutat egy skandináv regionális nagykereskedelmi piac kialakulásának irányába. Az átviteli keresztmetszet időszakos leszűkülése következtében azonban az árak tekintetében időnként összesen hat földrajzilag elhatárolható piac jön létre, melyek egyikét Svédország alkotja. A svédországi hálózat öt fő ponton csatlakozik az Európai Gazdasági Térség hálózatainak egyéb részeihez (Nyugat-Dániához, Kelet-Dániához, Dél-Norvégiához, Észak-Norvégiához és Finnországhoz). 2005-ben az öt csatlakozási pont közül a legleterheltebbnek számító a vizsgált időszak 52 %-ában bizonyult a legszűkebb keresztmetszetnek, 8 %-ában pedig a legátjárhatóbbnak (5). Mind az öt csatlakozási ponton azonban ritkán fordult elő egyidőben ilyen mértékű terhelés. A svéd hatóságok szerint tehát Svédország teljesen önálló árzónát alkotott, azaz semmilyen egyéb árzónához nem kapcsolódott a tárgyidőszak 0,5 %-ában 2005-ben. Ha megvizsgáljuk továbbá a Svédországhoz 2001-től kapcsolódó zónák számát, látható, hogy az akkor még különálló hat árzóna közül legalább négyhez csatlakozott - Norvégia ekkor a jelenlegi két árzónához képest háromra tagolódott - a tárgyidőszak 82,4 %-ában (6). Ebből következően, és a korábbi bizottsági gyakorlattal (7) összhangban, a piac nemzeti vagy regionális mivolta nyitott kérdés marad, mivel az elemzés az értelmezés keretétől függetlenül azonos eredményt hoz
(10)
Lényegében ugyanezen okokból kifolyólag a villamosenergia-termelés terén szintén egy közös skandináv piac kialakulásának irányába tapasztalható elmozdulás, bár a svéd hálózatok és az Európai Gazdasági Térség egyéb hálózatai közötti csatlakozási pontok időszakos keresztmetszet-szűkülései és a - nagyságrendben Svédország meglévő termelőkapacitásának 24 %-át kitevő - kapacitás korlátozásai átmenetileg Svédország területére korlátozhatják a piacot. Itt is nyitott kérdés marad a piac nemzeti vagy regionális mivolta, mivel az elemzés az értelmezés keretétől függetlenül azonos eredményt hoz.
(11)
Amint azt a svéd hatóságok megerősítették, a kiskereskedelmi piac Svédország területére korlátozódik, többek között az adórendszerek eltérése és a skandináv államok közötti kiegyenlítési szerepvállalásra vonatkozó szabályzás következtében. A Konkurrensverket emellett kifejezetten kimondja, hogy a kiskereskedelmi piac elsősorban azért működik nemzeti keretek között, mert számos műszaki és szabályzási körülmény a végfelhasználót megakadályozza abban, hogy más országbeli energiabrókertől vásároljon villamos áramot.
(12)
A Bizottság közleménye a Tanácsnak és az Európai Parlamentnek: A belső gáz- és villamosenergia-piac létrehozása terén elért haladásról szóló jelentés (8) (a továbbiakban: a 2005-ös jelentés) megállapította, hogy „sok nemzeti piac az ipar nagyfokú koncentrációját mutatja, ami gátolja a hatékony verseny kifejlődését” (9). Következésképpen a villamosenergia-termelés tekintetében a „nemzeti piacokon folyó verseny egyik fokmérője a három legnagyobb termelő […] teljes piaci részesedése” (10). A „Technikai melléklet” (11) szerint a három legnagyobb termelőnek a skandináv régió teljes termeléséhez viszonyított összesített piaci részesedése 40 % (12), amely kielégítően alacsony szintnek mondható. A svéd terület vonatkozásában a három legnagyobb termelő összesített piaci részesedése természetesen nagyobb: 2004-ben mintegy 86,7 %-os (13) volt. Az az időszak azonban, amikor a svéd piac elszigetelten működött, 2005-ben nem haladta meg a teljes időszak 0,5 %-át (14). Az év jelentős szakaiban tehát versenykényszer érvényesül a svéd piacon a svéd területen kívüli energia importjának lehetőségéből eredően, amelyet tovább fokoz az a tény, hogy a skandináv országok egymás között nem számítanak fel díjat az átvitelért. A Svédország és az egyéb árzónák közötti csatlakozási pontok többnyire zavartalan átmenőforgalma azt eredményezi, hogy a svéd területen belül csak a teljes skandináv piac termelőkapacitásának figyelembevételével érdemes befektetni az energiaiparban. Az említett tényezőket a termelési piac vonatkozásában a versenynek való közvetlen kitettség mutatóiként kell értékelni, legyen szó akár a svéd belső nemzeti piacról, akár a fejlődő regionális piacról.
(13)
Az összefonódás mértéke szintén jó fokmérője a villamos áram terén jelentkező nagykereskedelmi versenyhelyzetnek, csakúgy mint a likviditás mértéke. Regionális szinten 2004-2005-ben a skandináv országok áramfogyasztásának 42,82 %-át fedezték a Nord Pool Spot AS - a (9) preambulumbekezdésben ismertetett önkéntes skandináv áramtőzsde - útján (15). A Zárójelentés tanúsága szerint az ilyen jellegű energiatőzsdén a termelésben mutatkozó összefonódás az energiatőzsde stabilnak mondható azonos (16) összefonódásában közvetlenül megnyilvánul (17). A skandináv régió három legnagyobb villamosenergia-termelője esetében ez a szint 40 % (18), amely regionális piacra vonatkoztatva kielégítőnek számít. Ha kizárólag a svéd piacot vesszük alapul, a három legnagyobb nagykereskedelmi piaci szereplő összesített piaci részesedése természetesen nagyobb: 2006-ban mintegy 86 %-os (19) volt. Nyomatékosítani kell azonban, hogy a svéd piacon versenyhelyzet alakult ki a három nagy és a több kisebb nagykereskedelmi piaci szereplő között. Ami pedig a skandináv területekkel kiépített kapcsolatokat illeti, ismét meg kell jegyeznünk, hogy az említett keresztmetszet-leszűkülési nehézségek nem folyamatosan, hanem átmeneti jelleggel jelentkeznek. A svéd piacra ennélfogva a nemzeti versenyhelyzeten túl gyakran külső nyomás is nehezedik, a villamos áram svéd területen kívüli beszerezhetőségéből eredően. Ezt támasztja alá az a tény is, hogy Svédország a nemzeti fogyasztás arányát tekintve a harmadik legnagyobb nettó villamosenergia-importőr az Európai Unióban (20), és hogy a skandináv országok egymás között nem számolnak fel átviteli díjat. Ezen túlmenően említést érdemel, hogy a villamosenergia-nagykereskedelem versenyfeltételeit a kérdéses piac területén a villamos energia vonatkozásában megvalósuló pénzpiaci kereskedés is nagyban befolyásolja, amelynek a Nord Pool-on keresztül létrejövő volumene a skandináv államokban fogyasztott mennyiség csaknem kétszeresét tette ki 2005-ben (21) (és ha az egyéb azonosított tranzakciókat, például a tőzsdén kívüli piacot vagy a közvetlen értékesítést is figyelembe vesszük, a 2005. évi mennyiség több mint ötszöröse az eredmény (22). A Technikai mellékletben (23) a likviditás ezen fokát kielégítőnek, azaz mint a jól működő versenypiac mutatójának tekintették. Figyelembe véve a svéd nagykereskedelmi piac és a skandináv piac szoros összefonódását, az ilyen mértékű likviditást egyben a svéd piacra nehezedő versenykényszernek is kell tekinteni. A Zárójelentés a Nord Poolt a leginkább likvid és hatékony nagykereskedelmi villamosenergia-piacok között tartja számon (24). Az említett tényezőket a nagykereskedelmi piac vonatkozásában a versenynek való közvetlen kitettség mutatóiként kell értékelni, legyen szó akár a svéd belső nemzeti piacról, akár a fejlődő regionális piacról.
(14)
Az ország területét figyelembe véve a kiskereskedelmi piac gazdasági szereplőinek száma meglehetősen magas (25) (a svéd hatóságok nyilvántartása szerint csaknem 130, amelyek közül számos országos viszonylatban kínálja szolgáltatásait), az 5 %-nál nagyobb piaci részesedéssel rendelkező vállalatok számához hasonlóan. 2004 végén a fogyasztók összes kategóriájának (kiemelten nagy ipari fogyasztók, kis- és középvállalatok, kiskereskedelmi egységek, háztartások) beszállító három legnagyobb szolgáltató összesített piaci részesedése kielégítőan alacsony szintű volt, mintegy 50 %-os (26). A svéd hatóságok tájékoztatása szerint 2006-ban a három legnagyobb vállalat összesített piaci részesedése a svéd kiskereskedelmi piacon 43 %-ot tett ki a fogyasztók számát tekintve. Ezeket a tényezőket tehát a versenynek való közvetlen kitettség mutatóiként kell értékelni.
(15)
Ebben a tekintetben szintén hasznos mutatónak számít a kiegyenlítő piacok működése a termelés és a nagy- és kiskereskedelmi piacok vonatkozásában egyaránt. Valójában minden olyan piaci résztvevő, akinek nehézségbe ütközik termelési portfólióját megrendelőjének arculatához igazítani, a kiegyenlítő energia átviteli rendszerüzemeltetők által meghatározott eladási ára és a túltermelés e piaci résztvevő által kifizetett visszavásárlási ára közötti különbség miatt költségekkel számolhat. Ezeket az árakat a szabályozó hatóság közvetlenül kiróhatja az átviteli rendszerüzemeltetőkre; illetve olyan piaci alapú mechanizmus által rögzülhetnek, amelynek keretében az árakat a termelésüket felfelé vagy lefelé szabályozni kívánó egyéb termelők ajánlatai határozzák meg […]. A kisebb piaci szereplők számára a legnagyobb nehézséget az átviteli rendszerüzemeltetőktől való felvásárlási ár és az eladási ár közötti számottevő különbség kockázata jelenti. Ez több tagállamban is előfordul, és várhatóan hátrányosan érinti a verseny alakulását. A nagy árkülönbség egyben azt is jelentheti, hogy a csupán egy-két ipari termelő által uralt kiegyenlítő piacon nem kielégítő a verseny szintje. Ezeket a problémákat tovább súlyosbíthatja, ha a hálózati felhasználók helyzetüket nem tudják valós időben korrigálni (27) A skandináv területen a kiegyenlítő energiaellátást a csaknem teljes mértékben integrált kiegyenlítő piac biztosítja, melynek főbb jellemzői (piacalapú árképzés; óránkénti ajánlati határidő, lehetővé téve a hálózati felhasználók számára helyzetük óránkénti korrekcióját; az átviteli rendszerüzemeltetőktől vásárolt energia vételi árának és az eladási árnak az alacsony különbözete) alapján kijelenthető, hogy a versenynek való közvetlen kitettség mutatója.
(16)
Tekintettel az érintett termék (a villamos energia) jellemzőire és az egyenértékű kiváltó termékek vagy szolgáltatások hiányára, a villamosenergia-piacokon fennálló versenyhelyzet értékelése során az árverseny és az árképzés egyre döntőbb jelentőséggel bír. A szolgáltatót váltó fogyasztók száma az árverseny természetes fokmérője, és mint ilyen, közvetve „a verseny hatékonyságának természetes jelzője.” Ha kevés fogyasztó vált, valószínűleg gond van a piac működésével, még ha a történelmi szolgáltatóval folytatandó újratárgyalás lehetőségéből eredő hasznokat nem is lenne szabad figyelmen kívül hagyni (28). Emellett a szabályozott végfelhasználói árak megléte döntő szerepet játszik a fogyasztói magatartás alakulásában […]. Noha átmeneti időszakokban indokolt a szabályzók fenntartása, alkalmazásuk egyre nagyobb mértékű torzuláshoz vezethet a befektetési igény jelentkezésével (29).
(17)
Egy nemrégiben készített bizottsági munkadokumentum (30), megállapításai szerint a svéd kiskereskedelmi villamosenergia-piacon gyakori a fogyasztói szolgáltatóváltás. Az 1996-os piaci reform óta az energiafogyasztók összesen 54 %-a újratárgyalta meglévő szolgáltatójával kötött szerződésének feltételeit, illetve szolgáltatót váltott. Általánosságban elmondható, hogy tényleges verseny működött a végső fogyasztók esetében (31). Ehhez hozzájárul, hogy Svédországban nem a végfelhasználók szabályozzák az árakat (32), hanem maguk a gazdasági szereplők, és nincs szükség egyetlen felügyeleti szerv jóváhagyására sem az árérvényesítéshez. A svédországi helyzet a szolgáltatóváltás és a végfelhasználói árak szabályzása tekintetében ezért kielégítő, és a versenynek való közvetlen kitettség mutatójának tekintendő.
IV. Végkövetkeztetések
(18)
Tekintettel a (8)-(17) preambulumbekezdésben tárgyalt tényezőkre, a 2004/17/EK irányelv 30. cikkének (1) bekezdésében rögzített, a versenynek való közvetlen kitettségre vonatkozó feltételt teljesítettnek kell tekinteni a villamos energia svédországi termelésére és értékesítésére (nagy- és kiskereskedelmi viszonylatban) vonatkozóan.
(19)
Mivel a piachoz való korlátlan hozzáférés feltétele teljesítettnek tekinthető, a 2004/17/EK irányelv nem alkalmazandó abban az esetben, ha az ajánlatkérők svédországi villamosenergia-termelésre és -értékesítésre (nagy- vagy kiskereskedelem) nyújtanak megbízást, illetve ha ezen tevékenységek Svédországon belüli folytatására írnak ki tervpályázatot.
(20)
E határozat alapja a 2007. június és augusztus között fennálló jogi és ténybeli helyzet, mely a Svéd Királyság által benyújtott információk, a 2005-ös jelentés és annak technikai melléklete, a 2007-es közlemény, a 2007-es munkadokumentum, valamint a Zárójelentés alapján nyert megállapítást. E határozat felülvizsgálható, amennyiben a jogi vagy ténybeli helyzetben beálló jelentős változások miatt a 2004/17/EK irányelv 30. cikke (1) bekezdésének alkalmazhatóságára vonatkozó feltételek nem teljesülnek,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A 2004/17/EK irányelv nem vonatkozik az ajánlatkérő felek által odaítélt, és Svédországban villamosenergia-termelésre vagy -értékesítésre feljogosító szerződésekre.
2. cikk
Ennek a határozatnak a Svéd Királyság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2007. október 29-én.