文／周雨田■中央研究院經濟研究所兼任研究員
人工智慧（AI）的旋風，意外地刮到了一批「受災戶」。利用尖端的AI技術，美國國稅局（IRS）發展出一套新系統，名為「策略行動計畫」（SOP，Strategic Operating Plan，SOP），透過這套系統，僅在2023年，破獲多起大型支票欺詐案並追回了3.75億美元（下同）的財政資金。國稅局刑事調查部門的官員梅納曾表示說，除了偵查金融犯罪，這套AI系統的主要目標是稽查逃漏鉅額稅款的大戶，並透過司法途徑追索其應納的稅金。（他也補充說需要的話，這套技術也可以應用在所有的納稅人身上。）
■美國逃漏稅嚴重，政權更替往往製造更多缺口
美國的逃漏稅嚴重，是一個不爭的事實。根據國稅局的估計，美國2021年逃漏稅款高達6,880億元，約占應收稅款的七分之一。這個稅收敞口（tax gap）為美國GDP的3％，或聯邦政府赤字的四分之一。究其原由，極端複雜的美國稅法創造出許多逃稅的漏洞，加上兩黨政治理念與其利益團體的不同，政權的更換往往立即帶來稅制的變動。君不見，川普上台後，就進行各式各樣的有利於富人的「稅制改革」。並把前任歐巴馬的諸多社會福利政策，一筆勾銷。更毫不遮掩的大砍國稅局的預算，IRS的預算從2010年到2021年下降了18％，損失了17％（15,000位）全職員工。難怪，IRS的稅收敞口，也從4,500億元（2012年）幾乎直線上升到7,000億元（2021年）的天文數字。財政部長葉倫對《大西洋雜誌》表示，若不徹底改革，美國國庫十年的稅損，將達到令人「震驚」與「痛心」的7兆美元。
除了以上所提政治背景之外，IRS長期困窘的另一個原因是納稅義務的戰場上，對陣雙方的武器不成比例。據說，國稅局因為經費拮据，有些稅務專員還在使用甘迺迪時代留下來的電腦。這就如同唐吉軻德，滿腔的社會正義理想，手持的武器卻只有長槍一把。唐吉軻德想要征服的對象是凜然不動的高大風車，領軍的是最頂尖的會計和法律事務所。成員畢業於長春藤名校，專精於美國和國際稅法，是菁英中的菁英，以節稅、避稅之名，行逃稅、漏稅之實。這場仗，還打得下去嗎？
上述的戰場雙方強弱懸殊的狀況，在最近美國拜登總統任內開始有一些轉變。他在2022年8月中簽署了《通貨膨脹削減法案》（IRA,Inflation Reduction Act），其主要內容包括挹注國稅局800億元，讓IRS進行徹底的現代化改革。
IRS在今年2月公布文件中，說明SOP這個稅務新系統的內容，使用了最新的資訊工程技術，可以幫助國稅局大量補充短缺的人力，投資在尖端的AI與機器學習技術，增加查稅比例，鎖定複雜高超的逃稅技巧，威攝並降低逃稅動機，以達到追討逃漏稅款的最終目的。
■AI加持IRS，提升查稅效率 卻有侵犯基本人權之虞
本文開頭所述基於AI建構的SOP系統小試身手所帶來的驚人成績，很快地引起國會的注意。今年3月24日，美國眾議院財委會致函財政部長葉倫和司法部長格蘭。委員會認為，在沒有經過任何法律程序的情況下，美國國稅局和司法部的此項作為：積極監控數百萬美國人的私人交易、銀行帳戶和相關財務資訊。此作為將引發了對聯邦政府對美國人基本公民自由的尊重的嚴重懷疑。因此，國會要求葉倫提供自2021年1月1日以來的涉及所有使用AI相關的文件和信息。另外，眾議院議員於3月20日提出了《禁止人工智慧審計法案》，以限制該機構對該技術的使用。更進一步，降低挹注IRS 200億元的預算。顯然，有了AI的加持，IRS與美國國會的大戰，已經攻守易位。
美國政府的這場AI大戰的後續發展，值得密切關注。就執法的角度來說，AI查稅是一項革命性的技術進步，它不僅將大幅降低逃漏稅、挹注國庫經費，同時打擊犯罪、伸張司法的公正性。然而如同美國國會所擔憂的，極端的行政效率的追求可能會付出侵犯基本人權的巨大代價。兩者之間究竟如何拿捏，是一個AI發展不能迴避的問題。