Ahmet Arslan
CPA, MBA
Kamu sektöründe asıl sorun tasarruf yapılıp yapılmaması değil, israf olup, bu sorun liyakat ve hesap verebilirlik müessesesi ile çözülebilecek kadar basit bir sorundur. Bugüne kadar çok sayıda tasarruf tedbirleri genelgesi yayımlanmış olmasına karşın bugüne kadar istenilen sonucun elde edilememesinin başlıca sebebi söz konusu tedbirlere uyulup uyulmadığının yerinde denetlenmemesi ve yapılan ihlallerin yaptırımlara bağlanmamış olmasıdır.
Bilindiği üzere, ekonomi yönetimince son zamanlarda kamu harcamalarının kısılması ve dolayısıyla bütçe açığının azaltılması adına tasarruf tedbirlerine yönelik bazı çalışmalar yapılmaktadır. Söz konusu tedbirlere ilişkin yasal düzenlemenin genelge ile mi yoksa kanun ile mi yapılacağı henüz tam olarak bilinmemekle birlikte getirilen tasarruf tedbirlerine uymamanın ne tür yaptırımlar gerektireceği merak konusudur. Bugüne kadar çok sayıda tasarruf tedbirleri genelgesi yayımlanmış olmasına karşın bugüne kadar istenilen sonucun elde edilememesinin başlıca sebebi söz konusu tedbirlere uyulup uyulmadığının yerinde denetlenmemesi ve yapılan ihlallerin yaptırımlara bağlanmamış olmasıdır.
İlk olarak, belirtmek gerekir ki 2021 yılında yayımlanan tasarruf tedbirleri genelgesi ile yapılan düzenlemelerin bir kısmı zaten kanunlarda yer alan hususlar olup, söz konusu hususlara uyulmamasının yaptırımı olarak ilgili mevzuatında çeşitli mali ve adli cezalar bulunmaktadır. Bu bağlamda örneğin 237 sayılı Taşıt Kanunu’na aykırı şekilde taşıt edinimi ve kullanımın yaptırımı söz konusu kanunda hapis cezası ve meydana zararın tazmin edilmesi şeklinde düzenlenmiştir.
Söz konusu kanuna göre (Md. 16); Bu kanunun şümulüne giren taşıtları her ne suretle olursa olsun tahsis olunduğu işin gayrisinde veya şahsî hususlarda kullananlar veya kullanılmasına müsaade edenler veya kanunda yazılı olduğu şekilde kullanılmış gibi gösterenler veya kanunen bir makama veya işe tahsis olunmadığı hâlde hakikati tağyir ile bu taşıtlardan istifade eden ve ettirenler, bunların gidiş gelişine müsaade edenler veya kanuna aykırı olarak numara ve plaka verenlerle kullananlar veya kullanılmaya elverişli olduğu hâlde ekonomik ömrünü doldurduğu bahanesiyle yenileyen veya yeniletenler veya bu hususlar için masraf tahakkuk evrakını hazırlayan veya tasdik veya bunlara ait ita emirlerini vize edenler hakkında bir seneye kadar hapis cezasına hükmolunur. Bu yüzden hasıl olan masraf ve zararlar genel hükümlere göre tazmin ettirilir. Tekerrürü halinde verilecek hapis cezası iki aydan aşağı olamaz.
Aynı şekilde, 5018 sayılı Kamu Mali Yönetimi ve Kontrol Kanunu’na istinaden yayımlanan Kamu Zararlarının Tahsiline İlişkin Usul Ve Esaslar Hakkında Yönetmelik’te kamu idarelerine ait malların kiraya verilmesi, tahsisi, yönetimi, kullanımı ve elden çıkarılması işlemlerinin mevzuata uygun bir şekilde yapılmaması kamu zararına yol açan haller arasında sayılmıştır. Bu nedenle Taşıt Kanunu’na aykırı şekilde taşıt edinimi ve kullanımı kamu zararının tazmini şeklinde mali yaptırım gerektirmektedir.
Tasarruf tedbirleri genelgesinde yer almakla birlikte kanunlarda düzenlenmemiş olan hususlara aykırı hareket etmenin ne tür yaptırıma tabi tutulacağı ise özel olarak irdelenmesi gereken bir konudur. İlk olarak, tasarruf tedbirleri genelgesinde yer almakla birlikte kanunlarda düzenlenmemiş olan hususlara aykırı hareket etmenin adli yatırıma tabi olması mümkün değildir. Çünkü Anayasa’nın suç ve cezaların kanuniliği ilkesine göre suç ve cezalar ancak kanunla konulabilir veya değiştirilebilir.
Mali yaptırım açısından bakıldığında ise kamu kaynaklarını israf etmek 5018 sayılı Kanun’da kamu zararına yol açan haller arasında sayılmamıştır. Söz konusu kanunun ilk yayımlandığı haliyle kamu zararına yol açan hallerin sayıldığı 71’inci maddesinin “Kamu kaynakları ile yükümlülüklerinin yönetilmesinde, değerlendirilmesinde, korunmasında veya kullanılmasında gerekli önlemlerin alınmaması veya özenin gösterilmemesi suretiyle öz kaynağın azalmasına sebebiyet verilmesi” şeklindeki (f) bendi 22/12/2005 tarih ve 5436 sayılı Kanun’la kaldırılmıştır. Söz konusu düzenlemeden sonra kamu kaynaklarının israf edilmesi veya kamu kaynaklarında tasarruf yapılmaması hali kamu zararı olarak hükmedilemez.
Bu nedenle gerekli olmadığı halde yapılan veya ihtiyaçtan fazla yapılan harcamalardan dolayı kamu zararı tespiti yapılması mevcut duruma göre yasal olarak mümkün değildir. Bu kapsamda kamu zararı tespiti yapılabilmesi kaldırılan söz konusu kanun hükmüne benzer bir hükmün kanuna dahil edilmesi halinde mümkündür.
Tasarruf Tedbirleri Genelgesi’nde yer alan hususların bir kısmı ise aslında kamu idarelerinin görev alanına girmeyen ve kamu personelinin şahsi ihtiyaçlarına yönelik olarak kamu idaresi bütçesinden harcama yapılmasından kaçınılmasını düzenlemektedir. Kamu idaresi bütçesinden yapılan bazı şahsi harcamaların başında temsil ağırlama giderleri gelmektedir.
Bu bağlamda, Sayıştay’ın emsal bir kararında 2021/14 sayılı Cumhurbaşkanlığı Tasarruf Tedbirleri Genelgesi hükmüne aykırı şekilde çeşitli dönemlerde temsil ve tanıtma giderleri kapsamında halka dağıtmak amacıyla gazete ve dergi alınması ve gazetelere abone olunması suretiyle ödeme yapılması nedeniyle görevliler hakkında kamu zararına hükmedilmiştir.
Söz konusu tazmin kararını aslında sadece Tasarruf Tedbirleri Genelgesi’ne aykırı hareket edilmesi dolayısıyla değil, kurumun görev alanına girmeyen bir konuda kamu idaresi bütçesinden harcama yapılması dolayısıyla hükmedilen kamu zararı olarak değerlendirmek gerekmektedir. Zira, bir kamu idaresinin görev alanına girmeyen bir konuda kamu idaresi bütçesinden harcama yapılması yasal olarak mümkün değildir. Çünkü, 5018 sayılı Kanunun “Bütçe ilkeleri” başlıklı 13’üncü maddesinde açıkça “Kamu idarelerine bütçeyle verilen harcama yetkisi, kanunlarla veya Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle düzenlenen görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla kullanılır.” denilmektedir.
Dolayısıyla, kamu idaresinin görev alanına girmeyen bir konuda kamu idaresi bütçesinden harcama yapılması söz konusu harcama tasarruf tedbirleri genelgesinde belirtilmemiş olsa dahi kamu zararıdır.
Kamu idaresinin görev alanına giren ve takdir yetkisi kullanılmasını gerektiren kamusal mal ve hizmetlere (kırtasiye-demirbaş kullanımı, eğitim harcamaları vb.) ilişkin olarak Tasarruf Tedbirleri Genelgesi’nde veya yayımlanacak bir kanunda yer alan kısıtlamalara dayalı olarak kamu zararı tespiti yapılması ise teknik ve yasal bir takım sıkıntılar doğurur. Zira, israf-tasarruf göreceli bir kavram olup, bu hususun tespit yapanın takdirine bırakılması ayrımcı uygulamalara ve kamu idaresinin işleyişinde sorunlara yol açacaktır.
Son olarak, tasarruf tedbirleri kapsamında yapılacak yeni düzenlemelerin fayda-maliyet analizine dayalı olması gerekmektedir. Mevcut Tasarruf Tedbirleri Genelgesi’nde kamu personelinin görevle ilgili seyahatlerinde kazandığı uçuş millerinin ilgili kamu idaresine transfer edilmesinin dahi öngörülmesi yani bütçenin belki de yüz binde 1 oranındaki tutara bile göz dikilmesinin fayda-maliyet analizi ile açıklanabilir bir tarafı bulunmamaktadır.
Öte yandan, kanunlarla birey ve kurumlara sağlanan hakların tasarruf tedbirleri ile kısıtlanması veya kaldırılması da yasal olarak sıkıntılıdır.
Sonuç
Tasarruf Tedbirleri Genelgesi ile getirilen düzenlemelerin önemli bir kısmı zaten kanunlarda çeşitli adli, idari ve/veya mali yaptırımlara bağlanmış hususlar olup, söz konusu kanunlara riayet edilmesi ve gerçek anlamda yerinde denetim yapılarak hesap verebilirlik mekanizmalarının işletilmesi halinde tasarruf tedbirleri genelgesi yayımlanmasına dahi ihtiyaç bulunmayacaktır. Bu bağlamda, örneğin Taşıt Kanunu’na aykırı hareket etmek söz konusu kanunda adli ve mali yaptırımlara bağlanmış olup, bu konunun genelge konusu yapılmasına gerek olmadığı gibi bu konu sadece etik açıdan gündeme getirilecek bir mesele de değildir.
Tasarruf Tedbirleri Genelgesi’nde yer alan diğer hususların önemli bir kısmı ise kamu idarelerinin kurumun görev alanına girmeyen veya kamu personelinin şahsi ihtiyaçlarına yönelik harcamaların kamu idaresi bütçesinden yapılmaması ile ilgilidir. Bir kamu idaresinin görev alanına girmeyen bir konuda kamu idaresi bütçesinden harcama yapılması zaten yasal olarak mümkün değildir. Çünkü, 5018 sayılı Kanunda açıkça; kamu idarelerine bütçeyle verilen harcama yetkisinin, sadece kanunlarla veya Cumhurbaşkanlığı kararnameleriyle düzenlenen görev ve hizmetlerin yerine getirilmesi amacıyla kullanılacağı belirtilmiştir. Bu bağlamda, kamu personelinin göreviyle ilgili olmayan yeme-içme, konaklama, hediye verme vb. harcamalarının kamu idaresi bütçesinden karşılanması tipik bir kamu zararı halidir.
Öte yandan, genel kabul görmüş bir düşünce olarak; kamuda gerçekten tasarruf sağlanmak isteniyorsa ilk olarak büyük ölçekli harcamaların gözden geçirilmesi gerekmektedir. Bu bağlamda öncelikle rasyonel tarafı hep tartışmalı olan yap-işlet-devlet modelindeki garanti ödemelerinin düzenlenmesi, devlet bütçesine maliyeti 1 trilyon liraya yaklaşan KKM uygulamasına son verilmesi, çılgın projelerden ve kamuda aşırı istihdam uygulamalarından vazgeçilmesi ve kim olduğuna bakılmaksızın kamu kaynağı kullanan herkes hakkında hesap verebilirlik mekanizmalarının işletilmesi gerekmektedir.
Kamu sektöründe asıl sorun tasarruf yapılıp yapılmaması değil, israf olup, bu sorun liyakat ve hesap verebilirlik müessesesi ile çözülebilecek kadar basit bir sorundur.
Kaynakça
www.maliekonomim.com
Ahmet ARSLAN; Kamu Harcama Kılavuzu, 6. Baskı, Şubat 2024, Ankara.