Poteri speciali di Roma Capitale
Una proposta confusa e preoccupanteRedazione - 28 Maggio 2024
Nessuno ne parla, ma c’è un’altra Proposta di legge di modifica costituzionale in ballo in parlamento, quella che intende attribuire poteri speciali a Roma, conferendole potestà legislativa per 19 materie su 20 di quelle attualmente concorrenti Stato- Regione Lazio. E se da un lato non è chiaro se per Roma si intenda l’attuale comune o la Città metropolitana, dall’altro una delle proposte – peraltro identica a quella già approdata alla Camera nel giugno 2022 – ipotizza addirittura di affidare la scelta delle competenze legislative e delle materie che dovrebbero essere attribuite a Roma alla sola Assemblea Capitolina, con un procedimento che lo stesso Dossier parlamentare definisce “nuovo sotto il profilo delle fonti del diritto e derogatorio rispetto all’attuale riparto costituzionale delle competenze“. L’ennesimo esempio di un modello di accentramento di poteri e devoluzione di importanti funzioni che marginalizza il parlamento su decisioni che comportano modifiche profonde e di fatto irreversibili, portato avanti senza alcuna informazione e dibattito con i cittadini. In calce un primo commento del resoconto della recente riunione Commissione Affari Costituzionali, mentre è in preparazione un dossier dedicato.
Riporta Il Messaggero del 23 maggio 2024 che “Il governo è pronto a battezzare la riforma costituzionale (1) per i poteri speciali di Roma Capitale“: secondo il quotidiano “la riforma inizia a muovere i primi passi, su precisa indicazione di Giorgia Meloni“, con una riunione che si è svolta il 22 maggio a Palazzo Chigi alla presenza dei leader della maggioranza Antonio Tajani, vice presidente del Consiglio, Giancarlo Giorgetti, ministro dell’Economia e Roberto Calderoli, ministro alle Autonomie, e il disegno di legge dovrebbe arrivare sul tavolo del Consiglio dei ministri nelle prossime settimane, prima dell’estate, con una stesura di cui “si occuperà il ministero di Elisabetta Casellati” partendo dalla “proposta di legge già depositata in Parlamento a prima firma di Paolo Barelli, capogruppo di Forza Italia alla Camera“.
Noi avevamo già annunciato la ripresa dei lavori della Commissione Affari costituzionali della Camera giovedì scorso e i testi delle Proposte sul tavolo, sollevando alcuni dubbi (2), a partire dalla scarsa chiarezza nel merito e nel metodo della riforma. Ripartiamo dal resoconto della riunione della Commissione pubblicato sul sito della Camera, che ha ulteriormente aumentato le nostre preoccupazioni.
Quindici minuti è durata la riunione della Commissione dedicata alla Proposta di legge costituzionale “Modifiche agli articoli 114 , 131 e 132 (3) della Costituzione, concernenti l’istituzione della regione di Roma capitale della Repubblica“, per trattare tre proposte depositate dopo l’insediamento del nuovo parlamento nel 2022, due di iniziativa dell’on. Morassut del Partito Democratico – la AC 278 del 13 ottobre 2022 (4) (che è stata poi accantonata) e la AC 1241 del 22 giugno 2023 (5), e la citata iniziativa dei deputati Forza Italia, la AC 514 del 4 novembre 2022, a prima firma dell’ on. Barelli (6).
Il relatore Luca Sbardella (FDI) ha avviato la riunione ricollegandosi alle Proposte di legge costituzionale presentate nella precedente consiliatura (7) esaminate in sede referente e confluite nel provvedimento AC 1854-A (8) sulla quale, a detta dell’on. Barelli, c’era stata “la convergenza unanime delle forze politiche sul contenuto” che aveva “consentito di approdare al testo definitivo all’esito di un lavoro approfondito“(9).
Il relatore è poi passato alla descrizione delle due proposte di Morassut e Barelli, AC 1241 eAC 514, che “hanno raccolto i risultati raggiunti nella precedente proposta” e che mirano a recare “modifiche alla Costituzione, con la finalità di conferire a Roma capitale un nuovo assetto organizzativo e funzionale“, entrambe intervenendo sull’ art. 114 (10), sostituendo integralmente il secondo periodo del terzo comma, con delle differenze (11).
Fa presente il relatore Sbardella che “rispetto a quanto attualmente stabilito dalla legge n. 42 del 2009 (legge delega sul federalismo fiscale) (12) “la nuova formulazione recata dalle due proposte in esame fa specificamente riferimento all’autonomia normativa di Roma capitale e rafforza il richiamo all’autonomia finanziaria prevedendo espressamente la necessità di assicurarle, per lo svolgimento delle sue funzioni, adeguati mezzi e risorse“, ma che mentre la Proposta del Deputato del Partito Democratico individua il rafforzamento dell’autonomia normativa di Roma capitale “attraverso l’attribuzione alla stessa di poteri legislativi nelle materie oggetto di potestà legislativa concorrente (articolo 117, terzo comma, della Costituzione) – esclusa la tutela della salute – e di potestà legislativa regionale residuale (articolo 117, quarto comma, della Costituzione) (13), la proposta dei deputati di Forza Italia “dispone direttamente – dunque senza fare rinvio ad altre fonti, diversamente dalla precedente proposta – l’attribuzione a Roma capitale di potestà legislativa e regolamentare, derogatoria rispetto alla normativa della regione Lazio, nelle materie di legislazione concorrente e residuale, fatta eccezione per la tutela della salute“.
Evidenzia il relatore che la novità della Proposta Morassut AC1241, risiede nelle modalità di individuazione dei poteri legislativi su tali materie attraverso un “nuovo statuto speciale di Roma capitale”, “da adottarsi a maggioranza dei due terzi dei componenti dell’Assemblea capitolina, sentita la regione Lazio“, facendo presente che secondo la Costituzione la definizione degli ambiti di autonomia legislativa da attribuire alle regioni spetta, per le regioni a statuto speciale, alla legge costituzionale (1), per le regioni a statuto ordinario, alla “legge rinforzata dello Stato” (14) , previa “intesa tra lo Stato e la regione“, cioè attraverso la cosiddetta “autonomia differenziata”(15). Sottolinea quindi lo stesso relatore Sbardella che la Proposta Morassut AC 1241 “oltre ad introdurre un nuovo procedimento per l’adozione dello statuto «speciale » di Roma capitale, prevede che la legge dello Stato intervenga al solo fine di dare attuazione allo statuto approvato da Roma capitale e nei limiti di questo, cui esclusivamente compete la determinazione degli ambiti materiali attribuiti alla competenza legislativa di Roma capitale” e che “la legge statale avrebbe pertanto il compito di intervenire con «norme attuative » in un ambito già determinato a livello locale, con ciò invertendo l’attuale assetto costituzionale delle fonti“. Dunque che “nel solo caso di Roma capitale l’individuazione dei poteri legislativi sarebbe affidata a una deliberazione (seppure a 2/3 dei componenti) del medesimo ente a cui sono attribuiti i poteri legislativi, senza un coinvolgimento del Parlamento o altre forme di collaborazione con lo Stato (se non ex post con la legge di attuazione prevista dall’articolo 2 della proposta in esame). In tal senso il testo si verrebbe a differenziare dall’impianto costituzionale definito per le regioni sia ordinarie (anche nell’ambito del regionalismo differenziato) sia a statuto speciale, attribuendo alla sola decisione autonoma dell’ente locale la scelta delle competenze legislative che andrebbero al medesimo trasferite”. Il Dossier dell’ufficio studi della Camera lo definisce “un procedimento nuovo sotto il profilo delle fonti del diritto e derogatorio rispetto all’attuale riparto costituzionale delle competenze” (15 bis).
In pratica, come abbiamo evidenziato per le procedure previste dal DDL Calderoli sull’autonomia differenziata delle Regioni (15), anche in questo caso il Parlamento sarebbe escluso da qualsiasi decisione sulle 19 materie oggi concorrenti Stato -Regioni, che sarebbe affidata alla maggioranza politica che si troverà a governare il Campidoglio all’entrata in vigore della legge costituzionale, con uno Statuto che l’Assemblea dovrà adottare entro un anno.
Va però fatto presente che la Proposta Morassut del 22 giugno 2023 non è una novità, in quanto ricalca letteralmente la Proposta che era uscita dalla Commissione Affari Istituzionali nella scorsa legislatura, la AC 1854-A, approdata anche alla discussione dell’aula il 20 giugno 2022, con un testo modificato dalla Commissione stessa (16). Esprimendosi su tale proposta, la Commissione parlamentare per le Questioni Regionali aveva dato parere favorevole ma aveva richiesto una integrazione del testo per prevedere “forme di coinvolgimento del Parlamento nel processo di devoluzione delle competenze legislative, ad esempio disponendo che lo Statuto speciale di Roma Capitale sia sì approvato a maggioranza di due terzi dell’Assemblea capitolina ma poi adottato con legge costituzionale, o, in subordine, con legge approvata dalle Camere a maggioranza assoluta dei componenti“.
Il relatore passa poi a illustrare la Proposta Barelli, la C514, depositata dal capogruppo di Forza Italia il 4 novembre 2022, pochi giorni dopo l’insediamento del nuovo parlamento a maggioranza centrodestra, che si limita a definire “la potestà legislativa e regolamentare” “derogatoria rispetto alla normativa della Regione Lazio” (17). Si potrebbe desumere che in base a questa Proposta resterebbe la potestà concorrente Lazio- Stato sulle 19 materie (e altre residuali), con la “licenza di derogare” alle norme con decisione dell’Assemblea Capitolina, non è chiaro se in generale, stabilendo normative diverse per il solo Comune, o su casi specifici.
In ogni caso lo stesso on. Barelli intervenendo in Commissione ha tenuto a ricordare “la convergenza unanime delle forze politiche sul progetto di legge costituzionale presentato nella precedente legislatura” sottolineando la “necessità di giungere, anche nella presente legislatura, ad un’unanime condivisione politica sulla disciplina dell’ordinamento di Roma capitale“; anche l’on. Morassut nel suo intervento ha fatto presente “l’opportunità di concentrare l’esame sui due progetti di legge costituzionale… simili per contenuto, per giungere ad una sostanziale modifica dell’ordinamento di Roma capitale“.
Una modifica, lo sottolineiamo ancora una volta, molto rilevante, che cambierà per sempre non solo le funzioni della Capitale, ma anche delle altre istituzioni coinvolte, e che ancora una volta riprende il suo cammino prevedendo procedure assai poco condivise addirittura con il Parlamento, per affidare alla Capitale poteri legislativi e regolamentari riguardanti fino a 19 materie concorrenti elencate al 3 Co dell’art. 117 della Costituzione:
rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni; commercio con l’estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare e integrativa; coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale.
Il quadro che ne deriva rischia di diventare paradossale, se si considera che la tutela della salute resterebbe comunque alla Regione Lazio, e che Roma Capitale potrebbe chiedere/ottenere poteri legislativi esclusivi o concorrenti con lo Stato solo per alcune delle materie oggi concorrenti Stato/Regione, o solo per alcune funzioni di alcune materie, e che il Lazio, come le altre Regioni, con l’autonomia differenziata potrebbe a sua volta chiedere la potestà esclusiva su tutte o alcune delle 20 materie oggi concorrenti (e anche per 3 materie oggi esclusiva della Stato) o su alcune funzioni di queste materie. Si potrebbe arrivare ad alcune materie/funzioni di esclusiva della Capitale, altre concorrenti Stato/Roma, altre Lazio/Roma, altre ancora di esclusiva dello Stato e altre di esclusiva della Regione.
Una prospettiva preoccupante da tutti i punti di vista, anche per il ricorso a “statuti speciali” e per la totale assenza di informazione ai cittadini e agli elettori su quanto si sta apparecchiando. E anche se formalmente Roma non sarebbe più trasformata in Regione a statuto ordinario come prevedevano alcune proposte passate, di fatto potrebbe arrivare ad acquisire gli stessi poteri e funzioni di una Regione, evitando però la procedura che la Costituzione prevede per la creazione di nuove Regioni, con l’approvazione della proposta con referendum da parte della maggioranza delle popolazioni interessate (6).
Una proposta che in ogni caso va nella direzione di un ulteriore accentramento di poteri e di un ulteriore ridimensionamento degli equilibri istituzionali, accentramento che più che l’Assemblea capitolina, riguarda la figura del Sindaco o Sindaca, dato che, come è noto, l’elezione diretta del primo cittadino gli attribuisce la facoltà di nomina e sostituzione degli assessori, e in caso di suo impedimento permanente – rimozione, decadenza, dimissioni – secondo il principio noto come simul stabunt vel simul cadent, si procede allo scioglimento dell’Assemblea e all’indizione di nuove elezioni.
In tutto questo, si sono ormai perse le tracce di Roma Città Metropolitana, uno dei tanti progetti mancati, rimasto un ircocervo tra la vecchia Provincia di Roma e il nuovo ordinamento con a capo il Sindaco di Roma promosso d’ufficio Sindaco metropolitano, e un consiglio metropolitano eletto con elezioni di secondo grado, nonostante lo Statuto preveda l’elezione diretta da parte dei cittadini (23). Nè è chiaro, quando di parla di “Roma Capitale” a cui conferire superpoteri, se ci riferisca al territorio attuale delimitato dai confini comunali, o alla superficie dell’area metropolitana, che contiene altri 119 comuni. Il relatore in Commissione, parlando dell’ipotesi – abbiamo visto già tramontata – dell’on. Morassut e altri di istituire una “Regione Roma” riferisce che “La nuova regione di Roma verrebbe, dunque, a essere ricompresa nell’ambito del territorio della regione Lazio e, seppure la proposta di legge non rechi alcuna indicazione ai fini della prima attuazione della modifica costituzionale e della determinazione dei relativi confini, andrebbe presumibilmente a coincidere con il territorio della città metropolitana – ex provincia di Roma – a cui la relazione illustrativa allegata alla proposta fa esplicito riferimento“. Se – ragionevolmente – si optasse per questa soluzione, certamente l’Assemblea capitolina, chiamata a deliberare sullo “statuto straordinario” per i poteri e le materie da assegnare a Roma capitale non sarebbe un organo rappresentativo degli altri comuni.
Insomma, l ‘impressione che si ricava è di trovarci alle prese con un grosso pasticcio, che risponde più a esigenze di marketing politico che di vantaggi amministrativi per la Capitale e per i cittadini.
Anna Maria Bianchi Missaglia
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