Niezależność oznacza, że bank ma jasno określony oraz wyłączony zakres kompetencji, które wynikają bezpośrednio z przepisów prawa i są przez te przepisy zabezpieczone. Owe kompetencje bank wykonuje samodzielnie, zabronione jest zatem kierowanie pod jego adresem wytycznych od innych instytucji, chcących ingerować w decyzje przynależne bankowi centralnemu. Stojące na jego czele osoby nie mogą pełnić ani innych funkcji publicznych, ani partyjnych oraz są wybierane na określoną prawem kadencję (ich odwołanie jest niedopuszczalne poza sytuacjami ciężkiego naruszenia prawa). Bank jest także niezależny finansowo, co ma uniemożliwić reglamentowanie funduszy na jego działalność statutową i większą podatność na wykonywanie zewnętrznych poleceń.
Bankowi centralnemu niezależność zapewniają przeważnie odpowiednie przepisy zawarte w najwyższych rangą aktach prawnych o charakterze konstytucyjnym, co ma wykluczyć zbyt łatwe i pochopne modyfikacje w tym zakresie. Podobnie jest także w Polsce, gdzie bankowi centralnemu poświęcona jest część X rozdziału Konstytucji RP. Chodzi o to, aby władza polityczna nie miała pokusy do ingerowania w decyzje dotyczące polityki pieniężnej, chociażby poprzez możliwość swobodnej wymiany kierownictwa banku centralnego, ograniczanie uprawnień koniecznych do realizacji celu inflacyjnego czy przedkładanie jej wytycznych, co do tego, jak i czy w ogóle ów cel ma być zrealizowany.
Główne zadania banku centralnego
Wszystko to ma służyć realizacji głównego zadania stawianego przed bankiem centralnym, jakim jest dbanie o stabilność cen, czyli taki poziom inflacji, który nie zakłóca mechanizmów normalnego funkcjonowania gospodarki. Dlaczego zatem bank centralny musi być niezależny, aby udało się to osiągnąć? Odpowiedzi dostarcza zdrowy rozsądek i historia. Wyobraźmy sobie taką oto sytuację, kiedy każdy z nas ma w domu maszynę, na której może drukować dowolną ilość ważnych środków płatniczych, czyli pieniędzy. Pokusa, aby z takiego narzędzia skorzystać byłaby ogromna. Wystarczyłoby nacisnąć guzik i w jednej chwili właściciel takiej drukarki byłby bardzo bogaty. Teraz pójdźmy z naszą fantazją dalej i pomyślmy, że taką drukarkę posiada każdy. Zatem wszyscy mogą sobie wydrukować dowolną ilość pieniędzy w każdej chwili. Efekt jest bardzo łatwy do wyobrażenia, po krótkim czasie takie pieniądze byłyby praktycznie nic niewarte. Można by mieć ich całą masę, to bez znaczenia, zalew bezwartościowego, pustego papieru nie uczyniłby nikogo bogatszym. Raczej doprowadziłby do powszechnej nędzy.
W przeszłości taką prasę drukarską z opcją „no limit” miały władze polityczne. Rząd mógł zatem zaspokajać potrzeby finansowe państwa poprzez włączenie wspomnianej drukarki – kiedy już została wprawiona w ruch bardzo trudno było ją zatrzymać. W rezultacie mieliśmy do czynienia z eksplozją inflacji, zwanej w takim przypadku hiperinflacją. Historia zna wiele podobnych przypadków. Jednym z najgłośniejszych jest Republika Weimarska, która zaraz po I wojnie światowej doświadczyła dramatycznego załamania wartości marki. W efekcie w 1923 r., w czwartym roku trwania niemieckiej hiperinflacji, skumulowany za ten okres wzrost cen wyniósł bilion procent (jedynka i dwanaście zer!). W efekcie w 1924 r. w obiegu pojawił się nominał w wysokości 5 bln marek. Dokonanie najdrobniejszego zakupu wymagało posiadania gigantycznej ilości banknotów, co w praktyce utrudniało codzienne życie.
Te i podobne doświadczenia sprawiły, że w kolejnych państwach zaczęto powoływać odrębne od władzy politycznej instytucje, banki centralne, których głównym zadaniem była dbałość o stabilność cen (czasami banki takie mają podwójny mandat, np. amerykański Fed musi także dbać o poziom zatrudnienia). Aby wywiązać się z tego zadania konieczne było jednak zabezpieczenie niezależności tych podmiotów od wpływów politycznych oraz przyznanie im określonego i wyłącznego zestawu kompetencji. Inaczej niż np. w PRL, prezes niezależnego banku centralnego nie może być zatem członkiem innych organów państwa. Jego niezależność gwarantowana jest także przez nieodwołalność z funkcji przed upływem określonej w przepisach (najczęściej rangi ustrojowej) kadencji. A ta zaś jest przeważnie dłuższa od tej, na jaką wybierane są podmioty uczestniczące w powołaniu władz banku centralnego, tak aby zmiana rządu nie wiązała się automatycznie z wymianą kierownictwa tego podmiotu.
Tylko niezależny bank centralny posiada prawo do emisji pieniądza jako środka płatniczego obowiązującego w danym państwie. Oprócz tego jako jedyny, ma kompetencję do ustalania wysokości krótkoterminowych stóp procentowych warunkujących koszt finansowania banków komercyjnych. W ten sposób bank centralny może wpływać na kształt całej krzywej dochodowości, czyli oddziaływać na koszt finansowania także w dłuższych okresach. To kluczowe dla realizacji głównego zadania polityki pieniężnej, jakim jest utrzymanie stabilności cen.
Porządek prawny
W polskim porządku prawnym niezależność banku centralnego wynika bezpośrednio z Konstytucji. W art. 227 ust. 1 czytamy: „Centralnym bankiem państwa jest Narodowy Bank Polski. Przysługuje mu wyłączne prawo emisji pieniądza oraz ustalania i realizowania polityki pieniężnej. Narodowy Bank Polski odpowiada za wartość polskiego pieniądza”. Ustawa zasadnicza mówi jasno, wyłącznie NBP może emitować pieniądze i odpowiada za politykę pieniężną państwa. Żaden inny organ władzy publicznej nie może ingerować w tę kompetencję banku centralnego. Bank nie może zatem, realizując swoje zadania, godzić się na przyjmowanie dyspozycji od innych organów i podlega tylko regułom obowiązującego prawa. Nie oznacza to oczywiście, że decyzje banku centralnego nie mogą być oceniane. Taka ocena jest dopuszczalna, a nawet wskazana i stanowi istotny element debaty publicznej, dotyczącej kwestii gospodarczych w cywilizowanych państwach. Oczywiście artykułowane w jej ramach opinie, szczególnie te wygłaszane przez polityków, powinny uwzględniać niezależność banku oraz brać pod uwagę szacunek do tej instytucji, będący przejawem elementarnego szacunku do państwa. Sam bank centralny, w ramach kontroli demokratycznej, ma obowiązek uzasadniać swoje działania, tak aby opinia publiczna miała wiedzę, dlaczego podjęte zostały takie a nie inne decyzje. Stąd decydenci z banków centralnych na całym świecie uzasadniają swoje działania opinii publicznej, tłumaczą określone posunięcia i odpowiadają na pytania dziennikarzy. Podobnie jest także w Polsce.
Nasza Konstytucja także mówi o kadencyjności organów NBP, do których należą prezes, członkowie Rady Polityki Pieniężnej oraz Zarząd. Kadencja we wszystkich tych przypadkach wynosi 6 lat. Jak stanowi ustawa o NBP, ta sama osoba może być ponowie wybrana na stanowisko prezesa lub w skład Zarządu NBP tylko raz. Warto zauważyć, że kadencja organów NBP jest dłuższa od tej, na jaką wybierani są i prezydent, i Sejm (odpowiednio – na 5 i 4 lata). Długa kadencja szefa banku centralnego jest normą w wielu innych państwach i obszarach gospodarczych, dotyczy to m.in: Europejskiego Banku Centralnego (8 lat), Banku Anglii (8 lat), Bundesbanku (8 lat) czy Banku Kanady (7 lat). Jak wspomniano wcześniej, jej celem jest uniezależnienie władz tych banków od bieżącej sytuacji politycznej.
Nie ma także możliwości, poza ściśle określonymi, wyjątkowymi przypadkami, odwołania prezesa i członków innych organów NBP przed końcem kadencji. Chodzi oczywiści o to, aby osoby te nie znajdowały się pod nieustanną presją władzy politycznej, oczekującej od nich określonych działań. Gdyby opcja swobodnego odwołania istniała podczas trwania kadencji, cała idea niezależności banku centralnego byłaby fikcją. Niespełniający oczekiwań rządu prezes traciłby stanowisko, a na jego miejsce na urząd trafiałaby osoba uległa wobec władzy politycznej. W efekcie zachwiana zostałaby zasada niezależności instytucjonalnej polegająca na tym, że bank centralny nie może przyjmować instrukcji od innych organów czy instytucji. Tak było w PRL, gdzie pogwałceniem owej zasady było to, że prezes NBP był po prostu członkiem rządu w randze wiceministra finansów i realizował wytyczne pochodzące z tegoż ministerstwa.
Niezależność banku centralnego to nie tylko prawny wymóg, ale także, a może przede wszystkim zobowiązanie nałożone na wszystkich uczestników życia publicznego, szczególnie zaś tych piastujących najwyższe stanowiska państwowe
Jednym z kluczowych organów NBP jest Rada Polityki Pieniężnej, to ona ustala wysokość stóp procentowych na comiesięcznych posiedzeniach. Powołania dziewięciu członków RPP (oprócz nich w skład Rady wchodzi także prezes NBP) dokonują prezydent, Sejm i Senat, każdy z tych organów ma prawo wskazać po trzech członków Rady. Takie rozwiązanie ma służyć obecności w Radzie osób reprezentujących różne poglądy dotyczące polityki pieniężnej, tak aby decyzje RPP rodziły się poprzez ścieranie się odmiennych stanowisk. Samego prezesa powołuje prezydent za zgodą Sejmu, co także wymaga konsensusu.
Debata publiczna
W polskiej debacie publicznej temat niezależności banku centralnego zaczął się pojawiać w ostatnim czasie dosyć często. Szczególnie intensywnie w kontekście walki z wysoką inflacją, która uderzyła niemal na całym świecie w związku z pandemią COVID-19 i rosyjską inwazją na Ukrainę. Zjawisko to miało globalny charakter, a jego skala była bardziej dotkliwa w gospodarkach naszego regionu. Struktura gospodarki, fakt, że Polska (i inne kraje Europy Środkowo-Wschodniej) wciąż jest na ścieżce konwergencji realnej, bezpośrednia bliskość wojny, spowodowały, że w tej części kontynentu ceny rosły szybciej niż np. we Francji czy w Niemczech. Niemniej inflacja jako zjawisko, miała wymiar niewidziany od dekad i trudno wskazać kraj czy obszar gospodarczy, który byłby od niej zupełnie wolny.
Rozpowszechniano wówczas zarzuty, że Narodowy Bank Polski nie działa dostatecznie zdecydowanie w walce z rosnącymi cenami, i że czyni tak z pobudek politycznych nie zaś merytorycznych. Owo oczekiwanie dotyczące „bardziej zdecydowanych działań” jakie rzekomo powinien realizować NBP było wyjątkowo silnie artykułowane przez część komentatorów i przybierało niejednokrotnie formę frontalnych ataków. Przedstawiciele środowisk krytycznych wobec kierownictwa Narodowego Banku Polskiego oraz Rady Polityki Pieniężnej ferowali mocne zarzuty dotyczące niekompetencji czy bezczynności. Oskarżenia te należy uznać za kompletnie nietrafione, gdyż zupełnie ignorowały kontekst jaki towarzyszył wzrostowi inflacji.
W tych okolicznościach wspomnieć warto o tym, że bank centralny małej gospodarki może oddziaływać na popytową stronę gospodarki. Wpływa na nią poprzez poziom krótkoterminowych stóp procentowych. Jest to jednak mechanizm w swoim działaniu ograniczony, jeśli zatem pojawi się negatywny szok podażowy, możliwość oddziaływania kanałem stóp procentowych na tempo wzrostu cen jest znikoma. Tak jak w medycynie, leczenie jest uzależnione od źródła choroby, terapie objawowe, w niektórych przypadkach, mogą doprowadzić pacjenta do jeszcze gorszego stanu.
Odpowiedzialny mandat
Powyższa analiza wiąże się bezpośrednio z kwestią niezależności. Dlaczego? Mamy tutaj do czynienia z sytuacją, w której wywieranie presji na bank centralny mogło doprowadzić, gdyby owa presja była skuteczna, do błędnych decyzji w polityce monetarnej. Oczekiwanie bowiem wobec RPP, aby zadziałała bardziej zdecydowanie w opisanych wyżej okolicznościach, jeśli zostałoby wypełnione, doprowadziłoby nie tyle do zahamowania inflacji, ile do potężnego załamania dynamiki PKB, masowych upadłości firm oraz wzrostu bezrobocia. Egzogeniczny (zewnętrzny) szok jaki wywołał inflację w Polsce i na świecie nie byłby bowiem zbyt wrażliwy na nadreaktywną politykę monetarną, szkody jakie przyniósłby realnej gospodarce byłyby zaś bardzo dotkliwe i trudne do naprawy. Właśnie dzięki temu, że NBP, a dokładniej Rada Polityki Pieniężnej zadziałała inaczej, wykazując swoją niezależność, udało się jednocześnie zahamować inflację i nie doprowadzić do niekorzystnych skutków makroekonomicznych, które byłyby odczuwalne przede wszystkim dla zwykłych ludzi. Po czasie okazało się, że katastroficzne prognozy (m.in. mowa o tzw. scenariuszu tureckim) się nie sprawdziły, zdecydowanie bliżej rzeczywistości byli natomiast analitycy NBP.
Niezależność banku centralnego to zatem nie tylko prawny wymóg, ale także, a może przede wszystkim zobowiązanie nałożone na wszystkich uczestników życia publicznego, szczególnie zaś tych piastujących najwyższe stanowiska państwowe. Jest ono adresowane zarówno do władz samego banku, które w swoich działaniach powinny się kierować mandatem nadanym im przez prawo, jak i do innych podmiotów, które realizowanie tego mandatu powinny uszanować. Decyzje podejmowane przez bank centralny, w Polsce przez NBP, mają poważne konsekwencje dla milionów ludzi. Nie są podejmowane w próżni, nie mogą zatem ignorować ogólnej sytuacji makroekonomicznej oraz tego, co w istocie wpływa i w przyszłości może wpływać na gospodarkę.
Ocena zaś określonych decyzji władz monetarnych wymaga uwzględnienia okoliczności w jakich zostały dokonane, podobnie oczekiwania wobec polityki pieniężnej nie mogą być nierealistyczne. Tylko takie podejście pozwala na uszanowanie niezależności banku centralnego. Z łatwością można sobie przecież wyobrazić sytuację, w której NBP w reakcji na rosnące ceny podnosi stopę referencyjną do 20 proc. Decyzję tę tłumaczy prawnym mandatem oraz tym, że przy jej podejmowaniu kierowano się wyłącznie chęcią walki z inflacją. Wszak taki jest zapis art. 227 Konstytucji. W efekcie doszłoby do ogromnej skali załamania gospodarczego powodującego wiele ludzkich tragedii. Mandat to mandat, czyż nie?
Nie takiej niezależności i nie takiej realizacji mandatu oczekujemy jednak od polskiego banku centralnego. Ma być niezależny od politycznych wpływów czy nacisków, z pewnością jednak podejmowane tam decyzje nie mogą być niezależne od zdrowego rozsądku.
Autor wyraża własne opinie, a nie oficjalne stanowisko podmiotów, z którymi współpracuje.