Di fronte a uno sviluppo tecnologico dirompente, la regolamentazione spesso arranca. Una soluzione può arrivare dalle “sandbox normative”: luoghi di sperimentazione delle aziende, in deroga alle norme, ma sotto la supervisione delle autorità di settore.
Il dilemma della regolazione
La regolamentazione amministrativa viene generalmente percepita come un ostacolo all’innovazione, che ne aumenta i costi e rende potenzialmente antieconomici gli investimenti.
Esiste, infatti, un ritardo fisiologico tra il ritmo incessante dello sviluppo tecnologico e quello del diritto, che si adegua in maniera incrementale ed è costretto a inseguire fenomeni che si evolvono rapidamente, tanto che il legislatore è spesso obbligato a disciplinare tecnologie già regolate dal privato. Per disciplinare realtà e attività complesse bisogna conoscerne o intuirne distintamente caratteristiche ed effetti, e quindi occorre attendere che si sviluppino, ma quando si sono evolute e diffuse e hanno assunto dimensioni globali si rischia di perdere il potere e la capacità di regolarli, e in ogni caso le norme giuridiche si rivelano spesso incapaci di governarne i risvolti futuri.
L’utilizzo di big data, intelligenza artificiale e sistemi di cloud computing ha reso possibile superare consolidati limiti tecnici, ma ha dato vita a realtà e attività che varcano i confini della regolazione giuridica.
Ciò implica la necessità di porre limiti ad alcune delle trasformazioni in atto, soprattutto a quelle che interessano profili economici etici e sociali e diritti di fondamentale rilevanza: dati personali, ambiente, tecnologia finanziaria, energia, cybersecurity, privacy, smart cities.
Disposizioni normative e regole amministrative anacronistiche ed eccessivamente dettagliate potrebbero ostacolare o soffocare fenomeni di estrema rilevanza economica e sociale, mentre la rinuncia a disciplinare determinati fenomeni rischia di creare zone d’ombra, sacrificando diritti di rilievo costituzionale.
Cosa sono le normative “sandbox”
La ricerca di nuovi metodi per accorciare le distanze tra sviluppo tecnologico e regolamentazione pubblica e conciliare flessibilità della disciplina dei prodotti dello sviluppo tecnologico e tutela di valori e principi fondamentali ha indotto molti ordinamenti giuridici a far ricorso a modalità di “sperimentazione regolamentare”, le cosiddette “sandboxnormative”, ambienti fisici o virtuali in cui le aziende possono sperimentare, per un periodo di tempo limitato, nuovi prodotti o servizi tecnologici sotto la supervisione delle autorità di settore, in regime di deroga delle norme vigenti.
Il sistema della “box di sabbia”, che richiama il luogo sicuro dove far giocare i bambini in spiaggia, consente di testare tecnologie, prodotti, servizi, modelli di business innovativi in ambiti caratterizzati da una regolamentazione incisiva (sanitario, finanziario, energetico, telecomunicazioni), in stretta sinergia con legislatori e autorità pubbliche, che garantiscono una sospensione temporanea o una applicazione flessibile delle norme che potrebbero comportare complicazioni, compensata da opportune misure di garanzia di fondamentali interessi.
All’esito della sperimentazione vengono rilasciati sul mercato prodotti e servizi innovativi, testati nell’ambiente ristretto della sandbox, e i risultati della sperimentazione possono essere utilizzati come base per eventuali modifiche della disciplina normativa. Se il diritto non riesce a prevedere e disciplinare gli effetti della tecnologia, perché sconosciuti e incerti, può acquisire le conoscenze necessarie occupandosene nella fase genetica.
Secondo i dati dell’Oecd, esistono diverse decine di sandbox, principalmente nell’ambito del fintech (Regno Unito, Hong Kong, Singapore, India e Arizona), ma le iniziative di sperimentazione normativa interessano anche il settore energetico, sanitario o dei trasporti (auto a guida autonoma grazie a sistemi di intelligenza artificiale). Alcuni ordinamenti hanno sperimentato sandbox multisettoriali o intersettoriali (Giappone, Germania e Portogallo).
La casistica è eterogenea: i “Dutch green deals” sottoscritti tra persone fisiche o giuridiche private o pubbliche e il governo centrale riguardano progetti in materia di energia, bio-economy, edilizia, biodiversità, mobilità, acqua e clima; una sandbox tedesca permette di derogare la normativa sul trasporto dei passeggeri per testare nuovi strumenti e mezzi di trasporto come il ridesharing o gli autobus a guida autonoma; la experimentation clause contenuta nella legge tedesca sul traffico aereo consente deroghe al divieto di far volare droni e ha permesso la sperimentazione di numerosi progetti i cui risultati sono stati utilizzati per redigere il regolamento europeo che disciplina l’utilizzo dei droni; le sandbox norvegese e colombiana puntano a uno sviluppo dell’intelligenza artificiale rispettoso delle norme sulla protezione dei dati personali; l’European Blockchain Regulatory Sandbox è uno spazio di sperimentazione normativa per la blockchain; le zone franche tecnologiche portoghesi pongono a carico dei promotori l’individuazione dei rischi potenziali e delle contromisure e la stipula di una polizza assicurativa per eventuali danni a terzi.
Il nuovo regolamento europeo sull’IA include tra le misure a sostegno dell’innovazione anche l’istituzione di spazi di sperimentazione normativa, e recentemente la Commissione europea e il governo spagnolo hanno presentato progetti pilota per la realizzazione della prima regulatory sandbox sull’intelligenza artificiale.
I progetti italiani
Nell’ordinamento italiano è stata istituita una sandbox virtuale riservata a progetti innovativi in grado di migliorare la qualità della regolamentazione e l’efficienza del sistema bancario, finanziario e assicurativo, incrementare la disponibilità dei servizi finanziari, la tutela dell’utenza e ridurre i costi, semplificare i sistemi, le procedure, e i processi interni in materia di gestione di rischi.
Il progetto “Sperimentazione Italia” consente a start-up, imprese, università e centri di ricerca di ottenere dal dipartimento per la Trasformazione digitale l’autorizzazione a derogare temporaneamente a disposizioni normative per sperimentare progetti tecnologicamente innovativi, che consentano di portare a termine la digitalizzazione della Pa, creare benefici per l’ambiente e il sistema socio-economico nazionale, aggiornare la normativa in funzione del progresso tecnologico. La deroga alle regole normative non copre alcuni settori quali la salute, l’ambiente, la tutela dei beni culturali e paesaggistici, le norme del codice penale, la legislazione antimafia e i vincoli internazionali e comunitari.
La durata delle sandbox è variabile, legata generalmente all’oggetto della sperimentazione, allo “stato dell’arte”, alla complessità dei profili tecnici e tecnologici: così ad esempio la sandbox italiana in materia di fintech prevede una sperimentazione di 18 mesi, quella francese per l’energia può avere una durata massima di quattro anni, come la sperimentazione tedesca sul trasporto intelligente. Per i progetti relativi alla tutela e al trattamento dei dati personali, la legislazione francese consente una durata massima di tre anni, mentre nel caso della sandbox fintech spagnola la durata della sperimentazione dipende da protocolli sottoscritti tra l’autorità competente e i promotori.
Potenzialità e criticità dello strumento
Il tratto comune delle numerose varianti di sandbox consiste nella configurazione di un modello collaborativo di regolazione, che consente alle autorità pubbliche di acquisire conoscenze e competenze in relazione ad attività dall’elevato contenuto tecnologico, i cui effetti sull’ordinamento, nel contesto sociale e sul mercato siano imprevedibili o difficilmente prevedibili, e di realizzare forme di “smart regulation” in grado di bilanciare la tutela dei consumatori, della concorrenza, della stabilità del mercato e degli interessi dell’amministrazione con le esigenze di flessibilità e adattamento necessarie per sviluppare prodotti e servizi tecnologicamente innovativi.
Il recepimento, nell’ambito del regolamento europeo sullo spazio aereo, degli esiti della experimentation clause tedesca dimostra la capacità delle sandbox di incidere sulla definizione dell’assetto normativo, ma si tratta comunque di un episodio, che rivela le potenzialità dello strumento, sulla cui effettiva realizzazione, però, non esistono certezze.
Le numerose esperienze dei differenti ordinamenti giuridici hanno infatti rivelato diverse criticità concernenti l’adesione da parte dei privati, le difficoltà nella collaborazione tra autorità pubbliche e privati e nella definizione delle deroghe o delle modifiche alla disciplina normativa e ai relativi regimi di autorizzazione.
Il buon funzionamento delle regulatory sandboxes dipende, pertanto, da diversi ed eterogenei fattori, che riguardano principalmente la capacità del sistema istituzionale di recepire le esigenze di cambiamento che promanano da corpi sociali e sistemi produttivi e percepire direttrici e profili di evoluzione della tecnologia e delle attività ad alto tasso di innovazione, strutturare efficienti forme di collaborazione delle autorità pubbliche alla sperimentazione, ponderare adeguatamente “costi” e benefici delle modifiche al regime normativo e autorizzatorio.
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