Regionalna izba obrachunkowa stwierdziła nieważność uchwały rady miasta w sprawie udzielenia dotacji celowej dla gminnej biblioteki na budowę filii na kwotę 1,5 mln zł. Jest to dla nas niezrozumiałe, bo ustawa o organizowaniu działalności kulturalnej przewiduje m.in. dotacje celowe. Czy powinniśmy kwestionować rozstrzygnięcie RIO?
Wstępnie należy przypomnieć, że zadanie w zakresie kultury należy do zadań własnych gminy, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.). W szczególności zadania własne obejmują sprawy kultury, w tym bibliotek. Uszczegółowienie wspomnianego zadania nastąpiło w ramach przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (dalej: u.o.p.d.k.). W art. 27 u.o.p.d.k. postanowiono, że instytucja kultury gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania. Podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez dyrektora, z zachowaniem wysokości dotacji organizatora. Instytucja kultury sporządza plan finansowy zgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.). Znaczenie ma także art. 28 u.o.p.d.k., gdzie w ust. 3 postanowiono, że organizator przekazuje instytucji kultury środki finansowe w formie dotacji:
1) podmiotowej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów;
2) celowej na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji;
3) celowej na realizację wskazanych zadań i programów.
Zatem z powyższego należy wnioskować, że organizator (status taki ma m.in. jednostka samorządu terytorialnego) jest uprawniony do przekazywania na rzecz instytucji kultury wspomnianych rodzajów dotacji.
W ramach planowanych wydatków
Jednak dotacja, w tym celowa, musi zostać udzielona z zachowaniem wymogów określonych również w innych przepisach, którymi w tym przypadku będą regulacje dotyczące konstrukcji uchwały budżetowej i załączników do niej. Należy zwrócić uwagę na art. 212 ust. 1 pkt 2 u.f.p. w zw. z art. 214 oraz art. 215. Z podanych przepisów wynika, że uchwała budżetowa określa łączną kwotę planowanych wydatków budżetu JST, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. W załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu JST. W zestawieniu, o którym mowa w art. 214 pkt 1 u.f.p., wyodrębnia się dotacje przedmiotowe, podmiotowe i celowe związane z realizacją zadań JST.
Przywołane przepisy u.f.p. wskazują, że z punktu widzenia udzielania (przekazania) dotacji jest wymagane tylko dokonanie odpowiednich zmian w uchwale budżetowej. Wszelkie inne rozwiązania legislacyjne, w tym związane z podejmowaniem dodatkowo uchwały przez radę miasta w sprawie udzielenia dotacji dla biblioteki, są pozbawione podstaw prawnych.
Z orzecznictwa RIO
Założenie to jest zbieżne z koncepcją przedstawioną w uchwale Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z 23 kwietnia 2024 r. (nr 10.232.2024; źródło: https://bip.warszawa.rio.gov.pl). Organ nadzoru weryfikował uchwałę rady gminy w sprawie udzielenia dotacji celowej gminnej bibliotece publicznej. Rada gminy w podstawie prawnej powołała art. 216 ust. 2 pkt 5 i art. 220 ust. 1 u.f.p, art. 47 ust. 1 i 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego oraz art. 28 ust. 3 pkt 2 u.o.p.d.k. Organ nadzoru wskazał, że ww. przepisy nie zawierają upoważnienia dla organu stanowiącego do regulowania w odrębnej uchwale wysokości kwoty oraz przeznaczenia dotacji celowej przekazywanej instytucji kultury. Jednocześnie zaznaczono, że podstawę do przekazania ww. środków stanowią prawidłowo zaplanowane wydatki określone przez organ stanowiący w uchwale budżetowej. Dodatkowo organ nadzoru wskazał, że art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. stanowi delegację ustawową dla rady gminy do stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji. Zatem warunkiem wyłącznej kompetencji rady gminy może być jedynie przepis ustawowy, z którego wprost wynika upoważnienie dla rady gminy do decydowania w określonej sprawie w imieniu i na rzecz gminy. Zwrócono także uwagę na art. 7 Konstytucji RP, z którego wynika, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą.
Podsumowując, w przedstawionym w pytaniu stanie faktycznym nie ma podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia nadzorczego RIO. Udzielenie dotacji celowej inwestycyjnej dla biblioteki jest możliwe, jednak nie może mieć formy odrębnej uchwały rady miasta, a jedynie odpowiednich zmian w uchwale budżetowej miasta. ©℗
Podstawa prawna
Podstawa prawna
art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609)
art. 28 ust. 3 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 87)
art. 212 ust. 1 pkt 2, art. 214, art. 215, art. 216 ust. 2 pkt 5, art. 220 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1872)
art. 47 ust. 1 i 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 356)