Il report OCSE relativo al Digital Government Index 2023 (DGI) consente di tracciare, insieme all’OURdata Index 2023 e al rapporto 2023 della Commissione Europea sull’Open Data Maturity, tutti pubblicati nei primi mesi del 2024, una valutazione sulla situazione internazionale e italiana sul tema della cultura del dato orientata al governo e al monitoraggio dell’azione pubblica.
E questa è un’area in cui certamente l’Italia e l’Unione Europea hanno segnato progressi significativi sul fronte delle politiche, delle norme e delle regolamentazioni, e sempre più questa dinamica sembra presente soprattutto grazie all’attenzione che la pervasività crescente dell’Intelligenza Artificiale (IA) richiede di porre sul tema della governance dei dati.
Allo stesso tempo, emerge chiara la necessità di sviluppare in modo costante e strutturato, in modo diffuso, le competenze necessarie perché politiche, piani, norme siano applicati con efficacia e puntando alla sostanza, alla qualità e al pieno governo del dato, da parte anche dei produttori e degli utenti (categorie che con le applicazioni di IA sono spesso coincidenti).
Da questo punto di vista si evidenzia a mio avviso un elemento di riflessione fondamentale rispetto allo strettissimo legame tra efficacia della trasformazione digitale della PA e presenza (nei diversi ambiti di responsabilità) di competenze sui dati, in particolare per quanto riguarda le performance italiane meno elevate del DGI, quelle nelle aree della PA data-driven e della proattività. Le performance italiane sulle altre aree esaminate dal DGI (servizi Digital by design, servizi Government as platform, amministrazione aperta, amministrazione user-driven), per diversi motivi, nonostante il punteggio composito ottenuto sia maggiore di 0,5 su 1, sono anch’esse indice insieme di progressi innegabili e di un percorso ancora impegnativo davanti.
Le evidenze dai rapporti
Il DGI valuta il governo digitale dei paesi esaminando la presenza delle basi necessarie allo sfruttamento dei dati e della tecnologia per realizzare una trasformazione digitale del settore pubblico incentrata sulla persona. Il DGI non misura pertanto il livello di digitalizzazione di specifici processi e servizi governativi, né l’adozione di questi servizi da parte degli utenti, che è misurata da altri indici internazionali.
Nonostante i progressi nel promuovere una cultura di apertura, dal report viene evidenziato che i paesi OCSE analizzati devono sviluppare ulteriormente le leve politiche e i meccanismi di monitoraggio necessari per garantire progressi duraturi. I risultati nella dimensione Open by default, ad esempio, mostrano che i governi non stanno dando adeguata priorità agli strumenti chiave che promuovono l’apertura nell’uso delle tecnologie digitali, né nei dati nel settore pubblico.
Questo è in linea con i riscontri del rapporto 2023 Open data Maturity, dove le dimensioni più critiche per i paesi europei sono quelle dell’Impatto (per l’Italia soprattutto sulle politiche) e della Qualità (ambito in cui l’Italia mostra la necessità di miglioramenti in particolare sull’accessibilità dei dati di alto valore). Ed è anche coerente con i risultati dell’OURdata Index 2023 (Open, Useful and Re-usable Data) che ha evidenziato come nel complesso, i dati pubblici aperti siano un elemento fondamentale per i governi digitali avanzati. Rileva il rapporto, infatti, che, integrandosi sempre più con sistemi ad alta intensità di dati come quelli di intelligenza artificiale (AI), i dati pubblici aperti diventano elementi chiave per il processo decisionale basato sui dati, favorendo la definizione di politiche e servizi più adeguati e contribuendo inoltre all’affidabilità delle decisioni costituendo una fonte di dati affidabile e tracciabile.
Il focus sui dati di alto valore
In particolare, nel rapporto si mette in risalto come la disponibilità dei dati di alto valore (High value dataset – HVD) costituisca un efficace elemento di valutazione della maturità di approccio sui dati ancora non raggiunta globalmente (e, per quanto riguarda l’Italia, della strada da percorrere nonostante quanto fin qui realizzato) perché permettono di leggere quanto effettivamente la maturità sulla cultura del dato consenta di affrontare il tema della governance dei dati in termini di merito (e di priorità sui dati di maggiore valore) che quantitativi. Infatti, raramente nei paesi OCSE analizzati sono disponibili set di dati di alto valore (HVD) relativi alle finanze pubbliche e alla responsabilità pubblica. E questo è da considerare rispetto a una direttiva che ha imposto l’obbligatorietà entro giugno 2024 per le prime sei categorie di dati HVD (geospaziale, osservazione della Terra e ambiente, meteorologia, statistiche, imprese e mobilità).
I paesi ottengono risultati relativamente migliori nel rendere disponibili statistiche e dati geospaziali, mentre risultati più deboli includono dati relativi ai settori della giustizia, dell’istruzione e della sanità e alla responsabilità del governo. In media, solo il 30% circa dei dati relativi ad appalti pubblici, lobbying, bilancio pubblico e registri delle imprese sono disponibili in formati di dati aperti. Ciò, come evidenzia il rapporto, dimostra l’importanza del fatto che i paesi dell’OCSE colleghino ulteriormente l’agenda dei dati del governo aperto ad altri ambiti di governance pubblica come gli appalti pubblici, le prestazioni del settore pubblico, l’integrità del settore pubblico e gli sforzi anti-corruzione.
L’Italia, che si colloca per il rapporto 2023 OURdata nel gruppo di coloro che hanno alte prestazioni, subito dopo il gruppo dei leader, mostra carenze specifiche solo in quest’area di analisi, evidenziando come sia necessaria un’attenzione maggiore agli HDV per come definiti in sede di Unione Europea in quanto emblema del focus necessario e del problema di merito.
I paesi OCSE hanno migliorato la qualità dei dati pubblici aperti, una capacità importante, è da ribadire, considerando i recenti progressi nel campo dell’intelligenza artificiale (AI). Il panorama in evoluzione delle applicazioni IA attribuisce un valore aggiunto alla qualità dei dati su cui fa affidamento e quindi anche alla garanzia che i dati siano forniti in formati di file aperti e non proprietari e che siano aggiornati, come nel caso dell’80-89% dei set di dati di alto valore pubblicati come dati aperti dai paesi dell’OCSE. Le aree da migliorare includono la qualità dei metadati e l’accesso alle API, che attualmente sono implementati solo per circa il 50% dei set di dati.
Centralità degli utenti e IA nel settore pubblico
Tornando al DGI, un’area di miglioramento per i paesi OCSE è rappresentata dal focus sugli utenti: garantire che i servizi soddisfino le esigenze e le aspettative degli utenti dal rapporto si evidenzia che sia ancora un obiettivo a cui non sempre sono associati risultati significativi. Il coinvolgimento di cittadini e imprese nella co-progettazione di servizi è ancora un obiettivo da raggiungere per molti Paesi (e anche l’Italia mostra questo aspetto come uno dei principali da migliorare, con un’attuazione in gran parte volontaristica pur in presenza di norme e linee guida) e non è un caso che solo il 29% dei paesi imponga test sugli utenti per i servizi governativi digitali.
Un altro aspetto da considerare è che i paesi hanno compiuto notevoli progressi nella definizione di approcci strategici per l’uso dell’IA nel settore pubblico e nell’adozione di strumenti non vincolanti per la sua diffusione responsabile ed etica.
Tuttavia, i risultati relativi alla dimensione proattività (ancora non soddisfacenti) suggeriscono per il rapporto DGI 2023 che i governi potrebbero fare un uso migliore dell’intelligenza artificiale per migliorare l’efficienza, l’efficacia e la reattività delle azioni pubbliche, rendendo più coerenti gli sforzi di attuazione con gli strumenti politici pertinenti. Ciò include, ad esempio, il rafforzamento delle infrastrutture digitali di base, gli investimenti nello sviluppo delle competenze, il perfezionamento di norme efficaci sugli appalti, la definizione di standard, il rafforzamento dei meccanismi di supervisione e degli strumenti di valutazione dell’impatto e la creazione di partenariati.
Dall’analisi della dimensione “Governo come piattaforma” emerge dal rapporto DGI 2023 un’area di attenzione rispetto alla valutazione dell’efficacia della spesa in un periodo di forte accelerazione della trasformazione digitale. Garantire una migliore spesa digitale richiede una corretta governance degli investimenti digitali, per cui è importante l’adozione (già diffusa a livello locale e nazionale) di meccanismi di valutazione delle proposte per l’analisi costi-benefici, anche con metodi condivisi, ed è altrettanto fondamentale che queste azioni siano incluse in un approccio integrato. Nel rapporto si evidenziano in questo senso (un approccio integrato per tutti gli investimenti o per quelli che soddisfano determinate condizioni di priorità) gli esempi positivi di Australia, Nuova Zelanda, Francia, Irlanda e Danimarca.
Il problema dell’attuazione delle politiche sui dati
Il progresso della governance dei dati nel settore pubblico è diventato una priorità assoluta per la maggior parte dei paesi per garantire l’uso dei dati come risorsa strategica. Dal rapporto DGI 2023 emerge però che i paesi dell’OCSE dovrebbero dare maggiore impulso all’adozione di meccanismi per un migliore accesso e condivisione dei dati nel settore pubblico. La maggior parte dei paesi dispone di accordi di condivisione dei dati per il settore pubblico, ad esempio sistemi di interoperabilità, ma solo poco più della metà delle istituzioni del settore pubblico ne fa un uso efficace a livello di governo centrale/federale e subnazionale.
I paesi OCSE ottengono buoni risultati in termini di approccio strategico, leve politiche e attuazione. Al contrario, ottengono punteggi più bassi se si considerano i meccanismi di monitoraggio in atto per garantire risultati coerenti all’interno dell’amministrazione.
Sebbene ci siano stati molti sviluppi positivi in questo ambito, il rapporto rileva come il grado di maturità della governance dei dati non è ancora uniforme tra i paesi OCSE. Il settore pubblico basato sui dati è una delle dimensioni con la deviazione standard più elevata, riflettendo un ampio divario tra i paesi ad alta e bassa performance. L’assenza di meccanismi di governance per un settore pubblico basato sui dati può ridurre l’impatto e l’efficacia dell’implementazione (ad esempio, sull’interoperabilità dei dati, dove l’83% dei paesi OCSE dispone di un sistema di interoperabilità dei dati per consentire la condivisione dei dati nel settore pubblico). I paesi stanno prestando particolare attenzione alla gestione dei dati nel settore pubblico e stanno stabilendo meccanismi concreti per raggiungere questo obiettivo, ma secondo il rapporto sono necessarie ulteriori azioni affinché le istituzioni del settore pubblico possano sfruttare appieno il potenziale dei dati.
Proattività, anticipare le esigenze degli utenti
Secondo il rapporto DGI 2023 la proattività dei Paesi (e quindi la capacità dei governi di anticipare le esigenze degli utenti e dei fornitori di servizi in modo da fornire servizi pubblici in modo proattivo) non è ancora soddisfacente e anche per l’Italia questa dimensione rappresenta una delle più critiche (il punteggio ottenuto è tra i più bassi fra i paesi europei). Gli aspetti valutati includono l’uso responsabile e strategico dell’intelligenza artificiale, la progettazione e l’erogazione proattiva dei servizi, la valutazione del rischio e l’anticipazione di azioni future attraverso l’analisi dei dati. I paesi hanno compiuto notevoli progressi nella formulazione di approcci strategici all’uso dell’IA nel settore pubblico. Ad esempio, a livello nazionale, l’89% dei paesi dispone di un documento strategico per l’IA nel settore pubblico insieme a leve politiche per garantire la gestione etica e l’uso degli algoritmi da parte delle istituzioni del settore pubblico.
I primi dieci paesi in questa dimensione sono Corea, Estonia, Regno Unito, Danimarca, Turchia, Norvegia, Australia, Islanda, Irlanda e Finlandia. Tutti questi paesi coinvolgono in modo proattivo diversi attori, tra cui governi subnazionali e cittadini, durante lo sviluppo dei servizi governativi digitali. Tuttavia, il rapporto mette in evidenza come esiste un ampio margine di miglioramento della capacità dei governi di utilizzare meglio i dati e l’intelligenza artificiale per anticipare le esigenze degli utenti, progettare e fornire servizi pubblici più reattivi e proattivi. Allo stesso tempo, i divari tra i paesi OCSE sono significativi. In particolare, per quanto riguarda le iniziative per progettare e fornire servizi pubblici basati sui dati degli utenti (ad esempio, bisogni, feedback, soddisfazione, tra gli altri), il 42% dei paesi che mostra livelli di maturità elevati, il 39% dei paesi mostrano bassi livelli di maturità e il 34% dei paesi non ha alcuna iniziativa.
Sebbene alcuni paesi OCSE abbiano implementato un’ampia gamma di iniziative per migliorare la loro capacità di utilizzare l’intelligenza artificiale nel settore pubblico, l’implementazione rappresenta ancora una sfida nella maggior parte dei paesi. In generale, il rapporto evidenzia come una maggiore disponibilità di strumenti di valutazione del rischio sarebbe anche uno strumento rilevante per valutare ex-ante l’impatto ambientale o etico dell’utilizzo di tecnologie specifiche nel settore pubblico, come l’intelligenza artificiale.
Riflessioni conclusive: attuazione e competenze
Nella breve disamina delle valutazioni dai diversi rapporti, in cui il focus è stato posto sulla capacità di anticipare (e non solo recepire) le esigenze degli utenti oltre che a porre l’utilizzo del dato come risorsa strategica (e funzionale alla trasformazione digitale), mi sembra emerga come una divaricazione sempre più presente sia quella tra regole, norme, politiche da una parte e attuazione e risultati dall’altra. Una divaricazione che è accelerata dalle dinamiche prodotte dall’IA, non solo per la sua pervasività tecnologica effettiva ma anche per quella mediatica, e che rischia di rendere ancora maggiore lo scollamento tra un approccio evoluto sui dati (ma in gran specialistico e regolamentare) e la sua declinazione nei processi attuati e nelle attività che hanno impatto sui cittadini.
Questa divaricazione vede come causa principale l’attenzione non ancora adeguata al tema delle competenze (digitali) necessarie per tutti gli attori coinvolti (nonostante in Italia abbiamo una strategia organica per le competenze digitali), da chi ha maggiori responsabilità organizzative (competenze di e-leadership) a chi attua i processi nei diversi livelli territoriali del settore pubblico, ai cittadini, ai quali si richiede non sono la consapevolezza di uso (dei dati, dei servizi), ma anche di partecipazione all’attuazione delle regole. Perché le regole, le politiche possono attuarsi con successo ed efficacia quando si innestano in una cultura matura, con competenze e consapevolezza adeguata.
E quindi per questo bisogna seguire con costanza lo sviluppo diffuso della cultura del dato, negli ambienti lavorativi e in generale nel sistema educativo e nella società, nei sistemi di apprendimento permanente, perché, come ci insegna il DigComp, è lì che poniamo le basi per superare le sfide dell’IA della società onlife.