日本經驗：以國立大學法人化制度增加大學治理彈性 建立學校自我定位提升國際競爭力
【文．周華琪、俞子翔】
教育部自2018年起推動「高等教育深耕計畫」，期望協助大學發展多元特色，並培育優質人才，進而帶動國家發展。為此，教育部以「連結在地、接軌國際及迎向未來」為主軸，以「落實教學創新」、「提升高教公共性」、「發展學校特色」及「善盡社會責任」為目標，協助各校依自身優勢發展特色，配合社會趨勢及產業需求進行教學方法創新，以提升學生學習成效，並培養關鍵基礎能力及就業能力，以達到「適性揚才」之目的。為了解國際上對於大學經費補助的審議與管考方式，以及大學對於政府與品保機構的經費審查及校務評鑑之看法，本期評鑑雙月刊邀請教育部高教深耕計畫推動協調與影響評估計畫辦公室（以下簡稱PO辦公室）分享其至日本訪視考察所獲得的啟示與心得。
問：請問本次日本訪察行程的緣起及目的為何？
答：本次的訪察行程，主要是希望能夠透過參訪教育體制與臺灣比較相近、都有類似「教育部」角色的國家，來了解其他國家的政府對於大學經費補助的審議與管考機制；並了解其他國家的高教品保機構如何運作，以及品保機構如何與政府政策、大學管理進行配搭；最後，則是學校（被評鑑端）部分，希望了解學校對於政府與評鑑機構的看法。因此，PO辦公室便鎖定了幾個國家進行調查，而本次訪察行程之所以選擇日本，除了因為日本與臺灣的地理位置較近外，也感謝教育部駐日代表的協助，才有機會促成這次的訪察；在此也感謝教育部代表協助事前提問之聯繫與安排。
至於訪察行程部分，本次訪察對象可分為政府部門、品保機構、大學端三個層級：政府部門以「文部科學省」（簡稱文科省）為主；品保機構則包含「獨立行政法人大學改革支援・學位授與機構」（National Institution for Academic Degrees and Quality Enhancement of Higher Education, NIAD-QE）與「公益財團法人大學基準協會」（Japan University Accreditation Association, JUAA）；大學端部分，則安排了國立的「筑波大學」（簡稱筑大）與私立的「早稻田大學」（簡稱早大）二所學校進行訪問。
實施國立大學法人化制度 以評鑑作為經費審議參考
問：請問日本政府對於日本大學經費補助的審議與管考方式為何？
答：坦白說，文科省代表日本政府，文科省對於事前提問的回應一定相對的保守與安全。以日本國立大學法人化政策為例，我們這趟主要想了解日本國立大學經歷法人化的歷程，以及國立大學法人化政策會對高等教育造成什麼影響。但由於臺灣目前其實並沒有要朝著國立大學法人化的方向進行改革，以下僅就本次訪察的部分觀察進行分享。
日本高等教育經費分成三大類：(1)營運補助費、(2)競爭型計畫，及(3)研究所專案補助。其中，第一類的營運補助費每年金額固定，占文科省五分之一經費（如圖一所示），分配給全日本86所國立大學；至於另外900多所私立學校，則僅能獲得大約3,000億日圓的經費，學校可將該補助款作為教師薪資及學生教學使用，在經費的使用上沒有太多的限制。影響經費分配的因素則包含：學校規模、大學改革計畫的相關指標（如：年輕學者、女性教師、外籍教師比例）之達成率等，因為其目標是為使大學能夠營運，因此經費的變動幅度不會太大，而且獲得補助對學校的社會聲望也不會造成影響。此外，因應少子女化，日本政府從2016年起加嚴對大學部招生名額的管控，即學校若招生超過名額，會扣補助款；反之，如果若學校招生不足，則會加碼補助款，但外籍生的人數不受此規範限制。
日本於2004年4月1日開始實施國立大學法人化，近幾年政府主要是透過國立大學法人營運補助金來進行經費分配，並由文部科學省委託NIAD-QE辦理「國立大學法人評鑑」。國立大學法人評鑑以6年為一週期，於每週期第四年進行中期評鑑，於第六年進行最終評鑑，其影響的是全國30億的追加預算經費。此外，國立大學法人化政策會對私立學校造成影響，如：國立大學募款規範的鬆綁，可能會衝擊私立學校的財務。以早大為例，由於日本的教職員採終身雇用制，維持學生規模與學費收入是早大的重要目標，因此，早大在20年前即開始展開外籍學生招募規劃。
至於大學校務評鑑部分，則以每7年為一週期，各國公私立大學可自行從日本國內5個認證評鑑機構中進行選擇。若大學沒有滿足基準，可以有再度評鑑的機會，評鑑過程中會提出學校需要改善的地方，學校需要提出改善報告書。大學校務評鑑對政府的經費不會造成太大的影響，但文科省部分專案的申請資格可能會要求學校應為「評鑑合格」狀態。
以「指定國立大學法人」 增加大學治理的制度彈性
近20年來，日本政府尚未對國立大學法人化制度進行系統性的成效評估與分析，也尚未建立結合外部資料的資料庫與資料分析單位。但國立大學法人化效益大致可分為「對學校的效益」與「對政府的效益」二個層面。首先，在國立大學法人化對學校的效益部分包含：經費使用彈性變大、學費彈性、捐款的稅務減免等；對政府的效益則包含：降低政府財政壓力、學校競爭力提升。
此外，因應國立大學法人化後，由於學校的營運變得更為自由，為使國立大學能夠更發展自己的方向，日本亦於2016年制定「指定國立大學法人」制度，自2016年開始招募至今，日本86所國立大學中，目前共有10所國立大學法人獲得指定。值得注意的是，學校在通過指標審查、成為指定國立大學法人後，並不會額外的補助經費，而是能夠提供學校更好的資金使用自由性，如：投資項目更寬鬆、成立公司、發行大學債券等。且每年都會進行審查，需要滿足基礎指標才能夠維持指定國立大學法人的地位。筑大即分享：「如果有基礎條件沒有達成，會被文部科學省警告。如果沒有好好改善，有可能會被取消指定國立大學法人。所以學校要每年都很努力地維持這些基本條件，因此學校有設置監督組織，確定有達到基礎條件」。整體來說，學校取得「指定國立大學法人」的身分並沒有直接的好處；但間接的好處是，由於制度彈性的鬆綁，學校或許就能夠進一步地規劃未來目標、具體作法。
問：請問本次行程對於日本的大學品保機構有何觀察？日本品保機構與政府，以及各品保機構之間的關係如何？
答：本次訪察行程拜會NIAD-QE與JUAA二所品保機構。NIAD-QE於1991年作為學位授予機構設立；於2000年開始進行大學的評鑑事業，更名為「大学評價・學位授與機構（NIAD-UE）」；後於2016年由國家機構改為獨立行政法人，接受國家委託，更名為「獨立行政法人大学評價・學位授與機構（NIAD-QE）」。
JUAA則於1951年開始進行評鑑工作，最初為大學間成立的團體，並採取會員制，其財務來源來自向大學收取的會費，以及評鑑服務費等。目前約有六成日本大學是JUAA的會員，並依據會費分為「正會員」及「贊助會員」。另外，JUAA附設有研究所，會員大學可參與各種相關研究活動，如：(1)以校長為對象的研討會；(2)以被評鑑單位為對象的說明會；(3)以評鑑委員為對象的研習會；(4)以會員大學為對象的相關研討會；(5)以研究所為對象的相關研討會。
認證機構若要進行評鑑工作，必須要向文部科學省提出申請，經中央教育審議會審查後成為認證評價機關；而在認證機構取得認證後，認證沒有期限，但每7年需提出自我評鑑報告，並將結果公開於網頁。此外，認證機構若要評鑑不同類型大學、不同領域的專門職大學，則需要提出不同的申請。以JUAA為例，其除負責大學跟短期大學之外，也負責另外9個領域的專門職大學認證，每個領域都必須要向文部科學省提出申請。
至於評鑑機構之間的關係，日本主要是透過跨機構間的「認證評價機關聯絡協議會」、「大學資訊綜合網站」（大学ポートレート）等營運組織，來進行董事級、主管級成員，或事務等級職員的交流。整體而言，跨組織間交流不算積極，但每年會請文部科學省舉辦研習會，讓認證機構更新目前國家政策，也會共同舉辦記者會舉辦評鑑結果。
此外，由於每個認證機構會訂定自己的評鑑標準，因此有可能會發生同一個學校在Ａ機構通過認可，但在B機構不通過的情形。這樣的狀況可能會使學校去挑選自己容易通過的機構來進行評鑑，這也是日本的大學認證機構現在面臨的挑戰之一。
以校務研究建立學校自我定位與品牌經營
問：日本公私立大學的校務研究發展及校內評鑑運作情形為何？
答：有關筑大與早大二校的校務研究（IR）部分。首先，筑大於2023年4月成立IR中心，隸屬於企劃評價室。其目前正逐步將過往資料數位化，希望未來能夠串聯跨單位資料，以資料為本的進行治理，進而直接影響各單位的經費分配；此外，學校有對各組織的校內評鑑，扣緊指定國立大學法人的目標，此內部評鑑也會影響校內經費分配。
早大則設有隸屬教務部門的教育總和研究中心，該研究中心主要進行教學評鑑與教學創新，但尚未有全校型的校務研究單位及運作，各學院（早大各學院皆為各自招生）則是使用自己學院的招生資料來掌握狀況。與政府規定辦理的校務評鑑相比，早大更重視學校的自我定位與學校品牌經營，例如：早大於2008年即開始準備將於2032年到來的創校150週年，使各單位部門設定目標願景與時程，並於2012年提出「Waseda Vision 150」，每個月定期開會討論各部門可能會面臨的問題，提出可能的因應方案，並每半年進行一次成果回報，可看出早大學校治理的效率與積極性。
問：請問在本次訪察後的反思與建議為何？
答：日本與臺灣同樣面臨少子女化的重要挑戰，其高教體制與文化脈絡雖有差異，但日本進行國立大學法人化的經驗，以及其所帶來的最大效益與啟發，如：對學校經費運用、學費彈性、捐款的稅務減免，以及賺取收入管道的放寬等，皆是值得臺灣借鑒之處。
在未來，建議可針對日本國家教育政策研究院、教育資料中心等相關政策評估與資料處理單位的運作方式與對日本高教之影響；以及其他非頂尖之大學的資源來源、運用與治理等，進行更深入地了解。期以透過他國經驗，深耕臺灣高等教育的環境與基礎。