Ráðherra hefði verið veitt heimild til að útfæra þau skilyrði nánar í reglugerð . Þá tók umboðsmaður fram að hvað sem liði nauðsyn þess að gera auknar kröfur til þeirra sem stunda köfun í atvinnuskyni og þeim almannahagsmunum sem slíkar reglur miði að þá yrði ekki séð að umrætt skilyrði um handhöfn réttinda sem PADI Divemaster ætti sér fullnægjandi lagastoð , eins og það hafi verið túlkað af hálfu stjórnvalda . Umboðsmaður beindi þeim tilmælum til samgöngu - og sveitarstjórnarráðuneytisins að taka mál A til endurskoðunar kæmi fram beiðni þess efnis og haga þá úrlausn þess í samræmi við þau sjónarmið sem fram kæmu í álitinu . Lúta þær m.a. að þeirri afstöðu stjórnvalda að þau hafi ekki heimildir til að bregðast við gagnvart PADI-samtökunum í þeim tilvikum þegar samtökin fylgja ekki kennslukerfi samtakanna sem hlotið hefur viðurkenningu Samgöngustofu . Nánar tiltekið hvort umrætt skilyrði reglugerðarinnar um að F-skírteini , sem heimilar leiðsögu - og yfirborðsköfun með ferðamenn , sé veitt þeim sem hafa réttindi sem PADI Divemaster eða sambærileg réttindi frá viðurkenndum alþjóðlegum köfunarsamtökum , hafi átt sér stoð í lögum eins og það var túlkað af stjórnvöldum og þar með hvort ákvörðun ráðuneytisins hafi verið í samræmi við lög . Samkvæmt gögnum málsins sótti A um leyfi í apríl 2015 samkvæmt 12. gr. reglugerðar nr. 535 / 2001 , um köfun , sbr. reglugerð nr. 762 / 2012 , þ. á m. leyfi til leiðsögu - og yfirborðsköfunar með ferðamenn , sbr. f-lið 1. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar , svonefnt F-skírteini . Með ákvörðun Samgöngustofu , dags. 8. maí 2015 , var umsókninni hafnað með vísan til þess að PADI-réttindi A væru útrunnin . Í ákvörðun Samgöngustofu , dags. 5. febrúar 2016 , var fjallað um umsókn A um D - og F-skírteini þar sem sagði : „ F-skírteini heimilar leiðsögu og yfirborðsköfun til þeirra sem hafa réttindi sem PADI divemaster , eða sambærileg réttindi . Felur þetta í sér að til þess að öðlast F - eða D-réttindi , þarf viðkomandi að sýna fram á að hann uppfylli kröfur hins viðurkennda aðila . PADI er viðurkenndur aðili í þeim skilningi . Með kæru , dags. 2. maí 2016 , skaut A þessari ákvörðun Samgöngustofu til innanríkisráðuneytisins . Ráðuneytið kvað sem áður segir upp úrskurð sinn í málinu 29. nóvember 2016 þar sem lagt var fyrir Samgöngustofu að verða við umsókn A um D-skírteini með eftirfarandi rökstuðningi : „ Það er mat ráðuneytisins að við umsókn um D skírteini samkvæmt 12. gr. reglugerðar um köfun verði ekki gerð sú krafa að umsækjandi sýni fram á að hann hafi réttindi frá PADI eða sambærileg réttindi frá viðurkenndum alþjóðlegum köfunarsamtökum . Aftur á móti staðfesti ráðuneytið synjun Samgöngustofu um útgáfu leyfis til leiðsögu - og yfirborðsköfunar með ferðamenn , F-skírteinis . Í úrskurðinum var þessi niðurstaða rökstudd með eftirfarandi hætti : „ Hvað varðar F skírteini telur ráðuneytið hins vegar að ákvæði 12. gr. reglugerðarinnar um slík skírteini verði ekki skilið á annan hátt en þann að þar sé það gert að skilyrði að viðkomandi hafi réttindi sem PADI divemaster eða sambærileg réttindi frá viðurkenndum alþjóðlegum köfunarsamtökum . III Samskipti við samgöngu - og sveitarstjórnaráðuneytið Í tilefni af kvörtun A ritaði ég samgöngu - og sveitarstjórnarráðherra bréf 19. febrúar 2018 þar sem ég óskaði eftir tilteknum skýringum ráðuneytisins . Í því sambandi óskaði ég einnig eftir því að ráðuneytið upplýsti mig um hvaða raunhæfu möguleika þeir sem kjósa að standa utan PADI hafa á að öðlast réttindi til leiðsögu - og yfirborðsköfunar með ferðamenn hér á landi . Svör ráðherra bárust mér með bréfi , dags. 27. mars 2018 , þar sem sagði : „ Hvað fyrra atriðið varðar vísar ráðuneytið til þess að fyrir liggur að [ A ] fékk ekki endurnýjaða félagsaðild sína hjá PADI . Við það missti [ A ] réttindi sín hjá þeim samtökum sem PADI divemaster og uppfyllti þannig ekki skilyrði f-liðar 12. gr. reglugerðar um köfun , enda var heldur ekki um það að ræða að [ A ] væri með sambærileg réttindi frá öðrum viðurkenndum alþjóðlegum köfunarsamtökum . Hvað varðar möguleika þeirra sem kjósa að standa utan PADI á því að öðlast réttindi til leiðsögu - og yfirborðsköfunar með ferðamenn veit ráðuneytið ekki til þess að á slíkt hafi reynt hjá Samgöngustofu . Þó PADI séu einu samtökin sem hlotið hafi viðurkenningu telur ráðuneytið engu að síður að ekkert standi í vegi fyrir því að þeir sem öðlast hafi sambærileg réttindi hjá öðrum samtökum geti fengið slík réttindi komi slík umsókn fram hjá Samgöngustofu . “ Með lögunum væri farin sú leið að hafa skilgreiningu á atvinnuköfun rúma . Hins vegar væri gert ráð fyrir að gera mætti mismunandi menntunar - og hæfniskröfur eftir eðli starfsins . Þannig ætti að vera tryggt að þeir sem stunduðu köfun hlytu ákveðna lágmarksþjálfun . Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. gaf Samgöngustofa út köfunarskírteini til þeirra sem uppfylltu skilyrði laganna og reglugerða settar samkvæmt þeim . Þegar reglugerðin var sett fór Siglingastofnun Íslands með umsjón og eftirlit með framkvæmd laganna . Í 1. mgr. 14. gr. er m.a. fjallað um að Samgöngustofa semji eða samþykki námsskrá samkvæmt tilmælum í II. viðauka fyrir þá sem hyggja á nám í köfun . Kröfur um innihald námsskrár skal endurskoða með hliðsjón af reynslu og tækniþróun í köfun . Samkvæmt ákvæðinu var skírteinum upphaflega skipt í eftirfarandi fimm flokka : „ a ) A-skírteini , sem heimilar mettunarköfun á ótakmarkað dýpi . b ) B-skírteini , sem heimilar köfun með allan búnað niður á 50 metra dýpi . c ) C-skírteini , sem heimilar froskköfun ( „ SCUBA “ ) niður á 30 metra dýpi án afþrýstibiðar . Í þessum efnum má nefna að í frétt Samgöngustofu , dags. 2. október 2012 , sem birtist á heimasíðu stofnunarinnar ( www.samgöngustofa.is ) , kom fram að markmið reglugerðar nr. 762 / 2012 , um breytingu á reglugerð nr. 535 / 2001 , þar sem kveðið var á um hinn nýja flokk F-skírteina væri að bregðast við aukningu í atvinnuköfun í tengslum við ferðaþjónustu og stuðla að bættu öryggi ferðamanna með því að gera tilteknar kröfur til þeirra sem bjóða upp á leiðsögu - og yfirborðsköfun með ferðamenn . Lög nr. 31 / 1996 , um köfun , hafa nú verið leyst af hólmi með lögum nr. 81 / 2018 , um sama efni , sem tóku gildi 28. júní 2018 . Samhengisins vegna tel ég rétt að nefna að samkvæmt þeim upplýsingum sem ég hef aflað mér eru PADI-samtökin einkaréttarleg alþjóðleg köfunarsamtök sem þróað hafa kennslukerfi sem notast er við í köfunarkennslu víðsvegar um heiminn og mun kerfið hafa verið viðurkennt af Samgöngustofu árið 2001 í samræmi við 1. mgr. 15. gr. reglugerðar nr. 535 / 2001 . Samkvæmt kennslukerfi PADI ( e. PADI Instructor Manual ) fela PADI Divemaster réttindi í sér fyrsta stig atvinnuköfunarréttinda í sportköfun og munu þau vera samþykkt af flestum viðurkenndum köfunarmiðstöðvum í heiminum sem slík . Í því sambandi bendi ég á að PADI-samtökin starfrækja sjálf gæðastjórnunarkerfi ( e. Quality Management Control ) sem ætlað er að stuðla að eftirliti með því að meðlimir PADI og þeir sem veita þjónustu undir merkjum PADI fylgi reglum samtakanna og kennslukerfinu . Þar kom fram að sá sem stunda vildi atvinnuköfun skyldi m.a. uppfylla menntunar - og hæfniskröfur . Í lögum nr. 31 / 1996 , um köfun , voru sett tiltekin skilyrði fyrir atvinnuköfun . Fyrir utan aldurs - og heilbrigðiskröfur kom þar fram að viðkomandi þyrfti að uppfylla „ menntunar - og hæfniskröfur “ og hafa gilt atvinnuköfunarskírteini útgefið af Samgöngustofu , sbr. 1. mgr. 3. gr. laganna . Löggjafinn hefur síðan heimilað ráðherra að setja með reglugerð nánari reglur um framkvæmd laganna , sbr. 2. mgr. 6. gr. laganna , m.a. um skilyrði fyrir viðhaldi réttinda samkvæmt köfunarskírteini , s.s. um menntunar - , hæfnis - og heilsufarskröfur , eftir því sem við ætti . Þar er því ekki kveðið nánar á um inntak slíkra reglna heldur eingöngu áréttuð þau almennu skilyrði sem 1. mgr. 3. gr. laga nr. 31 / 1996 setja vegna atvinnuköfunar . Þá kann áskilnaður um aðild að tilteknum félagasamtökum að fela í sér takmörkun á félagafrelsi því sem verndað er í 74. gr. stjórnarskrárinnar . Af stjórnarskrárákvæðunum leiðir að hinum almenna löggjafa er óheimilt að framselja stjórnvöldum óheft ákvörðunarvald um að skylda menn til aðildar að félagi eða setja atvinnufrelsi skorður . Í samræmi við þá reglu stjórnarskrárákvæðanna að þessu frelsi megi þó setja skorður með lögum , enda krefjist almannahagsmunir þess , verða lagaákvæði um inntak og skilyrði fyrir útgáfu slíks leyfis að vera skýr og glögg . Ég tek fram að af þeim gögnum sem ég hef undir höndum virðist ágreiningur A við PADI-samtökin hafa varðað kvartanir frá einstaklingum sem kváðust ekki hafa fengið afhent prófskírteini af hendi A sem þeir munu hafa greitt fyrir en slík háttsemi getur falið í sér brot á reglum samtakanna og kann að leiða til brottreksturs . Á meðal þeirra gagna sem A lagði fyrir ráðuneytið eru afrit af prófskírteinum hans frá PADI sem staðfesta að hann hefur lokið þeim námskeiðum og þjálfun sem gerð er krafa um til þess að öðlast réttindi sem „ IDC Staff Instructor “ og þar með sem PADI Divemaster . Í þeim efnum verður ekki betur séð af úrskurði ráðuneytisins en að félagsaðild að PADI-samtökunum sé lögð að jöfnu við handhöfn réttinda frá samtökunum . Vissulega má fallast á það með ráðuneytinu að umrætt skilyrði um „ réttindi sem PADI Divemaster , eða sambærileg réttindi “ geti að einhverju marki falið í sér útfærslu á menntunar - og hæfniskröfum enda er forsenda þess að kafari fái útgefin réttindi sem PADI Divemaster að hann hafi lokið tilteknum námskeiðum og hlotið viðeigandi þjálfun samkvæmt kennslukerfi PADI . Útgáfa opinbers leyfis til að stunda atvinnustarfsemi getur ekki verið háð afstöðu einkaréttarlegra samtaka til stöðu einstaklings innan samtakanna þegar slík afstaða getur byggst á öðrum þáttum en gerð er krafa um í lögum sem gilda um slíkar leyfisveitingar . Af þessu tilefni minni ég jafnframt á að í samræmi við lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins geta stjórnvöld ekki án sérstakrar lagaheimildar falið einkaaðila að taka stjórnvaldsákvörðun . Það er auk þess ekki í samræmi við þá reglu að það sé í raun í hendi einkaaðila hvort stjórnvald geti veitt máli borgaranna brautargengi með stjórnvaldsákvörðun , þ.e. ef slík lagaheimild er ekki til staðar . Við athugun mína á máli þessu vakti athygli mína sú afstaða Samgöngustofu sem fram kom í umsögn stofnunarinnar til ráðuneytisins að stofnunin hefði engin úrræði gagnvart PADI-samtökunum í kjölfar þess að henni bárust kvartanir frá A. Í þessu sambandi tel ég rétt að minna á að samkvæmt lögum nr. 31 / 1996 var skýrt kveðið á um að Samgöngustofa færi með umsjón og eftirlit með framkvæmd laganna . Liður í því eftirliti er m.a. að að semja eða samþykkja námsskrár samkvæmt tilmælum sem fram koma í II. viðauka með reglugerðinni . Í málinu liggur fyrir bréf innanríkisráðuneytisins , dags. 10. júní 2015 , til Samgöngustofu þar sem þeirri afstöðu var lýst að ákvæði reglugerðarinnar um prófanefndina skorti viðhlítandi lagastoð og því væru ekki skilyrði til þess að skipa nefndina . Tók ráðuneytið fram að samkvæmt lögum nr. 31 / 1996 væri Samgöngustofu einni falið að hafa umsjón og eftirlit með framkvæmd laganna , sbr. 1. mgr. 6. gr. laganna . Í samræmi við framangreint er það niðurstaða mín að skilyrði f-liðar 1. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 535 / 2001 , um köfun , eins og það var túlkað af hálfu stjórnvalda í málinu , um að A þyrfti að framvísa réttindum útgefnum af einkaréttarlegum samtökum , án þess að lagt hefði verið mat á menntun hans og hæfni , hafi ekki átt sér fullnægjandi lagastoð . Þá mælist ég til þess að ráðuneytið hafi þessi sjónarmið framvegis í huga við úrlausn sambærilegra mála . VI Viðbrögð stjórnvalda Í bréfi frá ráðuneytinu , dags. 11. apríl 2019 , í tilefni af fyrirspurn um málið kemur fram að A hafi farið þess á leit með bréfi dags. 29. janúar 2019 að málið yrði endurupptekið . Ráðuneytið hafi fallist á það með bréfi dags. 12. febrúar . Úrskurður hafi ekki verið kveðinn upp á ný en þess væri að vænta fyrir lok maí 2019 . Þá kemur einnig fram að ráðuneytið hafi framvegis þau sjónarmið sem rakin séu í álitinu í huga í störfum sínum .