Úrskurður umhverfisráðuneytisins um mat á umhverfisáhrifum lagningar hringvegar um Norðurárdal , Kálkavegi-Heiðarsporði í Akrahreppi frá 16. febrúar 2004 . Hinn 16. febrúar 2003 , var kveðinn upp í umhverfisráðuneytinu svohljóðandi : Með erindi , dags. 19. og 27. júní 2003 , kærði Karl Axelsson hrl. , f.h. : Einars Gunnarssonar , Írisar Olgu Lúðvíksdóttur , Einars Oddssonar og Höllu Þorbjörnsdóttur eigenda og ábúenda jarðarinnar Flatatungu og Tungukots í Akrahreppi ; Valdimars og Jóns S. Gunnarssonar eigenda Fremri og Ytri Kota , Akrahreppi ; Jóns Gíslasonar f.h . Vatnadeildar Héraðsvatnadeildar Veiðifélags Skagafjarðar og Valdimars Gunnarssonar og Gunnars Oddssonar f.h . Norðurárdeildar Veiðifélags Skagafjarðar úrskurð Skipulagsstofnunar frá 14. maí 2003 um mat á umhverfisáhrifum lagningar hringvegar um Norðurárdal , Kjálkavegi-Heiðarsporði í Akrahreppi . I. Hinn kærði úrskurður og málsatvik . Í matsskýrslu Vegagerðarinnar , hér eftir nefnd framkvæmdaraðili er kynntur fyrirhugaður nýr vegarkafli á Hringvegi í Norðurárdal í Akrahreppi , samtals 14 km að lengd milli Kjálkavegar og Heiðarsporðs . Markmið framkvæmdarinnar er að bæta vegasamband á hringvegi um Norðurland og auka umferðaröryggi . Í úrskurði Skipulagsstofnunar kemur fram að samkvæmt matsskýrslu séu fimm kostir á legu vegarins lagðir fram til ákvörðunar hjá Skipulagsstofnun , leiðir M , C , L og B norðan ár og leið G sunnan ár . Að auki séu leiðir A , D , E og H kynntar til samanburðar . Í matsskýrslu kemur fram að um þrjár megin tillögur sé að ræða á legu Hringvegar um Norðurárdal frá Kjálkavegi að Heiðarsporði : 1 . Vegur að norðanverðu yst í dalnum og sunnanverðu frammi í dalnum þ.e. leið M sem er valkostur framkvæmdaraðila og afbrigði hennar , þ.e. leiðir C og L. 2 . Vegur norðanmegin í dalnum samkvæmt leið B sem er afbrigði leiðar M fyrir framan Ytri-Kot og mun fylgja þar að mestu núverandi vegi . 3 . Vegur sunnanmegin í dalnum samkvæmt leið G. Leið M , valkostur framkvæmdaraðila verður 14,3 km löng og nær eingöngu nýbygging . Undir fjallshlíð Silfrastaðafjalls , á 4,4 km kafla frá Kjálkavegi fram að Gvendarnesi , mun leið M liggja á eyrum Norðurár . Í matsskýrslu kemur fram að leiðir A , D , E og H séu einungis kynntar til samanburðar og hafi verið hafnað af framkvæmdaraðila . Skipulagsstofnun kvað þann 14. maí 2003 upp úrskurð sinn um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar í samræmi við 11. gr. laga nr. 106 / 2000 , um mat á umhverfisáhrifum . Niðurstaða stofnunarinnar er sú að fallist er á fyrirhugaða lagningu Hringvegar í Norðurárdal frá Kjálkavegi að Heiðarsporði í Akrahreppi samkvæmt leiðum B , C , G , L og M með því skilyrði að verktilhögun á framkvæmdatíma verði unnin í samráði við og undir eftirliti veiðimálastjóra og Umhverfisstofnunar og útfærsla mótvægisaðgerða á framkvæmdatíma og eftir lok framkvæmda verði í samráði við veiðimálastjóra . Í forsendum niðurstöðu úrskurðarins segir m.a. : „ Skipulagsstofnun telur ljóst af framlögðum gögnum að áhrif rasks af völdum fyrirhugaðrar lagningar vegar um Norðurárdal og efnistöku á áreyrum Norðurár frá Kjálkabrú og upp fyrir Egilsá samkvæmt leiðum M , C , L og B norðan ár muni hafa verulega meiri skammtímaáhrif á bleikju og hlunnindi af veiði á svæðinu en leið G sunnan ár , verði ekki gripið til mótvægisaðgerða . Draga þarf úr og bæta fyrir spjöll sem verða á búsvæðum , vatnalífi og veiðistöðum í Norðurá með því að standa að framkvæmdum samkvæmt áætlunum um verktilhögun á framkvæmdatíma í samráði við veiðimálastjóra . Uppfylla þarf áætlanir um mótvægisaðgerðir sem framkvæmdaraðili hefur unnið í samráði við Veiðimálastofnun og gerð er grein fyrir í matsskýrslu og 4 kafla þessa úrskurðar . Skipulagsstofnun telur að samkvæmt þessum áætlunum sé gengið eins langt og mögulegt er til að draga úr verulegum áhrifum vegna framkvæmdanna til langs tíma . Stofnunin telur þó ljóst að óvissa ríki um árangur fyrirhugaðra mótvægisaðgerða í farvegi Norðurár til langs tíma en þrátt fyrir þessa óvissu beri ekki að leggjast gegn þeim kostum sem lagðir eru fram í matsskýrslu . Hins vegar þarf framkvæmdaraðili í verklok að meta þau neikvæðu áhrif sem ekki verður komist hjá að valda í samráði við veiðimálastjóra , vakta þau á því árabili sem talin verður þörf á og grípa til viðeigandi mótvægisaðgerða ef niðurstöður vöktunar sýna þörf á því ... " Síðan segir : „ ... Skipulagsstofnun telur að langtímaáhrif leiða M , C , L og B á lífríki Norðurár verði svipuð og verulega meiri en leið G. Skipulagsstofnun telur að veglagning samkvæmt leiðum C eða G sé ákjósanlegust þar sem þær muni hafa ásættanlegust heildaráhrif á umferðaröryggi , lífríki Norðurár , búskap og fornleifar „ Með bréfi frá 19. júní 2003 kærði Karl Axelsson hrl. úrskurð Skipulagsstofnunar frá 14. maí 2003 fyrir hönd framangreindra kærenda en vegna ákveðinna annmarka á kröfugerð í kæru barst ráðuneytinu endanleg kröfugerð kærenda með bréfi frá 27. júní 2003 . Kærandi krefst þess aðallega að hinn kærði úrskurður verði felldur úr gildi . Til vara er þess krafist að hinum kærða úrskurði verði breytt á þá leið að við fyrirhugaða lagningu Hringvegar í Norðurárdal að Heiðarsporði í Akrahreppi verði ekki fallist á vegalagningu samkvæmt leiðum B , C , L og M en staðfest niðurstaða hins kærða úrskurðar um að fallist sé á vegalagningu samkvæmt leið G. Til þrautavara er þess krafist að verði fallist á vegalagningu samkvæmt leið M þá verði það gert að skilyrði að það verði eingöngu heimilað með þeim afbrigðum sem felast í útfærslum samkvæmt leið A og L. III . Einstök kæruatriði og umsagnir um þau . Með bréfum frá 30. júní 2003 sendi ráðuneytið framangreinda kæru til umsagnar Akrahrepps , Skipulagsstofnunar , Umhverfisstofnunar , Veiðimálstofnunar , veiðimálastjóra og Vegagerðarinnar . Umsögn Akrahrepps barst með bréfi frá 30. júní 2003 , umsögn Skipulagsstofnunar barst með bréfi frá 16. júlí 2003 , umsögn Umhverfisstofnunar barst með bréfi frá 1. september 2003 , umsögn Veiðimálastofnunar er ódagsett en barst með bréfi mótteknu 19. september 2003 , umsögn veiðimálastjóra barst með bréfi frá 3. september 2003 og umsögn Vegagerðarinnar barst með bréfi frá 14. júlí 2003 . Framangreindar umsagnir voru sendar til kærenda með bréfum frá 8. september 2003 og 25. september 2003 . Athugasemdir kærenda bárust með bréfi frá 22. september 2003 . Kærendur telja úrskurðinn haldinn þeim form - og efnisgöllum að hann fullnægi ekki lagaskilyrðum samkvæmt IV. kafla laga um mat á umhverfisáhrifum , nr. 106 / 2000 , sbr. einkum 8. gr. -11. gr. laganna . Beri því að fella úrskurðinn úr gildi sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga , nr. 37 / 1993 . Kærendur gera athugasemd við það að þrátt fyrir upplag í matsáætlun framkvæmdaraðila þá sé honum við nánari útfærslu í matsskýrslu sett sjálfdæmi um það að velja úr þá fimm kosti sem metnir voru , þ.e. leiðir B , C , G , L , og M en leiðir A , D , E og H kynntar til samanburðar . Telja kærendur leika vafa á lögmæti þessarar tilhögunar og því hvaða tilgangi að lögum því sé ætlað að kynna umræddar fjórar leiðir til samanburðar . Í umsögn Skipulagsstofnunar er vísað til 8. gr. og 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum þar sem fram kemur að í tillögu að matsáætlun framkvæmdaraðila skuli lýsa framkvæmdinni , framkvæmdasvæði og öðrum möguleikum sem til greina koma og að ávallt skuli gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina koma og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman . Þá segir að Skipulagsstofnun telji það samræmast lögum að kostur sem talið hefur verið að komi til greina í matsáætlun verði það ekki í ljósi niðurstaðna mats á umhverfisáhrifum sem fram komi í matsskýrslu . Framkvæmdaraðili hafi rétt til að leggja ekki fram kost sem hann hafni að komi til greina á sama hátt og hann geti kannað og lagt fram kosti sem ekki lágu fyrir í matsáætlun . Þá vísar Skipulagsstofnun til niðurlags hins kærða úrskurðar þar sem segir að : „ Í athugasemdum hefur verið bent á að leið A sé ákjósanlegri en leið M norðan ár sem er valkostur framkvæmdaraðila . Skipulagsstofnun vekur athygli á að skv. fyrirliggjandi matsskýrslu var leið A ekki lögð fram til athugunar og úrskurðar stofnunarinnar heldur einungis til samanburðar eins og kemur skýrt fram í matsskýrslu . Við umfjöllun Skipulagsstofnunar í úrskurði þessum er því ekki fjallað um leið A sem valkost .... " Í athugasemdum kæranda segir um þetta atriði að það fáist ekki staðist skýr fyrirmæli 8. gr. - 10. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum , sbr. 5. og 6. kafla reglugerðar nr. 671 / 2000 um mat á umhverfisáhrifum að telja að framkvæmdaraðili hafi rétt á því að leggja ekki fram kost sem hann hafni með sama hætti og hann geti lagt fram nýja kosti sem ekki lágu fyrir í matsáætlun . Á huldu sé við hvaða lagagrundvöll slík málsmeðferð styðst og vísar kærandi í þessu efni til 9. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum , þar sem m.a. komi fram að gerð og efni matsskýrslu skuli vera í samræmi við matsáætlun og að ávallt skuli gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina koma og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman . Kærandi vísar síðan til bréfs Skipulagsstofnunar frá 30. janúar 2003 til framkvæmdaraðila og telur að með því hafi Skipulagsstofnun þau efnislegu afskipti af málinu að vafi sé um hæfi stofnunarinnar til að kveða upp hinn kærða úrskurð . Skipulagsstofnun hafi ekki neina leiðbeiningarskyldu með ríkisstofnun eins og Vegagerðinni . Kærandi spyr hver sé lagalegi grundvöllurinn þess að leggja fram kosti til samanburðar sem ekki séu formlega metnir til umhverfisáhrifa og úrskurðar , hvaða þýðingu það hafi að lögum og hvar hinn lagalega grundvöll sé að finna . „ Matsáætlun vegna Hringvegar um Norðurárdal var lögð fram í janúar 2001 eða snemma á undirbúningsferli matsvinnunnar eins og kveðið er á um í 13. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum . Á því stigi var ekki búið að skoða framkvæmdasvæðið nægilega vel til að hægt væri að kynna ákveðnar veglínur ... Í texta matsáætlunar er ekki fjallað um einstakar veglínur enda lágu þá aðeins fyrir grófar tillögur . Rannsóknarsvæðið vegna framkvæmdarinnar var látið ná yfir það svæði sem mögulegt var að framkvæmdin gæti raskað , óháð veglínum . Við matsvinnuna var svo aflað frekari upplýsinga með rannsóknum sem vörpuðu ljósi á þá kosti sem taldir voru koma til greina . Við mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar og frekari hönnun veglína um Norðurárdal kom smá saman í ljós að sumar af þeim veglínum sem kynntar voru á teikningu í matsáætlun komu ekki til greina . Einnig komu fram tillögur að nýjum veglínum . [...] Ekki var talin ástæða til að fjalla jafn ítarlega um alla kosti sem skoðaðir voru heldur einungis þeir sem framkvæmdaraðili taldi koma til greina . Af þeim 9 leiðum sem kynntar voru í matsskýrslu voru metin umhverfisáhrif 5 leiða og voru þær lagðar fram til ákvörðunar Skipulagsstofnunar skv. lögum nr. 106 / 2000 . Með þessu uppfyllt framkvæmdaraðili þá skyldu að meta umhverfisáhrif þeirra kosta sem til greina koma við lagningu vegarins og gott betur þar sem algengt er að metnir séu 2 - 3 valkostir við vegarlagningu . Mat á því hvaða kostir koma til greina er alfarið í höndum framkvæmdaraðila sem hefur fullt forræði á ákvörðun þar að lútandi . Fullyrðing kærenda að kostir sem til greina koma hafi ekki verið metnir í samræmi við lög um mat á umhverfisáhrifum er því röng . " Þá segir í umsögninni að við val á veglínu sé það framkvæmdaraðili og leyfisveitandi , þ.e. viðkomandi sveitarfélag , sem á endanum tekur ákvörðun og velur milli þeirra valkosta sem taldir eru að koma til greina með hliðsjón af umhverfisáhrifum , umferðaröryggi og öðrum þáttum sem til greina koma , sbr. 29. gr. vegalaga , nr. 45 / 1994 og ákvæði skipulags - og byggingarlaga , nr. 73 / 1997 . Í umsögn Umhverfisstofnunar kemur fram að eðlilegt sé að við gerð matsáætlunar sé ekki búið að taka ákvörðun um hvaða leið verði valin og þar séu kynntir allir þeir kostir sem taldir eru að koma til greina á því stigi málsins . Einnig teljist eðlilegt að við gagnaöflun vegna vinnu við mat á umhverfisáhrifum og úrvinnslu gagna komi fram upplýsingar er hafi áhrif á hvaða leiðir teljist raunhæfir kostir og hvernig þeir eru útfærðir . 1.2 . Arðsemi framkvæmdar . Kærandi gerir þá athugasemd við hinn kærða úrskurð að í honum sé ekki að finna umfjöllun um arðsemi framkvæmda og komi fram í matsskýrslu að slíkir arðsemisútreikningar hafi ekki farið fram og hagrænir samanburðir þeirra kosta sem fyrir hendi eru . Telja kærendur að við mat á umhverfisáhrifum beri að fjalla um arðsemi framkvæmdar . Þannig þurfi að gera grein fyrir arðsemi framkvæmdar og bera saman við þau óæskilegu áhrif sem henni fylgja . Kærandi vísar til þess að framkvæmdaraðili hafi hafnað leið G , vegna vegtæknilegra atriða , lengdar og kostnaðar en þær mótbárur teljist vart málefnalegar án þess að fram fari heildarmat á því óhagræði sem fylgir þeim kosti andspænis þeirri hættu sem fyrir hendi er á varanlegri eyðileggingu hringingarstöðva bleikjustofna í Norðurá og Héraðsvötnum séu leiðir M , C , L og B heimilaðar . Í umsögn Skipulagsstofnunar er vísað til úrskurðar umhverfisráðherra frá 20. desember 2001 , um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar en þar segir : „ Með skírskotun til þess , sem hér hefur verið rakið , er það álit ráðuneytisins að ekki beri að fjalla um þjóðhagsleg áhrif framkvæmdarinnar og arðsemi hennar við mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106 / 2000 " Í umsögn Vegagerðarinnar er vísað í framangreindan úrskurð umhverfisráðherra og einnig til dóms Hæstaréttar í máli nr. 68 / 2003 frá 5. júní 2003 en þar sé komist að þeirri niðurstöðu að mat á arðsemi framkvæmda eigi ekki undir þá málsmeðferð sem þar var um að ræða heldur sé framkvæmdaraðila í sjálfsvald sett að meta arðsemi framkvæmda og taka ákvarðanir á þeim grunni . Vísar kærandi í því sambandi til 75. gr. ákvæðis stjórnarskrárinnar um vernd atvinnufrelsis . Telur kærandi því enga lagaskyldu til umfjöllunar um arðsemi í matsskýrslu . Í athugasemdum kæranda er þýðingu tilvísunar til úrskurðar ráðuneytisins frá 20. desember 2001 mótmælt og þó sérstaklega þeirrar röngu staðhæfingar framkvæmdaraðila að í dómi Hæstaréttar í máli nr. 68 / 2003 sé komist að þeirri niðurstöðu að mat á arðsemi framkvæmda eigi ekki undir þá málsmeðferð sem hér um ræðir . Í forsendum dómsins sé þvert á móti byggt á því að útreikningar á arðsemi framkvæmda liggi fyrir og sé ekki annað komið fram en að þeir hafi verið gerðir með fullnægjandi hætti . Þetta hafi því verið atriði sem Hæstiréttur tók til efnislegrar skoðunar . 1.3 . Gerð matsskýrslu og fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir . Kærendur telja að staðfest hafi verið í hinum kærða úrskurði aðmótvægisaðgerðir séu að verulegu leyti ómótaðar og verði nánar útfærðar meðan á framkvæmdum stendur . Þrátt fyrir þessa óvissu sé komist að þeirri niðurstöðu í hinum kærða úrskurði að ekki beri að leggjast gegn þeim kostum sem lagðir séu fram í matsskýrslu . Á sviði umhverfisréttar sé varúðarreglan ríkjandi meginregla en í henni felist sú grundvallar kennisetning að vafinn verði metinn náttúru / umhverfi í hag . Ef ekki séu forsendur til beitingar þeirrar reglu í máli þessu þá sé vandséð undir hvaða kringumstæðum það skuli gert . Í ljósi þessa og þeirrar óvissu sem uppi sé um varanleg og veruleg áhrif vegalagningarinnar á lífríki og fiskigegnd í Norðurá , fái það ekki staðist að samþykkja vegalagningu samkvæmt þessum leiðum án þess að fyrir liggi til hvaða mótvægisaðgerða verði gripið og hvaða árangurs megi vænta af þeim . Ekki sé fullnægjandi að ætla framkvæmdaraðila að útfæra mótvægisaðgerðir á framkvæmdatímanum sjálfum . Um lagarök vísar kærandi til 2. mgr. 9. gr. og 3. mgr. 11. gr. laga nr. 106 / 2000 og 18. gr. reglugerðar nr. 67 / 2000 um mat á umhverfisáhrifum . Kærandi vísar til þess að sérfræðiumsagnir séu misvísandi varðandi áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar á lífríki Norðurár . Kærandi vísar til umsagnar Jóns Kristjánssonar fiskifræðings frá 12. mars 2003 sem telur að fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir dugi ekki til að bæta það tjón sem framkvæmdin valdi á lífríki . Þar sé dregið í efa að mótvægisaðgerðirnar dugi til að hemja Norðurá í framtíðarfarvegi og verja veginn , nema þær séu stöðugt í gangi . Hætta sé á að sífellt rask breyti hinum miklu skammtíma áhrifum í óþekkt langtíma áhrif . Leið G hafi hins vegar óveruleg áhrif á lífríki árinnar , verði rétt að framkvæmdum staðið . Þessar ályktanir styðji einnig reynslan af vegalagningu á Öxnadalsheiði , en þar hafi vegurinn verið færður niður á áreyrar Heiðarár , þar finnist engin bleikjuseiði tólf árum eftir vegaframkvæmdir . Þá komi fram í umsögn Bjarna Jónssonar fiskifræðings hjá Veiðimálastofnun sem segi að þrátt fyrir að beitt verði ýtrustu mótvægisaðgerðum verði ekki hjá því komist að valda umtalsverðum áhrifum á lífríki Norðurár . Kærandi telur að matsskýrslan uppfylli ekki skilyrði laga um mat á umhverfisáhrifum , sbr. og tilskipun 85 / 337 / EEB . Matsskýrslan sé ekki fullnægjandi , einkum með tilliti til mats á óafturkræfum umhverfisáhrifum á lífríki og fiskistofna Norðurár og ekki hafi verið , með tilliti til þessa og hinna misvísandi sérfræðiumsagna , uppfyllt lögboðin rannsóknarskylda , sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga , við afgreiðslu hins kærða úrskurðar . Í umsögn Vegagerðarinnar kemur fram að vegna stöðugra breytinga á farvegi Norðurár verði ekki séð að raunhæft sé að útfæra mótvægisaðgerðir nákvæmlega fyrr en á framkvæmdatíma og að höfðu nánu samráði við sérfræðinga Veiðimálastofnunar . Sýnt hafi verið fram á að unnt sé að koma við mótvægisaðgerðum sem leiði til ásættanlegrar niðurstöðu að mati Veiðimálastofnunar , veiðimálastjóra , Umhverfisstofnunar og Skipulagsstofnunar . Ekki verði séð að neitt komi fram í málinu sem hnekki mati sérfróðra aðila og eftirlitsstofnana sem hafi fjallað um málið . Óhjákvæmilegt sé að hafa þann hátt á sem gert er í hinum kærða úrskurði , að nánari útfærsla mótvægisaðgerða verði gerð á framkvæmdartíma í nánu samráði við og undir eftirliti sérfræðinga . Teljist það heimilt samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum og megi því til stuðnings benda á fordæmi í úrskurði ráðuneytisins frá 13. maí 2002 , sbr. dómur Hæstaréttar nr. 68 / 2003 . Þá kemur fram að framkvæmdaraðili hafi óskað eftir greinargerð frá Veiðimálastofnun um nánari útfærslu mótvægisaðgerða og fyrir liggi drög að greinargerð Bjarna Jónssonar fiskifræðings frá 10. júní 2003 sem fylgi með umsögn Vegagerðarinnar til ráðuneytisins . Mótmælt er órökstuddum fullyrðingum kærenda um meinta ágalla á matinu og hinum kærða úrskurði , einkum hvað snertir rannsóknir á lífríki Norðurár og áhrifum framkvæmda á það . Bent er umfjöllun sérfræðinga Veiðimálastofnunar í matsskýrslu auk þeirra heimilda sem vísað sé í heimildaskrá matsskýrslu . Vísað er á bug fullyrðingum um skort á rannsóknum og misvísandi niðurstöður sérfræðinga . Varðandi tilvísun kæranda til álits Jóns Kristjánssonar fiskifræðings segir að ákveðins misskilnings gæti í áliti Jóns . Þar virðist á því byggt að ætlunin sé að hemja Norðurá í farveginum að framkvæmd lokinni sem muni kalla á stöðugt rask í ánni . Það komi hins vegar hvergi fram í matsskýrslu heldur þvert á móti að haga eigi framkvæmdum með þeim hætti að áin geti flæmst um áreyrarnar og renni í kvíslum . Ekkert bendi til þess að áin muni ekki gera það áfram að loknum framkvæmdum enda sé þrenging farvegar vegna framkvæmdar óveruleg eða á bilinu 50 - 100 m og raski ekki jafnvægi hans . Í matsskýrslu komi fram að mótvægisaðgerðir felist m.a. í því að haga efnistöku með þeim hætti að lækka farveg árinnar sunnan vegarstæðisins um 1 -1,5 m og stuðla að því enn frekar að því að áin geti runnið um miðjan farveginn en festist ekki í ál meðfram norður eða suðurjaðri árfarvegarins . Allt bendi því til þess að áin muni leita jafnvægis á nýjan leik að loknum framkvæmdum m.a. fyrir tilstuðlan mótvægisaðgerða . Varðandi tilvísun kæranda til vegagerðar á Öxnadalsheiði telur Vegagerðin að ekki sé hægt að líkja vegagerð við Norðurá við vegagerð meðfram Heiðará , en sú síðarnefnda hafi runnið í þröngum farvegi en ekki flæmst um víðáttumiklarar áreyrar eins og Norðurá . Vegagerðin vísar til skýrslu Bjarna Jónssonar hjá Veiðimálastofnun frá 2001 , en þar komi m.a. fram að ekki sé líklegt að orðið hafi einhverjar vistkerfisbreytingar á uppeldissvæðum bleikjunnar í Norðurá sem þrengi að uppeldsskilyrðum hennar . Þá segir í umsögn Vegagerðarinnar að sú skýring kærenda að vegaframkvæmdir á Öxnadalsheiði hafi valdið lægð í seiðastofni Norðurár og Heiðarár sé mikil einföldun en náttúrulegar sveiflur vegna erfiðra skilyrða á svæðinu séu eðlilegar . Ekki sé hægt að líkja framkvæmdum á Öxnadalsheiði við fyrirhugaðar framkvæmdir þar sem þær séu ósambærilegar með öllu . Kærandi bendir á að greinargerð Bjarna Jónssonar frá 10. júní 2003 hafi ekki legið til grundvallar við uppkvaðningu hins kærða úrskurðar og komi því ekki til álita við úrlausn ráðuneytisins . Skýrslan veki upp þær spurningar hvort að í raun hafi verið hægt að útfæra umræddar mótvægisaðgerðir miklu nánar áður en ráðist er í framkvæmdir en framkvæmdaraðili og umsagnaraðili hafa viljað viðurkenna . Því er ekki mótmælt að lög heimili Skipulagsstofnun að skilorðsbinda úrskurði sína . Hins vegar sé á því byggt , m.a. með tilvísun til varúðarreglunnar , að slík heimild nái ekki til jafn víðtæks framsals á útfærslu og þróun mótvægisaðgerða og raunin sé í máli þessu . Í umsögn Veiðimálstofnunar er vísað til skýrslna og greinargerða Bjarna Jónssonar , sérfræðings hjá Norðurlandsdeild Veiðimálastofnun er varða Norðurá og fyrirhugaða framkvæmd . Þar sé um að ræða rannsóknir á seiðastofnum í Norðurá í Skagafirði og mat á áhrifum vegagerðar í Norðurárdal á fiskistofna frá 2001 , búsvæðamat fyrir bleikju í Norðurá vegna fyrirhugaðar vegagerðar frá 2002 , kortlagningu veiðistaða og áhrif vegagerðar í Norðurárdal á veiðistaði og veiði í Norðurá frá 2003 og greinargerð um mótvægisaðgerðir í Norðurárdal í Skagafirði frá 2003 en sú síðastnefnda fylgdi umsögn stofnunarinnar til ráðuneytisins . Segir að í ljósi þeirra umfangsmiklu rannsókna sem Veiðimálastofnun hafi unnið vegna mats og álitsgerða við fyrirhugaðar framkvæmdir og þekkingar sem fæst með því að stunda rannsóknir á vettvangi verði sá grunnur sem stofnunin byggi á að teljast traustur . Ekki liggi fyrir þær röksemdafærslur fyrir ályktunum Jóns Kristjánssonar fiskifræðings sem kærandi vitni til , að efni séu til þess að fjalla sérstaklega um þær . Þá segir að ekki verði hjá því komist að fyrirhugaðar framkvæmdir valdi umtalsverðum áhrifum á lífríki Norðurá . Hins vegar telur stofnunin að með réttum mótvægisaðgerðum megi að töluverðu leyti koma í veg fyrir neikvæð áhrif framkvæmda til lengri tíma . Án sérstakra mótvægisaðgerða muni bæði skammtímaáhrif og langtímaáhrif norðan Norðurár verða mun neikvæðari fyrir lífríki árinnar heldur en sunnan árinnar . Með réttum mótvægisaðgerðum megi hins vegar koma að mestu í veg fyrir langtímaáhrif beggja vegkostanna og draga úr áhrifum til skemmri tíma . Um sé að ræða umfangsmiklar mótvægisaðgerðir sem skipta muni miklu máli til að lágmarka skaða af framkvæmdum á lífríki Norðurár . Ítrekað er mikilvægi þess að þekkja til staðhátta við umsagnir og mat á slíkum mótvægisaðgerðum . Það er mat Veiðimálastofnunar að ekki komi fram efnisleg rök í kæru , sem breyti túlkun rannsóknargagna eða gildi þeirra umsagna sem Veiðimálastofnun hefur veitt um fyrirhugaða framkvæmd . Í umsögn veiðimálastjóra segir að valkostur G , hafi minnst rask í för með sér fyrir lífríki Norðurár . Aðrir valkostir séu hins vegar ásættanlegir til lengri tíma litið ef staðið er að viðeigandi mótvægisaðgerðum , sem tíundaðar séu í matsskýrslu . Í umsögn Umhverfisstofnunar segir að ljóst sé að mótvægisaðgerðir séu ekki að fullu mótaðar og þarfnist nánari útfærslu og hafi veiðimálastjóri fallist á þá tilhögun framkvæmda en í umsögn hans til Skipulagsstofnunar sé fallist á framkvæmdina með skilyrðum . Að mati Umhverfisstofnunar sé því vart ástæða til annars en að ætla að fyrirhuguð framkvæmd sé ásættanlegur kostur að því tilskyldu að farið verði að skilyrðum veiðimálastjóra . Kærandi telur að umhverfisáhrif vegalagningar skv. leið M , sbr. B , C og L séu verulega meiri en skv. öðrum leiðum . Telur kærandi ljóst að umhverfisáhrif skv. leið M og að sínu leyti leiðum B , C og L séu í raun umtalsverð í skilningi l-liðar 3. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum . Megi draga þá ályktun af umfjöllun Veiðimálastofnunar og umsögn Jóns Kristjánssonar fiskifræðings . Þar vegi þyngst að fyrirhuguð veglína M liggi á 4,4 km kafla í árfarvegi Norðurár þar sem eru afar mikilvægar hringingarstöðvar bleikju , ekki aðeins bleikjustofns Norðurár , heldur jafnframt Héraðsvatna . Kærandi vísar til þess sem fram kemur í matsskýrslu að án sérstakra mótvægisaðgerða muni bæði skammtíma og langtímaáhrif vegagerðar norðan ár , skv. leið M , sbr. B , C og L verða mun neikvæðari fyrir lífríki og stofna árinnar en vegagerð sunnan árinnar , skv. leið G. Kærandi vísar til niðurstöðu í hinum kærða úrskurði þar sem tekið sé fram að erfitt sé að sjá fyrir langtímaáhrif á lífríki Norðurár . Kærandi gerir athugasemd við þá ályktun Bjarna Jónssonar fiskifræðings að verði réttum mótvægisaðgerðum beitt og spjöll sem ekki verði hægt að koma í veg fyrir bætt fébótum teljist vegkostir sunnan og norðan ár ásættanlegir . Kærandi telur það ekki geta haft áhrif við mat á umhverfisáhrifum og því hvort umhverfisáhrif geti teljist umtalsverð í skilningi laga um mat á umhverfisáhrifum að spjöll í lífríki og landi verði bætt fébótum . Þá telja tveir kærendur í Fremra - og Ytra Koti að veglagning samkvæmt leiðum M og C muni valda óbætanlegu tjóni á túnum og ræktarlandi þeirra sem og nýtingarmöguleikum jarðanna í heild , burtséð frá núverandi notkunarháttum . Kærandi telur að æðra stjórnvald hafi rúmar heimildir til efnislegrar endurskoðunar á vegleiðum , sbr. 2. mgr. 13. gr. sbr. 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum og svo hinna almennu heimilda æðra stjórnvalds til breytinga á niðurstöðum lægra stjórnvalds , sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga . Í umsögn Skipulagsstofnunar er áréttað að það komi ekki fram skoðun hennar í hinum kærða úrskurði að framkvæmdin hafi umtalsverð umhverfisáhrif á lífríki heldur sé þar vísað í framlögð gögn framkvæmdaraðila . Þá segir í umsögninni að í sérfræðiskýrslu Veiðimálstofnunar sé ekki rétt notkun á orðinu umtalsverð , sbr. skilgreiningu þess í 3. gr. laga nr. 106 / 2000 , þar sem í matsskýrslu , er byggir á sérfræðiskýrslu Veiðimálastofnunar , séu tíundaðar margháttaðar mótvægisaðgerðir og ekki talin verða veruleg spjöll á umhverfi . Í þessu sambandi er bent á niðurlag kafla 6.8.9 í matsskýrslu þar sem segir : „ Að því gefnu að beitt verði réttum mótvægisaðgerðum og spjöll sem ekki verður hægt að koma í veg fyrir verði bætt með fébótum eða sambærilegum aðgerðum teljast báðir vegakostirnir ásættanlegir " . Skipulagsstofnun vísar til þess sem fram kemur í kafla 5.6.1 í hin kærða úrskurði . Þar segir m.a : „ Skipulagsstofnun telur að mjög erfitt sé að sjá fyrir hve langtímaáhrif á lífríki Norðurár verða og að líklegt sé að grípa verði til mótvægisaðgerða í einhverjum mæli í framtíðinni . Þrátt fyrir þessa óvissu telur stofnunin að ekki beri að leggjast gegn þeim kostum sem lagðir eru fram í matsskýrslu . Hins vegar þarf framkvæmdaraðili í verklok að meta þau neikvæðu áhrif sem ekki hefur verið komist hjá að valda í samráði við veiðimálastjóra og vakta þau á því árabili sem talin verður þörf á og grípa til viðeigandi mótvægisaðgerða ef niðurstöður vöktunar sína þörf á því . Skipulagsstofnun telur ljóst af framlögðum gögnum að skammtímaáhrif veglagningar norðan ár þ.e. af leiðum M , C , L og B , muni óhjákvæmilega verða meiri en af leið G sunnan ár " . Skipulagsstofnun vísar í umsögn veiðimálastjóra til stofnunarinnar þar sem fallist er á framkvæmdina með ákveðnum skilyrðum sem lýst er hér á eftir í umfjöllun um umsögn veiðimálastjóra . Í umsögn veiðimálastjóra er bent á að valkostur G , hafi minnst rask í för með sér fyrir lífríki Norðurár . Þá segir í umsögn veiðimálastjóra til Skipulagsstofnunar frá 17. febrúar 2003 að langtímaáhrif allra valkostanna séu talin svipuð og þeir því ásættanlegir , ef þess verði gætt að framkvæma nauðsynlegar mótvægisaðgerðir . Matsskýrslan gefi haldgóða mynd af umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar , sem megi lágmarka með nauðsynlegum mótvægisaðgerðum . Með vísan til 43. gr. laga nr. 76 / 1970 um lax - og silungsveiði með síðari breytingum fallist veiðimálastjóri á fyrirhugaða framkvæmd með eftirfarandi skilyrðum í samræmi við fyrirheit Vegagerðarinnar í matsskýrslu . Skilyrði séu að Vegagerðin hafi samráð við Norðurlandsdeild Veiðimálastofnunar um tilhögun framkvæmda og nauðsynlegar mótvægisaðgerðir , samráð verði haft við veiðifélög og landeigendur á svæðinu , þess verði gætt að brýr , sem hannaðar verða , þrengi ekki að árfarvegum , og ræsi verði vel fiskgeng , við val á malartökustöðum verði hugað að æskilegum farvegi fyrir Norðurá í samráði við sérfræðinga og þess verði gætt að árnar gruggist ekki að óþörfu á veiðitíma í ánni og gengið verði vel frá efnistökusvæðum í verklok . Veiðimálastofnun telur ekki sé um að ræða mótsögn í umsögn hennar eins og kærandi haldi fram . Veiðimálastofnun telji að ekki sé hjá því komist að fyrirhugaðar framkvæmdir valdi umtalsverðum áhrifum á lífríki Norðurá , hins vegar telji Veiðimálastofnun að með réttum mótvægisaðgerðum megi að töluverðu leiti koma í veg fyrir neikvæð áhrif framkvæmda til lengri tíma . Varðandi umfjöllun kæranda um umsögn Veiðimálastofnunar um fébætur segir stofnunin að hún hafi ekki lagt til grundvallar að fébætur vegna spjalla á landi og lífríki verði lagðar til grundvallar ákvarðanatöku við mat á umhverfisáhrifum . Hér hafi verið áréttaður réttur landeigenda til að fara fram á bætur vegna skaða sem framkvæmdir geti valdið en ekki geti það talist viðleitni til að hygla ákveðinni veglínu framkvæmdaraðila . Það sé vissulega ákvörðun landeigenda sjálfra hvort þeir vilji nýta sér rétt sinn og sækja bætur ef þeir telja ástæðu til . Í umsögn Umhverfisstofnunar kemur fram að stofnunin telji umhverfisáhrifin verði umtalsverð nema gripið verði til sérstakra mótvægisaðgerða í samræmi við tillögur Veiðimálastofnunar . Ein af forsendum með því fallist verði á fyrirhugaðar framkvæmdir sé að fylgst verði með áhrifum framkvæmda á lífríkið og því hvort fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir beri tilætlaðan árangur . Grípa verði til frekari aðgerða til að minnka neikvæð áhrif á lífríki árinnar leiði vöktun í ljós að þess sé þörf . Það sé mat Umhverfisstofnunar að veglína G muni hafa mest umhverfisáhrif í för með sér á kaflanum að Gvendanesi að Heiðarsporði þar sem veglínan liggi um lítt raskað land . Í umsögn Vegagerðarinnar er vísað til áforma hennar um mótvægisaðgerðir gegn neikvæðum áhrifum á lífríki Norðurár , sbr. kafli III 1.3 . hér að framan . Þá kemur fram að það svæði sem skilgreint sé sem mikilvægasta uppeldissvæði árinnar , frá Kjálkavegi að Egilsá sé 3,4 km langt . Aðeins verði hluta þessa svæðis raskað vegna framkvæmdarinnar með vegalagningu og efnistöku . Varðandi veglínu G segir í umsögn Vegagerðarinnar að gert sé ráð fyrir að hún muni hafa mest áhrif á gróður , votlendi og landslag af þeim veglínum sem lagðar voru fram . Þá sé veglína G lengst og dýrust og hafi minnst jákvæð áhrif á samgöngur og umferðaröryggi af þeim leiðum sem skoðaðar voru . Markmið framkvæmdarinnar sé fyrst og fremst að bæta vegasamband á Hringvegi um Norðurland og að auka umferðaröryggi ekki síst fyrir þungaflutninga , en niðurstaða framkvæmdaraðila sé sú að veglína G sé lökust að þessu leyti . Varðandi mun á neikvæðum umhverfisáhrifum veglína M , B , C , L og G bendir Vegagerðin á að samkvæmt áliti Umhverfisstofnunar og veiðimálastjóra verði langtímaáhrif allra kosta sem metnir voru á lífríki Norðurár svipuð verði gripið til nauðsynlegra mótvægisaðgerða . Hafi því verið sýnt fram á að ekki sé munur á þeim kostum , sem metnir hafa verið , að tilefni sé til að leggjast gegn þeim vegna umtalsverða umhverfisáhrifa . Í umsögn Akrahrepps segir að hreppsnefnd áliti veglínu M óásættanlega með öllu fyrir Fremra-Kot , því sú vegalagning myndi eyðileggja Fremra-Kot sem bújörð . Með veglínu G yrði að mestu leyti komist hjá því að loka árfarvegum og þar með raska og skaða lífríki árinnar . Kærandi telur að ekki hafi verið kannaður sjálfstætt sá möguleiki að fara leið M með þeim afbrigðum sem felast í leiðum A og L þannig yrðu mikilvægu svæði í Norðurá þyrmt , sem og fyrirsjáanlegu tjóni á landi jarðanna Fremra - og Ytra Kots . Í kæru kemur fram að kærendur átti sig á því að vafasamt sé að lagaskilyrði séu til þess að meta umhverfisáhrif af leið A , það sé þó gert í öryggisskyni , telji hið æðra stjórnvald það tækt vegna lagaskilyrða að taka afstöðu í þá veru . Kærandi telur alvarlega þá einhliða ákvörðun að meta ekki sjálfstætt umhverfisáhrif skv. leið A , sem sérstaklega hafi verið kynnt í tillögu að matsáætlun og kærendur telja líklegt að valda myndi minni umhverfisáhrifum . Kærandi vísar í matsskýrslu um þennan vegkost þar sem fram komi að galli við veglínuna sé að blindhæð og takmarkaðar sjónlengdir verði um Skeljungshöfða . Telja kærendur að hægur vandi sé að taka niður með skerðingu blindhæðina á Skeljungshöfða og fullnægja þar með kröfu um sjónlengdir . Þannig sé ekki ástæða til að ætla annað en að endurbættur vegur eftir veglínu A uppfylli öll skilyrði um umferðaröryggi . Kærandi telur rökstuðning Skipulagsstofnunar um að umferðaröryggi vegleiðar A muni aldrei verða eins mikið og á leið M , sé ófullnægjandi . Í umsögn Skipulagsstofnunar er vísað til hins kærða úrskurðar þar sem segir : „ Skipulagsstofnun vekur athygli á að skv. fyrirliggjandi matsskýrslu var leið A ekki lögð fram til athugunar og úrskurðar stofnunarinnar heldur einungis til samanburðar eins og kemur skýrt fram í matsskýrslu . Við umfjöllun Skipulagsstofnunar í úrskurði þessum er því ekki fjallað um leið A sem valkost . Skipulagsstofnun telur þó að A hafi óveruleg áhrif á Norðurá miðað við leiðir M , C , L og B en áhrif á landslag og skógrækt yrðu meiri " . Í umsögn Vegagerðarinnar segir að veglína A sé óásættanleg , einkum með tilliti til umferðaröryggis sem færð eru frekari rök fyrir í umsögninni . Varðandi veglínu L segir í umsögninni að engin rök séu færð fyrir því að sá munur sé á umhverfisáhrifum vegarlagningar skv. leiðum L og M að binda eigi framkvæmdina því skilyrði að farin verði leið L. Umhverfisáhrif þessara valkosta sé svipuð þegar á heildina er litið en neikvæð áhrif séu ekki þau sömu og sé það mat framkvæmdaraðila að neikvæð áhrif leiðar L vegi þyngra . Veruleg hætta sé á röskun fornminja verði leið L valin fremur en leið M. Með hliðsjón af vernd fornminja taldi framkvæmdaraðili að hafna bæri leiðum L og B og hafi Fornleifavernd ríkisins tekið undir þá afstöðu . Loks sé leið L vegtæknilegra lakari en leið M. Kærandi telur að rangt sé með farið í umsögn Vegagerðarinnar varðandi samanburð á veglínum L og M en í kæru sé sérstaklega að því vikið hvaða óbætanlega tjón veglína M muni valda á túni og ræktuðu landi Ytra Kots samanborið við veglínu L. Í umsögn Umhverfisstofnunar segir að líklegt sé að leið A muni hafa minni áhrif á lífríki Norðurár en aðrar veglínur enda fylgi hún að mestu núverandi vegi um Skeljungshöfða og þar með veldur styttri vegkafli röskun á Norðurá . Sú veglína var hins vegar ekki lögð fram til úrskurðar Skipulagsstofnunar . IV . Niðurstaða Kærendur telja hinn kærða úrskurð ekki fullnægja lagaskilyrðum samkvæmt IV. kafla laga um mat á umhverfisáhrifum , nr. 106 / 2000 , sbr. einkum 8. gr. - 11. gr. laganna . Beri því að fella úrskurðinn úr gildi sbr. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37 / 1993 . Það fáist ekki staðist skýr fyrirmæli 8. gr. - 10. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum , sbr. 5. og 6. kafli reglugerðar nr. 671 / 2000 um mat á umhverfisáhrifum að telja að framkvæmdaraðili hafi rétt á því að leggja ekki fram kost sem hann hafni með sama hætti og hann geti lagt fram nýja kosti sem ekki lágu fyrir í matsáætlun . Samkvæmt 8. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum skal framkvæmdaraðili gera tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar en í tillögunni skal m.a. lýsa framkvæmdinni , framkvæmdasvæði og öðrum möguleikum sem til greina koma . Að lokinni málsmeðferð skv. 8. gr. skal framkvæmdaraðili gera skýrslu um mat á umhverfisáhrifum hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar . Skal gerð og efni skýrslu vera í samræmi við matsáætlun skv. 8. gr . Í matsskýrslu skal ávallt gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina koma og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman , sbr. 9. gr. laganna . Í e. lið 2. tölul. 13. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum kemur fram að í tillögu að matsáætlun skuli koma fram eftir umfangi og eðli framkvæmdar , eftir því sem við á : upplýsingar um mögulega framkvæmdakosti sem til greina koma , greina frá umfangi og tilhögun annara kosta og staðsetningu þeirra . Þá segir í h. lið 1. tölul. 18. gr. sömu reglugerðar að í matsskýrslu skuli eftir því sem við á koma fram upplýsingar um yfirlit yfir valkosti sem gerð er grein fyrir í matsskýrslu , s.s. aðra kosti varðandi tæknilega útfærslu framkvæmdar eða starfsemi , aðra staðarvalkosti eða núll-kosti , þ.e. að aðhafast ekkert . Þá skal í matsskýrslu koma fram eftir því sem við á upplýsingar um framkvæmdasvæði og mat á umhverfisáhrifum , sbr. 2. og 3. tölul. 18. gr. reglugerðarinnar . Í 17. gr. reglugerðarinnar segir síðan að framkvæmdaraðila sé heimilt að gera grein fyrir hugsanlegum breytingum frá matsáætlun . Í matsáætlun framkvæmdaraðila voru skoðaðir 9 mögulegir kostir um legu fyrirhugaðar veglínu , þ.e. kostir M , C , L , B , G , A , D , E og H. Af þeim níu leiðum sem kynntar voru í matsskýrslu voru metin umhverfisáhrif fimm þeirra , þ.e. M , C , L , B , G og voru þær lagðar fram til ákvörðunar Skipulagsstofnunar en hinir fjórar voru settir fram til samanburðar en umhverfisáhrif af þeim voru hins vegar ekki metin . Í hinum kærða úrskurði Skipulagsstofnunar er ekki fjallað um samanburðarkostina sem valkosti og því voru þeir ekki teknir til athugunar og ákvörðunar af hálfu Skipulagsstofnunar . Með vísan til framangreindra ákvæða ber framkvæmdaraðila í matsáætlun að lýsa framkvæmdinni , framkvæmdasvæði og helstu mögulegu valkostum sem til greina koma um framkvæmdina . Framkvæmdaraðila er heimilt að gera breytingar á matsáætlun í matsskýrslu , sbr. 17. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum . Í matsskýrslu skal gera grein fyrir valkostum framkvæmdaraðila og þannig þarf að vera ljóst hvaða kosti hann leggur fram til skoðunar Skipulagsstofnunar . Að mati ráðuneytisins getur því framkvæmdaraðili ákveðið að skoða ekki frekar tiltekna kosti sem hann hafði gert ráð fyrir að skoða nánar í matsáætlun . Samkvæmt 8. gr. og 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum , er eðli máls samkvæmt , gert ráð fyrir að framkvæmdaraðili eigi frumkvæði að því að fram fari mat á umhverfisáhrifum þar sem hann skal gera tillögu um matsáætlun og gera skýrslu um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar sem lögð er fram til Skipulagsstofnunar . Sú ályktun verður dregin af þessum ákvæðum að framkvæmdaraðili hafi visst forræði á málinu og geti t.d. ákveðið hvaða framkvæmdakosti hann leggi til að umhverfisáhrif verði metin af . Þetta styðst einnig við 1. mgr. 9. gr. laganna þar sem mælt er fyrir um að framkvæmdaraðili sé ábyrgur fyrir mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum og beri kostnað af því og af auglýsingu og kynningu matsins . Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að ákvörðun framkvæmdaraðila um framlagningu kosta í matsskýrslu hafi verið í samræmi við lög og reglugerð um mat á umhverfisáhrifum og að hinn kærði úrskurður sé ekki haldin þeim göllum af þessum sökum sem leiði til ógildingar hans . Kærandi vísar til bréfs Skipulagsstofnunar frá 30. janúar 2003 til framkvæmdaraðila og telur að með því hafi Skipulagsstofnun þau efnislegu afskipti af málinu að vafasamt sé um hæfistofnunarinnar til að kveða upp hinn kærða úrskurð . Skipulagsstofnun hafi ekki neina leiðbeiningarskyldu með ríkisstofnun eins og Vegagerðinni . Í framangreindu bréfi Skipulagsstofnunar til Vegagerðarinnar segir orðrétt : „ Skipulagsstofnun hefur yfirfarið matsskýrsluna og gerir þá megin athugasemd að ekki er nægilega ljóst hvaða kostir eru lagðir fram til ákvörðunar Skipulagsstofnunar og umfjöllunar umsagnaraðila og almennings . Skipulagsstofnun leggur til í ljósi efnistaka í matsskýrslunni og samanburðar kosta , að til ákvörðunar í úrskurði Skipulagsstofnunar verði kostir B , C , G , L og M og það komi skýrt fram í kafla 1.1 Inngangur , svo og að kostir A , D E og H hafi verið til samanburðar . Texti skýrslunnar verði lagfærður í samræmi við þetta . " Í umsögn Skipulagsstofnunar til ráðuneytisins kemur fram að stofnunin hafi talið að framkvæmdaraðili hafi ekki hafnað að tilteknir kostir kæmu til greina , þ.e. leiðir B , G og L. Samkvæmt innkominni matsskýrslu , sbr. bréf Vegagerðarinnar dags. 21. janúar 2003 hafi ætlun framkvæmdaraðila verið að leggja aðeins til kosti M og C til ákvörðunar Skipulagsstofnunar . Með framangreindu bréfi hafi Skipulagsstofnun talið sig vera að sinna leiðbeiningarskyldu sinni og uppfylla 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum . Eins og fram kemur í ofangreindu bréfi Skipulagsstofnunar og samkvæmt frekari upplýsingum sem ráðuneytið fékk frá Skipulagsstofnun óskaði stofnunin eftir að framkvæmdaraðili gerði ákveðnar lagfæringar á matsskýrslu sinni en í matsskýrslu var hinum fimm kostum lýst þ.e. B , G , L , M og C og þannig þurfti að gera grein fyrir því í inngangi skýrslunnar að það væru ekki eingöngu M og C kostir sem kæmu til ákvörðunar Skipulagsstofnunarinnar heldur allir fimm kostirnir eins og matsskýrslan gerði ráð fyrir . Samkvæmt 4. gr. skipulags - og byggingarlaga nr. 73 / 1997 starfrækir ríkið Skipulagsstofnun og ber stofnuninni sem stjórnvaldi að sinna leiðbeiningarskyldu sinni gagnvart þeim sem til hennar leita , sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga , nr. 37 / 1993 . Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum veitir Skipulagsstofnun leiðbeiningar samkvæmt lögunum . Skipulagsstofnun hefur að mati ráðuneytisins ótvírætt leiðbeiningarhlutverk gagnvart framkvæmdaraðila hvort sem um er að ræða opinberan aðila eða einkaaðila . Að mati ráðuneytisins var beiðni Skipulagsstofnunar um lagfæringar sett fram til að framsetning matsskýrslu væri í samræmi við efnistök hennar . Skipulagsstofnun var með því að sinna lögbundinni leiðbeiningarskyldu sinni samkvæmt stjórnsýslulögum og lögum um mat á umhverfisáhrifum , þannig að matsskýrslan væri í samræmi við 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum og 18. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum . Ráðuneytið telur því að ekki sé að um vanhæfi stofnunarinnar að ræða af þeim sökum . Með vísan til framangreinds er ekki fallist á kröfu kæranda hvað þennan þátt varðar . Kærandi gerir þá athugasemd við hinn kærða úrskurð að í honum sé ekki að finna umfjöllun um arðsemi fyrirhugaðar framkvæmdar og komi fram í matsskýrslu að slíkir arðsemisútreikningar hafi ekki farið fram og hagrænir samanburðir þeirra kosta sem fyrir hendi eru . Telja kærendur að við mat á umhverfisáhrifum beri að fjalla um arðsemi framkvæmdar . Þannig þurfi að gera grein fyrir arðsemi framkvæmdar og bera saman við þau óæskilegu áhrif sem henni fylgja . Í úrskurði umhverfisráðherra frá 20. desember 2001 um mat á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar er fjallað um arðsemi framkvæmda á síðu 113 - 115 í þeim úrskurði en þar segir m.a. „ ... Samkvæmt framansögðu er ráðuneytið sammála því sjónarmiði ... að við mat á umhverfisáhrifum beri ekki að vega saman neikvæð áhrif á umhverfið annars vegar og efnahagslegan ávinning hins vegar . Samkvæmt því skuli taka afstöðu til framkvæmdar án tillits til þjóðhagslegs ávinnings eða taps ... Með skírskotun til þess , sem hér hefur verið rakið , er það álit ráðuneytisins að ekki beri að fjalla um þjóðhagsleg áhrif framkvæmdarinnar og arðsemi hennar við mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106 / 2000 " . Með dómi Hæstaréttar frá 22. janúar 2004 , mál nr. 280 / 2003 var tekin fyrir krafa áfrýjenda gegn Landsvirkjun og íslenska ríkinu um að ómerkja framangreindan úrskurð umhverfisráðherra . Niðurstaða dómsins var sú að héraðsdómur frá 21. maí 2003 skyldi vera óraskaður en í dómi héraðsdóms var fjallað um arðsemi framkvæmdar , þar segir : „ Hvað varðar arðsemi framkvæmdar í þrengsta skilningi þykir verða að líta til þess að það er framkvæmdaraðili sem ber hina fjárhagslegu áhættu af framkvæmd og stendur það honum næst að meta arðsemi hennar . Arðsemismat hlýtur alltaf að vera háð fjölmörgum óvissuþáttum . Ætla verður að sumir þessara þátta byggist á upplýsingum sem líta verður á sem viðskiptaleyndarmál . Ganga má út frá því að framkvæmdaraðili leggi ekki út i framkvæmd , hvað sem líður mati á umhverfisáhrifum , nema að hann telji meiri líkur en minni á því að framkvæmdin muni skila honum ásættanlegum arði . Dómurinn telur , með vísan til framangreinds , að arðsemi í þessum skilningi geti ekki fallið undir skilgreiningu j-liðar 3. gr. laga nr. 106 / 2000 á þeim þáttum sem falla undir hugtakið umhverfi í lögunum . Þykir því rétt að fallast á þá niðurstöðu umhverfisráðherra að ekki hafi borið að fjalla um arðsemi Kárahnjúkavirkjunar við mat á umhverfisáhrifum hennar . Af ýmsum ástæðum geta leyfisveitendur hins vegar haft hagsmuni af því að framkvæmdaraðili leggi fram upplýsingar um ætlaða arðsemi " . Með vísan til framangreinds er ekki fallist á athugasemdir kæranda varðandi arðsemi framkvæmdarinnar . Kærendur telja að staðfest hafi verið í hinum kærða úrskurði að mótvægisaðgerðir séu að verulegu leyti ómótaðar og verði nánar útfærðar meðan á framkvæmdum stendur . Þrátt fyrir þessa óvissu sé komist að þeirri niðurstöðu í hinum kærða úrskurði að ekki beri að leggjast gegn þeim kostum sem lagðir séu fram í matsskýrslu . Það fáist ekki staðist að samþykkja vegalagningu samkvæmt þessum leiðum án þess að fyrir liggi til hvaða mótvægisaðgerða verði gripið og hvaða árangurs megi vænta af þeim . Ekki sé fullnægjandi að ætla framkvæmdaraðila að útfæra mótvægisaðgerðir á framkvæmdatímanum sjálfum . Samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum skal í matsskýrslu m.a. gera grein fyrir fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum . Í 3. mgr. 11. gr. laganna segir að í úrskurði Skipulagsstofnunar skuli gera grein fyrir hvaða skilyrðum niðurstaða sé bundin ásamt lýsingu á helstu mótvægisaðgerðum þegar það á við . Samkvæmt f. lið 3. tölul. 18. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum skal í matsskýrslu koma eftir því sem við á lýsing á fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum . Eins og gerð hefur verið grein fyrir hefur Veiðimálastofnun lagt fram tillögur um mótvægisaðgerðir til að draga úr neikvæðum áhrifum framkvæmdarinnar á lífríki Norðurár og vísar stofnunin þar til skýrslna og greinargerða sinna , sbr. kafli III 1.3 . , hér að framan og einnig til sérstakrar greinargerðar um mótvægisaðgerðir sem fylgdi umsögn stofnunarinnar til ráðuneytisins . Tillögur Veiðimálastofnunar eru þær að útbúin verði ný búsvæði fyrir seiði til viðbótar þeim sem fyrir eru eða í stað annara sem tapast og lýst nánar aðferðum við búsvæðagerð . Þá kemur fram að mikilvægur hluti mótvægisaðgerða felist í veiðistaðagerð og endurbótum á eldri veiðistöðum . Einnig þurfi að leggja áherslu á að Norðurá renni í sem breiðustum farvegi eða sem minnst þvinguðum farvegi . Hluti mótvægisaðgerða felist í því að lágmarka langtímaáhrif framkvæmda með því að stuðla sérstaklega að því að áin renni áfram í kvíslum og þannig að sem ákjósanlegust búsvæði fyrir fiskseiði séu til staðar í Norðurá . Að lokum er fjallað um möguleika á að búa til tjarnir eða lítil vötn sem fóstrað geta bleikju . Í greinargerðinni er um nánari útfærslu að ræða á þeim mótvægisagðerðum sem framkvæmdaraðili hefur unnið í samráði við Veiðimálastofnun og gerð er grein fyrir í matsskýrslu og hinum kærða úrskurði en auk þess er í greinargerðinni lagt til að búnar verði til tjarnir eða lítil vötn við vegstæðið . Veiðimálastofnun telur að ekki verði hjá því komist að fyrirhugaðar framkvæmdir valdi umtalsverðum áhrifum á lífríki Norðurár . Hins vegar telur stofnunin að með réttum mótvægisaðgerðum megi að töluverðu leyti koma í veg fyrir neikvæð áhrif framkvæmda til lengri tíma . Án sérstakra mótvægisaðgerða muni bæði skammtímaáhrif og langtímaáhrif framkvæmdarinnar norðan Norðurár verða mun neikvæðari fyrir lífríki árinnar heldur en sunnan árinnar . Með réttum mótvægisaðgerðum megi hins vegar koma að mestu í veg fyrir langtímaáhrif vegkostanna og draga úr áhrifum til skemmri tíma . Veiðimálstjóri telur að valkostur G hafi minnst rask í för með sér fyrir lífríki Norðurár . Aðrir valkostir séu ásættanlegir til lengri tíma litið ef gripið verður til viðeigandi mótvægisaðgerða , sem fram komi í matsskýrslu . Í umsögn Umhverfisstofnunar er vísað til þess að veiðimálastjóri hafi fallist á þá tilhögun framkvæmdaraðila að mótvægisaðgerðir séu ekki að fullu mótaðar og þarfnist nánari útfærslu en í umsögn hans til Skipulagsstofnunar sé fallist á framkvæmdina með skilyrðum . Umhverfisstofnun telur því ástæðu til að ætla að fyrirhuguð framkvæmd sé ásættanlegur kostur að því tilskyldu að farið verði að skilyrðum veiðimálastjóra . Í niðurstöðu hins kærða úrskurðar kemur fram að draga þurfi úr og bæta fyrir spjöll sem verða á búsvæðum , vatnalífi og veiðistöðum í Norðurá með því að standa að framkvæmdum samkvæmt áætlunum um verktilhögun á framkvæmdatíma í samráði við veiðimálastjóra . Uppfylla þurfi áætlanir um mótvægisaðgerðir sem framkvæmdaraðili hafi unnið í samráði við Veiðimálastofnun og gerð er grein fyrir í matsskýrslu og 4. kafla hins kærða úrskurðar . Skipulagsstofnun telur að samkvæmt þessum áætlunum sé gengið eins langt og mögulegt er til að draga úr verulegum áhrifum vegna framkvæmdanna til langs tíma . Stofnunin telur að þó að óvissa ríki um árangur fyrirhugaðra mótvægisaðgerða í farvegi Norðurár til langs tíma beri ekki að leggjast gegn þeim kostum sem lagðir eru fram í matsskýrslu . Hins vegar þurfi framkvæmdaraðili í verklok að meta þau neikvæðu áhrif sem ekki verður komist hjá að valda í samráði við veiðimálastjóra , vakta þau á því árabili sem talin verður þörf á og grípa til viðeigandi mótvægisaðgerða ef niðurstöður vöktunar sýna þörf á því . Í umsögn framkvæmdaraðila kemur fram að vegna stöðugra breytinga á farvegi Norðurár verði ekki séð að raunhæft sé að útfæra mótvægisaðgerðir nákvæmlega fyrr en á framkvæmdatíma og að höfðu nánu samráði við sérfræðinga Veiðimálastofnunar . Óhjákvæmilegt sé að hafa þann hátt á sem gert er í hinum kærða úrskurði , að nánari útfærsla mótvægisaðgerða verði gerð á framkvæmdartíma í nánu samráði við og undir eftirliti sérfræðinga . Eins og lýst er hér að framan liggja fyrir í máli þessu rannsóknir og athuganir Veiðimálastofnunar sem gerðar voru á árinu 2001 - 2003 er varða lífríki Norðurár í Skagafirði og tillögur um mótvægisaðgerðir vegna fyrirhugaðar framkvæmdar . Að mati Veiðimálastofnunar og veiðimálastjóra eru vegkostir framkvæmdaraðila taldir ásættanlegir með tillit til áhrifa á lífríkið með þeim mótvægisaðgerðum sem Veiðimálastofnun hefur lagt til og gerð hefur verið grein fyrir hér að framan . Veiðimálastjóri vísar í umsögn sinni til 43. gr. laga um lax - og silungsveiði , nr. 76 / 1970 með síðari breytingum en þar segir að sé fyrirhugað að taka jarðefni eða gera mannvirki í eða við veiðivatn sem hætta er á að hafi áhrif á lífríki vatnsins skuli veiðimálastjóri láta fara fram líffræðilega úttekt á viðkomandi veiðivatni áður en ráðist er í framkvæmdina . Þegar niðurstaða liggi fyrir skal heimilt að ráðast í framkvæmdina enda samþykki veiðimálastjóri tilhögun þeirra . Samkvæmt 89. gr. laganna ferlandbúnaðarráðherra með yfirstjórn veiðimála og fer veiðimálastjóri með stjórn veiðimála og er ráðherra til aðstoðar um þau mál eins og kveðið er á um í lögunum , sbr. 90. gr. laganna . Veiðimálastofnun er rannsókna - og ráðgjafarstofnun í veiðimálum og er hlutverk hennar m.a. að annast verkefni sem miða að því að auka fiskigengd í ám og vötnum og bæta nýtingu þeirra og að annast rannsóknir á ám og vötnum , sbr. 90. gr. laganna . Í samræmi við ofangreind hlutverk veiðimálastjóra og Veiðimálastofnunar , lítur ráðuneytið svo á að þessar stofnanir séu sérfróð stjórnvöld á sviði veiðimála . Eins og fram hefur komið liggja fyrir töluverðar rannsóknir um áhrif fyrirhugaðar framkvæmdar á lífríki Norðurár og settar hafa verið fram tillögur um mótvægisaðgerðir sem unnar hafa verið af Veiðimálastofnun og hefur veiðimálstjóri fallist á þær tillögur . Í umsögn Jóns Kristjánssonar fiskifræðings frá 12. mars 2003 kemur fram að fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir dugi ekki til að bæta það tjón sem framkvæmdin valdi á lífríki . Þar er dregið í efa að mótvægisaðgerðirnar dugi til að hemja Norðurá í framtíðarfarvegi og verja veginn , nema þær séu stöðugt í gangi . Hætta sé á að sífellt rask breyti hinum miklu skammtíma áhrifum í óþekkt langtíma áhrif . Leið G hafi hins vegar óveruleg áhrif á lífríki árinnar , verði rétt að framkvæmdum staðið . Varðandi umfjöllun Jóns Kristjánssonar um rask í ánni segir framkvæmdaraðili að þar virðist á því byggt að ætlunin sé að hemja Norðurá í farveginum að framkvæmd lokinni sem muni kalla á stöðugt rask í ánni . Það komi hins vegar hvergi fram í matsskýrslu heldur þvert á móti að haga eigi framkvæmdum með þeim hætti að áin geti flæmst um áreyrarnar og renni í kvíslum . Ekkert bendi til þess að áin muni ekki gera það áfram að loknum framkvæmdum enda sé þrenging farvegar vegna framkvæmdar óveruleg eða á bilinu 50 - 100 m og raski ekki jafnvægi hans . Ekki er vísað til rannsókna eða annara gagna sem liggja að baki framangreindri umsögn Jóns Kristjánssonar fiskifræðings , um áhrif mótvægisaðgerða á lífríki Norðurá . Telur ráðuneytið að sú umsögn hafi ekki hnekkt mati framangreindra sérfræðistofnana á því með hvaða hætti draga megi úr neikvæðum áhrifum framkvæmdarinnar á umhverfið . Varðandi tilvísun kæranda til samanburðar á vegalagningu á Öxnadalsheiði og áhrif hennar á lífríki Heiðarár hefur framkvæmdaraðili bent á að sú framkvæmd sé ekki sambærileg þeirri framkvæmd sem hér um ræðir . Ekki er að finna rannsóknir eða önnur gögn sem styður skoðun kæranda um áhrif vegalagningar á Heiðará og samanburð þeirrar framkvæmdar við fyrirhugaða framkvæmd . Telur ráðuneytið að ekki séu því forsendur til að taka afstöðu til þessarar athugasemdar kæranda varðandi vegalagningu á Öxnadalsheiði . Eins og lýst er hér að framan lagði Veiðimálastofnun fram tillögur um mótvægisaðgerðir til að draga úr áhrifum framkvæmdar á lífríkið í Norðurá , sbr. greinargerð hans frá 10. júní 2003 . Þar er lögð til nánari útfærsla þeirra mótvægisaðgerða sem gerð er grein fyrir í matsskýrslu framkvæmdaraðila fyrir utan eina nýja tillögu eins og áður hefur komið fram . Með hliðsjón af 10. gr. rannsóknarreglu stjórnsýslulaga , nr. 37 / 1993 telur ráðuneytið að því beri sem æðra stjórnvaldi að taka til skoðunar framangreinda greinargerð við meðferð málsins þótt hún hafi ekki legið fyrir við uppkvaðningu hins kærða úrskurðar . Ráðuneytið óskaði eftir afstöðu Skipulagsstofnunar til greinargerðarinnar sem gerði ekki athugasemdir við hana . Samkvæmt upplýsingum sem ráðuneytið fékk hjá Veiðimálastofnun og Skipulagsstofnun er vegna eðlis fyrirhugaðra mótvægisaðgerða ekki talið unnt að útfæra þær með nákvæmari hætti en framkvæmdaraðili hefur þegar gert . Það verði hins vegar unnt þegar framkvæmdir eru hafnar . Sömu sjónarmið hafa komið fram hjá framkvæmdaraðila og telur hann ekki raunhæft að útfæra mótvægisaðgerðir fyrr en á framkvæmdatíma vegna stöðugra breytinga á farvegi Norðurár . Ráðuneytið tekur undir framangreind sjónarmið . Með vísan til alls framangreinds felst ráðuneytið ekki á að Skipulagsstofnun hafi brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga við afgreiðslu hins kærða úrskurðar . Jafnframt telur ráðuneytið að með því að gera að skilyrði að nánari útfærsla mótvægisaðgerða fari fram undir eftirliti og í samráði við sérfræðistofnanir sé tryggt að faglega verði að þeim staðið og að þær verði í samræmi við áætlanir . Ráðuneytið telur að um raunhæfar mótvægisagðerðir sé að ræða og að unnt verði að draga úr áhrifum framkvæmdarinnar á umhverfið með þeim hætti sem Veiðimálastofnun leggur til . Kærandi telur að umhverfisáhrif vegalagningar skv. leið M , sbr. B , C og L séu verulega meiri en skv. öðrum leiðum . Telur kærandi ljóst að umhverfisáhrif skv. leið M og að sínu leyti leiðum B , C og L séu í raun umtalsverð í skilningi l-liðar 3. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum . Megi draga þá ályktun af umfjöllun Veiðimálastofnunar og umsögn Jóns Kristjánssonar fiskifræðings . Þar vegi þyngst að fyrirhuguð veglína M liggi á 4,4 km kafla í árfarvegi Norðurár þar sem eru afar mikilvægar hrigningarstöðvar bleikju , ekki aðeins bleikjustofns Norðurár , heldur jafnframt Héraðsvatna . Samkvæmt b . lið 2. mgr. 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum er unnt að leggjast gegn fyrirhugaðri framkvæmd vegna umtalsverða umhverfisáhrifa sem eru skilgreind svo í l . lið 3. gr. þeirra „ veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum " . Samkvæmt a-lið 2. mgr. 11. gr. sömu laga er heimilt að fallast á framkvæmd „ með eða án skilyrða " . Í úrskurði ráðuneytisins frá 20. desember 2001 vegna mats á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar síðu 121 , segir að ekki sé heimilt að leggjast gegn framkvæmd skv. b-lið 2. mgr. 11. gr. nema ljóst sé eða að minnsta kosti að verulegar líkur séu á því að hún muni hafa í för með sér veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu þrátt fyrir skilyrði um minna umfang hennar og / eða mótvægisaðgerðir til að hamla gegn neikvæðum umhverfisáhrifum hennar . Eins og rakið er í kafla kafli III. 1.3 og III. 2. telja þær sérfræðistofnanir sem fjallað hafa um fyrirhugaða framkvæmd að áhrif henni á lífríki Norðurár séu veruleg verði ekki gripið til mótvægisaðgerða . Veiðimálastofnun telur þannig að ekki sé hjá því komist að framkvæmdin valdi umtalsverðum áhrifum á lífríki Norðurá , hins vegar telur stofnunin að með réttum mótvægisaðgerðum megi að töluverðu leyti koma í veg fyrir neikvæð áhrif framkvæmda til lengri tíma . Veiðimálastjóri telur að langtímaáhrif allra valkostanna séu svipuð og þeir því ásættanlegir ef þess verði gætt að framkvæma nauðsynlegar mótvægisaðgerðir og umhverfisáhrif framkvæmdarinnar megi lágmarka með nauðsynlegum mótvægisaðgerðum . Umhverfisstofnun telur að umhverfisáhrifin verði umtalsverð nema gripið verði til sérstakra mótvægisaðgerða í samræmi við tillögur Veiðimálastofnunar . Ein af forsendum þess að fallist verði á framkvæmdina sé að fylgst verði með áhrifum hennar á lífríkið og hvort fyrirhugaðar mótvægisaðgerðir beri tilætlaðan árangur . Að mati Skipulagsstofnunar mun rask af völdum leiða M , C , L og B hafa verulega meiri skammtímaáhrif á bleikju og hlunnindi af veiði á svæðinu en leið G , verði ekki gripið til mótvægisaðgerða . Meta þurfi í verklok neikvæð áhrif sem ekki verður hjá komist að valda í samráði við veiðimálastjóra , vakta þau á því árabili , sem talin er þörf á og grípa til viðeigandi mótvægisaðgerða ef niðurstöður vöktunar sýna þörf á því . Eins og gerð er grein fyrir í kafla IV. 1.3 lítur ráðuneytið svo á að veiðimálastjóri og Veiðimálastofnunar séu sérfróð stjórnvöld á sviði veiðimála og að ekki séu efni til að draga í efa mat þeirra á því hver séu áhrif framkvæmdarinnar á lífríki Norðurár og tillögur um mótvægisaðgerðir til að draga úr neikvæðum áhrifum framkvæmdarinnar á lífríki hennar . Eins og fram hefur komið liggja ekki fyrir rannsóknir eða önnur gögn sem styður umsögn Jóns Kristjánssonar fiskifræðings , um áhrif mótvægisaðgerða á lífríki Norðurá og telur ráðuneytið að hún hafi ekki hnekkt mati framangreindra sérfræðistofnana . Þegar umhverfisáhrif fyrirhugaðar framkvæmdar á lífríki Norðurár eru virt að teknu tilliti til þeirra mótvægisaðgerða sem gerð er grein fyrir í úrskurðarorðum , fellst ráðuneytið ekki á það með kæranda að áhrif vegleiða M , B , C og L séu umtalsverð í skilningi b . liðar 2. mgr. 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum . Tveir kærendur í Fremra - og Ytra Koti telja að veglagning samkvæmt leiðum M og C muni valda óbætanlegu tjóni á túnum og ræktarlandi þeirra sem og nýtingarmöguleikum jarðanna í heild , burtséð frá núverandi notkunarháttum . Markmið laga um mat á umhverfisáhrifum er að tryggja áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd sem kann , vegna staðsetningar , starfsemi sem henni fylgir , eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif , hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar . Að mati ráðuneytisins fellur það utan sviðs laga um mat á umhverfisáhrifum að fjalla um hugsanlegan bótarétt vegna fjárhagstjóns einstaklinga af völdum fyrirhugaðar framkvæmdar , sbr. úrskurður ráðuneytisins frá 5. júlí 2002 , um mat á umhverfisáhrifum Villinganesvirkjunar og frá 14. mars 2003 , um mat á umhverfisáhrifum Sultartangalínu 3 . Um bótaskyldu vegna vegalagningar fer skv. IX. kafla vegalaga , nr. 45 / 1994 . Kærandi telur að ekki hafi verið kannaður sjálfstætt sá möguleiki að fara leið M með þeim afbrigðum sem felast í leiðum A og L en þannig yrðu mikilvægu svæði í Norðurá þyrmt , sem og fyrirsjáanlegu tjóni á landi jarðanna Fremra - og Ytra Kots . Í kæru kemur fram að kærendur átti sig á því að vafasamt sé að lagaskilyrði séu til þess að meta umhverfisáhrif af leið A , það sé þó gert í öryggisskyni , telji hið æðra stjórnvald það tækt vegna lagaskilyrða að taka afstöðu í þá veru . Kærandi telur alvarlega þá einhliða ákvörðun að meta ekki sjálfstætt umhverfisáhrif skv. leið A , sem sérstaklega hafi verið kynnt í tillögu að matsáætlun og kærendur telja líklegt að valdi myndi minni umhverfisáhrifum . Eins og fram kom í kafla I hér að framan kynnti framkvæmdaraðili í matsskýrslu sinni fimm kosti á legu Hringvegar um Norðurárdal frá Kjálkavegi að Heiðarsporði til Skipulagsstofnunar , leiðir M , C , L og B norðan ár og leið G sunnan ár . Að auki voru leiðir A , D , E og H kynntar til samanburðar í matsskýrslu en þær leiðir voru ekki lagðar fram til athugunar og úrskurðar Skipulagsstofnunar . Var af þeim sökum ekki fjallað um leið A sem valkost í hinum kærða úrskurði en í honum segir : „ Skipulagsstofnun vekur athygli á að skv. fyrirliggjandi matsskýrslu var leið A ekki lögð fram til athugunar og úrskurðar stofnunarinnar heldur einungis til samanburðar eins og kemur skýrt fram í matsskýrslu . Við umfjöllun Skipulagsstofnunar í úrskurði þessum er því ekki fjallað um leið A sem valkost .... " . Framkvæmdaraðili telur að umhverfisáhrif vegkosta L og M séu svipuð þegar á heildina er litið en neikvæð áhrif séu ekki þau sömu og það sé mat hans að neikvæð áhrif leiðar L vegi þyngra . Veruleg hætta sé á röskun fornminja verði leið L valin fremur en leið M. Með hliðsjón af vernd fornminja hafi framkvæmdaraðili talið að hafna bæri leiðum L og B og hafi Fornleifavernd ríkisins tekið undir þá afstöðu . Þá sé leið L vegtæknilegra lakari en leið M. Eins og gerð er grein fyrir í kafla IV 1.1 hefur framkvæmdaraðili visst forræði á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar og telur ráðuneytið ekki efni til að gera athugasemdir við val framkvæmdaraðila á vegkostum sem hann leggur til að umhverfisáhrif verði metin af í máli þessu . Að mati ráðuneytisins var ákvörðun framkvæmdaraðila um framlagningu kosta í matsskýrslu í samræmi við lög og reglugerð um mat á umhverfisáhrifum og er því ekki fallist á þá kröfu kæranda að metin verði umhverfisáhrif vegleiðar A. Eins og fram hefur komið hefur umhverfisáhrifum leiðar L verið lýst og var sú leið tekin til athugunar og úrskurðar hjá Skipulagsstofnun ásamt hinum fjórum leiðunum , þ.e. M , C , B og G. Skipulagsstofnun felst á alla þessa fimm kosti í hinum kærða úrskurði með ákveðnu skilyrði . Hins vegar er vegleið M vegkostur framkvæmdaraðila en hann hefur hafnað vegleið L vegna neikvæðra áhrifa hennar á fornminjar . Að mati ráðuneytisins er umhverfisáhrifum vegkosta framkvæmdaraðila nægjanlega lýst í matsskýrslu og hinum kærða úrskurði og telur ráðuneytið að þau séu að teknu tilliti til mótvægisaðgerða ekki umtalsverð í skilningi laga um mat á umhverfisáhrifum eins og gerð er grein fyrir í kafla IV. 2 4.0 Niðurstaða ráðuneytisins . Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta þá niðurstöðu Skipulagsstofnunar frá 14. maí 2003 um mat á umhverfisáhrifum lagningar hringvegar um Norðurárdal , Kjálkavegi-Heiðarsporði í Akrahreppi , eins og henni er lýst í framlögðum gögnum framkvæmdaraðila , með þeirri breytingu að við bætast eftirfarandi skilyrði : 1 . Verktilhögun á framkvæmdatíma verði unnin í samráði við og undir eftirliti veiðimálastjóra og Umhverfisstofnunar . 2 . Framkvæmdaraðili skal útfæra eftirfarandi mótvægisaðgerðir á framkvæmdatíma og eftir lok hans , sbr. greinargerð Veiðimálastofnunar frá 10. júní 2003 , í samráði við veiðimálastjóra og Veiðimálastofnun : a ) búsvæðagerð fyrir seiði , b ) veiðistaðagerð , c ) aðgerðir til að tryggja að Norðurá renni áfram í kvíslum og d ) útbúa tjarnir við vegstæði við farveg Norðurá sem fóstrað getað bleikju . 3 . Framkvæmdaraðili skal í verklok í samráði við veiðimálastjóra standa að nauðsynlegri vöktun á lífríki Norðuráí 5 ár til að staðreyna að áhrif framkvæmdarinnará lífríki Norðurá sé ekki meiri en gert er ráð fyrir í matsskýrslu . Ef niðurstöður vöktunar sýna að mati veiðimálastjóra að þau áhrif eru meiri skal framkvæmdaraðili grípa til viðeigandi mótvægisaðgerða í samráði við veiðimálastjóra . Úrskurðarorð : Úrskurður Skipulagsstofnunar frá 14. maí 2003 um mat á umhverfisáhrifum lagningar hringvegar um Norðurárdal , Kjálkavegi-Heiðarsporði í Akrahreppi er staðfestur með þeirri breytingu að við bætast eftirfarandi skilyrði : 1 . Verktilhögun á framkvæmdatíma verði unnin í samráði við og undir eftirliti veiðimálastjóra og Umhverfisstofnunar . 2 . Framkvæmdaraðili skal útfæra eftirfarandi mótvægisaðgerðir á framkvæmdatíma og eftir lok hans , sbr. greinargerð Veiðimálastofnunar frá 10. júní 2003 , í samráði við veiðimálastjóra og Veiðimálastofnun : a ) búsvæðagerð fyrir seiði , b ) veiðistaðagerð , c ) aðgerðir til að tryggja að Norðurá renni áfram í kvíslum og d ) útbúa tjarnir við vegstæði við farveg Norðurá sem fóstrað geta bleikju . 3 . Framkvæmdaraðili skal í verklok í samráði við veiðimálastjóra standa að nauðsynlegri vöktun á lífríki Norðuráí 5 ár til að staðreyna að áhrif framkvæmdarinnará lífríki Norðurá sé ekki meiri en gert er ráð fyrir í matsskýrslu . Ef niðurstöður vöktunar sýna að mati veiðimálastjóra að þau áhrif eru meiri skal framkvæmdaraðili grípa til viðeigandi mótvægisaðgerða í samráði við veiðimálastjóra .