Jak co roku NSA opublikował sprawozdanie z działalności sądów administracyjnych, tym razem za 2023 r. Subiektywnie wybraliśmy cztery zagadnienia oscylujące wokół tych danych.
Sprawozdanie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest bardzo szczegółowym opracowaniem, zawiera wiele danych, których interpretacja pozwala ocenić działalność sądów administracyjnych i sprawy, które do nich trafiają.
Co trzecia decyzja jest błędna
Z perspektywy podatników kluczową rolę odgrywa możliwość weryfikacji prawidłowości decyzji podatkowych. Takie ostateczne decyzje można bowiem zaskarżyć najpierw do wojewódzkiego sądu administracyjnego, a następnie ewentualnie do NSA. Warto zaznaczyć w tym kontekście, że Ministerstwo Finansów chwali się coraz większą skutecznością organów podatkowych. Jak więc wygląda rzeczywistość w tym obszarze – przynajmniej na poziomie rozpatrywania spraw i bazując na uproszczonych danych?
Z opublikowanych statystyk wynika, że gdy podatnicy decydują się na zaskarżenie rozstrzygnięcia organu do sądu administracyjnego, to ponad jedna trzecia z nich jest uchylana przez WSA. Czyli, upraszczając, co trzecia decyzja jest błędna. Co więcej, w tym zakresie zauważalny jest wzrostowy trend – średnio z roku na rok uchylanych jest o ok. 5 pkt proc. więcej rozstrzygnięć organów.
Nie będzie przesadą powiedzieć, że tak znacząca skala błędów aparatu jest nie do zaakceptowania. Nieprawidłowe rozstrzygnięcia organów mogą bowiem skutkować destrukcyjnym wpływem przede wszystkim na kondycję finansową podatników. Z reguły zobowiązania podatkowe wynikające z decyzji stają się wymagalne po wydaniu rozstrzygnięcia organu II instancji, co oznacza, że należność może być już egzekwowana.
Zgodnie w ww. danymi w jednej trzeciej przypadków (czyli tych, które trafiają do sądu) podatnicy stają się obciążeni m.in. nienależnym świadczeniem publicznym i zostają pozbawieni możliwości dysponowania nierzadko znaczącymi środkami, które w innych okolicznościach zostałyby przeznaczone przykładowo na rozwój działalności. Dla wielu przedsiębiorców, przede wszystkim tych mniejszych, taki ciężar może być niemożliwy do udźwignięcia. Nawet jeżeli dany podatnik jest w stanie zorganizować środki na pokrycie zobowiązań, to odbija się to kosztem jego płynności finansowej, a więc spowalnia lub całkowicie uniemożliwia prowadzenie działalności.
Następstwem błędnych decyzji mogą być problemy z regulowaniem dalszych zobowiązań, nerwowe zachowania banków, które często rewidują warunki udzielonego finansowania. W skrajnych sytuacjach przedsiębiorcy prowadzący działalność w oparciu o niewielką marżę mogą nie mieć możliwości szybkiego uregulowania zaległości. Wówczas zazwyczaj pojawiają się kolejne problemy, jak egzekucja, ograniczenie działalności, w tym zwolnienia pracowników. Nierzadko kończy się to koniecznością zlikwidowania działalności, bo trudno, by biznes w takich warunkach przetrwał.
Niestety, w praktyce w wielu przypadkach zauważalne jest skrajnie fiskalne podejście organów, które usilnie zmierzają do utrzymania ustaleń z wcześniejszych etapów sprawy (np. kontroli). Ich wadliwe stanowisko jest piętnowane dopiero na etapie sądowym, czyli po tym, jak już mleko się rozlało, co potwierdzają opublikowane dane.
Jednak nawet sam pozytywny wyrok WSA nie zawsze realnie wpływa na sytuację podatnika. Jeśli bowiem organ złoży skargę kasacyjną do NSA, to wyrok WSA nie daje praktycznie żadnej ochrony, a środki przedsiębiorcy w dalszym ciągu są w posiadaniu organu.
Szczęśliwe zakończenie sprawy podatkowej na poziomie NSA może mieć miejsce nawet po czterech–pięciu latach. W wielu przypadkach jest to pyrrusowe zwycięstwo, ponieważ nie da się odbudować wcześniejszej pozycji rynkowej, nie mówiąc o czasie na jej rozwój, który zostaje bezpowrotnie stracony.
W praktyce nikt nie ponosi za taką sytuację odpowiedzialności – ani organizacyjnej, ani w szczególności indywidualnej. Przepisy przewidują jedynie wypłatę odsetek od nienależnie przetrzymywanych środków, które w istocie nie są odszkodowaniem, a wynagrodzeniem za brak możliwości dysponowania własnym kapitałem. Skrajnie trudne, niemal niemożliwe, jest natomiast doprowadzenie do wypłaty odszkodowania od Skarbu Państwa. Co więcej, wymaga to bardzo skomplikowanego procesu cywilnego, co zniechęca do jego prowadzenia.
Ponownie należy przypomnieć, że w zakresie rozstrzygnięć organów nie jest to znikoma skala czy wyjątkowa sytuacja, ponieważ sądy uchylają jedno na trzy zaskarżone rozstrzygnięcia organów podatkowych.
Jeśli wziąć pod uwagę to, że do sądów trafiają sprawy już po ich weryfikacji w II instancji, zasadne jest postawienie pytania: skąd tak duża liczba błędów? Nasuwa się też kolejne pytanie: czy celem profesjonalnej służby skarbowej nie jest jedynie osiągnięcie na siłę określonych wyników? Dodatkowo niepokojące jest to, że sytuacja wydaje się z roku na rok gorsza. To powinno skłonić organy do refleksji, jakie działania zaradcze należałoby wdrożyć.
Szybsze rozpatrywanie skarg
Na poziomie WSA nastąpiła poprawa szybkości działania. Sądy I instancji rozpoznały w 2023 r. liczbowo więcej spraw, niż ich wpłynęło, czyli nadrabiają zaległości z lat poprzednich.
Oczywiście słuszne jest dążenie do jak najszybszego rozpoznania sporu przez sąd. Należy docenić wysiłek całego aparatu sądowego – faktycznie jest szybciej. Warto jednak przy tej okazji sprawdzić, czy skoncentrowanie uwagi na tym aspekcie nie niesie za sobą innych zagrożeń dla rzetelności i jakości całego procesu sądowego.
Podstawową formą rozpoznania spraw przez sąd jest rozprawa. W jej trakcie strony sporu mogą przedstawić swoje racje i skonfrontować je z racjami drugiej strony. Osobisty udział w czynnościach procesowych podsądnych stanowi istotny element sprawiedliwej procedury sądowej. Odstąpienie od rozprawy powinno więc być wyjątkiem, a przepisy przewidują katalog spraw, które mogą być w ten sposób procedowane (skarga dotyczy postanowienia, bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania). Mogą o tym zdecydować również sami podsądni.
Jak to wygląda w praktyce? Ponad połowa spraw załatwionych w 2023 r. przez WSA podlegała rozpoznaniu w uproszczonej formie (55 proc.). Nie będzie zatem przesadą twierdzenie, że wyjątek od reguły stał się regułą.
Rozprawa w sprawach podatkowych nie pełni jedynie funkcji, jak twierdzą niektórzy, „zachowania pozorów” wysłuchania stron, ale stanowi istotny przejaw realizacji prawa do sądu. Oczywiście teoretyczna charakterystyka procesu sądowo administracyjnego zakłada brak przeprowadzania dowodów na rozprawie oraz oparcie wyroku na podstawie akt zebranych przez organy. Odróżnia to rozprawy w sądach administracyjnych od tych przeprowadzanych w ramach innych procedur (cywilnej, karnej).
Praktyka pokazuje jednak, że przedstawienie sprawy i stanowiska strony na rozprawie jest często istotne i pomaga uniknąć błędów przy orzekaniu. Podjęcie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie lektury samych akt sprawy, bez bezpośredniego udziału podsądnych, może nie zawsze być wystraczające dla pełnego jej zrozumienia.
Podsumowując, dążenie do rozpoznawania jak największej liczby spraw przez sądy nie może odbywać się kosztem jakości orzeczeń. Oczywiście na jakość wpływa bardzo wiele czynników. Jak to wygląda w praktyce, pokazuje skala orzeczeń WSA uchylonych przez Izbę Finansową NSA.
Uchylane orzeczenia w sprawach podatkowych
Prawie połowa spraw podatkowych rozstrzygniętych przez WSA (43 proc.) zostaje poddana kontroli instancyjnej. Niepokojące jest to, że spośród spraw rozpoznanych przez Izbę Finansową NSA uwzględnionych zostało ponad 20 proc. skarg kasacyjnych. Czyli raz na pięć razy WSA popełnił błąd (dotyczy to zarówno błędów merytorycznych, jak i procesowych).
Dane te są szczególnie niepokojące z uwagi na to, że sąd I instancji jest zobowiązany do pełnej i kompleksowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. NSA, jako sąd kasacyjny, jest związany wyłącznie zarzutami kasacji.
Rozpoznanie sporu podatkowego często wymaga uwzględnienia skomplikowanych realiów sprawy, w tym specyfiki branży, w której działa podsądny. Konieczna jest szeroka i wszechstronna wiedza nie tylko o otoczeniu prawnym wydawanych orzeczeń, lecz także o okolicznościach biznesowych i realiach prowadzonej przez skarżących działalności.
Wydaje się zatem, że może istnieć potrzeba wzmocnienia sądów o osoby mające nie tylko wiedzę prawniczą, lecz także praktyczne doświadczenie biznesowe. Tymczasem dobór kandydatów i sposób oceny wniosków o powołanie na sędziego sądu administracyjnego sprawiają, że nieproporcjonalna liczba sędziów wywodzi się z administracji publicznej, w szczególności skarbowej.
Uchwały pilotażowe
Na tym tle warto zwrócić uwagę na postulowane przez NSA wprowadzenie tzw. uchwał pilotażowych. Ich celem ma być wyjaśnianie zagadnień prawnych na możliwie wczesnym etapie. Takie rozwiązanie może mieć bardzo doniosłe znaczenie dla praktyki i zmniejszyć liczbę spraw wpływających do sądów.
Należy jednak pamiętać, że już obecnie sądy mogą skierować zagadnienie prawne pod uchwałę w sytuacji, w której dostrzegalna jest rozbieżność orzecznictwa, wymagająca jednolitego podejścia do zagadnienia. Nierzadkie są przypadki, w których kierunki rozstrzygnięć w różnych częściach kraju są diametralne różne od siebie.
Można zatem odnieść wrażenie, że uchwały pilotażowe „wyprzedzałyby” obszary, w których z różnych przyczyn mogą się pojawić wątpliwości. W założeniu takie działanie może więc przyczynić się do uniknięcia wielu rozbieżnych rozstrzygnięć, które stałyby się zauważalne dopiero po dłuższym czasie.
Dostrzegając przewagę zalet tego pomysłu, należałoby się jednak zastanowić, czy w momencie podejmowania uchwały pilotażowej, bez uprzedniego ukształtowania się rzeczywistej rozbieżności w orzecznictwie, skład sądu będzie w stanie wziąć pod uwagę wszelkie niuanse stanów faktycznych, z którymi borykają się podsądni i z którymi będą się borykać indywidualne składy sędziowskie. Podjęte zbyt wcześnie uchwały, bez znajomości szerokiego spectrum przypadków, mogą nie rozstrzygać problemu całościowo.
Wyznaczając kierunek orzeczniczy, mogłyby one zmniejszyć swobodę decyzyjną sędziów i wprowadzić do systemu niebezpieczny automatyzm. Należy zatem mieć nadzieję, że w tym zakresie uchwały pilotażowe nie „usztywnią” nazbyt stanowiska sędziów.©℗