美國經濟與安全政策平衡研析
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蘇翰揚╱產業分析師
獲得並維持技術和創新的領先地位將成為整個二十世紀全球競爭的關鍵，在當前經濟競爭力與國家安全權衡的情況下，保持技術領先地位是國家安全的基礎，為促進其地緣政治平衡並維持經濟發展，美國正從全球技術競爭的角度來看待經濟和貿易政策的各個方面。
美國科技生態系如何支持國家安全?
美國的技術領先地位是國家超級大國地位的重要因素，該國在全球科學和工業進步競賽中保持領先地位的能力是其國家安全的基石，而半導體以及一系列其他尖端技術則是美國每個主要防禦系統或平台的關鍵驅動力。美國國防戰略指出，軍隊是否能夠迅速採用商業技術，是與他國拉開差距的關鍵。美國國防創新單位 (DIU) 在 2022 年報告中指出，獲得並保持相對於競爭對手的作戰優勢相當重要，該機構從衛星機動性到飛行員模擬訓練等各方面都採用了商業解決方案。
與國防工業基礎的許多要素一樣，美國政府依靠私人企業來開發和製造這些關鍵技術。例如，Advanced Micro Devices與Intel在生產現場可程式閘陣列 (FPGA) 方面處於全球領先地位，這種電路技術在感測、電子戰和資料安全領域具有廣泛的國防應用。另一方面，F-35 戰鬥機的半導體於新罕布夏州的 BAE Systems 生產，該公司最近獲得3,500 萬美元的CHIPS 和科學法案撥款，顯示科技與軍事緊密合作是美國當前主要議題之一。
進一步觀察，美國透過公共和私部門的研發保持全球領先，根據調查，全球排名前五的著名研究型大學中的三所都位於美國，並且擁有約 1,000 家創投公司；此外，能源部還設有 17 個國家實驗室。另一項排名顯示，全球最大的科技公司中有81 家位於美國，遠遠超過其他國家；而中國僅有一家公司（騰訊控股）進入前20 名。但隨著技術進步以及在量子和人工智慧（AI）等新興技術領域與中國的競爭加劇，美國政府正定期評估相關政策，以確保美國能夠刺激創業和研發工作，進一步強化美國科技業的戰力，自 1990 年代以來，私部門一直是這項創新的主要推動力，超過聯邦對科技的投資。2021年，美國企業研發投入 5,910億美元，佔當年全國研發投入總額的74.9%；反觀2021年聯邦政府在國家研發投資僅1,475億美元，占全國總額18.7%；由此可見民間企業推動科技創新的局面是美國當前寫照。
科技進步讓美國成為超級大國，對航空航太和國防技術的投資建立了美國卓越的軍事能力，並支撐數十年的全球影響力，波斯灣戰爭之前的技術進步對戰爭中技術的使用產生變革性的影響，包括衛星監視系統、全球定位系統 (GPS) 以及用於偵察、監視和情報收集的資訊技術；這些技術的部署超越它們在戰場上的效益，在戰後導入民間，應用於人民的日常生活。整體來說，美國技科技業為國家安全提供硬體和軟體方面發揮重要作用。亞馬遜、微軟和Google等科技巨頭提供雲端安全等數位基礎設施以及聯邦老舊系統更新，其中，Amazon Web Services (AWS) 提供GovCloud等雲端運算服務，在滿足需要在雲端託管敏感資料與確保政府資訊安全；而IBM也在華盛頓特區提供網路回應訓練設施，用於提高事件回應能力以保護聯邦系統。聯邦民用網路需要安全可靠的資訊技術系統來保護數據，以確保國家安全及數百萬美國公民的私人資訊；當然，關鍵基礎設施是維護國家安全的另一個關鍵組成部分，在很大程度上依賴強大的數位基礎設施來保護關鍵部門的日常運作。
反壟斷政策正在影響科技創新
美國若要在與中國的技術競爭中保持優勢，需要維持其強大的創新生態，而反壟斷問題是有關如何鼓勵創新的政策辯論的核心。現在，社會越來越擔心過度監管美國科技公司將扼殺使美國成為全球科技領導者的創新文化；舉例而言，美國司法部與聯邦貿易委員會最近提起的反壟斷訴訟，反映出這些機構和一些分析師對美國科技業的壟斷及其可能對創新的潛在影響日益擔憂，透過最近的訴訟，聯邦貿易委員會正試圖解決非法壟斷的問題，以及公司為了自身利益而利用新興技術的作法。像聯邦貿易委員會認為，產品和應用程式的偏好問題阻礙競爭對手進入數位服務市場。
美國司法部對蘋果公司的調查中也提出了類似的擔憂，調查的目標是該公司在軟體和硬體方面的市場控制，司法部認為這是反競爭的。蘋果控制著美國約 58%的智慧型手機銷量，並在行動應用程式市場中有重要市占率。行動應用市場實際上是蘋果和Google之間的雙頭壟斷，兩家公司透過將應用程式商店預設安裝在各自的智慧型手機上而佔據主導地位，而這些問題在歐盟對蘋果公司進行罰款的行動中凸顯出來，主因在於蘋果禁止應用程式開發人員向想要在蘋果應用程式商店之外使用其服務的客戶提供更便宜的訂閱。同時，日本反壟斷監管機構也堅稱，行動應用市場存在明顯的雙頭壟斷，開發者只能透過App Store銷售iOS應用程式，由於消費者很少更換平台，造成市場版圖扭曲。部分調查認為，聯邦貿易委員會和司法部的這些行動針對的是錯誤的產業，大型科技公司既具有競爭力又具有創新性。2022 年，亞馬遜在研發上的支出最多（732 億美元），位居美國公司之首，其次是 Alphabet，支出為 359 億美元。大型科技公司在新專利方面也處於領先地位，IBM在美國擁有最多專利。其他公司如亞馬遜、Google、蘋果和微軟，也透過內部專利認可計畫獎勵員工來促進創新。
最後，由於壟斷引起部分國會議員呼籲大型科技業者分拆的聲音也沒斷過。然而，透過反壟斷手段拆分大型科技公司引發一個問題：美國是否有潛力比目前的模式進行更多的創新，而目前的模式已被證明在全球科技爭霸中具備領先地位，懸而未決的訴訟、和對這些問題的不同公眾輿論對拆分大型科技公司的努力有何影響還有待觀察，而目前這種激烈的方式預期也無法實行。
與中國的激烈競爭是美國需要科技業的主因之一
中國在 1980 年代和 1990 年代開始透過投資研究和技術公司、投資技術勞動力以及從事商業間諜活動和智慧財產權 (IP) 盜竊來加強其國防技術基礎，這些策略標誌著中國如何與西方業者開展業務。即便美國在技術發展方面保持著既定的全球地位，但澳洲一家智庫聲稱，中國在 44 種新興戰略技術中的 37 個領域處於世界領先地位，並推動進一步創新和促進技術獨立的政策。中國政府支持華為、中芯國際、阿里巴巴、騰訊和中興通訊等科技巨頭實現商業和國防領域的現代化和強化。中國的新一代人工智慧發展計畫和中國製造2025計畫是中國投資國內創新以發展技術自力更生並與西方科技產業競爭的目標的一部分。 2019年，中國透過國家銀行貸款支持華為，到2022年，中國估計僅對華為的國家財政支持就達 750億美元，中國政府也在2023年投入400億美元的國家資金來提振國內半導體市場。大量資源投入，很難讓人不與發展國防產生聯想。
拜登政府認為，鑑於中國的軍民融合原則，限制美國在華投資可能會支持旨在促進國家安全的政策。儘管地緣政治緊張局勢給美國投資者對中國的熱情帶來下行壓力，但中國仍然是美國資本的首選目的地。美國創投公司於2022年在中國參與近 600筆交易，總價值約145億美元，看得出其吸引力。雖然投資者對中國的偏好因政治不穩定性有所下降，但中國龐大的市場吸引力依舊是新創與投資人看好的機會，因此美國正謹慎行使禁止交易的權力，以避免剝奪不會對美國國家安全產生不利影響的私部門成長機會。
拜登政府在政策制定中也必須面對經濟和國家安全日益交織的問題，原因曾經是兩條平行的軌道，現在在美國政府眼中是相輔相成的：經濟治國工具支持國家安全措施，繁榮與韌性互補。這項轉變導致美國政府可使用的工具大幅增加，無論地緣政治緊張局勢是否加劇，這些工具都將抑制美國企業的成長能力，擴大出口管制規則、對外投資篩選機制提案以及關於資料流的行政命令將改變美國科技業，設置障礙並限制企業進入其持續成長所需的外國市場的能力。值得觀察的是，美國的做法是否促使其他國家仿效，透過工具來限制他國科技的發展，或也將逐漸塑造全球科技業的版圖。
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