◎曹晉華（東海大學政治學系碩士生）
相較於傳統的外交方式，議會外交（parliamentary diplomacy）是國際交流的一項新興趨勢，其中，由國會進行的議會外交（也就是國會外交）是主要的型態。１對於國會外交，我們可以很快地聯想到，之前美國眾議院議長與捷克參議院議長訪問台灣的案例。但具體而言，什麼是國會外交呢？它為何對台灣重要？由於「國會」專指國家級的議會，而「議會」是一個比較大的通稱，因此讓我們先從議會外交開始談起。
學者Stavridis（2019: 235）將議會外交定義為：「任何具有外交性質的宣言、行動或活動，至少涉及一位議會行為者，並試圖對某一特定的國際議題（或具有國際涵義的內部議題）產生影響」。２不過，在一開始，議會外交並不是這個意思。「議會外交」這個用詞在1950年代第一次出現，起初指涉「政府間談判過程中的某些議會程序，目的是促進傳統外交」（Majidi, 2021: 318）。在當時，外交主要由行政部門負責，國會能參與的空間有限。直到21世紀之後，議會外交才比較常被用來描述各國議會之間的外交互動，而與傳統上由政府或外交官主導的外交模式產生區隔。
對於台灣而言，雖然我國缺乏廣泛的正式外交承認，但近幾年來在議會外交方面已取得一些豐厚成果。相較於傳統的外交模式，議會外交具有彈性較高、較低的官方色彩、接觸面向較廣等特徵。此外，近年來國際上也興起一波「議會化」的趨勢，這包含國際組織以及對外關係兩個面向。國際組織的議會化，是指議會的跨國串連，而對外關係的議會化，則代表議會在對外關係中的角色，有了更多主動出擊或參與的空間。以下，本文將介紹議會外交的概念起源、相對於傳統外交的優勢，以及台灣近幾年在這方面取得的成果。
議會外交的概念起源
如果從英文Parliamentary Diplomacy來理解，議會外交其實就是「議會（式）的外交」。廣義上，它可以是在方法、程序或決策上與議會相似的外交模式，狹義上，它也可能指涉有議會成員參與的外交行動。
有學者將議會外交的起源追溯至西元前4世紀的希臘城邦時期（Jaskiernia, 2022; Cooper, Jorge & Ramesh, 2013: 21）。當時，雅典與波斯為了解決衝突爭端，而開了八次會議以保證領土現狀，並訂定雙邊的行為規則。上述各國派遣代表團，針對特定議題集會討論的模式被稱為「會議外交」（conference diplomacy）。
直到近代，各國透過會議而解決國際爭端的方式仍然存在，1814-1815年的維也納會議（Congress of Vienna）便是一個代表性的案例，該會議的背景是歐洲各國在法國大革命之後，為了恢復國際秩序並尋求各國間的權力平衡，而召開的一系列會議（Launsky-Tieffenthal, 2014）。在維也納會議之前，國家間主要是以派遣使節的方式進行外交，因此，這種多國參與、相對密集且面對面的談判溝通方式，可說是一項創舉。如果說維也納會議是以衝突善後為導向，那麼國際聯盟（League of Nations）則是第一個嘗試將「會議外交」制度化的國際組織。在國際聯盟（以及後來的聯合國）中，由於各國的代表團都是會議的成員，並且有固定的開會、投票程序，就像議會一樣，所以是一種議會結構（parliamentary structure）的外交模式（Götz, 2005: 264-265）。在今日，在許多國際組織或多邊機制中，我們也經常能夠看到各國派遣代表團，針對國際事務共聚商討，而討論的事項亦不侷限在國際衝突議題。
維也納會議（Congress of Vienna）。（維基共享）
綜上所述，「會議外交」是理解國際政治的一項重要概念，它可以被理解為「運作起來像議會」的外交模式，所以在過去的很長一段時間中，它被稱為「議會外交」。然而，這和今天我們普遍認知的「議會外交」仍有很大的不同。在21世紀後的大多數情況下，議會外交多用來描述各國議會之間的外交互動，而很大程度上，這裡指的是國家層級的議會。因此，這是一種以議會為代理人（parliamentary agent）的外交模式（Götz, 2005: 264-265）。在這種模式下，議會成員（例如國會議員或議長）是外交的行為主體，而有別於由政府或外交官主導的傳統外交。
國會外交的優勢
傳統上，當我們談到「外交」時，指的是國家之間的互動，例如外交承認、簽署協議或是外交照會。相較於其他國內政策，外交常常被視為是政府的特殊領域，國會能夠影響的空間有限（e.g. 施正鋒，2009：172-173）。不過，隨著全球化、交通與資訊技術革新以及環境、人權與恐怖主義等多元議題的加入，當代的國際互動顯得更加多面向與複雜。在當代國際政治中，國家並非唯一的行為者，有越來越多的非國家行為者（例如NGOs、地方政府或跨國企業）或國際組織參與在其中。正是在此趨勢下，國會外交在國際舞台的重要性逐漸受到重視。
相較於傳統的國家外交（state diplomacy），國會外交存在一些優勢。國會擁有廣泛的民意基礎，但又不像行政部門那樣具有官僚色彩。在許多複雜難解的情境中，國會外交能夠發揮緩和衝突、促進對話的功能（Zamfir, 2019: 7-8）。當然，國會外交也不是在這麼「硬」的場合才能發揮功能。國會外交可以是技術、文化或民間合作等「軟實力」的交流，透過產業參訪、會面、簽訂備忘錄的方式來促進跨國合作。甚至，議員之間個人關係的建立，也會是促進雙邊交流的方式之一。
即便各國的國會議員並不具有外交使節或代表的正式身份，但藉由國會外交的機會，政府可試探被訪國的外交態度（Jaskiernia, 2022: 88）。反之，被訪國也能夠瞭解他國議員們的立場。有時，國會外交也能對外交政策起到關鍵影響。隨著民主的擴散與深化，各國議會對於外交政策有了更多的監督空間。在一些情況下，國會甚至成為外交的主要行為者。由於在民主國家中，國會往往掌握外交決策、預算的審查權，因此直接與國會議員溝通，也能夠降低溝通與談判的成本，並且強化政府外交舉措的正當性。Stavridis認為，這些現象可以說是一種「國際事務議會化」的新興趨勢（2019: 245）。
雖然國家之間的國會成員的互訪相當常見，但國會外交的對象並不侷限於國會，其他國家的行政部門、民間團體或者是國際組織都可能是國會外交的對象。如前文所指出，議會外交可以是廣義上「運作起來像議會」的外交（會議外交），也可以是狹義上「有議會參與」的外交，而後者能夠更加頻繁、非正式、多面向的進行，進而為傳統的國家外交助攻。以下，本文將透過一些國際組織的案例，說明議會外交在這兩個面向（狹義與廣義）上的結合。
圖1 議會外交概念示意圖
既是議會，也是國際組織
除了國家層級的議會之外，由各國議會所組成的國際組織或多邊機制，也是國際政治的重要行為者或場域。成立於1889年的各國議會聯盟（IPU），是第一個常設性的跨國議會組織（Stavridis, 2021: 230）。IPU在促進國際對話與各國議會運作方面發揮積極功能，可說是議會界的聯合國。
Inter-Parliamentary Union（IPU）（維基共享）
除了IPU之外，目前國際上也有一些區域性國際組織另外設置「議會」，例如阿拉伯議會（2004年成立，為阿拉伯國家聯盟立法機構）３、安地斯議會（安地斯共同體的立法機構）、中美洲議會等。這些由鄰近國家議會組成的國際組織，由於成員國在地緣、文化、政治上有較深厚的連結，因此在區域發展與和平方面扮演重要角色。中美洲暨加勒比海盆地國會議長論壇（FOPREL）是跨國議會外交的另一例子。與上述區域性國際組織不同，FOPREL是由各國議會組成的多邊機制。目前，我國（立法院）為FOPREL的永久觀察員，並且有半數邦交國位於此區域。４
中美洲暨加勒比海盆地國會議長論壇（ FOPREL）（圖片來源：FOPREL官網）
此外，2020年成立的「對華政策跨國議會聯盟」（Inter-Parliamentary Alliance on China, IPAC）對我國擴展國際空間具有相當重要性。IPAC由歐洲議會與33個國家的國會議員組成，旨在透過立法者間的合作，協助各國擬定一致且適切的對中政策。IPAC關注的議題廣泛，包括維護國際秩序、人權保護、貿易公平、強化安全以及保障國家的完整性，而對於各國而言，這些也是面對中國挑戰時必須考量的關鍵政策領域。總結來說，國際組織或者多邊機制是議會外交重要的一環。隨著國際組織的重要性增加，這些國際組織的成員（各國議會）或是議員，也有可能反過來影響該國政策的制定（Jaskiernia, 2022: 95）。
對華政策跨國議會聯盟（IPAC）（維基共享）
台灣的國會外交：近期的成果與展望
雖然，我國缺乏廣泛的正式外交承認，但近幾年來在「國會外交」方面已取得一些豐厚成果。以第10屆立法院為例（2020-2024），截至2023年8月底，立法院共接待了來自38個國家的114個訪團，合計1,386位來賓。這些訪團包括：時任美國眾議院議長裴洛西（2022年）、捷克參議院議長韋德齊（2020年），以及美國國會跨黨派議員（多次）等。為呼應「國會外交」對於臺灣的重要性，並且將延續既有之成果，立法院在去年成立「國際事務處」，專責處理國會外交事宜。
值得關注的是，雖然前文提到的「對華政策對華政策跨國議會聯盟」對我國立場相當友善，但我國目前仍並非該聯盟的成員。按照該組織規定，各國議會需要有兩個主要政黨的同意才能成為會員（共同主席）。然而，由於上一屆國會中國國民黨拒絕加入，因此目前台灣並不是IPAC的共同主席。即便如此，基於台灣在地緣政治與兩岸關係上的特殊地位，我國仍有立委受邀參加2022年會，並主持2023年會中的臺灣議題論壇。
根據立法院官網資料，第10屆立法院共成立73個議題、區域或特定國家相關的「國會聯誼會」。在法制上，國會聯誼會屬於非正式編制的國會次級團體，由跨黨派的立法委員組成。事實上，無論是彈性但仍具政治性的國會外交或是各種官方或民間的交流，都有助於增加臺灣在國際上的能見度。比如，國會聯誼會也能夠與行政部門或相關民間團體保持緊密連結，發揮「政治樞紐」的功能。５
圖為民進黨立委王定宇舉辦「台美國會議員聯誼會」成立大會，會中副總統當選人蕭美琴與立法院長韓國瑜一同出席與會並致詞，會中並與所有立委一同合影。（資料照）
總結來看，外交是長期累積的過程，而對於台灣而言，國會外交可以作為傳統外交的輔助，促進與各國實質關係的發展。隨著新一屆立法院開議，立法院長與立委們的外交角色也備受關注。國會外交的優勢，在於彈性、多面向與官方色彩較低，同時也肩負著民意的付託與期望。在未來四年中，國會外交與傳統外交如何產生加乘效果，是國會各黨派需要共同思考的課題。
※註腳
1. 在英文中，內閣制國家的國會通常為Parliament，總統制國會則稱之為Congress。有趣的是，雖然有學者以”Congressional Diplomacy”來稱呼總統制國家的議會外交，但整體而言，”Parliamentary Diplomacy”是更常被使用且通用的詞彙（Stavridis, 2019: 234）。此外，臺灣習慣將Parliamentary Diplomacy翻譯為「國會外交」，這在描述「國家層級議會」的情況下是準確的，但可能忽略了議會外交的其他面向（如國際組織、多邊機制或各國地方層級議會間的交流）。在以下的內容中，本文將依據論述脈絡而交替使用國會（外交）與議會（外交），前者強調國會作為外交的參與者，後者則指涉議會的結構、功能或者泛稱。
2. Any declaration, action or activity of a diplomatic nature that involves at least one parliamentary actor, and which tries to impact on a particular international issue （or an internal one with international implication）.
3. 「阿拉伯議會」與「阿拉伯各國議會聯盟」（Arab Inter-Parliamentary Union）是兩個不同的國際組織。
4. 我國也曾經是中美洲議會（PARLACEN）的常駐觀察員，直到2023年8月中美洲議會批准中國取代台灣的觀察員地位。根據蘇彥斌（2023）的整理與分析，目前我國以中華民國或台灣為名號參與，並且為「正式會員」的國際組織共有15個，以「觀察員」身份參與的國際組織共有7個；有鑒於取消觀察員身份較容易，而撤銷正式會籍較難，因此我國政府應審慎關注這7個國際組織的相關動態。此外，須註明的是，並不是所有該區域的議會都有加入FOPREL。
5. 當然，在其他國家的國會中，也有可能成立「友台小組」，例如：如日華議員懇談會、美國「國會台灣連線」、法國「參議院友台小組」等。此外，歐洲議會內也設有友台小組，有關歐洲議會友台小組之功能與運作，詳可見張福昌（2009）。
※參考文獻
Cooper, A., Jorge H., and Ramesh T.（2013）. Introduction: The Challenges of 21st-Century Diplomacy, in Andrew Cooper, Jorge Heine, and Ramesh Thakur （eds）, The Oxford Handbook of Modern Diplomacy.
Götz, N. （2005）. On the Origins of “Parliamentary Diplomacy”: Scandinavian “Bloc Politics” and Delegation Policy in the League of Nations. Cooperation and Conflict, 40（3）, 263–279.
Jaskiernia, J. （2022）. Parliamentary Diplomacy – A New Dimension of Contemporary Parliamentarism. Studia Iuridica Lublinensia, 31（5）, 85-101.
Launsky-Tieffenthal, P. （2014）. Conference diplomacy from Vienna to New York: A personal reflection. UN Chronicle, 51（3）, 4-8.
Majidi, M. R. （2021）. Parliamentary Diplomacy: Its Evolution and Role in International Relations. Iranian Review of Foreign Affairs, 12（34）, 306-329.
Stavridis, S. （2021）. Parliamentary Diplomacy: A Review Article. International Journal of Parliamentary Studies, 1（2）, 227-269.
Zamfir, I. （2019）. Connecting parliamentary and executive diplomacy at EU and Member State level. European Parliamentary Research Service.
施正鋒（2009）。美國國會外交與議長外交的初探。台灣國際研究季刊，5（4），169-183。
張福昌（2009）。台歐關係的基石：“歐洲議會友台小組”的建構與功能。東吳政治學報，27（4），55-114。
蘇彥斌（2023）。台灣參與國際組織所用名稱之分析。遠景論壇。
本文經授權轉載自菜市場政治學 國會外交是什麼？特徵、案例與對台灣的重要性