Lögmætisreglan . A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun setts rektors Landbúnaðarháskóla Íslands um að áminna hana og samkomulagi um flutning hennar til annars háskóla . Var það álit umboðsmanns að ákvörðun setts rektors um að áminna A hefði ekki verið í samræmi við lög . Af gögnum málsins taldi umboðsmaður ljóst að málsmeðferð þessara athafna hefði verið samtvinnuð auk þess sem litið hafi verið svo á að leysa ætti langvarandi samskiptavanda innan skólans með flutningi A. Umboðsmaður benti á að lagagrundvöllur þessara tveggja sjálfstæðu stjórnarathafna , annars vegar áminningar og hins vegar flutnings í starfi , væri ólíkur og markmið þeirra einnig . Þá taldi umboðsmaður tilefni til að fjalla um ákvæði um bann við að hafa uppi frekari málaferli eða önnur eftirmál sem sett var í samkomulagið um flutning A í starfi . Samhliða áliti í máli A hefði hann sent frá sér álit í tveimur öðrum málum málum er vörðuðu ráðuneytið og ættu það sammerkt að þar hefði reynt á yfirstjórnunar - og eftirlitshlutverk þess . Í þessum málum hefði skort á að málsmeðferð ráðuneytisins hefði verið fullnægjandi og / eða að mál hefðu verið lögð í réttan lagalegan farveg . Í áminningunni frá 31. janúar 2018 var vísað til þeirrar niðurstöðu siðanefndar landbúnaðarháskólans frá 9. október 2017 að A hefði brotið siðareglur skólans með tilteknum ummælum . Þá kom fram í yfirlýsingu um flutning í starfi frá 6. mars 2018 að samhliða undirritun samkomulagsins dragi landbúnaðarháskólinn áminninguna til baka . Með hliðsjón af kvörtun A og gögnum málsins hef ég ákveðið að beina athugun minni að framangreindum athöfnum stjórnvalda og málsmeðferð í aðdraganda þeirra . Þá hefur aðkoma mennta - og menningarmálaráðuneytis að máli A orðið mér tilefni til sérstakrar umfjöllunar . Með sambærilegum hætti og í tveimur öðrum málum sem ég lauk í dag með álitum , mál nr. 9896 / 2018 og 9944 / 2019 , reynir þar á hvort ráðuneytið hafi starfað í samræmi við hlutverk sitt sem yfirstjórnandi á sviði menntamála . Viðfangsefni ráðstefnunnar , sem var haldin 18. maí sama ár undir heitinu „ Hvað getur Ísland gert ? “ , var landnotkun og loftslagsmál . Ekki var haft samband við undirritaða þó fagþekking , sérsvið og rannsóknir hennar séu beinlínis á sviði landnotkunar og loftslagsmála . Hefur vinnan farið fram bæði á Íslandi og í Noregi og falist í , auk beinna mælinga , umfangsmikilli öflun fyrirliggjandi gagna . Þær niðurstöður sem nú liggja fyrir sýna , svo ekki verður um villst , að þær skoðanir sem lagðar eru til grunna ofangreindar ráðstefnu Lbhí þarfnast verulegrar skoðunar . Tugi vísindagreina sem birtar hafa verið á síðustu árum , þar á meðal fjölmargar í Nature og Science , sýna hið sama – að sú sýn sem haldið hefur verið á lofti af þeim tiltekna hópi sem stendur að baki ráðstefnunni þarfnast verulegrar endurskoðunar og gagnrýnnar umræðu . Síðustu ár hefur æ meira borið á því innan Lbhí að tilteknar skoðanir skuli útiloka og þeir sem þær hafa eru sniðgengnir á þann hátt að helst má líkja við einelti . Þetta hefur verið gert þrátt fyrir að æ fleiri rannsóknir sýni að hinar „ réttu “ skoðanir þarfnist verulegrar endurskoðunar . Að undangenginni málsmeðferð komst siðanefndin m.a. að þeirri niðurstöðu 9. október 2017 að A hefði brotið í bága við siðareglur skólans með eftirfarandi ummælum sem komu fram í tilvitnuðum tölvupósti hennar : „ „ Ráðstefnan var undirbúin og keyrð fram af tilteknum hópi innan háskólans sem hefur á undanförnum árum beint sérstaklega spjótum sínum gegn bændum og beitarnýtingu þeirra á mjög óvandaðan , óvísindalegan og óvæginn hátt . “ „ Síðustu ár hefur æ meira borið á því innan Lbhí að tilteknar skoðanir skuli útiloka og þeir sem þær hafa eru sniðgengnir á þann hátt að helst má líkja við einelti . “ „ Háskóli sem er rekinn fyrir opinbert fé og hefur í frammi slíka skoðanakúgun , ritskoðun og framkomu við eigin vísindamenn þarfnast verulegrar skoðunar . “ “ Í andmælum A kemur fram að hún byggi þessa ásökun á skrifum kæranda , sem hafa birst bæði á ritrýndum og óritrýndum vettvangi . Verður því að telja að hin kærðu ummæli hvað þetta varðar varði við 3. tl . Þá skulu kennarar leggja sig fram að efla frjáls málefnaleg skoðanaskipti innan skólans , sbr. 3. tl . siðareglnanna . Að sama skapi fela ummælin í sér alvarlega ásökun meðal annars á kæranda og teljast brot á 3. tl . og 5. tl . almenns kafla siðareglna Landbúnaðarháskólans . “ Í samræmi við 6. tölul. þess kafla siðareglnanna sem beri heitið skipulag , viðurlög og kæruleiðir , ákveði rektor viðurlög við brotum á siðareglum . Samkvæmt 5. tölul. sama kafla geti alvarlegt brot á siðareglum varðað starfsmissi . Settur rektor væri enn þeirrar skoðunar . Í bréfinu kemur hins vegar fram að hann hafi með vísan til meðalhófsreglunnar ákveðið að falla frá fyrirhugaðri uppsögn og fara vægar í sakirnar . Í ummælunum felst háttsemi sem ég tel ósæmilega og ósamrýmanlega starfi yðar sem prófessor við Landbúnaðarháskóla Íslands . Umrædd ákvörðun hafi bæði verið „ tekin á grundvelli siðareglna Lbhí og samkvæmt lögfræðilegu áliti . “ Síðar í athugasemdunum segir : „ Þegar hér var komið við sögu [ þ.e. 31. janúar 2018 ] , var ég endanlega búinn að missa vonina [ um ] að samningar tækjust . Ég ákvað því að veita [ A ] áminningu , sbr. siðareglur Lbhí [...] “ . Það er á hinn bóginn ljóst að um miðjan nóvember 2017 voru viðræður hafnar um flutning hennar frá Landbúnaðarháskóla Íslands til Háskólans á Hólum . Í gögnum málsins liggja fyrir umfangsmikil og ítrekuð samskipti þar að lútandi með verulegri aðkomu mennta - og menningarmálaráðuneytis . Fyrir liggja tölvupóstsamskipti í síðari hluta nóvember og í desember 2017 á milli setts rektors landbúnaðarháskólans og ráðuneytisins um fyrirhugaðan flutning A. Í tölvupósti af hálfu ráðuneytisins 22. desember til setts rektors segir að mikilvæg forsenda þess að hægt sé að ganga frá flutningi prófessorsstöðunnar á farsælan hátt sé að aðilar láti öll áform um áminningar og „ klögumál “ niður falla þar með . Það þjóni engum tilgangi eða hagsmunum að halda áfram á þeirri braut , heldur sé flutningur stöðugildisins aðgerð sem sé til þess fallin að leysa málið í heild sinni . Í svari setts rektors samdægurs segir : „ Varðandi áminningar , þá er ég s.s. alveg opinn fyrir því að skoða að sleppa áminningu EF ég fæ það 100% staðfest að prófessorsstaðan flytjist . Settur rektor landbúnaðarháskólans ritaði ráðuneytinu bréf 18. og 24. janúar 2018 um „ [ stöðuna ] í starfsmannamálum [ A ] “ og þá „ [ alvarlegu stöðu ] sem komin er upp í starfsmannamálum [ A ] “ . Í kjölfarið urðu frekari samskipti á milli aðila við ráðuneytið um fyrirhugaðan flutning A í starfi áður en settur rektor áminnti hana 31. janúar 2018 , eins og áður segir . Enn varð framhald á viðræðum aðila , fyrir milligöngu ráðuneytisins , um fyrirhugaðan flutning A. Meðal þess sem var rætt um var ákvæði í drögum að samkomulagi um flutning hennar í starfi sem ráðuneytið sendi aðilum 9. febrúar 2018 . Ákvæðið var þess efnis að með samkomulaginu lýstu aðilar yfir að ekki yrði framhald á deilumálum þeirra vegna starfsloka A við skólann og aðdraganda þeirra . Tveimur dögum síðar , þ.e. 21. febrúar 2018 , sendi settur rektor ráðuneytinu uppfærð drög að samkomulagi sem hann tók fram að væri „ lokatilboð “ af hálfu skólans . Jafnframt að hann vildi leggja áherslu á að þessi samningur væri „ til þess að klára málið “ . Umrætt ákvæði væri „ ekki [...] hægt að semja um “ . Þess skal að lokum getið í samhengi við framangreint ákvæði að í athugasemdum setts rektors frá 12. júní 2018 , í tilefni af kvörtun A til mennta - og menningarmálaráðuneytis , vekur hann athygli á ákvæðinu . Þá segir m.a. að markmið samningsins hafi verið að hægt yrði að ljúka öllum starfsmannamálum sem tengdust A við landbúnaðarháskólann , sem ættu sér áratuga langa sögu . Í yfirlýsingunni er svo ákvæði um að samhliða undirritun samkomulagsins dragi Landbúnaðarháskóli Íslands „ til baka áminningu sem var veitt A 31. janúar 2018 skv. 21. gr. laga nr. 70 / 1996 í kjölfar niðurstöðu siðanefndar skólans frá 9. október 2017 . “ Jafnframt er í niðurlagi samkomulagsins ákvæði um að með því lýsi A og landbúnaðarháskólinn „ yfir að hvorugt mun hafa uppi frekari fjárhagslegar kröfur , málaferli eða önnur eftirmál á hendur hinu eða á hendur starfsmönnum Landbúnaðarháskólans , vegna starfsloka hennar við skólann og aðdraganda þeirra . “ Í tengslum við þann hluta málsins sem lýtur að ákvæði um lok deilumála er í svari ráðuneytisins vísað til þess að skýrsla tveggja sálfræðinga í tilefni af kvörtun A til ráðuneytisins á árinu 2018 hafi að geyma „ greinargóða lýsingu á þeim hatrömmu deilum “ sem hafi staðið yfir um árabil innan landbúnaðarháskólans . Í samhengi við umfjöllun um þetta ákvæði samkomulagsins segir síðar í svari ráðuneytisins : „ Umrætt ákvæði virðist ekki hafa staðið því í vegi að A leitaði réttar síns hjá umboðsmanni Alþingis og mennta - og menningarmálaráðuneyti . “ Í svari ráðuneytisins kemur jafnframt fram að það hafi leitast við að bregðast við „ ákalli “ A í nóvember um að afstýra boðaðri uppsögn hennar úr starfi prófessors . Að mati ráðuneytisins hafi verið ívilnandi fyrir hana þegar skólinn hafi ákveðið að breyta boðaðri uppsögn í boðaða áminningu . Gögn beri með sér að í kjölfarið hafi ráðuneytið leitast við að leiða málið til lykta með sem farsælustum hætti fyrir alla aðila . Viðræður milli aðila um frágang á texta yfirlýsingarinnar hafi verið langt komnar undir lok janúar þegar landbúnaðarháskólinn hafi ákveðið að veita A áminningu . Um lagagrundvöll yfirlýsingarinnar vísar ráðuneytið til 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70 / 1996 . A hafi verið ráðin í umrætt starf með ótímabundnum ráðningarsamningi og þau skilyrði fyrir flutningi hafi verið uppfyllt að samþykki viðkomandi forstöðumanna og hennar hafi legið fyrir . Þá hafi mennta - og menningarmálaráðuneytið samþykkt að fjárveiting vegna prófessorsstöðu A yrði flutt milli fjárlagaliða til Háskólans á Hólum til næstu tíu ára . Það hafi alltaf staðið til að brot A gegn siðareglum skólans skyldu hafa í för með sér afleiðingar . Í svarinu segir að settur rektor skólans hafi byggt áminninguna á 21. gr. laga nr. 70 / 1996 og niðurstöðu siðanefndar skólans . Tilgangur hennar hafi ekki verið að koma A úr starfi . Um þau sjónarmið sem bjuggu að baki yfirlýsingu um flutning í starfi er í svarinu vísað til þess að hún hafi verið byggð á 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70 / 1996 . Hafi henni verið frjálst að ákveða hvort hún skrifaði undir yfirlýsinguna eða ekki . Hún hafi af fúsum og frjálsum vilja samþykkt flutninginn og gengist við þeim skilmálum sem kveðið væri á um í yfirlýsingunni . Í umfjöllun um siðareglur landbúnaðarháskólans segir m.a. að siðanefnd hafi skilað niðurstöðu sem leiddi til þess að settur rektor hugðist segja A upp , en síðar áminna hana fyrir brot á siðareglum , m.a. með hliðsjón af skýru ákvæði í kafla siðareglnanna um „ Skipulag , viðurlög og kæruleiðir “ . Að minni ósk bárust mér frekari upplýsingar frá Landbúnaðarháskóla Íslands 18. og 19. júní 2019 um hvernig staðið var að afgreiðslu á siðareglum skólans en nánar verður gerð grein fyrir þeim í kafla IV. 1.2 . 1 Ákvörðun Landbúnaðarháskóla Íslands um að áminna A 1.1 Starfsskyldur ríkisstarfsmanna og heimildir til að áminna þá Áminning ríkisstarfsmanns er stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37 / 1993 og fer um hana eftir almennum reglum stjórnsýsluréttar auk þeirra málsmeðferðarreglna sem koma fram í lögum nr. 70 / 1996 , um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins . Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 70 / 1996 kemur fram að við mat á því hvort skilyrði séu til að veita áminningu beri að hafa hliðsjón af 14. gr. frumvarpsins . ( Alþt . Ef starfsmaður sýnir af sér hegðun af því tagi sem er mælt fyrir um í 21. gr. laga nr. 70 / 1996 skal forstöðumaður áminna hann skriflega . Í 2. mgr. 2. gr. a . sömu laga er kveðið á um að háskólar skuli setja sér siðareglur , m.a. um réttindi og skyldur starfsmanna samkvæmt 1. mgr. , en þar er fjallað um fræðilegt sjálfstæði þeirra . Í reglum nr. 250 / 2016 fyrir Landbúnaðarháskóla Íslands , sem voru í gildi þegar atvik í máli A gerðust , var fjallað um siðanefnd í 8. gr. , sbr. efnislega samhljóða ákvæði 8. gr. gildandi reglna nr. 615 / 2018 . Í málinu liggja fyrir siðareglur Landbúnaðarháskóla Íslands , sem eru ódagsettar og ekki er getið um hver hafi sett þær . Þessar reglur eru birtar á vefsíðu skólans . Aðspurður um hvort og þá hvenær háskólaráð staðfesti siðareglur skólans og hvenær sú samþykkt hafi verið birt upplýsti rektor um að háskólaráð hafi samþykkt siðareglurnar á fundi 9. maí 2007 og að fundargerð þess fundar væri birt á vefsíðu skólans . Samkvæmt fundargerðinni var samþykkt háskólaráðs á siðareglum skólans „ með þeim fyrirvara að tekið [ yrði ] tillit til athugasemda “ sem komu fram á fundinum og að nokkru marki er gerð grein fyrir í fundargerðinni . Þá var aðstoðarrektor kennslumála þar falið að safna saman athugasemdum og „ vinna lokaútgáfu “ . Án þess að það hafi þýðingu fyrir gildi reglnanna sem slíkra tel ég að atvik í máli A varpi ljósi á álitaefni um samspil siðareglna og laga nr. 70 / 1996 þegar til greina kemur að áminna starfsmann eða segja honum upp . Ríkisstarfsmenn , eins og aðrir opinberir starfsmenn , hafa tjáningarfrelsi sem nýtur verndar 73. gr. stjórnarskrárinnar , sbr. 11. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97 / 1995 , og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu . Stjórnvöld eru bundin af þessum reglum í samskiptum við starfsmenn sína og geta því t.d. ekki sagt þeim upp störfum eða áminnt þá vegna tjáningar án þess að framangreindum skilyrðum sé fullnægt . Takmarkanir á tjáningarfrelsi ríkisstarfsmanna geta leitt af ákvæðum laga nr. 70 / 1996 , eins og t.d. 14. , 21. og 44. gr. þeirra , sbr. nánar álit mitt frá 26. júlí 1999 í máli nr. 2475 / 1998 . Að því leyti hafa akademískir starfsmenn þá sérstöðu að þeir starfa yfirleitt hjá sjálfstæðri menntastofnun eins og háskóla sem hefur verulegt sjálfstæði í samræmi við hlutverk sitt í samfélaginu , sbr. t.d. 2. gr. laga nr. 63 / 2006 og 3. gr. laga nr. 85 / 2008 . Sérstaða akademískra starfsmanna felst jafnframt í því að lagt hefur verið til grundvallar að til að háskólar geti gegnt því hlutverki sem þeim hefur lengi verið ætlað í samfélaginu verði starfsmenn að njóta sjálfstæðis , svokallaðs akademísks frelsis , sbr. t.d. 1. mgr. 2. gr. a . laga nr. 63 / 2006 og yfirlýsingu um forsendur og frelsi háskóla , sem rektorar allra háskóla hér á landi undirrituðu 15. júní 2005 . Ég bendi hér einnig á að í dómaframkvæmd Mannréttindadómstóls Evrópu hefur verið lagt til grundvallar að tjáningarfrelsi akademískra starfsmanna njóti sérstakrar verndar 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu , sbr. t.d. dóma í málum Kharlamov gegn Rússlandi frá 8. október 2015 , Mustafa Erdogan gegn Tyrklandi frá 27. maí 2014 og Sorguç gegn Tyrklandi frá 23. júní 2009 . Hefur mannréttindadómstóllinn sérstaklega áréttað mikilvægi akademísks frelsis og að í því felist frelsi akademísks starfsmanns til að tjá opinskátt skoðanir sínar um þá stofnun eða kerfi sem hann starfar innan auk frelsis til að miðla þekkingu og sannleika án takmarkana , sbr. t.d. 35. mgr. í síðastnefndum dómi . Með bréfi setts rektors , dags. 31. janúar 2018 , veitti hann A áminningu á grundvelli 21. gr. laga nr. 70 / 1996 . Þar var vísað til álits siðanefndar skólans og fram kom að niðurstaða hans væri að hún hafi brotið starfsskyldur sínar með umræddum ummælum í tölvupósti til starfsmanna skólans . Þannig segir t.d. í bréfi setts rektors frá 12. júní 2018 að hann hafi fengið „ það hlutverk að leggja mat á hvort brot [ A ] hafi verið alvarleg eða ekki . “ Hvað sem líður gildi umræddra siðareglna tel ég ástæðu til að árétta að tilgangur siðareglna er almennt sá að efla traust á t.d. stjórnsýslunni eða tiltekinni starfsstétt , auk þess að vera leiðbeinandi um háttsemi sem hæfir starfi og að aðstoða við að ráða fram úr málum sem kunna að koma upp í daglegri starfsemi . Með þetta í huga verður almennt að gera ráð fyrir að brot ríkisstarfsmanns á siðareglum hafi ekki aðrar lögfylgjur en að vera leiðbeinandi fyrir hann og þá aðra sem falla undir viðkomandi siðareglur um hliðstæð atvik , nema gert sé ráð fyrir öðru í þeim lögum sem siðareglur sækja stoð sína í . Á það sérstaklega við ef til greina kemur að taka ákvörðun sem er íþyngjandi fyrir starfsmanninn og felur í sér að mannréttindi hans eru takmörkuð . Þar sem sú háttsemi sem til greina kom að áminna A fyrir var tjáning sem nýtur verndar tjáningarfrelsis varð áminning hennar , a.m.k. með lögfylgjum sem gátu haft áhrif á varanleika hennar í starfi , aðeins reist á heimild í lögum , sbr. 3. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar . Við mat á því hvort heimilt var að takmarka tjáningarfrelsi hennar með áminningu á grundvelli 21. gr. laga nr. 70 / 1996 urðu ummæli hennar ekki metin án samhengis við annað sem kom fram í tölvupósti hennar frá 10. maí 2017 , sem er birtur í heild í II. kafla . Að teknu tilliti til framangreinds tel ég að Landbúnaðarháskóla Íslands hafi ekki verið heimilt að lögum að áminna A vegna niðurstöðu siðanefndar , um að hún hafi brotið siðareglur skólans , án þess að þáverandi forstöðumaður hans hafi reist áminninguna á sjálfstæðu mati á því hvort ummæli A hafi verið í andstöðu við starfsskyldur hennar samkvæmt 21. gr. laga nr. 70 / 1996 . Við það mat varð jafnframt að taka tillit til þess að með áminningunni var tjáningarfrelsi hennar takmarkað , en landbúnaðarháskólinn hefur ekki sýnt fram á að ummælin hafi verið metin með tilliti til þess eða að ummæli hennar hafi verið þess eðlis að heimilt hafi verið að áminna hana fyrir þau . Af þessum sökum tel ég að áminningin , sem Landbúnaðarháskóli Íslands veitti A 31. janúar 2018 , hafi ekki verið í samræmi við lög . Ef um hið síðarnefnda er að ræða er grundvallaratriði að það er starfsmaður sem hefur lokaorðið um hvort af slíkum flutningi verði . 2014 - 2015 , 144. löggj.þ. , þskj. 666. ) Samkomulag á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70 / 1996 verður eins og aðrar athafnir stjórnvalda að byggja á málefnalegum sjónarmiðum . Þá er ljóst af þeim samskiptum sem áttu sér stað á milli landbúnaðarháskólans og mennta - og menningarmálaráðuneytisins í aðdraganda þess að umrætt samkomulag var gert að litið var svo á að þessi mál tengdust og með þessum hætti væri verið að leysa úr því sem stjórnendur skólans sögðu langvarandi samskiptavanda innan skólans . Þannig óskaði ráðuneytið eftir því við settan rektor skólans að öll áform um áminningu og „ klögumál “ yrðu látin niður falla . Auk þess stuðlar heimildin að því að starfsmenn hafi fleiri og fjölbreyttari tækifæri til aukinnar þekkingaröflunar og framþróunar í starfi og aukinni samvinnu ríkisaðila . ( Alþt . 2014 - 2015 , 144. löggj.þ. , þskj. 666. ) Tilgangur þess að veita ríkisstarfsmanni áminningu samkvæmt 21. gr. laga nr. 70 / 1996 er hins vegar að forstöðumaður upplýsi starfsmann um að háttsemi hans hafi ekki verið í samræmi við starfsskyldur hans og að vara hann við að verði hegðunin ítrekuð kunni starfsmanni að vera sagt upp störfum . Stjórnvald verður þannig að beita opinberu valdi sínu með þau markmið að leiðarljósi sem því ber að vinna að lögum samkvæmt . Við mat á því hvort ákvörðun stjórnvalda hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum getur þurft að líta til svokallaðra aðgreiningarreglna . Áminning er á hinn bóginn íþyngjandi fyrir starfsmann og stöðu hans innan viðkomandi stjórnvalds . Af þeim sökum kann það að hafa veruleg áhrif á þá stöðu sem starfsmaður er settur í og þar með vega að réttaröryggi starfsmanns í viðræðum hans við þá stofnun sem hann starfar hjá , um mögulegan flutning hans til annars stjórnvalds , ef honum er samhliða viðræðunum gerð grein fyrir af hálfu forstöðumanns , eða að slíkt megi ráða af samskiptum við stjórnvaldið , að hann verði áminntur og eigi jafnvel í kjölfarið yfir höfði sér uppsögn fallist hann ekki á flutninginn eða að áminning verði aðeins afturkölluð samþykki hann að flytjast til annars stjórnvalds . Eins og samskipti setts rektors við A og mennta - og menningarmálaráðuneytið voru samkvæmt gögnum málsins er ljóst að ákvarðanataka setts rektors um áminninguna , fyrst hvort hana skyldi veita og síðar hvort hún yrði afturkölluð , var efnislega tengd niðurstöðu í viðræðum aðila um hvort A féllist á að gera samkomulag um flutning í starfi . Þannig hafa stjórnvöld ekki sýnt mér fram á að þau sjónarmið sem byggt var á í aðdraganda þess að umrætt samkomulag var gert við hana hafi að öllu leyti byggst á málefnalegum sjónarmiðum og ákvörðunin því að þessu leyti ekki í samræmi við lög . 3 Ákvæði um lok deilumála í samkomulagi um flutning A Í samkomulaginu frá 6. mars 2018 um flutning A frá Landbúnaðarháskóla Íslands til Háskólans á Hólum er eins og áður sagði svohljóðandi ákvæði : „ Með samkomulagi þessu lýsa A og Landbúnaðarháskóli Íslands því yfir að hvorugt mun hafa uppi frekari fjárhagslegar , kröfur , málaferli eða önnur eftirmál á hendur hinu eða á hendur starfsmönnum Landbúnaðarháskólans , vegna starfsloka hennar við skólann og aðdraganda þeirra . “ A gerir í kvörtun sinni athugasemdir við efni þessa ákvæðis og telur hún vafa á að heimilt hafi verið að taka af henni með þessum hætti t.d. réttinn til þess meðal annars að kvarta til umboðsmanns Alþingis . Þannig segir t.d. að hann telji „ óásættanlegt “ að ákvæðið , um að A falli frá öllum kæru - og eftirmálum gagnvart starfsmönnum skólans , verði fellt úr samkomulaginu . Ætli hún sér að höfða mál gagnvart starfsmönnum skólans þá sé enginn ávinningur af því að semja við hana þar sem starfsmenn ættu „ alveg eins von á málaferlum . “ Í ljósi framangreinds ákvæðis samkomulagsins um lok deilumála og þeirra atvika sem hér hafa verið rakin tel ég tilefni til að minna á að þegar ágreiningur rís milli stjórnvalda og borgaranna um úrlausn einstakra mála eða meðferð valdheimilda stjórnvalds , svo sem í starfsmannamálum , kunna þær almennu reglur sem gilda um starfshætti stjórnvalda að leiða til þess að það er takmörkunum háð í hvaða farveg mál eru lögð og með hvaða hætti stjórnvöld beita sér í slíkum málum . Stjórnvöld eru þannig í annarri stöðu við gerð slíkra samninga heldur en einkaaðilar . Samningsfrelsi stjórnvalda sætir ekki aðeins takmörkunum samkvæmt lögum og öðrum réttarheimildum sem gilda um bæði einkaaðila og stjórnvöld , heldur sætir samningsfrelsi stjórnvalda jafnframt takmörkunum samkvæmt þeim reglum sem stjórnvöld þurfa almennt að starfa eftir , svo sem óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar . Að því er varðar dómstólana minni ég á 1. mgr. 70. gr. , sbr. 60. gr. stjórnarskrárinnar . Ég tek fram að þegar stjórnvald og starfsmaður þess komast að tiltekinni niðurstöðu um slíkt uppgjör í tilefni af flutningi starfa milli stofnana eða í öðru fjárhagslegu uppgjöri milli aðila er ekki tilefni til athugasemda við að stjórnvaldið áskilji í samkomulagi eða yfirlýsingu um lyktir máls að fram komi að hvorugur aðili eigi frekari fjárhagslegar kröfur vegna þeirra atriða sem um er fjallað . Í þessu sambandi bendi ég á að Landbúnaðarháskóli Íslands er sjálfstæð ríkisstofnun sem lýtur yfirstjórn mennta - og menningarmálaráðherra , sbr. 1. gr. laga nr. 85 / 2008 og 3. gr. laga nr. 63 / 2006 , sbr. d-lið 2. tölul. 7. gr. forsetaúrskurðar nr. 119 / 2018 , um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands . Af þessu og stöðu ráðherra sem æðsta handhafa framkvæmdarvalds í stigskiptri stjórnsýslu leiðir m.a. að hann getur hlutast til um málefni landbúnaðarháskólans , að gættum þeim takmörkun sem eru á þeirri heimild og leiða af lögum , eðli máls eða eftir atvikum öðrum viðhlítandi heimildum . Hvað varðar mál A er ljóst að ráðuneytið gat beitt almennum heimildum sínum sem æðra stjórnvald og leiðbeint landbúnaðarháskólanum í tengslum við þau álitaefni sem voru uppi í málinu þegar til þess var leitað og þá til að leitast við að leyst yrði úr þeim í samræmi við þau lög og reglur sem um slík mál gilda . Af gögnum málsins er ljóst að ráðuneytið hafði ítarlegar upplýsingar um málið og hefði t.a.m. getað leiðbeint settum rektor um málsmeðferð skólans og flutning A í starfi í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef rakið í áliti þessu . Þar sem ráðuneytið hafði verulega aðkomu að málinu , og í samræmi við niðurstöðu mína hér að framan um að athafnir landbúnaðarháskólans gagnvart A hafi ekki verið í samræmi við lög , tel ég að skort hafi á að aðkoma mennta - og menningarmálaráðuneytisins hafi verið í samræmi við yfirstjórnunarhlutverk þess lögum samkvæmt . V Niðurstaða Það er álit mitt að ákvörðun setts rektors Landbúnaðarháskóla Íslands 31. janúar 2018 um að áminna A hafi ekki verið í samræmi við lög . Annars vegar er niðurstaða mín að þessu leyti byggð á að ég fæ ekki annað séð en að A hafi verið áminnt vegna niðurstöðu siðanefndar , um að hún hafi brotið siðareglur skólans , án þess að settur rektor hafi reist áminninguna á sjálfstæðu mati á því hvort ummæli A hafi verið í andstöðu við starfsskyldur hennar samkvæmt 21. gr. laga nr. 70 / 1996 . Þá tel ég að ákvæði samkomulagsins um lok deilumála milli aðila hafi í ljósi atvika þessa máls ekki að öllu leyti verið í samræmi við lög . Enn fremur er það niðurstaða mín að skort hafi á að aðkoma mennta - og menningarmálaráðuneytisins að máli A hafi verið í samræmi við yfirstjórnunarhlutverk þess . Ég beini því til landbúnaðarháskólans að leita leiða til að rétta hlut A. Að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að meta réttaráhrif framangreindra annmarka á meðferð stjórnvalda á málum hennar , ef hún kýs að fara með málið þá leið . Með þessu hef ég þó enga afstöðu tekið til þess hvort tilefni sé til að höfða mál eða hver yrði líkleg niðurstaða slíks máls . Jafnframt mælist ég til að landbúnaðarháskólinn og mennta - og menningarmálaráðuneytið taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu .