A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
2004. május 19.
a baromfitenyésztő vállalkozások javára Olaszország által végrehajtani szándékozott támogatási rendszerről A.I.M.A. program, baromfitenyésztési ágazat n. C 59/2001 (ex N 97/1999)
(az értesítés a C(2004) 1802. számú dokumentummal történt)
(Csak az olasz nyelvű szöveg hiteles)
(2007/52/EK)
AZ EURÓPAI KÖZÖSSÉGEK BIZOTTSÁGA
tekintettel az Európai Közösséget létrehozó szerződésre, és különösen annak 88. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére.
felkérte az érdekelteket, hogy az alábbiak figyelembevételével tegyék meg észrevételeiket az említett cikkre vonatkozóan,
mivel:
I. ELJÁRÁS
(1)
1999. december 17-i levelében (iktatva 1999. december 22-én) Olaszország Európai Unió melletti Állandó Képviselete tájékoztatta a Bizottságot a szóban forgó intézkedésről a Szerződés 88. cikkének (3) bekezdése értelmében, amely az A.I.M.A. (Mezőgazdasági Piacok Olaszországi Szövetsége) által az olasz baromfipiac érdekében tett intézkedéseket illeti, ahol a baromfi fogyasztása és értékesítése nagymértékben csökkent az 1999. évi dioxin-vészhelyzet következtében.
(2)
2000. augusztus 8-i (iktatva 2000. augusztus 9-én), 2000. november 15-i (iktatva 2000. november 21-én), 2001. február 27-i (iktatva 2001. március 1-jén) és 2001. május 23-i (iktatva 2001 május 28-án) leveleiben Olaszország Európai Unió melletti Állandó Képviselete közölte a Bizottsággal azon kiegészítő információkat, amelyeket az olasz hatóságoktól a 2000. február 18-i (hivatkozási szám AGR 5073), 2000. október 2-i (hivatkozási szám AGR 25123), 2001. január 10-i (hivatkozási szám AGR 000449) és 2001. április 24-i (hivatkozási szám AGR 009825) leveleiben megkért.
(3)
2001. július 30-i levelében a Bizottság tájékoztatta Olaszországot, hogy határozata alapján elindította az eljárást a Szerződés 88. cikkének (2) bekezdése szerint, a szóban forgó támogatást illetően.
(4)
A Bizottság határozata az eljárás elindításáról az Európai Közösségek Hivatalos Lapjában kihirdetésre került. (1) A Bizottság felkérte az érdekelteket, hogy tegyék meg észrevételeiket a szóban forgó intézkedést illetően.
(5)
Az olasz hatóságok megtették észrevételeiket a 2001. október 24-én kelt (iktatva 2001. október 26-án) levélben. A Bizottsághoz más fél részéről nem érkezett észrevétel.
II. LEÍRÁS
(6)
Az A.I.M.A. beavatkozások hazai programja 1999-re. A tervezett támogatási intézkedés jogi megalapozottságát a 610/82. sz. törvény 3. cikke (1) bekezdésének d) pontja képezi, amely felhatalmazza az A.I.M.A-t arra, hogy „a saját pénzügyi gazdálkodásából származó eszközöket felhasználva, a belső piac alakulásával és a rendelkezésre álló lehetőségekkel (…), mezőgazdasági-élelmezési termékekkel lásson el fejlődő országokat, amelyek a Külügyminisztériummal egyetértésben, a nemzeti élelmezésügyi intézet véleménye alapján kerülnek kiválasztásra.”
(7)
Az olasz nemzeti baromfitenyésztő szövetség (U.N.A.) piaci szintű beavatkozásokat sürgetett az A.I.M.A-nál (Mezőgazdasági piacok olaszországi szövetsége), hogy a dioxin-válság következtében fellépő, a baromfihús fogyasztási ágazatban jelentkező súlyos válság ellen fel tudjanak lépni.
(8)
Elsőként (vö. az 1999. december 17-i levéllel), miután az A.I.M.A visszautasította 17 000 tonna eladatlan hús megvásárlását 40 milliárd ITL (kb. 20 millió EUR) értékben, az U.N.A azt javasolta, hogy a hús egy részét (11 450 tonna) kedvező áron a fejlődő országok piacain kellene forgalomba hozni: az áru valódi kereskedelmi értéke és az eladási ár közötti különbözetet (kb. 20 milliárd ITL, azaz a folyó kereskedelmi érték 50 %-a) az A.I.M.A vállalta volna.
(9)
A Bizottság szolgálatainak észrevételeit (vö. a 2000. február 18-i levéllel) követően, amely szerint a támogatás inkább export-visszatérítésként jelenik meg azáltal, hogy a baromfihús olasz piaci és a fejlődő országok piaci ára közötti különbséget fedezi (ez a támogatás tehát jellegét tekintve nem összeegyeztethető a közös piaccal, továbbá a Bizottság világkereskedelmi szervezeten és a közös piaci szervezés keretén belüli kötelezettségeivel és), az olasz hatóságok a 2000. augusztus 10-i levelükben nem hivatkoztak többé a támogatás kezdeti célkitűzéseire, hanem úgy ítélték meg, hogy az olasz baromfitermelők veszteségei rendkívüli események okozta károknak tekinthetők (nem pedig a piac normális kockázatainak), és ezért a Szerződés 87. cikke (2) bekezdésének b) pontja szerinti eltérésre lehet hivatkozni.
(10)
A szóban forgó program kompenzációt ír elő a baromfitenyésztők számára az árcsökkenés és az eladások meghiúsulása következtében, amit a dioxin-válság, valamint a fogyasztók körében fellépő társadalmi félelem okozott. A támogatás annak a különbségnek felel meg, amely a dioxin-vészhelyzet által nem sújtott országok átlagos árai és az 1999 június-júliusi időszak (ezt az időszakot veszik figyelembe a kompenzációnál) olaszországi árai között fennáll. A válság által nem érintett országok (Olaszország nem tartozik ide) átlagára az olasz hatóságok szerint június hónapban 137,89 EUR/100 kg, július hónapban pedig 132,35 EUR/100 kg volt. Az árkülönbözet tehát 53,966 EUR/100 kg július hónapra és 46,218 EUR/100 kg július hónapra. (2) A támogatás legfeljebb 21 150 ITL (10,92 EUR)/100 kg-nak és 15 400 ITL (7,95 EUR)/100 kg-nak felel meg. A támogatás a 2001 júniusában és júliusában termelt és forgalomba hozott húsra került engedélyezésre, összesen legfeljebb 10 329 138 EUR értékű hozzájárulásként.
(11)
Ezen érvük alátámasztására az olasz hatóságok pontosítják, hogy a dioxin-vészhelyzet nem csupán a termelésben és a kereskedelemben okozott összeomlást (az esemény következtében fellépő piaci zavarok miatt), hanem a baromfihús-fogyasztás jelentős visszaesésében is. Az olasz hatóságok által szolgáltatott adatok szerint a csökkentett áron történő eladások a következőképpen alakultak: 1999 júniusában 34 700 000 kg hús (az 1998 júniusi 52 000 000 kg-hoz képest) és 1999 júliusában 30 200 000 kg (az 1998 júliusi 51 000 000 kg-hoz képest) (3). Jóllehet az UNA megelőző intézkedéseket tett a baromfihús túltermelési válság elkerülésére (amely márciusban azoknak a csirkéknek az elpusztításából állt, amelyek a következő hónapokban érték volna el a megfelelő érettséget), a dioxin-vészhelyzet megakadályozta, hogy ebben az ágazatban megfelelő eredményeket érjenek el.
(12)
2000. november 21-én és 2001. május 28-án kelt levelükben az olasz hatóságok szükségesnek tartották pontosítani, hogy milyen alapvető szerepet játszottak a kommunikációs eszközök a válság hónapjaiban: az így keltett nyugtalanság fokozta a baromfihús fogyasztásában mutatkozó csökkenést (az előző évihez képest 29,1 %-kal alacsonyabb június hónapra, 10,1 %-kal július hónapra, 16,2 %-kal augusztus hónapra és 5,9 %-kal az egész évre nézve). A kereslet összeomlása az árak jelentős zuhanását idézte elő, amely különösen élesen jelentkezett június és július hónapokban (-30 % és -30,1 % az előző év azonos hónapjaihoz képest). A helyzet további kezelésére az olasz termelők júniusban 4 150 tonna, júliusban 9 271 tonna és augusztusban 2 595 tonna csirkehús betárolására kényszerültek tekintettel a hús forgalmazásának lehetetlenségére.
(13)
A támogatás nem ír elő semmiféle kártérítést az állatok elpusztítása miatt, vagy azokra az állati eredetű termékekre nézve, amelyek fogyasztásra, illetve forgalomba hozatalra alkalmatlanok.
(14)
A előirányzott hozzájárulás teljes maximális összege 20 milliárd ITL (10 329 138 EUR).
(15)
A Bizottság megindította az eljárást a Szerződés 88. cikkének (2) bekezdése szerint, mivel kétségei voltak a szabályozás közös piaccal való összeegyeztethetőségét illetően. E kétségek arra vonatkoztak, hogy mennyiben lehetséges a szóbanforgó támogatást egy rendkívüli események által okozott károk kompenzálását célzó támogatásnak minősíteni. Hiszen az olasz hatóságok a Szerződés 87. cikke (2) bekezdésének b) pontjára hivatkoztak, amely úgy rendelkezik, hogy azok a támogatások, amelyek rendkívüli eseményekből eredő károk elhárítását célozzák, összeegyeztethetők a közös piaccal. A bejelentés a dioxin-vészhelyzetre, mint rendkívüli eseményre hivatkozik.
(16)
A rendkívüli esemény fogalmát a Szerződés nem határozza meg, a Bizottság ezt a rendelkezést esetenként alkalmazza, a kérdéses egyedi eset alapos megvizsgálása után. A dioxin-vészhelyzet esetében a Belgiumban előállított élelmiszerek és állateledelek tekintetében a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a Szerződés 87. cikke (2) bekezdésének b) pontja értelmében rendkívüli eseményről van szó, figyelembe véve azoknak a megszorításoknak a nagyságrendjét, amelyeket abban az országban a közegészség védelmében kellett meghozni (4).
(17)
Léteznek további előzmények a rendkívüli esemény meghatározását illetően, különösen a különböző támogatások vonatkozásában, amelyeket az Egyesült Királyság engedélyezett (5) a BSE válsághelyzet során: a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy rendkívüli eseményről van szó, figyelembe véve különösen a marhahúsra vonatkozó exporttilalmat és a marhahúsfogyasztás összeomlását, amely a BSE-ről szóló információk által keltett bizonytalanság és nyugtalanság következtében lépett fel. Mindazonáltal alá kell húzni, hogy a fent idézett példák olyan országokra vonatkoznak, amelyeket a jelenség közvetlenül érintett (az Egyesült Királyság a BSE, illetve Belgium a dioxin tekintetében) és nem - mint a vizsgált esetben - olyan országra, amelyben a piacot megzavarta a fogyasztók dioxinnal szembeni aggodalma.
(18)
Az idézett esetekben azzal a feltétellel engedélyezte a Bizottság a termelők jövedelemkiesés miatti kártalanítását, hogy a piaci részesedés veszteségét és a fogyasztás csökkenését nem csupán társadalmi félelem okozta, hanem olyan kivételes tényezők is, amelyek akadályozták a kérdéses termékek normális kereskedelmi forgalmazását (nyilvános intézkedések párosítva a fogyasztók és a kommunikációs eszközök rendkívüli magatartásával). Az idézett esetekben mindig ki lehetett mutatni közvetlen és azonnali kapcsolatot a rendkívüli esemény és a vállalkozások által elszenvedett veszteségek között.
(19)
Mostanáig az olasz hatóságoknak, miután felkérték arra, hogy mutassák ki a kapcsolatot a mezőgazdasági termelők által elszenvedett veszteségek és a rendkívüli esemény fennállása között annak érdekében, hogy a Bizottság engedélyezze az ilyen veszteségek után járó kártalanítást a Szerződés 87. cikke (2) bekezdésének b) pontja értelmében, nem sikerült meggyőző magyarázattal szolgálniuk. A társadalmi nyugtalanság gyors terjedése, amely a piacon, ahol olasz tenyésztők vannak jelen, jelentős zavart keltett, és ennek következtében növekedett a veszteség a piaci részesedésben, a bevételek csökkentek, amely - a rendelkezésre álló információk szerint - a Szerződés értelmében rendkívüli eseményt nem jelent. Ezen túlmenően semmi sem utal arra, hogy az olasz vagy közösségi hatóságok foganatosítottak volna olyan intézkedéseket, amelyek az eladások zárolását célozták.
(20)
Amennyiben arra a következtetésre jutunk is, hogy Olaszországban a „média-hatás” erősebb volt a többi európai országhoz viszonyítva, figyelembe véve a lakosság élelmiszerbiztonság iránti érzékenységét, valamint a háziállat-tenyésztési termelő rendszerekkel szemben igen kritikus közvéleményformáló mozgalom meglétét, mindezek a tényezők nem tűnnek - pillanatnyilag - elegendőnek ahhoz, hogy a kérdéses esemény kivételes jellegét bizonyítsák.
(21)
A Bizottságban az is felmerült, hogy az olasz termelők miért nem tudták e helyzetet előnyükre fordítani azáltal, hogy fokozzák a mezőgazdasági termékek külföldi (vagy akár hazai területen történő) eladását, hiszen - Belgiummal ellentétben - Olaszország nem számított azon országok közé, amelyeket a dioxin-válság közvetlenül érintett volna.
(22)
Egy másik tisztázandó szempont az olasz hatóságok kijelentése, amely szerint az olasz tenyésztők arra kényszerültek, hogy az eladatlan húst lefagyasszák (júniusban 4 150,8 tonna, júliusban 9 271,3 tonna és augusztusban 2 595,9 tonna). E kijelentés alapján nem lehetett kizárni, hogy e művelet lehetővé tette volna a válság időszakában eladatlan mezőgazdasági termékek későbbi időpontban történő eladását. Ebben az esetben a veszteségek korlátozottabbak lennének, mint amiről az eset vizsgálata során nyilatkoztak. Ezen kívül a Bizottság nem tudta megállapítani a dioxintól való félelem okozta kereslet zuhanása miatt eladatlanul maradt hús mennyiségét, sem pedig a túltermelés méretét, amely a nyári kereslet helytelen felméréséből származott.
(23)
Az említett megfontolás alapján a Bizottság nem tudta kizárni, hogy itt olyan támogatásról van szó, amely pusztán a termelők anyagi helyzetének javítását célozta anélkül, hogy az ágazat fejlődéséhez hozzájárult volna; olyan támogatásról, amelyet kizárólag az ár, a mennyiség és a termelési egység alapján nyújtottak, s így a működéshez nyújtott támogatáshoz hasonlítható, következésképp nem összeegyeztethető a közös piaccal a közösségi iránymutatásoknak a mezőgazdasági ágazatra vonatkozó állami támogatásokról szóló 3.5. pontja értelmében (6).
(24)
A Bizottság ezért kifejezte kétségeit, hogy az olasz baromfiágazatban dolgozó termelők által elszenvedett bevételkiesés és egy kivételes esemény között összefüggés állt volna fenn. Hasonlóképpen azzal a ténnyel kapcsolatban is, miszerint a vizsgált támogatások eleget tennének azon feltételeknek, amelyek alapján azokat a Szerződés 87. cikke (2) bekezdésének b) pontja vagy a 87. cikk (3) bekezdésének c) pontja értelmében engedélyezni lehessen (ennek kapcsán ráadásul úgy tűnik, hogy e támogatások nem is segítik elő néhány gazdasági tevékenység fejlődését), sem pedig, hogy azokat az iránymutatások egyik pontjának megfelelőnek lehetne nyilvánítani.
III. OLASZORSZÁG ÉSZREVÉTELEI
(25)
A 2001. október 24-i (2001. október 26-án iktatott) levelükben az olasz hatóságok mindenekelőtt azt hangsúlyozták, hogy az eljárás megindításáról szóló határozatban nem vonták kétségbe a baromfitermékek fogyasztásának összeomlását 1999. június, július és augusztus hónapjaiban és szerényebb mértékben egészen decemberig.
(26)
Tekintve, hogy a Bizottság nem vonta kétségbe az eladásokban és az árak csökkenésében jelentkező veszteségek létezését, az olasz hatóságok véleménye szerint csak azt volt szükséges bizonyítaniuk, hogy e veszteségek és a dioxin-vészhelyzet között kapcsolat állt fenn. E kapcsolatot az a tény bizonyítaná, hogy a „dioxinos csirkéről” szóló első híradások 1999. május 28-án 19h-kor jelentek meg, és az eladások hirtelen összeomlása 1999 júniusában következett be (az eladások 29 %-os csökkenése 1998 júniusához képest). Az olaszországi fogyasztás mértéke párhuzamosan alakult a média által keltett társadalmi nyugtalansággal, mivel az eladások erősen csökkentek abban az időszakban, amikor a dioxinról szóló információk elsőként megjelentek, javulást mutattak július hónapban, mikor a média érdeklődése lanyhult, és folyamatos csökkenést mutattak augusztus hónapban azt követően, hogy az Európai Közösség döntésének híre ment, miszerint az elfogadható maximális dioxin mennyiségét néhány termék esetében a duplájára emelték. Szeptember hónaptól kezdve a tömegtájékoztatási eszközök egyre kevesebb figyelmet szenteltek az esetnek, és a baromfitermékek fogyasztása fokozatosan normalizálódott.
(27)
Következésképp, az olasz hatóságok szerint tagadhatatlan, hogy létezik kapcsolat a belgiumi dioxinról szóló információk elterjedése által keltett társadalmi nyugtalanság és a fogyasztás, valamint az ár csökkenése között.
(28)
Következésképpen már csak azt a tényt kellene bizonyítani, hogy az Olaszországban fellépő dioxin-vészhelyzetet lehet-e rendkívüli eseménynek tekinteni a Szerződés 87. cikke (2) bekezdésének b) pontja értelmében. A Bizottság már elismerte, hogy a dioxin-válság a Belgiumban kirobbant válság esetében kivételes eseménynek minősül, figyelembe véve a közegészség megóvása érdekében foganatosított megszorítások nagyságát. Igaz ugyan, hogy Olaszországot közvetlenül nem sújtotta a dioxin-válság, azonban az olasz hatóságok állítása szerint nem lehet tagadni, hogy a válság hatása túlment az országhatárokon, és érintette az Olaszországhoz közeli országokat is.
(29)
Az olasz hatóságok állítása szerint a Szerződés 87. cikke (2) bekezdésének b) pontja értelmében rendkívüli esemény minden olyan történés, amely előre nem, vagy csak nehezen előrelátható, mint a természeti csapások. Emiatt önmagában a történést kell figyelembe venni, nem pedig a helyzet kezelésére alkalmazott intézkedéseket, hiszen azok csupán magának az eseménynek következményei. Egyébiránt az egyesült királysági BSE esetében a Bizottság az esemény rendkívüli jellegét a húsexport tilalmára történő utalással ismerte el, mindenek előtt a marhahús fogyasztás csökkenése miatt, amelyet a BSE-ről terjedő információk keltette bizonytalanság és félelem határozott meg. Ugyanez a helyzet állt elő Olaszországban 1999-ben a dioxin-vészhelyzet következtében. Az Egyesült Királyságban alkalmazott exporttilalomnak nem volt nagy hatása a fogyasztásra, hiszen a külföldi fogyasztók (az angol fogyasztókhoz hasonlóan) e tilalom nélkül is mindenképpen csökkentették volna marhahús-fogyasztásukat, ami pedig megakadályozta, hogy e termékek külföldön vásárlóközösségre találjanak. Az 1999-es dioxin esetében hozzá kellene tenni azt is, hogy a harmadik országok mindegyike megtiltotta ugyanabban az időszakban az EU-ból származó baromfihús behozatalát.
(30)
Annak oka tehát, hogy az olasz termelők nem fordultak külföldi piacok felé, vagy, hogy nem értékesítettek a hazai piacon olyan eseménynek minősül, amely túlmegy a belga határon.
(31)
Az olasz hatóságok szerint, néhány olasz vállalkozás 1999 június-augusztusi időszakra eső bevétele világosan jelzi az árak és eladások csökkenését.
IV. JOGI ÉRTÉKELÉS
(32)
A Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése a közös piaccal összeegyeztethetetlenek minősíti az államok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatásokat, amelyek bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítják a versenyt vagy azzal fenyegetnek, amennyiben azok érintik a tagállamok közötti kereskedelmet.
(33)
A Tanács 1975. október 29-i 2777/75/EK számú rendelete, amely a baromfiágazat (7) piacainak közös szervezésére vonatkozik, a 19. cikkben előírja, hogy a fent említett szabályozással ellentétes rendelkezések fenntartásával a Szerződés 87., 88. és 89. cikkei alkalmazhatóak azon termékek termelésére és kereskedelmére, amelyekre ugyanazon rendelet hatálya vonatkozik.
(34)
A tervezett intézkedés közhozzájárulás fizetését írja elő néhány vállalkozás számára, és a szóban forgó támogatás (amelynek összege 20 milliárd ITL) szelektív módon kerülne folyósításra azon tenyésztők számára, akikről feltételezhető, hogy a dioxin-vészhelyzet következtében veszteségeket szenvedtek. Ezen kívül, az előírt intézkedés előnyben részesít néhány termelési ágat (a baromfitenyésztési ágazatba tartozókat) és mint ilyen, befolyással lehet a kereskedelmi forgalomra, figyelembe véve Olaszországnak a Közösség teljes baromfitermelésében elfoglalt részarányát (13,2 %). 2001-ben az olasz bruttó baromfitermelés 1 134 000 tonnának felelt meg az EK 9 088 000 tonnát kitevő forgalmából. (8)
(35)
A szóban forgó intézkedés emiatt a támogatásnak a Szerződés 87. cikkének (1) bekezdése szerinti meghatározásba tartozik.
(36)
Az állami támogatás engedélyezésének tilalma nem feltétel nélküli. A szóban forgó esetben az olasz hatóságok a Szerződés 87. cikk (2) bekezdés b) pontjában foglalt eltérésekhez folyamodtak. A Szerződés előírja, hogy azok az intézkedések tekinthetők összeegyeztethetőnek a közös piaccal a Szerződés 87. cikke (2) bekezdésének b) pontja értelmében, amelyek arra irányulnak, hogy természeti csapások vagy más rendkívüli események okozta károkat térítsenek meg.
(37)
A Szerződés nem határozza meg a „rendkívüli esemény” fogalmát, emiatt szükséges megvizsgálni, hogy az olaszországi „dioxin-vészhelyzet” hasonlítható-e a Szerződés 87. cikke (2) bekezdésének b) pontja szerinti rendkívüli eseményhez.
(38)
A mezőgazdasági ágazatra vonatkozó állami támogatások közösségi iránymutatásai értelmében (9) a természeti csapások és rendkívüli események okozta veszteségek ellensúlyozására nyújtott támogatás értékelésénél a Bizottság logikusan úgy tartotta, hogy a Szerződés 87. cikke (2) bekezdésének b) pontja szerint a „természeti csapás” és „rendkívüli esemény” fogalmakra vonatkozó meghatározást kell adni, amennyiben azok kivételt képeznek az állami támogatás és a közöspiac összeférhetetlenségéről szóló általános alapelv alól, amelyet a 87. cikk (1) bekezdése hagyott jóvá. Ez ideig a Bizottság a földrengéseket, lavinákat, földcsuszamlásokat és árvizeket tekintette természeti csapásoknak. Rendkívüli eseményként a következőket fogadták el: háború, belső zavargások, sztrájkok, és néhány megkötéssel és kiterjedésükre való tekintettel komoly károkat okozó súlyos nukleáris vagy ipari balesetek és tűzesetek. A Bizottság viszont nem ismert el rendkívüli eseményként egy olyan tűzesetet, amely egy transzformátor-létesítményben történt, amelyet normális kereskedelmi biztosítási fedezet védett. Általánosságban a Bizottság nem tekinti természeti csapásnak, vagy rendkívüli eseménynek állat- vagy növényjárványok fellépését, noha egy esetben a Bizottság ténylegesen rendkívüli eseménynek ismerte el egy addig ismeretlen állatbetegség jelentős elterjedését. Mivel az ilyen jellegű eseményeket nehéz előre jelezni, a Bizottság továbbra is esetenként fogja értékelni a javaslatokat a Szerződés 87. cikke (2) bekezdésének b) pontja szerinti támogatás engedélyezésére, figyelembe véve az ágazatban korábban követett gyakorlatot. Ez az elemzés különösen fontos olyan érzékeny ágazatban engedélyezendő támogatás esetében, mint a baromfiágazat, ahol bármilyen intézkedés beavatkozást jelenthet a piacon és ellentétes lehet a közös piaci szervezeteinek intézkedéseivel.
(39)
A Bizottság nem tudja elfogadni általánosságban, hogy az emberi fogyasztásra szánt termékek vegyi szennyeződése a Szerződés 87. cikke (2) bekezdésének b) pontjában foglaltak szerint rendkívüli eseményt képezhessen. Ellenkezőleg, a szennyeződés veszélye annak a ténynek következménye, hogy nem biztosítják a legmagasabb szintű minőséget az élelmiszergyártás teljes folyamata során.
(40)
A belgiumi dioxin-válság esetében számos elem figyelembe vétele alapján arra következtettek, hogy ez a válság rendkívüli eseményt képez. Mindenekelőtt a Bizottság figyelembe vette a válság leküzdésére és az emberi egészség megóvására tett intézkedések nagy mértékét, többek között a baromfihús piacra bocsátásának és kiskereskedelmi forgalmazásának tilalmát, néhány állati eredetű, emberi és állati fogyasztásra szánt termék kereskedelmi forgalmának és harmadik ország irányába történő exportjának tilalmát, egy sor olyan feltétel elrendelését, amelyek magukba foglalják a szóban forgó termékek felügyeletét, nyomon követhetőségét és ellenőrzését (10). A rendkívüli helyzet kinyilvánítása mindazonáltal két elemen alapult, azaz, hogy a belga hatóságok kihirdették és következetesen alkalmazták a rendkívüli intézkedéseket, és hogy lehetetlen volt a termékeket értékesíteni, ami a belga termelőket válság-helyzetbe sodorta. Ez a válság jellegénél, valamint az érintett részvevőkre gyakorolt hatásánál fogva világosan különbözött a megszokott feltételektől, és a piac működésének normális feltételeit túllépte. A fogyasztók körében gyorsan terjedő bizonytalanság, valamint a különböző harmadik országok által a belgiumi állatokra és állati eredetű termékekre alkalmazott embargó jelentősen hozzájárult a válság mélyüléséhez, és a belga termelőket érintő jelentős piaci zavarok kialakulásához, a normális piaci helyzetben tervezett bevétel csökkenéséhez vezetett.
(41)
Sem a termékek vegyi szennyeződése, sem az eladások összeomlása önmagában nem lett volna elég arra a következtetésre, hogy az esemény rendkívüli jellege, ami e termékek exportját és kereskedelmi forgalomba hozatalát befolyásoló jelentős megszorító intézkedések meghozatalát, valamint az eladások és az árak összeomlásának együttesét eredményezte. A társadalmi nyugtalanság és a fogyasztók reakciója a baromfihús dioxinnal való szennyeződésére csupán közrejátszott az esemény rendkívüliségében.
(42)
Az olasz termelők esetében megállapítható, hogy nem hoztak semmiféle az értékesítést és az exportot érintő megszorítást, sem a fogyasztók egészségének megóvását célzó megszorító intézkedést, miután az országot közvetlenül a válság nem érintette. Az egyetlen előre nem látható és a piacot megzavaró tényező a társadalmi nyugtalanság növekedése és a fogyasztók szennyeződés miatti reakciója volt, amely máshol jelentkezett.
(43)
Az olaszországi helyzetet nem lehet hasonlónak tekinteni olyan országokéval, amelyeket a válság közvetlenül érintett, hiszen a dioxin-vészhelyzetet Belgiumban rendkívüli eseménynek minősítették, valamint amint azt már a 35-38. bekezdésben is kiemeltük, az emberi fogyasztásra szánt élelmiszertermékek pusztán vegyi szennyeződése vagy a társadalmi nyugtalanság elterjedése nem képez önmagában a Szerződés 87. cikke (2) bekezdésének b) pontja szerinti rendkívüli eseményt.
(44)
Az olasz hatóságok hivatkoztak az Egyesült Királyságban lezajlott első BSE-válságra is. Ebben az esetben az ágazatban kialakult rendkívüli helyzetet a marhahús és élő állatok Egyesült Királyságból az Európai Unióba, vagy harmadik országba történő exportjának teljes tilalma okozta. A BSE keretei között alkalmazott piaci intézkedések hatása az Egyesült Királyságban addig nem ismert méreteket öltött. Az alkalmazott intézkedések közül a Bizottság emlékeztetett a brit húsokra, valamint minden abból származó, az emberi és állati tápláléklánca bekerülhető termékre vonatkozó teljes embargóra és a belső húsfogyasztás előzmények nélküli összeomlására. A fogyasztás összeomlása hathatós piaci megszorító intézkedésekkel párosult, ami olyan helyzetet eredményezett, ami kivételesnek nevezhető.
(45)
Továbbá az európai BSE újabb eseteinél (11) a Bizottság megerősítette, hogy az eladások és a bevételek csökkenése nem tekinthető kivételesnek. Az eladások összeomlása a rendkívüli helyzet következményének tekintendő, amely különböző tényezők ritka előfordulásából származik. Mint a fent idézett esetekben, a Szerződés 87. cikke (2) bekezdése b) pontja szerinti rendkívüli események elhárítására szánt segélyeket a közvetlenül érintett országokban alkalmazták, amelyeknél különböző tényezők járultak hozzá a válság rendkívüliségéhez, mégpedig: az európai mezőgazdasági termelőket érő szélsőségesen negatív kihatások, a fogyasztók körében fellépő társadalmi nyugtalanság és a számos harmadik ország által az EK-tagországokból származó hústermékekre alkalmazott embargó, valamint egy sor olyan kellemetlen esemény, amely a termelők ellenőrzési területén kívül esett, és amely hozzájárult a válsághelyzet súlyosbításához és a fogyasztók körében meglévő félelem terjedéséhez. Mindezek komoly zavarokat okoztak azokon a piacokon, ahol európai termelők vannak jelen, s ez piaci részesedés-veszteséghez, azaz a normális piaci helyzetben előrelátható bevétel csökkenéséhez vezetett.
(46)
A Bizottság az említett válság rendkívüli eseményként való elismerésekor egy fontos elemet is figyelembe vett, mégpedig a marhahúspiac stabilitását és egyensúlyát a válság kirobbanását megelőzően. Azonban, mint ahogy az alábbiakban kimutatjuk (vö. alább az 52-55. bekezdéseket), és mint ahogyan azt maguk az olasz hatóságok is nyilatkozták (vö. a 2000. 08. 28-i és a 2000. november 15-i levéllel) ez nem volt érvényes az olaszországi baromfipiacra, amely már túltermelést és árcsökkenést mutatott.
(47)
Mindegyik fent idézett esetben és különösen azokban, amelyeket az olasz hatóságok idéztek, a rendkívüli esemény az érdekelt országban jelentkezett, és egy sor piacellenőrző és egészségügyi megszorító intézkedést vont maga után, amelyek összekapcsolódtak a szóban forgó termelők eladásainak és a termékek árainak összeomlásával.
(48)
Ezen túl a rendkívüli eseménynek legalábbis egy olyan történés jellegzetességeit kellene mutatnia, amely természete szerint és az érdekelt részvevőkre gyakorolt hatásánál fogva világosan különbözik a megszokott feltételektől, és a piaci működés normális feltételein kívül helyezkedik el. Pusztán az, hogy az esemény nem, vagy nehezen volt előrelátható, képezheti az esemény rendkívüliségének egy elemét, de nem lehet önmagában elegendő ahhoz, hogy azt a Szerződés 87. cikke (2) bekezdésének b) pontja szerint „rendkívülinek” nyilvánítsák.
(49)
Az adott esetben az eladások feltételezett csökkenése nem különbözik más, a keresletre kiható olyan eseményektől, mint például egy exportpiac bezárulása. Egy ilyen esemény sem látható előre, ám egy vállalkozás normális kereskedelmi kockázatához tartozik, és így nem bírna semmiféle, a Szerződés 87. cikke (2) bekezdésének b) pontja szerinti kivételes jelleggel.
(50)
Az olasz hatóságok szerint az olasz termelőknek nem volt más felvevőpiaca, mert a válság jelentősen túllépte a belga határokat, és a baromfihús-fogyasztás egész Európában csökkent.
(51)
Jelenleg a Bizottság rendelkezésére álló adatok szerint, a közösségen belüli export 1999. június és augusztus hónapjaiban az éves tendenciához képest állandó maradt, sőt 1998-hoz képest még emelkedett is. A közösségen belüli export július hónapban az 1999-ben jegyzett trendhez és az előző év megfelelő hónapjához képest is magasabb volt. Noha ez nem elegendő az olasz hatóságok által bejelentett teljes termékfelesleg értékesítéséhez, ám e növekedés csökkentette a válság termelőkre gyakorolt hatását, mivel lehetővé tette számukra, hogy a közös piacon adják el termékeik egy részét. Az olasz hatóságok nem szolgáltak semmiféle összegszerű adattal, amely bizonyítaná, hogy hiányzott a közös felvevő piac, csupán arra szorítkoztak, hogy kijelentsék, a válság következtében más európai országok is csökkentették baromfihús-fogyasztásukat. Az olasz hatóságok szerint néhány ország (mint Dánia, Görögország, Spanyolország, Írország, Portugália, Finnország, Svédország, az Egyesült Királyság) hivatkozási alapként szolgálhat az árak összehasonlításához (lásd az előző (7) bekezdést) amiatt, hogy ezeket az országokat nem érintette a válság. Ezért tehát e termékfelesleg legalább egy részével ezeket az országokat meg lehetett volna célozni.
(52)
Ezen túlmenően, figyelembe véve a Bizottság a Szerződés 87. cikke (2) bekezdése b) pontjának a mezőgazdasági ágazatra vonatkozó alkalmazásánál követett politikáját, ki kell zárni a veszteségek bármilyen túlkompenzálását.
(53)
Az olasz hatóságok által tervezett kompenzáció rendszere az 1999. június és július hónapjaiban termelt és kereskedelmi forgalomba hozott húsra vonatkozó támogatáson alapul, és a válság által nem sújtott országok árai és az olasz átlagárak közötti különbséget veszi a számítás alapjául. Az árak különbsége az olasz hatóságok szerint egyenlő 53,966 EUR/100 kg-mal június hónapra és 46,218 EUR/100 kg-mal július hónapra. A támogatás egyenlő 21 150 ITL (egyenlő 10,92 EUR)/100 kg-mal és 15 400 ITL (7,95 EUR)/100 kg-mal.
(54)
Ez a számítási módszer két problémát vet fel. Az első az olasz hatóságok azon kijelentésével kapcsolatos, miszerint a tenyésztők az eladatlan hús lefagyasztására kényszerültek (12). Ez lehetővé tette volna, hogy a válság időszakában eladatlanul maradt baromfi-termékeket egy későbbi időpontban forgalomba hozzák, s így veszteségeik kisebbek lettek volna annál, mint amit az eset vizsgálata során bejelentettek. Az olasz hatóságok e ponthoz nem fűztek megjegyzést. Következésképpen nem lehet kizárni a veszteségek túlkompenzálásának kockázatát a termékek egy részének elhalasztott és valószínűleg normalizálódott árakon történő eladása révén. Ezen túlmenően az olasz hatóságok kijelentették, hogy június hónapban 43 170 tonna, júliusban pedig 47 485,9 tonna baromfi került leölésre, azaz összesen 90 656 tonna (vö. a 2000. november 15-i levél), míg az eladott mennyiség összesen júniusban 34 700 000 kg volt 1999 júniusában, és 30 200 000 kg július hónapban, tehát 64 900 tonna. Júniusban 4 150,8 tonnát fagyasztottak le, júliusban 9 271,3 tonnát, azaz 13 422,1 tonnát. Nem szolgáltak semmiféle adattal arra nézve, mi lett a sorsa a megtermelt hús azon részének, amely nem került sem eladásra, sem fagyasztásra, amelyre nézve nem lehet kizárni egyéb kereskedelmi tranzakciót.
(55)
Ezt követően Olaszország más, a válság által nem sújtott európai országok átlagáraira hivatkozik, nem véve figyelembe sem azt, hogy az árak Olaszországban már 1999 júniusát megelőzően is csökkenőben voltak, sem pedig a baromfihús árak változékony tendenciáját. E tendenciát az 1998., 1999. és 2000. évre, (13) Olaszországra nézve az alábbi táblázat illusztrálja:
Prezzo di mercato mensile, Polli interi,
EUR/100kg
(56)
Az olasz hatóságok kijelentéseinél maradva, a baromfi-hús ágazat már márciusban túltermelésben szenvedett, s ezért a termelők úgy döntöttek, hogy leölik azon baromfiak egy részét, amelyeket áprilisban és májusban kellett volna levágni azért, hogy júniusban 4,8 %-kal csökkentsék a húskínálatot. A dioxin-válság következtében az olasz hatóságok szerint a júniusi termelés 10 %-a nem került levágásra és forgalomba hozatalra, hanem azt áthelyezték július és augusztus hónapra, amely így e két hónap kínálatát terhelte meg. A Bizottság rendelkezésére álló adatok szerint a tenyésztésre bocsátott baromfiak száma valójában nőtt február, március és április hónapban, amely alapján a június havi termelésnövekedés 5,6 %-ra becsülhető.
(57)
Az 1999. május - augusztus közötti időszakban történt baromfivágásokra vonatkozó adatok, az előző év ugyanazon hónapjaihoz képest azt mutatják, hogy 1999 májusában a vágások, következésképpen a baromfikínálat majdnem 9 %-kal növekedett, 1999 júniusában a kínálat 10 %-kal csökkent az 1998. június havihoz képest, júliusban pedig majdnem 10 %-kal több csirkét vágtak le 1998-hoz képest. Ez a kínálatnövekedési tendencia 1999. augusztus hónapjában is folytatódott (+6,5 %). Minthogy az árak tendenciájukban a kínálat alakulását követik, ebből az árak csökkenésére lehetne következtetni az április árakhoz képest, amelyek már akkor az európai átlagnál alacsonyabbak voltak, a túltermelés miatt. Következésképp, az olaszországi június és július havi baromfiárak összehasonlítása a dioxin vészhelyzet által nem sújtott országok átlagával az olaszországi baromfi túlértékelését eredményezné.
(58)
Tekintve az olaszországi baromfiárak változékonyságát és azt a tendenciát, amely már a dioxin-válságot megelőzően csökkenést mutatott, az 1999. júniusi eladási árak összehasonlítása az 1998. júniusi adatokkal nem volna pontos, és nem tükrözné az olaszországi baromfipiacra ható túltermelést és az abból eredő árcsökkenést, amelyet már korábban regisztráltak. Az olasz hatóságok azon kijelentése, mely szerint a termelők korábban piac-korrekciós intézkedéseket hoztak, mivel előzetesen, március hónapban leöltek olyan baromfiakat, amelyek április és május hónapban kerültek volna levágásra, hogy így csökkentsék a június és július havi kínálatot, ellentmondásban van a tenyésztésre bocsátott baromfiakra vonatkozó adatokkal, azaz a becsült termeléssel, amely június hónapban kínálatnövekedést, míg július hónapban kismértékű csökkenést (1,6 %) mutat. Ezeknek az elemeknek az alapján az 1999. június és július hónapi eladási árakra vonatkozó bármiféle előrejelzés (összevetve az 1998. júniusi árakkal vagy a dioxin-vészhelyzet által nem sújtott más európai országok áraival) kockázatos volna.
(59)
A Bizottság tehát arra következtetésre juthat, hogy mivel a társadalmi nyugtalanság önmagában nem képez rendkívüli feltételt a Szerződés 87. cikke (2) bekezdésének b) pontja szerint, valamint, hogy az olasz hatóságok által a veszteségek számítására alkalmazott módszer az olasz baromfihús termelők által elszenvedett veszteségek túlértékeléséhez vezethetne, az intézkedés a 87. cikk (2) bekezdésének b) pontja alapján nem tekinthető összeegyeztethetőnek a közös piaccal.
(60)
Ha a támogatást a Szerződés 87. cikke (3) bekezdésének értelmében vizsgáljuk, akkor sem lehet más következtésre jutni, mint hogy az nem egyeztethető össze a közöss piaccal. A 87. cikk (3) bekezdésének a) pontja nem alkalmazható, mivel a támogatás nem olyan régiók gazdasági fejlődésének elősegítését célozza, amelyekben az életszínvonal rendkívül alacsony, vagy ahol súlyos az alulfoglalkoztatottság.
(61)
Ami a 87. cikk (3) bekezdésének b) pontját illeti, a szóban forgó támogatás nem közös európai érdekű projekt megvalósításának elősegítését, illetve nem egy tagállam súlyos gazdasági zavarának orvoslását célozza.
(62)
A 87. cikk (3) bekezdésének d) pontjának vonatkozásában a szóban forgó támogatás nem magában a cikkben megjelölt célkitűzésekre vonatkozik.
(63)
A Szerződés 87. cikk (3) bekezdésének c) pontját illetően, mivel a szóban forgó törvényt az olasz hatóságok szabályszerűen kihirdették a 88. cikk (3) bekezdése értelmében, így az értékeléséhez a mezőgazdasági ágazatban nyújtott állami támogatásokról szóló közösségi iránymutatásait (14) kell alkalmazni. (továbbiakban: iránymutatások) Valóban, az iránymutatások 23.3. pontjának megfelelően, azokat az új állami segítségnyújtásokra is lehet alkalmazni, még akkor is, ha azokat a tagállamok már kihirdették, ám amelyekről a Bizottság még nem döntött 2000. január 1.-i hatállyal.
(64)
Az állatjárványok által okozott veszteségek kompenzálására szánt támogatásokat a 11.4. pont szabályozza. A kártalanítás a nyereségvesztés ésszerű ellensúlyozását foglalhatja magába, figyelembe véve az állatállomány pótlásának vagy újratelepítésének nehézségeit, a karantént, vagy egyéb, az illetékes hatóságok által e célból előírt vagy ajánlott várakozási időszakot, hogy a betegséget elhárítsák az állatállomány vagy a kultúrák pótlását megelőzően. A támogatás engedélyezésének szükséges feltétele tehát az állatok egészségügyi/állatorvosi hatóságok által kötelezően elrendelt leölése egy olyan terv keretében, amely az állatjárvány leküzdését célozza.
(65)
A kihirdetett intézkedésekből világosan kivehető, hogy az egészségügyi/állatorvosi hatóságok nem bocsátottak ki semmiféle az állatok levágásáról szóló rendelkezést, miután a vegyi fertőzés nem érintett olasz vállalkozásokat. A vizsgált intézkedés tehát nem elégíti ki az iránymutatások 11.4. pontjában előírt feltételeket.
(66)
A fentiekben kifejtettekre való tekintettel, a baromfitermelési ágazatban tevékenykedők számára nyújtandó támogatás nem tekinthető olyannak, ami a 87. cikk (2) bekezdésének b) pontja szerinti rendkívüli esemény által okozott kár kompenzálását célozza, sem pedig olyan támogatásnak, amely a 87. cikk (3) bekezdésében foglalt eltérések közé tartozna. A szóban forgó támogatások tehát a működéshez nyújtott támogatásoknak minősülnek, és nem összeegyeztethetők a közös piaccal az iránymutatások 3.5. pontjában szereplő előírások értelmében (15).
(67)
A támogatás ezen kívül a Tanács 1975. október 29-i 22777/75/EK számú rendeletében foglalt előírások megszegésének minősül, amely rendelet a baromfihús ágazat közös piaci szervezését érinti, s amely úgy rendelkezik, hogy csak az alábbi intézkedések alkalmazhatók az 1. cikkben foglalt termékek esetében: olyan intézkedések, amelyek a termelés, az átalakítás és a kereskedelmi forgalmazás jobb szervezésének elősegítését célozzák, olyan intézkedések, amelyek ezek minőségének javítását célozzák, és amelyek rövid és hosszú távú előirányzatok készítését teszik lehetővé, a ráfordított termelési eszközök megismerése által, valamint amelyek az említett termékek piaci ára fejlődésének megállapítását könnyítik meg. Ezen kívül, figyelembe véve, hogy az állatbetegségek elterjedésének leküzdésére hozott rendeletek alkalmazása a szabad forgalom korlátozásához vezethet, az ilyen korlátozások által sújtott piacok támogatására lehetséges a 17. cikk szerinti rendkívüli intézkedéseket foganatosítani. Az említett rendelkezéseket csak abban a mértékben és időtartam alatt lehet alkalmazni, ami az ilyen piacok támogatásához szorosan szükséges. Az adott esetben Olaszországra nézve nem alkalmazták az idézett intézkedések egyikét sem, amiből az következik, hogy bármilyen más állami támogatást csak a Szerződés 87-89. cikkeinek megfelelően lehet engedélyezni. Mint az előző bekezdésben jeleztük, a szóban forgó támogatás nem felel meg azoknak az előírásoknak, amelyek az állami támogatásokat szabályozzák és következésképpen nem összeegyeztethetőek a közös piaccal.
V. ZÁRÓ KÖVETKEZTETÉS
(68)
A fentiekre való tekintettel a Bizottság arra a következtetésre juthat, hogy az A.I.M.A. program által a baromfi-ágazat érdekében előírt támogatást a 87. cikk (1) bekezdése szerinti állami támogatást képeznek, amelyek nem részesülhetnek sem a 87. cikk (2) bekezdésében foglalt, sem a 87. cikk (3) bekezdésében foglalt eltérések egyikében sem.
(69)
Miután a program a Szerződés 88. cikke (3) bekezdésében foglaltak szerint kihirdetésre került, amely szerint a tagállam a tervezett intézkedés végrehajtását csak az Európai Bizottság jóváhagyását követően indíthatja el, nincs oka a támogatások visszavonásának.
AZ ALÁBBI HATÁROZATOT FOGADTA EL:
1. cikk
Azok a támogatások, amelyeket Olaszország az A.I.M.A. intézkedések nemzeti programjának alapján 1999-re engedélyezni szándékozik nem összeegyeztethetőek a közös piaccal.
Olaszország nem kezdheti meg a szóban forgó támogatás végrehajtását.
2. cikk
E határozat kézhezvételét követő két hónapon belül Olaszország értesíti a Bizottságot azokról a megtett intézkedésekről, amelyeket az ügyben foganatosított.
3. cikk
E határozat címzettje az Olasz Köztársaság.
Kelt Brüsszel, 2004. május 19.