伍俊飛｜削減地方官員的權威
美國財政部長耶倫訪華的時候，手上拎著提包，肩上背著帆布包走下飛機，衣著樸素，和藹可親，一派十足的平民作風。在廣州的時候，她去一家人均消費150元左右的菜館「陶陶居」就餐，沒有要求安排包間，並且讓服務員打開屏風隔斷，儘量避免擾民；到北京後，她又選擇在人均消費不足100元的「老川辦」酒家用餐。
耶倫的這些舉動被許多國人說成是做秀，其中甚至包括一些嚴肅的學者。這其實是一個嚴重的誤解，因為實事求是地講，當今西方國家大多數官員都比較平民化，自己做早餐的首相，自駕出差的州長，自己拎包出行的部長，騎自行車上班的市長，乘公交開會的議員，比比皆是，不足為奇，社會對此早已習以為常，認為理所當然。西方官員在面對民眾的時候沒有多少強烈的特權階層觀念。國人對此的陰謀論反應，說明我們許多人篤信當官就要顯擺「官威」。這既違反世界現代化的浩蕩潮流，也是我們中華民族的政治悲劇。
來稿作者：伍俊飛
中國歷史上有一個著名的似乎無解的魔咒，那就是從秦至清的任何朝代，其連續存在的時間都沒有超過三百年。造成這種現象的原因很多，時常被提及的包括貧富懸殊、土地兼併、財政不足、諸侯割據、權臣禍國、宦官越權、後宮或外戚干政等，但此外還有一個長期被忽視的因素，那就是中央核心之外政治人物的權威，它導致官員在中央授權和法律之外通過樹立個人威望獲取「額外權力」。
權威是指能改變他人心理和行動並令其服從的威望，一般表現為人群對權力自願的認同和支持。馬克斯·韋伯把權威分成三類，包括傳統權威（借助傳統或習俗實現）、魅力權威（借助信仰、理念、個人魅力等實現）、理性法定權威（借助法定職位實現）。前二者能夠在法律規定的權力之外增加領導者個人影響力、吸引力和號召力，即「額外權力」，第三類則以理性和法律規定為基礎獲得威望，其運用局限於既有權力組織結構之內，從而形成科層官僚制的基礎。中國的法家在先秦時期就提出「法、術、勢」理論，其中的「勢」類似于現代政治學理論中的權威，主要指君王手中超越法律之上的權勢和威望，即支持君主統治的威懾力、影響力等「額外權力」。法家本來是針對鞏固中央權力而提出此理論，但其後的歷史現象是各級大小官僚都趨之若鶩，紛紛僭越，從而在王朝內部或明或暗地形成無數個小朝廷。
基於威望而產生的「額外權力」只能屬於中央。中央核心之外政治人物獲取額外權力有兩大危險：第一，官員形成龐大的特殊利益集團，關閉權力系統與外部環境尤其是基層社會之間的信息和能量交換管道，導致權力系統根據熵增定律出現內部混亂直至崩潰；第二，官員在中央授權和法律之外不斷擴大自己的權力，建立獨立王國，危害、挑戰甚至推翻中央的權力。這是中國歷史上的王朝壽命不超過三百年的關鍵原因之一。
對於中央核心之外官員的權威問題，其實中國歷代王朝都是高度關注和警惕的。為削弱地方和豪強勢力，鞏固和加強中央集權，秦朝終結了周代的分封制，推行中央政府直接任命地方官員的郡縣制，但不幸的是，郡縣制自漢代開始被儒家綁架，孕育出「鄉賢」、「士大夫」、「門閥」等，釀成頑固的家國同構社會政治模式，結果由此而生的地方豪強、世家、士族等壟斷地方政治、經濟和社會權力，中央權力和法律對其難以約束，比如西漢之韋氏、東漢之袁氏、曹魏之司馬氏、東晉之王氏、唐朝之崔氏、宋朝之韓氏、明朝之申氏、清朝之莊氏等等，不勝枚舉。地方官員出門，封街禁市，鳴鑼開道，前呼後擁，威風赫赫，開會則規定座次，一言九鼎，只許歌功頌德，不許討論質疑。除了不能依靠血統世襲，權力之大，排場之隆重，氣焰之囂張，其實不亞於分封制下的諸侯。
這種儒家傳統也影響到人民共和國。翻開某省、某市、某縣的報紙，頭版內容，除了發中央通稿外，肯定是當地官員開會、接待、訪問、調研等一系列新聞價值不高的流水賬。地方官員出行，警員開道，保安護駕，司機、秘書、記者等隨從一大堆，各種接觸基層的活動大多是下屬安排好的戲碼，而且只准稱讚，不准批評。地方權威過大無疑危及國家政權的延續，中央對此早有認識，所以國家一直致力於加強對官員的監察，甚至曾經走到極端，引發了十年動亂。進入新時代以來，中央堅持以零容忍態度反腐，執政黨刀刃向內，刮骨療毒，極大地提升了政權的合法性，贏得了廣大工人、農民和中產階層的支持，但是目前還沒有徹底解決權力系統的深層次問題。中央核心之外的官員仍然可以自由地通過媒體宣傳、公開活動、儀式安排、關係網絡、等級制度等炫耀官譜、官派，拉抬個人威望，擴展中央授權和法律之外的「額外權力」。焦裕祿式幹部曾經是中國官員中的普遍現象，現在卻難得一見。
改革開放意味著中國社會權力系統的重構，給系統的整體性和穩定性帶來較大風險。針對這一挑戰，中國政府一直在摸著石頭過河，努力探索治理之道，而學界的新權威理論為此作出了突出貢獻。新權威理論主張秩序和發展優先，強調加強中央集權，認為在現代化過程中應建立牢固的政治權威以確保社會整合和秩序穩定，促進經濟的快速增長。它顯然順應了時代要求，促進了中國社會的進步，但其理論和實踐的弱點在於，它既在一定程度上壓制了個人創造和創新，也回避了地方政府權威問題。在新權威理論背書下的地方政府競爭論也有利有弊，好處是通過對政績的追求刺激了各地的經濟競爭，弊端在於誘發了同質化發展甚至重複建設，浪費了大量財政資源。這種機制明顯不如全國統一大市場中的競爭與協同。更重要的是，在新權威理論的旗幟下，地方政府和官員不斷獲得額外權力，對國家權力系統的整體性和穩定性帶來威脅。
在單一制國家中，無論分權程度如何，地方政府的事權和財權由中央政府以普通法律或命令規定，權力在本質上都來源於中央授權，然而現實情況是地方官員通過不斷擴大權威獲得超越中央授予的權力，這就破壞了單一制政治體制的運作。整個社會的根本利益是中央核心控制下的穩定秩序以及以此為基礎的經濟和社會發展，如果地方權威持續膨脹，即使其不掌控中央權力，作為一個子系統，地方政府的成功或失敗都會削弱甚至危害中央權力。
除了理想社會，現實中的人類社會都是權力系統，個人、資本、社團、企業、機構、階層等是權力系統的要素或者子系統。在權威高度泛化的社會，作為子系統的地方官員和政府與中央權力是天然的對手，因為地方的權威在不停地弱化和破壞系統中核心的領導地位。所以，中央核心總是傾向于聯合基層人民對官員進行監察，把官員限制在中央授予的權力範圍之內，也就是形成韋伯所講的理性化權威，將權力制度化、法治化、去個人化，禁止中央核心之外的官員借助傳統、習俗、新聞宣傳、各種儀式、人際關係等獲得「額外權力」。這樣，社會的權威就會在權力系統的核心集中，而在核心之外的區域被削減直至消解。結合我國政治實踐講，就是要取消中央核心之外官員的非法定權威，鞏固和加強中央集權，邁向主席制或者總統制，最終形成「中央權威、平民官員、個體權益」的權力架構。官威不是中國執政黨的基因，不應該成為中國式現代化的內容。
作者伍俊飛是紫荊黨政策研究院院長。文章僅屬作者意見，不代表香港01立場。
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