A hjúkrunarheimili , hér eftir nefnt kærandi , kærði gjaldskrá Sjúkratrygginga Íslands , nr. 1240 / 2018 , fyrir þjónustu hjúkrunarheimila sem ekki eru á föstum fjárlögum árið 2019 og eru án samnings við Sjúkratrygginga Íslands , sem birtist í B-deild Stjórnartíðanda þann 21. desember 2018 . Ráðuneytið vísaði kærunni frá . Föstudaginn 20. desember 2019 var í heilbrigðisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi Með bréfi , sem barst ráðuneytinu í tölvupósti , dags. 21. mars 2019 , kærði heilbrigðisstofnunin A , hér eftir nefnd kærandi , gjaldskrá Sjúkratrygginga Íslands , nr. 1240 / 2018 , fyrir þjónustu hjúkrunarheimila sem ekki eru á föstum fjárlögum árið 2019 og eru án samnings við Sjúkratrygginga Íslands , sem birtist í B-deild Stjórnartíðanda þann 21. desember 2018 . I. Málsmeðferð ráðuneytisins Með bréfi ráðuneytisins , dags 27. mars 1019 , var óskað eftir umsögn Sjúkratrygginga Íslands um kæruna og öllum gögnum varðandi málið . Hinn 10. apríl 2019 barst ráðuneytinu umsögn Sjúkratrygginga Íslands , dags. 9. apríl 2019 , um kæruna . Kæranda var með bréfi ráðuneytisins , dags. 21.5.2019 , gefinn kostur til að koma að andmælum við umsögn Sjúkratrygginga Íslands . Fyrir mistök fylgdi umsögn stofnunarinnar ekki með umræddu bréfi ráðuneytisins og var umsögnin því send með tölvupósti til kæranda þann 21. maí 2019 . Þá hefur daggjald hvers einstaka hjúkrunarheimilis einnig ákvarðast af hjúkrunarþyngdarstuðli hjúkrunarheimilis , samkvæmt svonefndu RAI-matskerfi . Í RAI-matskerfið eru skráðar ýmsar heilsufarsupplýsingar til að meta þjónustuþörf íbúa hjúkrunarheimilis . Þá mælir matskerfið einnig gæði á þjónustu með sérstökum gæðavísum . Viðræður um framlengingu samningsins hófust milli aðila sumarið 2018 án árangurs . Þannig var sami RUG-stuðull lagður til grundvallar við útreikning daggjalda hjúkrunarheimila fyrir árið 2019 og hafði verið lagður til grundvallar greiðslum til hjúkrunarheimilanna árið 2018 . Í kæru er þess krafist að ákvörðun Sjúkratrygginga Íslands samkvæmt gjaldalið nr. 3.00 í 5. gr. gjaldskrá Sjúkratrygginga Íslands nr. 1240 / 2018 , sem útgefin var í B-deild Stjórnartíðanda þann 21. desember 2018 , um að greiðslur til kæranda skuli frá 1. janúar 2019 taka mið af þeim RUG stuðli sem kærandi fékk greitt samkvæmt á árinu 2018 ( greiðslustuðull 0,98 stig ) , verði breytt . Kærandi fer fram á að breytingin verði á þann veg að greiðslur til kæranda miði við RUG stuðul hans fyrir árið 2019 ( greiðslustuðull 1,04 stig ) og að gjaldaliður nr. 3.00 verði uppfærður í samræmi við það . Kærandi var með RUG-greiðslustuðul 0,98 árið 2018 , en hefði fengið RUG - greiðslustuðulinn 1,04 fyrir árið 2019 ef notast væri við uppfærðan RUG-stuðul fyrir árið 2019 . Kærandi áætlar að heildar daggjaldagreiðslur til kæranda verði um kr. 7.700.000 , - lægri á árinu 2019 á grundvelli núverandi gjaldskrá Sjúkratrygginga Íslands , en greiðslur hefðu orðið ef þær hefði tekið mið af nýja RUG-stuðlinum sem var birtur á heimasíðu Sjúkratrygginga Íslands . Sjúkratrygginga Íslands töldu ekki vera heimild til að greiða kæranda og öðrum hjúkrunarheimilum í samræmi við nýjan RUG-greiðslustuðul þar sem ekki væri til staðar gildandi rammasamningur , þ.e. að samningur þyrfti að liggja til grundvallar hækkun samkvæmt RUG-stuðlum . Með tölvupósti , dags. 29. janúar 2019 , óskuðu Samtök fyrirtækja í velferðarþjónustu eftir nánari rökstuðningi , m.a. með vísan til eftirfarandi : Varðandi RUG stuðlana þá liggur fyrir að fjárveitingar til hjúkrunarheimila , einnig með auknu fjármagni ( viðbótarfjármagni ) , hafa í mörg ár verið framkvæmdar með setningu reglugerða og / eða gjaldskrá . Það hefur ætíð verið talið fullnægjandi þrátt fyrir að samningur um þjónustuna hafi aldrei verið til staðar , að undanskyldum sl. þremur árum . Kærandi byggir á því að hann hafi haft réttmætar og sanngjarnar væntingar til þess að greiðslur til kæranda árið 2019 myndu taka mið af RUG-greiðslustuðli ársins 2019 . Í meira en áratug hafa greiðslur ríkisins til hjúkrunarheimila landsins tekið mið af hjúkrunarþyngd íbúa heimilanna . Heimilin hafa getað veitt þá heilbrigðisþjónustu sem íbúi hefur þörf fyrir , í þeirri fullvissu að greiðslur til hjúkrunarheimilis muni taka mið af þeirri þjónustu . Kærandi hafði þannig í fjárhagsáætlun sinni gert ráð fyrir að nýju stuðlarnir yrðu notaðir við útreikning daggjalds kæranda á árinu 2019 . Eins og áður hafi komið fram munar um 7,7 milljónum króna á tekjum kæranda eftir því hvor stuðullinn er notaður við útreikning daggjalda . Sú skerðing sem felst í umræddri gjaldskrá Sjúkratrygginga Íslands muni augljóslega , einkum þegar hún er framkvæmd með þeim hætti sem hér var gert , hafa áhrif á íbúa hjúkrunarheimilisins og þá þjónustu sem þeir munu fá . Um sé að ræða gífurlega tekjuskerðingu , sem ekki var gert ráð fyrir að farið yrði í samkvæmt fjárlögum . Gjaldskrá Sjúkratrygginga Íslands var birt 21. desember 2018 og tók gildi strax 1. janúar 2019 . Kærandi telur að umrædd ákvörðun Sjúkratrygginga Íslands , þ.e. gjaldskráin , sé ólögmæt þar sem hún gangi gegn settum lögum og fjárlögum og vísar kærandi máli sínu til stuðnings til ákvæðis 38. gr. laga um sjúkratryggingar nr. 112 / 2008 og til umfjöllunar varðandi umrædda 38. gr. í greinargerð með frumvarpi til laganna . Kærandi telur svo að með vísan til framangreinds sé það alveg ljóst að það hafi ekki verið tilgangur löggjafans að Sjúkratryggingar Íslands væru að taka stefnumótandi ákvarðanir með setningu gjaldskrár um þjónustu . Einungis eigi að halda óbreyttu ástandi á meðan aðilar eru að reyna að ná samningi og gert er ráð fyrir að ráðherra hafi aðkomu að málinu . Kærandi segir í kæru að með því að notast við sama RUG-stuðulinn ár eftir ár er ekki verið að taka tillit til hjúkrunarþyngdar íbúa hjúkrunarheimilis . Að endingu byggir kærandi á því í kæru að í fjárlögum fyrir árið 2019 hafi sérstaklega verið afmarkaðir fjármunir til að standa undir viðbótarkostnaði vegna aukinnar hjúkrunarþyngdar samkvæmt RUG-stuðlum hjúkrunarheimila undir rammasamningi Sjúkratrygginga Íslands . Ekki verður því um að ræða tjón fyrir ríkissjóð eða af hálfu Sjúkratrygginga Íslands við það að þessum fjármunum verði skilað til kæranda og fleiri aðila í hans sporum . Í raun myndi sú framkvæmd , að ætla að halda þessum fjármunum eftir hjá Sjúkratryggingum Íslands , en útdeila þeim ekki til umræddra heimila , ganga gegn fjárlögum og ætlun og tilgangi fjárveitingavaldsins . Í athugasemdum kæranda , mótteknum 2. júní 2019 , ítrekar kærandi að um er að ræða mikilvægthagsmunamál fyrir kæranda og fjármuni sem vega mjög þungt í hans rekstri , óháð því hvert hlutfalla umræddra fjármuna er af heildarfjárveitingu til málaflokksins . VI . Málsástæður og lagarök Sjúkratrygginga Íslands Í umsögn Sjúkratrygginga Íslands , dags. 9. apríl 2019 , vísar stofnunin til laga nr. 112 / 2008 um sjúkratryggingar þar sem gert er ráð fyrir að samið sé um greiðslur fyrir heilbrigðisþjónustu , sbr. IV. kafli laganna . Í honum var heimild til framlengingar til og með 31. desember 2020 , með fyrirvara um samþykki frá Sjúkratryggingum Íslands , Samtökum fyrirtækja í velferðarþjónustu og Sambandi íslenskra sveitarafélaga . Sjúkratryggingar Íslands benda á að þó RUG-stuðlar sumra heimila hafi hækkað þá hafa þeir lækkað hjá öðrum . Stuðullinn hafði þannig ekki beint áhrif á heildarfjárveitingu til hjúkrunarheimilanna . Þar sem ekki var tryggt fyrir gildistöku rammasamningsins að raunvirði daggjalds héldist var sett sérstakt ákvæði í samninginn til að tryggja raunvirði þess , sbr. gjaldlið nr. 3.00 , þó að hámarki 2% ( landsmeðaltal ) , milli ára , og vísar stofnunin til 5. mgr. 9. gr. samningsins til nánari skýringa . Kæranda var kunnugt um að ef framlenging á rammasamningi yrði ekki samþykkt yrði ekki heimilt að greiða fyrir þjónustuna nema heilbrigðisráðherra myndi setja reglugerð og Sjúkratryggingar Íslands gjaldskrá . Sjúkratryggingar Íslands fullyrða í umsögn sinni að í samningaviðræðum hafi aldrei verið gefin loforð eða skapaðar væntingar um að stofnunin myndu greiða samkvæmt RUG-greiðslustuðli ársins 2019 . Gjaldskrá nr. 1240 / 2018 var sett á grundvelli 38. gr. laga um sjúkratryggingar og reglugerðar nr. 1238 / 2018 , eftir að ljóst var í desember 2018 að rammasamningur yrði ekki framlengdur . Í kæru er vitnað til reglugerðar nr. 544 / 2018 um mat á heilsufari og aðbúnaði íbúa í hjúkrunarrýmum , en markmiðið með þeirri reglugerð er að samræma og tryggja heilbrigðisþjónustu við aldraða . Sjúkratryggingar Íslands segja í umsögn að ekki sé rétt að reglugerðin sé sett á grundvelli laga um sjúkratryggingar og þar er ekkert fjallað um greiðslur fyrir þjónustu að öðru leyti en að tryggja skuli hámarks gæði þjónustunnar og sem besta nýtingu fjármagns . Kærandi fer fram á að ákvörðun Sjúkratrygginga Íslands um að gjald samkvæmt gjaldlið nr. 3.00 í umræddri gjaldskrá sem tekur mið af RUG-stuðli kæranda fyrir árið 2018 , verði breytt . Þá fer kærandi fram á að greiðslur til kæranda miði við RUG-stuðul hans fyrir árið 2019 og að greiðslur verði leiðréttar í samræmi við það frá 1. janúar 2019 . Af kærunni , sem og öðrum gögnum málsins , verður ráðið að hún beinist að setningu umræddrar gjaldskrár en ekki að einstaka ákvörðunum sem kunna að hafa verið teknar á grundvelli hennar . Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 112 / 2008 er að finna kæruheimild sem er orðuð með þeim hætti að rísi ágreiningur um grundvöll , skilyrði eða upphæð bóta samkvæmt þessum kafla er heimilt að kæra ákvörðun sjúkratryggingastofnunarinnar til úrskurðarnefndar velferðarmála samkvæmt lögum um nefndina . Eins og kæruheimildin er orðuð er ljóst að hún tekur einungis til ágreinings um bætur en ekki ágreinings vegna útgáfu gjaldskrár á grundvelli 38. gr. laganna . Að því marki sem löggjafinn hefur ekki sérstaklega fært úrskurðarvald í málum á grundvelli laga um sjúkratryggingar til úrskurðarnefndar velferðarmála gildir hin almenna kæruheimild 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37 / 1993 . Þrátt fyrir það hefur verið talið að almenn stjórnvaldsfyrirmæli kunni í einstaka tilvikum að teljast stjórnvaldsákvörðun gagnvart tilteknum aðilum . Það á einkum við þegar stjórnvaldsfyrirmæli hafa öll einkenni stjórnvaldsákvörðunar gagnvart tilteknum aðila eða aðilum eða að slíkt verði að öðru leyti ráðið af viðkomandi lagagrundvelli . Beðist er velvirðingar á því að dregist hefur að kveða upp úrskurð í máli þessu . Kæru heilbrigðisstofnunar A vegna gjaldskrár Sjúkratrygginga Íslands , nr. 1240 / 2018 , fyrir þjónustu hjúkrunarheimila sem ekki eru á föstum fjárlögum árið 2019 og eru án samnings við Sjúkratrygginga Íslands , sem birtist í B-deild Stjórnartíðanda þann 21. desember 2018 , er vísað frá heilbrigðisráðuneytinu .