削減社福撥款．二｜當社福機構請不到社工——到底是誰之過？
《財政預算案 2024/2025》為了應對財政赤字提出節流，58間獲社會福利署撥款超過5,000萬元的社福機構未來兩年將被削減2%和3%的開支。社福界人士坦言，由於近年人手流失率高企，機構本就難以招足人手，所以財政儲備水位較高，勉強能夠與特區政府「共度時艱」。不過，近年市民身心受壓，社福服務需求高漲，在人手緊缺的情況下，削減資源只會導致社福機構更難招聘所需社工。追根究底，問題根源在於2001年為了改進「實報實銷」撥款制度而推出的「整筆撥款津助制度」（LSG）。
根據社會工作者註冊局的統計數字，截至今年1月，香港總共有27,931名註冊社工。社會工作人力需求聯合委員會去年12月發布的《2022年社會工作人力需求系統報告書》，顯示2021/22年度所有社會工作職位、學位職位、文憑職位流失率分別大幅上升至7.3%（1,322人）、8.5%（922人）和16.7%（1,216人），並預測2022/23及2023/24年度上述三類職位的新增供應將均超出新增需求。儘管每年本地學院社工畢業生人數並不少，在2023/24年將達到1,650人，但實際情況似乎並不樂觀。
除了「移民潮」，香港社會工作者總工會會長張志偉向《香港01》分析道：「關鍵在於這行不吸引人，就算學校能補充人手，畢業入行的人數和離開行業的人數差不多，未能有效補充人手。」在他看來，問題根源來自2001年起實行的「整筆撥款津助制度」（LSG）。
LSG推行之前，社會福利署實行「實報實銷制」，對於社福機構的人手編制、薪酬水平、員工資歷及各類社會福利服務的單項開支設限，必須經過相對嚴謹的審核程序。也因此，該制度經常被詬病不夠靈活自主、行政成本高昂、撥款準則不能有效確保機構的服務質素。LSG實行之後，政府給予社福機構一筆過津貼，原意是想給予機構更多自主安排的彈性，然而，由於撥款金額被限死，倘若使用過程中發現資金不夠也不會額外補貼，反而導致機構安全感不足，管理方式傾向於保守，財政儲備過多的情況也愈發嚴重。社總去年的2月一項調查顯示，2022年NGO合共累積了57億元儲備，是社署2021/22年度200億元撥款總額的四分之一，相較2015/16年度的34.8億元儲備大幅增加64%。另外，164間受資助的機構中，有47間機構的儲備水平超逾25%上限，需按規定退還社署共8,000萬元。
人力資源嚴重流失，但在保守的管理思維下，許多機構明明長期無法補充足夠人手，卻寧願退還儲備超支金額也不願改善人手待遇。原因在於LSG實施後，政府根據2000年早已過時的各項服務的人手編制數量，並按公務員總薪級表的中位數薪金計算撥款數額。張志偉解釋，機構擔心一旦提高員工福利待遇，多年後有資歷的員工增多，薪酬就會超過中位數，但如果沒有薪酬水平僅為起薪點的新員工入職以彌補薪金差額，人手開支將會入不敷出；另外，考慮到政府可能再度削減資助，多重風險下，機構并不會選擇提高福利待遇。
這套中點薪金制度至今改革，不僅未考慮近年來社福界的人手流失，也未能考量社會問題頻發，各類社會服務的供不應求。上述《報告書》數據顯示，自2001年實施LSG之後，打破了之前新增供應大於新增需求的穩定局面，需求和供應持續呈現互不平衡的變動趨勢，且文憑職位的供應量一直顯著少於需求量。此外，薪酬制度脫離公務員固定薪級表（MPS），讓社福界同工失去穩定的薪酬制度和晉升體系，對社福界產生諸多困境。
在LSG實施前，業界人手流動性大，但張志偉認為那是「健康的流動」。因為有年資認證，更換機構並不會減薪，而同工可以尋找適合自己發展的領域，繼續累積經驗，提高專業水平，穩定後可成為有資歷的中層。但LSG實施后，年資不受認證，且入行五年内的薪酬水平都難以大幅提升，「如果別的機構提供多兩個point（薪點）他就走了」，難以維持服務的連續性，產生的服務效果大打折扣，還衍生出機構間「同工不同酬」的問題。
張志偉續說，社工入行五至八年后，若在同一間機構內無法升職，想通過跳槽漲薪並非易事。因為大部分機構怕員工薪資超過中點薪金，於是不認年資，通常只提供起薪點的薪資水平，因此很多社工直接轉行，導致社福界中層員工持續減少。
張志偉憶述，剛實行LSG政策頭十年期間，社福界壓低工資的情況甚為嚴峻。當時市場供過於求，助理社會工作主任（ASWO）、福利工作員（WW）、社會工作助理（SWA）這三個職級的前線社工被剝削得最嚴重，工資不僅低於中點，甚至還低於起薪點，「學位社工拿非學位社工的工資。」直到近年人手不足，情況才慢慢有所改善，「但情況好轉不是制度變化，也不是管理層良心發現，而是移民潮的產物。」他憤慨中透露一絲無奈：「勞工供應充足的話，如果會給第16薪點（學位社工起薪點），我批個頭給你當凳坐！」
中點薪金是政府用來計算機構撥款數額的參照，而並非機構派發工資的根本依據。香港社會服務聯會（社聯）去年7月發佈的「非政府機構薪酬調查2022」顯示，有55.3%的受訪機構採用「自行制定無固定增薪點的薪級表」，涵蓋共28.9%的員工；有46.2%機構沿用「公務員的固定薪級」，涵蓋15.7%的員工。儘管許多機構採用MPS，但前線員工卻無法受益。張志偉透露，機構通常會以「自訂薪級表」壓低前線員工的待遇；而高級管理層則不需以中位數作為「封頂」薪金，而是依據MPS進行適時漲薪，造成「肥上瘦下」的不公現狀。「為什麼NGO能存到錢？是因為他們剝削了前線社工！」張志偉忿忿不平。
如今NGO不能再指望政府「兜底」，只能絞盡腦汁「開源節流」，越來越重視競投政府津助福利服務作為增加收入的重要來源。然而，這類競爭性投標極其考驗機構的資源和儲備，大機構的各類資源都較為豐富，可壓低報價、提高人手投入，並提供額外的「資源增值服務」，很容易壟斷新的服務資源。小機構因而被日益邊緣化，而大機構為了成功投標，也不得不從原本服務中抽調資源補貼新的服務，難免影響原有服務質素。
社署今年首季更新競投新津助福利項目評分標準，若機構在過去三年有舉辦支持政府政策的活動或服務項目，如慶祝國慶、回歸等活動，則會獲得加分。「新思維」立法會社福界議員狄志遠認為，社署的做法有政治審查的意味，對於資源不充足的小機構而言，恐怕百上加斤。不少研究指出，這種投標文化讓本來着重於扶助弱勢群體的NGO日益商業化，機構間成為競爭對手，管理層則在賬目上精打細算，沒有時間精力為市民做好服務。
LSG下，社福機構具有高度自主管理權，缺乏監管則會導致亂象頻出，鄰舍輔導會便是前車之鑑。機構2015/16年獲得社署撥款近4億元，但在2017年因管理層財政預算編制出錯，竟在盈餘不足之下大幅增加人手、擴充服務，甚至給總幹事一次性派發高達19.3萬元的獎金，導致2018年錄得700萬元赤字，只能裁員、刪減新增人手及中斷服務以渡難關，最終蒙受損失的仍是社福機構員工和弱勢群體。對此，張志偉表示：「我不會懷疑NGO服務社會的初心，但它的管理方式能否公道地對待每一個員工、每一個服務對象？」
政府應承擔社福長遠規劃 社總促撥款制度雙軌並行
政府宣稱LSG並非為了節省資源和推脫責任，而是為了增強機構靈活性。但現實可見，儘管坊間對LSG的批評聲不斷，多次要求徹底改革，可是政府一直以「機構自主」為藉口放任自流，23年來只在2008年和2017年進行過兩次檢討，而過往行之有效的「社會福利發展五年計劃檢討機制」則停擺長達26年。張志偉指出，政府目前僅靠與社聯一年一次的「福利議題及優次建議」以及不定時檢視各種服務當作「社福規劃」；然而，前者是各機構圍繞各自機構方向和受眾進行服務規劃，對社會問題的全局把控不足，容易忽略小眾議題；而政府對於後者的態度侷限於「成熟一項做一項」，實際是「沒有錢就不做，沒有人逼就不review（檢視）」。
政府掌握全港的大數據資源，例如人口結構、收入、醫療、教育等統計數據，但沒有從全局分析社福資源的長遠規劃，業界只能「各有各做」。狄志遠和張志偉都促請政府儘快恢復「五年計劃檢討」，為全港服務內容指定政策目標，定時檢視人手編制，進行資源調整；他們又希望，可以重新定位政府和NGO的角色，改變目前「我給你錢，你聽我指揮」的上下級關係，促成更順暢的溝通合作。
張志偉還建議，政府可以同時實行兩種撥款制度：八成撥款實行「實報實銷」，「純粹從服務對象的需要出發，從專業判斷出發，不需要去考慮市場和撥款不穩定的因素」；兩成撥款則實行LSG，讓機構自行發展創新服務。他指出，LSG實施後，社福界確實出現更多創新服務和手法，但一定程度上是長期以來被「實報實銷」所禁錮的產物；再者，社會的文化、服務對象需求以及資訊科技一直處於變化之中，即使繼續實施「實報實銷」，也有可能產生一些更加符合資源運用的的創新變化。