從「技能實習」到「培養就業」：如何兼顧抓住人才和培養人才
政治外交 財經 社會 工作勞動國際勞動力流動的基本原理
要理解本次制度調整的關鍵點，就必須先瞭解國際勞動力流動的基本原理。與國內勞動力流動相比，兩者間存在巨大差異，在國際勞動力流動過程中求職者和招聘方之間存在明顯的資訊不對稱性。
勞動力跨國流動時，由於物理距離的原因，雙方幾乎對彼此一無所知。包括複雜的簽證手續、勞動法律體系等在內，無論是招聘方還是求職方，都必須跨越各種各樣的障礙。這就需要派遣機構和監理團體等輔助角色承擔起為雙方服務的「移居仲介功能」。
移居仲介機構提供的是市場化服務，價格（手續費）取決於供求關係，但由於其中的主觀裁量成分較大，常常被視為處在一種介於合法與不合法之間的灰色地帶。換言之，求職者承擔的手續費問題根源在於這種國際勞動力流動的基本原理，而並非技能實習制度的固有問題。
當然，以前也曾有過省去仲介環節，把勞動者個人與僱用公司直接聯繫起來的許多嘗試，但基本都沒有成功。
例如，2019年推出的特定技能制度採用了海外求職者與日本招聘方直接簽約的機制，無需借助移居仲介機構。日本與印尼之間，引入了由印尼政府負責管理的「勞動市場訊息系統（IPKOL）」，嘗試為特定技能領域的招聘方和求職方匹配需求。但該系統並未發揮多大作用，據印尼駐日使館統計，截至2023年10月下旬，甚至一次也沒被使用過。這個例子反映出要想在國際勞動力流動過程中越過移居仲介機構是何等困難。
提升技能與防止侵害人權行為
普遍觀點認為，國際勞動力流動過程中發生的侵害人權行為，多數是因為勞動者技能水準低下。因此，有專家指出，要想更好地保護外國勞動者的權利，除了健全完善相關國際公約和法律制度外，提升個人技能也具有重要意義。
比如，多數觀點認為，在技能實習制度下，求職者之所以要承擔高昂的手續費，是因為在應聘者普遍技能水準較低、公司選擇錄用任何人都沒有區別的背景下，為了盡可能地提高錄用概率，派遣方會給予日方過度的招待或回扣。同時，針對個別公司對勞動者實施暴力和拖欠薪資等嚴重侵害人權行為的現象，可以認為其原因在於僱用方覺得隨時能替換掉低技能水準的勞動者。
如果勞動者擁有較高的技能，僱用方就可以單純地錄用能力較高的人，而無需疲於應付與勞動者水準無關的招待活動或傭金回扣。這樣一來，仲介手續費也可能會相應降低。如果僱用方為抓住擁有技能的人才而承擔移居仲介成本，勞動者一方的負擔也會大大減輕。只要是擁有高超技能的罕見人才，就有望受到僱用方的重視。另一方面，既然國際勞動力流動主要源於經濟層面的因素，那麼單純依靠規則和道德去約束的話，無論是勞動者還是僱用方，最終還是會想出規避規則約束的方法。
明確提出抓住人才的目的
關於專家會議在調整制度方面的方向性，筆者認為可以總結為以下4點：
（1）以抓住和培養人才為目的，建立外國人可以提升職業技能的機制
（2）從正面肯定監理團體和派遣機構等移居仲介單位的作用
（3）要遵循國際上在接納外國勞動者方面的潮流，比如實現勞動者在日本掌握到的技能「能見化」等
（4）在保護人權方面設置多重安全保障
首先就第（1）點來說，從正面肯定抓住人才的目的，這對表明日本真正參與國際勞動力市場的決心來說具有重大意義。同時，重申以培養人才為目標也很重要。因為目前，在接納外國勞動者的問題上，全球都非常關注透過提升勞動者技能來實現對勞動力輸出國技術轉移的這一作用。
2018年聯合國大會通過了《促進安全、有序和正常移民全球契約（Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration）》，提出了「推進國際移居過程中的能力發展，以及技能、資格和能力素質相互認證相關工作的重要性」。另外，經濟合作暨發展組織（OECD）和世界銀行將這種政策類型稱作「Skills Mobility Partnerships（SMPs）」「Global Skill Partnership」，強調了為傳統形式的外國勞動者接收項目賦予培養技能和技術轉移作用的重要性。
對少子老齡化問題不斷發展的各個已開發國家來說，已經需要在廣泛的技能層面接納外國勞動者。針對中等技能群體，儘管此前也有接納那些擁有職業資格和經驗，能夠成為所謂即戰力的勞動者的制度，但這不足以滿足需求。接納邊工作邊學習的入門級新手勞動者，正逐漸成為一個值得期待的選項。在這個意義上，此次再次明確指出「SMPs」的作用也是意義重大。
監理團體的獨立性與培養技能的「能見化」
關於前文中的第（2）點，專家會議承認無法忽略移居仲介機構在國際勞動力流動過程中的作用，同時提出將進行嚴格管理。然而，雖然提及了要嚴控監理團體的成立條件，但並未充分記述管理的具體方法。
這是因為，會議並未圍繞負責指導和監督勞動力接收公司的監理團體的獨立性（中立性）和非營利性這兩個要點展開很好的整理和討論。經營的獨立性（中立性）往往與非營利性相悖。如果無法保持其經營獨立性，依然依賴勞動力特定接收公司，那麼監理團體就不能以中立的立場發揮作用。監理團體需要更多選項，比如開展NPO法人那樣的創收業務或者透過形成留存利潤的方式對業務實施再投資等。會議原本應該對此進行深入探討並明確提出建議。
在第（3）點上，此次會議決定取消源於為國際社會做貢獻的各種要求，比如取消「需要具有想要在本國從事的業務和曾經在外國從事同種業務的經驗」的「前職條件」等。另一方面，政府決定推進研修生獲訓技能的「能見化」等工作，以便在他們回國後能夠繼續發揮這些技能的作用，促進對方國家持續面向日本輸送勞動力。這項方針設想了將推進國際上職業資格相互認證等工作，可以說是表明了今後將由國家主導開展國際合作的態度。
「轉職」的多類型背景
最後，筆者將針對第（4）點中的保護人權整理一下要點。關於保護人權，目前僅關注「應該認可基於本人意願的轉職行為」這一問題的傾向較為明顯，但必須考慮到轉職具有以下幾個類型的背景因素。
第一類是現行制度認可的「在不得已情況下」的轉職。此次專家會議的最終報告建議擴大和明確其所指範圍。
目前，全年發生9000起技能實習生失蹤事件，相當於失蹤事件總數的大約3%。而出入國管理廳（入管廳）的調查顯示，在表示薪資低於來日本之前的期待值的實習生中，4.8%列舉了「低於契約約定金額」「契約內容與來日本之前簽訂的不同」等一些會讓人聯想到遭受了某種侵害人權行為的理由，兩個數值較為接近。假設多數失蹤事件與嚴重侵害人權的行為有關，那麼首先應該做的，就是救助這類受害者。
第二類算不上侵害人權，主要是接收公司因自身經營困難等原因中止實習專案而導致的轉職。目前可以透過「技能實習實施困難情況上報件數」的統計資料來掌握這方面的情況，入管廳的資料顯示，這類實習生中大約80%找到了新的接收單位。
第三類是目前尚未得到允許的基於本人意願的轉職。最終報告列舉的允許轉職條件是，在接收公司工作滿1年以上，擁有一定的技能水準和日語能力，轉職對象公司滿足一定的條件。同時，還建議轉職對象公司應該在一定程度上分擔最初接收實習生的公司負擔的前期費用。
透過勞動力的流動來保障人權，並非僅僅重視基於本人意願的轉職就可以實現。我們應該記住，重要的是安全保障措施已經在第一類和第二類情況中充分發揮著作用。
最短工作時間設定為「1年」的背景
有人擔心，如果允許工作滿1年後轉職，恐怕會出現人才從薪資水準較低的地方城鎮流向薪資水準較高的城市。但這種想法太過武斷。從以下4個方面分析，可以看出不大可能出現大量人員轉職的情況。
1）針對人才接收公司設有一定條件和分擔前期費用等門檻
2）培養期間的外國人技能水準還較低，僱用方很可能不會有很強的接收意願
3）相較於僱用轉職人員，僱用不存在轉職限制、擁有特定技能1號居留資格的外國人更為合理。現在，透過當地考試後持特定技能1號居留資格來到日本的外國人越來越多，而隨著技能實習的過渡，今後預計人數還將進一步增加。
（注：特定技能1號的對象為建築、造船與船舶用工業、農業、長照等12個領域。居留期限最長為5年，經過技能實習期3年以上的勞動者可過渡為特定技能1號）
4）調整方案將培養時間設定為最長不超過3年（現行規定為5年）。如果產生了伴隨轉職的「摩擦性失業」期（找到適合自己的工作之前的時期），由於這段時間沒有收入，那麼對於當事人而言，3年的預估收入可能會下降。
專家會議討論研究了各種觀點，並且考慮了與國內勞動法律的適配性，最終決定將最短工作時間設定為1年。徒然地加長這個時間會損害今後人才培養就業制度在制度層面的穩定性，甚至威脅到本來目的的達成。
如何提高技能提升功能
今後的課題是如何進一步提高在技能實習制度下積累下來的技能提升功能。尤其是除了特定技能1號外，如何幫助海外勞動者透過日語考試（日語能力測試3級水準）和技能評估考試，取得特定技能2號居留資格，能夠攜家屬來日本工作生活，申請永住資格，這或將成為今後工作的重中之重。
可以說，上述努力既可以實現解決人手不足問題這樣的初級目標，又可以觸及各個產業領域的生產率提升與創新等發展戰略的重要核心問題。
標題圖片：PIXTA