◎張錕盛／東吳大學法律係講師
原本以為所謂「國會改革」是立法院在改革國會本身不夠符合「審議式民主」的程序要求，不讓國會的決策一進入「黨團協商」，人民就無法檢驗那一個政黨或那幾個立法委員跟他的意志不同，以後就可以用改選把他換掉。結果，整個國會改革竟然只在做如何讓立法院成為各憲法機關與人民的「太上機關」而努力。如此，乾脆就勇敢地主張「內閣制」，主張其他四權與人民都臣服於國會，幹嘛還要選總統！所以，「國會改革五法」應該正名為「國會擴權五法」才對，因為這與國會改革一點關係都沒有！
在面對如此荒腔走板的擴權法案，究竟總統及行政權（政府權），乃至於其他三權，該如何因應，使得這些違憲的法律，不至於被實施？還是總統只能公布違憲法律，再聲請釋憲？或者，總統認為法律案違憲時，得停止公布程序，聲請憲法裁判？
為抗議國民黨、民眾黨強推國會擴權法案，24日在立法院外持續集結抗議民眾，參加群眾舉起各種創意標語來表達訴求。（資料照）
第一種方式，是行政權歸屬於總統的國家，我習慣稱之為「嚴格權力分立制」的總統「否決權」與相對的「國會覆議權」，即如美國憲法第1條第7項規定：「經眾議院和參議院通過的法案，在正式成為法律之前，須呈送合眾國總統；總統如批准，便須簽署，如不批准，即應連同他的異議把它退還給原來提出該案的議院，該議院應將異議詳細記入議事記錄，然後進行復議。倘若在復議之後，該議院議員的三分之二仍然同意通過該法案，該院即應將該法案連同異議書送交另一院，由其同樣予以復議，若此另一院亦以三分之二的多數通過，該法案即成為法律。但遇有這樣的情形時，兩院的表決均應以贊同或反對來定，而贊同和反對該法案的議員的姓名，均應由兩院分別記載於各該院的議事記錄之內。如總統接到法案後十日之內（星期日除外） ，不將之退還，該法案即等於曾由總統簽署一樣，成為法律，惟有當國會因而無法將該法案退還時，該法案才不得成為法律。任何命令、決議或表決（有關休會問題者除外） ，凡須由參議院及眾議院予以同意者，均應呈送合眾國總統；經其批准之後，方始生效，如總統不予批准，則參眾兩院可依照對於通過法案所規定的各種組別和限制，各以三分之二的多數，再行通過。」我國的相應規定在憲法第57條第3款規定：「行政院依左列規定，對立法院負責：三、行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。覆議時，如經出席立法委員三分之二維持原案，行政院院長應即接受該決議或辭職。」作為行政權否決法案維護行政權的政治手段。
只是現行憲法增修條文第3條第2項第2款規定：「行政院依左列規定，對立法院負責，憲法第五十七條之規定，停止適用：二、行政院對於立法院『決議』之法律案、預算案、條約案，如認為有窒礙難行時，得經總統之核可，於該決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議。立法院對於行政院移請覆議案，應於送達十五日內作成決議。如為休會期間，立法院應於七日內自行集會，並於開議十五日內作成決議。覆議案逾期未議決者，原決議失效。覆議時，如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案，行政院院長應即接受該決議。」，直接變成了一個行政院長「求立法委員們再想想」條文，直接讓這個制度完全失去了其制度設計的意義。因此，在藍白只管擴權，不管合不合憲的情形下，期待「覆議」能讓他們自我反省，回頭是岸，根本是緣木求魚。
第二種方式，總統依憲法第72條：「立法院法律案通過後，移送總統及行政院，總統應於收到後十日內公布之，但總統得依照本憲法第五十七條之規定辦理 。」問題是：如果總統認為法律案違憲呢？我們真的可以要求他一定要不對憲法忠誠地公布？憲法第48條規定：「總統應於就職時宣誓，誓詞如左：『余謹以至誠，向全國人民宣誓，余必遵守憲法，盡忠職務，增進人民福利，保衛國家，無負國民付託。如違誓言，願受國家嚴厲之制裁。謹誓」我們如何能要求他明明認為法律抵觸憲法，卻不要守護憲法？相類似的思維在司法院釋字第371號解釋：「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第一百七十一條、第一百七十三條、第七十八條及第七十九條第二項規定甚明。
又法官依據法律獨立審判，憲法第八十條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。」
所以，我認為當總統發現「國會擴權五法」的法律案，侵害人民基本權利及其他國家權力時，應如同司法院釋字第371號解釋所示，「憲法之效力既高於法律，總統有優先遵守之義務，總統於公布法律時，對於該法律案，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，總統得以停止公布程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請司法院大法官裁判。」而不是放任法律違憲之事實對於人民及其他國家權力之侵害，而成為不遵守憲法的幫兇。故總統應暫時不公布法律，依憲法訴訟法第 47 條第1項規定：「國家最高機關，因本身或下級機關行使職權，就所適用之法規範，認有牴觸憲法者，得聲請憲法法庭為宣告違憲之判決。」或依該法第 65 條第1項規定：「國家最高機關，因行使職權，與其他國家最高機關發生憲法上權限之爭議，經爭議之機關協商未果者，得聲請憲法法庭為機關爭議之判決。」
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