W 2023 r. było więcej niż w poprzednim roku kontroli celno-skarbowych oraz pokontrolnych wpłat do budżetu. Potwierdzają się opinie ekspertów, że fiskus coraz częściej wszczyna postępowania przygotowawcze w sprawie wykroczeń i przestępstw skarbowych.
- Celno-skarbowe coraz skuteczniejsze
- Mniej kontroli podatkowych
- Więcej czynności sprawdzających
- Wykorzystanie JPK
- Blokady rachunków
- Nabycia sprawdzające
- Kontrole u sprzedawców
- Celne i akcyzowe
- Przestępstwa i wykroczenia
- Kontrola operacyjna
Zaskakująco często Krajowa Administracja Skarbowa dokonywała zakupów kontrolowanych (nabycia sprawdzające), co pokazuje, że niewystawianie paragonów fiskalnych jest wciąż dużym problemem. Skutkiem było nałożenie mandatów na ponad 19,2 mln zł. Nieuczciwi sprzedawcy coraz częściej są też celem kontroli celno-skarbowych.
W 2023 r. nastąpił spadek liczby i znaczenia kontroli podatkowych prowadzonych przez naczelników urzędów skarbowych. Więcej było czynności sprawdzających, które są mniej sformalizowane i przez to prostsze dla skarbówki, ale dają mniej praw podatnikom.
To główne wnioski ze „Sprawozdania z działalności Krajowej Administracji Skarbowej w 2023 r.”, do którego dotarł DGP. O efektach ubiegłorocznych działań KAS piszemy dziś również w artykule „Analityka fiskusa odnosi sukcesy. Choć mogłyby one być większe” (str. B1).
Celno-skarbowe coraz skuteczniejsze
Sprawozdanie w pełni potwierdza wnioski, które prezentowaliśmy już wcześniej w artykule „Fiskus szuka większych nadużyć, podatnicy większych gwarancji” (DGP nr 40/2024) – rośnie znaczenie kontroli celno-skarbowych i czynności sprawdzających, a maleje kontroli podatkowych.
Przypomnijmy, że kontrole celno-skarbowe są prowadzone głównie na podstawie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 615 ze zm.). Daje ona fiskusowi dużo więcej uprawnień niż przepisy o kontroli podatkowej zawarte w ordynacji podatkowej, bo kontrole celno-skarbowe dotyczą przede wszystkim podmiotów podejrzanych o poważniejsze nieprawidłowości podatkowe. Z tego względu mogą być prowadzone na terenie całego kraju, mogą być wszczynane bez uprzedniego zawiadomienia, a czas ich trwania nie wlicza się do maksymalnych czasowych limitów prowadzenia kontroli, o których mowa w art. 55 prawa przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 236).
W ubiegłym roku przeprowadzono łącznie 7186 kontroli celno-skarbowych. Było ich więcej niż rok wcześniej i choć przyniosły mniejsze ustalenia, to niewątpliwie wzrosła kwota wpłat pokontrolnych (patrz: infografika). Skuteczność typowania do kontroli wyniosła 92,7 proc., a więc była wysoka.
Zrealizowano również 2323 postępowania podatkowe wszczęte w wyniku przekształcenia uprzednio zakończonych kontroli celno-skarbowych.
Zdaniem ekspertów wniosek z tych danych może być tylko jeden:
– Urzędy celno-skarbowe działają coraz bardziej precyzyjnie, co pokrywa się z moimi obserwacjami. Inspektorzy z tych urzędów przychodzą do podatnika badać konkretne kwestie i wiedzą, gdzie szukać nieprawidłowości. Statystyki są tego dowodem – mówi Przemysław Antas, radca prawny i partner w firmie doradczej Ontilo.
Mniej kontroli podatkowych
W porównaniu z danymi z 2022 r. spadła liczba zakończonych kontroli podatkowych. Urzędy skarbowe zrealizowały ich 13 022 i wszczęły 12 126 nowych.
Liczby te dotyczą zarówno kontroli właściwych (obejmujących zasadniczo pełny okres rozliczeniowy), jak i doraźnych (dotyczących najczęściej wybranego fragmentu okresu rozliczeniowego lub konkretnego zagadnienia związanego z danym zobowiązaniem podatkowym).
Dla porównania rok wcześniej kontroli podatkowych było zdecydowanie więcej – 18 120 zrealizowanych i 17 069 wszczętych. Natomiast w 2021 r. liczby te wynosiły odpowiednio 15 781 i 15 530.
Więcej czynności sprawdzających
Wzrosła liczba czynności sprawdzających. W 2023 r. przeprowadzono ich 2 mln 282 tys., czyli o kilkadziesiąt tysięcy więcej niż rok wcześniej. Ale to zarazem mniej niż w 2021 r., kiedy takich czynności zrealizowano prawie 3 mln (co najprawdopodobniej było związane z panującą wtedy pandemią COVID-19 i utrudnionymi przez to warunkami prowadzenia kontroli).
Czynności sprawdzające (realizowane na podstawie art. 272–280 ordynacji podatkowej) są mniej sformalizowane, a przez to dają mniej uprawnień podmiotom sprawdzanym. Przypomnijmy, że w trakcie kontroli podatkowej naczelnik urzędu skarbowego musi przestrzegać nie tylko ordynacji podatkowej, lecz także prawa przedsiębiorców, w tym przepisów dotyczących maksymalnego czasu trwania kontroli. Natomiast celem czynności sprawdzających jest m.in. weryfikacja poniesionych przez podatnika wydatków i uzyskanych dochodów, sprawdzenie, czy podatnik terminowo składa deklaracje i wpłaca podatki, czy złożone przez niego deklaracje są poprawne pod względem formalnym, czy stan faktyczny znajduje odzwierciedlenie w przedstawionych dokumentach.
Wyraźnie dostrzegalny jest wzrost kwot uszczupleń wykrytych w 2023 r. wskutek czynności sprawdzających.
– Ciężar ochrony interesów fiskalnych przenosi się więc z kontroli podatkowych na mocno odformalizowane czynności realizowane przez urzędy skarbowe oraz wysoko wyspecjalizowane zespoły kontrolne realizujące kontrole celno-skarbowe – komentuje Daniel Więckowski, doradca podatkowy i partner w LTCA.
To celowy kierunek działania. Mówił o nim w 2023 r. Bartosz Zbaraszczuk, ówczesny szef KAS, w wywiadzie dla DGP („Docelowo chcemy zlikwidować kontrole podatkowe. Projekt jest w konsultacjach”, DGP nr 107/2023).
– Idea skądinąd słuszna, wymaga jednak odpowiednich zmian legislacyjnych – uważa Daniel Więckowski.
Wyjaśnia, że w praktyce, jako pełnomocnik, spotyka się z sytuacją, w której urzędy skarbowe pod pozorem prowadzenia czynności sprawdzających realizują de facto kontrolę podatkową.
– Ostatnio jeden z moich klientów otrzymał protokół z czynności sprawdzających z pouczeniem o prawie do wypowiedzenia się w terminie 14 dni od jego otrzymania. Zastosowano więc instytucję zastrzeżoną dla trybu kontroli podatkowej – mówi Daniel Więckowski.
Obawia się, że na braku odpowiednich zmian legislacyjnych korzysta wyłącznie fiskus. Natomiast podatnicy zostają pozbawieni gwarancji wynikających z ochrony ich praw.
Wykorzystanie JPK
„Sprawozdanie z działalności KAS w 2023 r.” pokazuje również, jak fiskus wykorzystuje w kontrolach dane, które pozyskuje z jednolitych plików kontrolnych, w tym zarówno przesyłanych obowiązkowo JPK_VAT, jak i struktur przekazywanych na żądanie.
Okazuje się, że w porównaniu z 2022 r. spadła liczba kontroli, w których wykorzystano jednolite pliki kontrolne, a także liczba plików, o które prosili kontrolujący. Jedyny wyjątek dotyczył plików JPK_KR (tj. dotyczących ksiąg rachunkowych) – w tym zakresie liczba żądań wzrosła (w 2025 r. JPK_KR mają zostać zastąpione strukturami JPK_CIT).
Szerzej o wykorzystaniu narzędzi analitycznych piszemy we wspomnianym artykule na s. B1.
Blokady rachunków
Fiskus stara się też nie nadużywać kompetencji wynikających z przepisów pozwalających mu na korzystanie z blokad rachunków bankowych należących do podatników podejrzewanych o wykorzystywanie sektora finansowego do wyłudzeń skarbowych (dział IIIB ordynacji podatkowej).
Przepisy te pozwalają m.in. na blokadę rachunku bankowego do 72 godzin, ale może być ona przedłużona na trzy miesiące, „jeżeli zachodzi uzasadniona obawa, że podmiot kwalifikowany nie wykona istniejącego lub mającego powstać zobowiązania podatkowego lub zobowiązania z tytułu odpowiedzialności podatkowej osób trzecich, przekraczających równowartość 10 tys. euro”.
Blokady mogą zażądać zarówno szef KAS, jak i wybrani naczelnicy urzędów celno-skarbowych (UCS). Korzystają z niego relatywnie rzadko (patrz: infografika).
Ze sprawozdania wynika, że na zablokowanych w ubiegłym roku rachunkach znajdowało się 88,6 mln zł, a wartość uszczupleń podatkowych, które skutkowały blokadą, wyniosła 287,6 mln zł.
– Przepisy o STIR mogą nie być narzędziem nadużywanym przez organy podatkowe, ale warto pamiętać, że każda blokada konta jest bardzo daleko idącą ingerencją w prawo własności podatnika. Takich uprawnień nie można więc bagatelizować – komentuje Jakub Warnieło, doradca podatkowy, starszy menedżer i szef zespołu postępowań podatkowych w MDDP.
Podkreśla, że blokada oznacza sparaliżowanie funkcjonowania przedsiębiorstwa, co może skutkować koniecznością likwidacji działalności gospodarczej.
Nabycia sprawdzające
Podobnie jak w 2022 r. KAS chętnie korzystała z instytucji nabycia sprawdzającego, określanego powszechnie jako zakup kontrolowany.
W 2023 r. dokonano ponad 58,3 tys. takich zakupów (dla porównania przez 9 miesięcy 2022 r. – 45 tys.).
Jest to rodzaj legalnej prowokacji, którą od 2022 r. fiskus może prowadzić na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 7a i art. 33 ust. 1 pkt 1a ustawy o KAS. Pracownicy i funkcjonariusze KAS mają prawo przyjść incognito i kupić towar lub usługę, by sprawdzić, czy sprzedawca zaewidencjonuje transakcję w kasie fiskalnej i wyda paragon fiskalny.
Pracownik lub funkcjonariusz KAS otrzymuje w tym celu specjalną kartę płatniczą, której limit wynosi 2 tys. zł. Jeśli nie stwierdzi nieprawidłowości, sporządza tylko notatkę służbową. Jeśli je dostrzeże, spisuje protokół i nakłada na nierzetelnego sprzedawcę mandat.
– Projektując przepisy o nabyciu sprawdzającym, Ministerstwo Finansów zakładało roczne wpływy z tego tytułu rzędu 1,7 mln zł – przypomina Jakub Warnieło.
Tymczasem w 2022 r. łączna kwota mandatów nałożonych z tego tytułu wyniosła 17,9 mln zł, a w roku ubiegłym była jeszcze wyższa – 19,2 mln zł.
– Mamy więc dowód na to, jak istotnym problemem jest niewystawianie paragonów fiskalnych – komentuje ekspert MDDP.
W ramach nabyć sprawdzających urzędnicy skarbówki wydali niecałe 625 tys. zł, a więc znacząco mniej, niż wynosi roczny fundusz nabycia sprawdzającego, który pozwala na takie prowokacje (5 mln zł).
– Instytucja nabycia sprawdzającego sprawdza się więc z daleko idącą nawiązką – zauważa Jakub Warnieło.
Kontrole u sprzedawców
KAS wydaje się tego świadoma, co potwierdzają kolejne statystyki: w 2023 r. przeprowadzono 29 149 kontroli celno-skarbowych skoncentrowanych wyłącznie na badaniu prawidłowości ewidencjonowania obrotu w kasie fiskalnej. Kontrole w tym zakresie są prowadzone na podstawie art. 62 ust. 5 pkt 3 ustawy o KAS.
W trakcie 10 850 tego rodzaju kontroli zostały wykryte nieprawidłowości, co skutkowało nałożeniem prawie 11 tys. mandatów na łączną kwotę ponad 16,8 mln zł.
Celne i akcyzowe
Sprawozdanie za 2023 r. pokazuje również efekty kontroli w zakresie ceł i akcyzy.
Jeśli idzie o pierwsze z nich, to naczelnicy UCS przeprowadzili 279 takich kontroli na podstawie art. 48 unijnego kodeksu celnego. W 212 przypadkach wykryto nieprawidłowości, z czego zdecydowana większość (185) dotyczyła uszczupleń należności celnych. Szacowana kwota uszczupleń przekroczyła 145 mln zł.
Liczba kontroli celno-skarbowych dotyczących wyrobów akcyzowych spadła w relacji rok do roku, ale wykryto znacząco więcej uszczupleń (patrz: infografika).
Przestępstwa i wykroczenia
Sprawozdanie za 2023 r. dowodzi, że fiskus coraz częściej wszczyna postępowania przygotowawcze w sprawie wykroczeń skarbowych i przestępstw skarbowych (sankcjonowanych na podstawie kodeksu karnego skarbowego) oraz przestępstw fakturowych ściganych na podstawie kodeksu karnego.
W 2023 r. naczelnicy UCS i urzędów skarbowych wszczęli łącznie 44 895 takich postępowań (rok wcześniej 39 105). Zmalała za to liczba zakończonych postępowań przygotowawczych. W 2023 r. było ich 42 355, a rok wcześniej – 43 153.
Szybciej niż w 2022 r. kończyli je naczelnicy UCS, wolniej – naczelnicy urzędów skarbowych; oni w ubiegłym roku skończyli znacząco mniej postępowań.
– Dane ze sprawozdania potwierdzają moje własne obserwacje. Jeśli inspektorzy w trakcie kontroli stwierdzą istnienie nieprawidłowości, to sprawa „z automatu” trafia do komórki karnej skarbowej – komentuje Przemysław Antas.
Sprawozdanie z działalności KAS pokazuje też inną prawidłowość: wprawdzie w 2023 r. urzędnicy nałożyli na podatników mniej mandatów karnych, ale wzrosły zarówno łączna wartość takich mandatów, jak i średnia ich wysokość.
Kontrola operacyjna
Szczególne uprawnienia przysługują fiskusowi na podstawie art. 113–143 ustawy o KAS. Chodzi m.in. o prawo do dostępu do chronionych danych telekomunikacyjnych i pocztowych, zakładania podsłuchu, używania środków przymusu bezpośredniego.
W ubiegłym roku KAS realizowała m.in. działania i czynności polegające na:
- uzyskiwaniu danych z przekazu telekomunikacyjnego, przesyłki pocztowej albo przekazu w ramach usługi świadczonej drogą elektroniczną;
- obserwowaniu i rejestrowaniu przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych oraz dźwięku towarzyszącego tym zdarzeniom;
- prowadzeniu kontroli operacyjnej polegającej w szczególności na niejawnym uzyskiwaniu i utrwalaniu:
a) treści rozmów prowadzonych przy użyciu środków technicznych, w tym za pomocą sieci telekomunikacyjnych,
b) obrazu lub dźwięku osób z pomieszczeń, środków przewozowych lub miejsc innych niż miejsca publiczne,
c) treści korespondencji, w tym prowadzonej za pomocą środków komunikacji elektronicznej,
d) danych zawartych w informatycznych nośnikach danych, telekomunikacyjnych urządzeniach końcowych, systemach informatycznych i teleinformatycznych;
- zatrzymywaniu i przeszukiwaniu osób, zatrzymywaniu rzeczy oraz przeszukiwaniu lokali mieszkalnych, pomieszczeń i innych miejsc;
- użyciu środków przymusu bezpośredniego i broni palnej.
– Statystyki pokazują, że KAS korzysta z uprawnień do inwigilowania podatników przede wszystkim w celu zabezpieczania mienia objętego przepadkiem. Wartość takiego mienia to 2,3 mld zł, a więc jest znacząca – zwraca uwagę Przemysław Antas.
Samych kontroli operacyjnych było w ubiegłym roku 662. To ogromny wzrost w porównaniu np. z 2020 r., kiedy to KAS przeprowadziła 11 kontroli operacyjnych, a wartość zabezpieczonego wtedy mienia wyniosła ok. 157 mln zł. Przypomnijmy, że KAS nie może dowolnie korzystać z przysługujących jej szczególnych uprawnień. Podlega to nadzorowi parlamentu, nadzorowi sądowemu w przypadku stosowania kontroli operacyjnej oraz kontroli sądowej w przypadku uzyskiwania danych telekomunikacyjnych, danych pocztowych lub danych internetowych.
Nie przekonuje to jednak Przemysława Antasa.
– Zarówno przepisy, jak i praktyka inwigilowania obywateli są dalekie od ideału, a kontrola sądowa w praktyce bywa iluzoryczna. Osoby inwigilowane nie są o tym informowane po zakończeniu kontroli operacyjnej – mówi ekspert.©℗