Einführung
Seit meinem einsemestrigen Studienaufenthalt an der damaligen Handelshochschule St. Gallen und der darauffolgenden Dissertation mit Bezug zu den Integrationsbemühungen der Schweiz[1] hat mich die überaus komplexe handels- und wirtschaftspolitische Situation der Schweiz nunmehr bereits über sechzig Jahre lang immer wieder literarisch beschäftigt. Im Gegensatz zum – ebenfalls neutralen – benachbarten Österreich, das die europäische Integration stets aktiv mitgestaltet hat und über die Vorstadien der EFTA und des EWR letztlich Mitglied der Europäischen Union (EU) geworden ist, verhinderten in der Schweiz basisdemokratische Strukturelemente der Schweizer Bundesverfassung sowie „eine irrationale Angst vor angeblich fremden Richtern (und Beamten)“[2] sowohl einen Beitritt zum EWR, als auch zur EG/EU. Wie irrational sich die Situation diesbezüglich in der Schweizer Regierung darstellte, schildert Staatssekretär Franz Blankart so: „Ein Bundesrat war gegen den EWR und den EG-Beitritt, zwei Bundesräte für den EWR und gegen den EG-Beitritt, zwei Bundesräte für den EWR und den EG-Beitritt und einer gegen den EWR und für den EG-Beitritt“.[3]
Man bediente sich zunächst der Technik des „autonomen Nachvollzugs“,[4] den man anschließend durch eine Fülle bilateraler Abkommen mit der EU – so hat die Schweiz mit der EU mehr als 120 bilaterale Abkommen (20 bilaterale Hauptabkommen und über 100 Sekundärabkommen) abgeschlossen – ersetzt hat. Es mehren sich allerdings die Anzeichen dafür, dass sich die Rahmenbedingungen für die erfolgreiche Weiterführung des bilateralen Wegs, deren Verhandlungen Mitte März 2024 begonnen wurden, verschlechtert haben.[5]
Dabei ist die EU mit Abstand der wichtigste Handelspartner der Schweiz, von der allein 16 Kantone an EU-Mitgliedstaaten angrenzen. So gehen rund 51% aller Schweizer Exporte in die EU und knapp 69% aller Schweizer Importe stammen aus der EU. Das Volumen des Schweizer Handels mit den beiden süddeutschen Ländern Baden-Württemberg und Bayern alleine ist größer als das gesamte Handelsvolumen mit China (sic)[6]. Die Schweiz wiederum ist der viertwichtigste Handelspartner der EU – den Handel mit Waren und Dienstleistungen zusammengenommen. Auf der Basis der bilateralen Verträge findet täglich ein Warenaustausch im Umfang von 1 Mrd. Schweizer Franken statt und jeden dritten Franken verdient die Schweiz im Rahmen ihrer Beziehungen zur EU.[7]
Auch bei den Direktinvestitionen ist die EU der wichtigste Partner der Schweiz: über 80% des ausländischen Kapitals in der Schweiz stammt aus der EU, und umgekehrt sind über 45% der Schweizerischen Direktinvestitionen im Ausland in der EU platziert. Darüber hinaus sorgen im Binnenmarkt Schweizerische Unternehmen für den Bestand und die Aufrechterhaltung von über 1 Mio. Arbeitsplätzen.[8]
Zudem leben in der Schweiz rund 1,5 Mio. EU-Bürger, die dort rund ein Viertel der Bevölkerung ausmachen. Andererseits haben 450.000 Schweizer ihren Wohnsitz in der EU[9]. Vom gesamten Arbeitsmarktvolumen von 5,1 Mio. Personen sind 24% – das sind mehr als 1,24 Mio. Personen – Unionsbürger, von denen 320.000 Pendler aus benachbarten EU-Mitgliedstaaten sind. Was die Nettozuwanderung betraf, so betrug sie im ersten Quartal 2020 18.386 Personen, von denen 12.167 aus den EU- und EFTA-Staaten kamen.[10]
Aufgrund dieser außerordentlich intensiven Verflechtung der Schweiz mit der EU stellte der Schweizer Bundesrat in seiner Evaluierung der schweizerischen Europapolitik diesbezüglich sehr anschaulich fest: „Die EU unterhält mit der Schweiz Beziehungen wie mit keinem anderen Staat“.[11] Bedauerlicherweise konnte diese enge wirtschaftliche Verflechtung bis heute aber nicht auf das notwendige integrationspolitische Niveau angehoben werden.
Der vorletzte Versuch von Reformgesprächen war im Jahr 2021 gescheitert. Die Schweizer Gewerkschaften fürchteten damals um den Schutz ihrer hohen Löhne und um die Unabhängigkeit ihres Justizsystems. Die seit 2003 stärkste Partei im Schweizer Nationalrat, die rechtspopulistische Schweizer Volkspartei (SVP), sprach sich zudem gegen jede Annäherung an Brüssel aus und bezeichnete die geplanten Reformen als „totale Unterwerfung“ der Schweiz“.[12]
Drei Jahre lang lagen die Verhandlungen auf Eis, bis sie am 18. März 2024 von den beiden ungleichen Partnern wieder aufgenommen wurden.[13] Geplant sind dabei ua Reformen der gemeinsamen Abkommen über die Freizügigkeit der Bürgerinnen und Bürger, für den Land- und Luftverkehr sowie für die Landwirtschaft. Auch auf dem Strommarkt, bei der Ernährungssicherheit und im Gesundheitswesen soll die Zusammenarbeit vertieft werden.[14] Was die Dauer der Verhandlungen betrifft, so sollten sie bis zum Jahresende 2024 abgeschlossen sein.
Bedauerlicherweise stehen diese Verhandlungen für ein Rahmenabkommen aber neuerlich unter ungünstigen Vorzeichen.[15] Ein Autor stellt diesbezüglich sogar fest: „Kaum gestartet, drohen die Verhandlungen mit der EU zu scheitern“.[16] Als besonderer Streitpunkt kristallisierte sich dabei die umstrittene Spesenregelung für entsandte Arbeitnehmer iSd Kontrolle des Lohnschutzes gemäß der sog. „Durchsetzungsrichtlinie“[17] heraus, in der beide Vertragspartner noch von diametralen Voraussetzungen ausgehen.[18]
Es scheint sich daher abzuzeichnen, dass auch dieses Mal die bilateralen Verhandlungen EU – Schweiz nicht zu den erhofften Ergebnissen führen werden. Wie es dazu kommen konnte, soll nachstehend in aller Kürze aufgezeigt werden.
Etappen der Annäherung der Schweiz an die EU
Nachdem zunächst neutralitätsrechtliche Gründe eine Teilnahme der Schweiz an der Gründung der Montanunion (EGKS) (1951) und der EWG (1957) verhindert hatten, wurde die Schweiz Gründungsmitglied der EFTA (1960), die als bloße Freihandelszone intergouvernementaler Natur keine neutralitätsrechtlichen Probleme aufwarf. In der Folge traten die meisten EFTA-Staaten – mit Ausnahme von Island, Liechtenstein, Norwegen und der Schweiz – sukzessive der EU bei. Da aber Island, Liechtenstein und Norwegen über das EWR-Abkommen (1992) mit der EU verbunden sind, ist die Schweiz, nach der Ablehnung des Beitritts zum EWR-Abkommen am 6. Dezember 1992, der letzte der genannten EFTA-Staaten, der sein Verhältnis zur EU noch bilateral regelt. Dabei kam die Ablehnung des EWR-Beitritts der Schweiz nur mit äußerst knapper Mehrheit zustande, da das Schweizer Volk – bei einer hohen Beteiligung von 80% – den Abschluss des EWR-Abkommens mit lediglich 50,3% Nein-Stimmen verworfen hat.[19] Eindeutiger fiel aber die Ablehnung bei der zusätzlich notwendigen Kantonsmehrheit aus, da nur 6 Kantone mit Ja, 16 aber mit Nein votierten.
Gemäß einer repräsentativen Umfrage zur Europapolitik, die das Forschungsinstitut GfS Bern 2023 durchgeführt hat, sprechen sich – seit der militärischen Intervention Russlands in die Ukraine – nunmehr aber mehr Stimmberechtigte als zuvor für einen Beitritt der Schweiz zum EWR aus (60 Prozent).[20]
Die „Bilateralen I“
Nach der Ablehnung des EWR-Abkommens durch Volk und Stände im Dezember 1992, suchte die Schweiz ihre Nichtteilnahme am EWR durch bilaterale Verhandlungen mit der EU zu kompensieren, um damit ihre drohende Isolierung zu verhindern. Die Ende 1994 aufgenommenen Verhandlungen kamen erst knapp fünf Jahre später, nämlich am 21. Juni 1999, zu einem erfolgreichen Abschluss, im Rahmen dessen die folgenden sieben bilateralen Abkommen unterzeichnet werden konnten, die vordringlich als Liberalisierungs- und Marktöffnungsabkommen anzusehen sind:[21]
- Personenfreizügigkeit[22]
- Abbau technischer Handelshemmnisse[23]
- Reziproker Zugang zu öffentlichen Aufträgen[24]
- Handel mit landwirtschaftlichen Erzeugnissen[25]
- Forschung[26]
- Landverkehr[27]
- Luftverkehr.[28]
Diese sogenannten „Bilateralen I“[29] sind zwar rechtlich voneinander unabhängige Abkommen, die allerdings durch eine sogenannte „Guillotine-Klausel“[30] dergestalt miteinander verbunden sind, dass die Kündigung eines einzigen Abkommens durch die Schweiz zugleich auch alle anderen sechs Abkommen beenden würde. Die „Bilateralen I“ werden von „Gemischten Ausschüssen“ verwaltet, die paritätisch beschickt werden und ihre Beschlüsse mit Einstimmigkeit fassen.
In der Folge wurden die „Bilateralen I“ am 21. Mai 2000 in einem Referendum durch das Schweizer Volk mit großer Mehrheit (67,2%) angenommen und am 1. Juni 2002 in Kraft gesetzt.
Die „Bilateralen II“
In einer eigenen „Gemeinsamen Erklärung“, die den „Bilateralen I“ angefügt wurde, bekräftigten die beiden Vertragspartner ihre Absicht, nicht nur über die „left overs“ der „Bilateralen I“, sondern auch über weitere Desiderata in Bälde Verhandlungen aufnehmen zu wollen.[31] Diese Verhandlungen führten in der Folge am 26. Oktober 2004 zur Unterzeichnung von weiteren neun bilateralen Abkommen, die – im Vergleich zu den „Bilateralen I“ – eher wirtschaftliche Kooperationsabkommen darstellen und in folgenden Bereichen abgeschlossen wurden:[32]
- Schengen[33]/Dublin[34]
- automatischer Informationsaustausch[35]
- Betrugsbekämpfung[36]
- Landwirtschaftliche Verarbeitungsprodukte[37]
- Umwelt[38]
- Statistik[39]
- MEDIA[40]
- Ruhegehälter pensionierter EU-Beamter[41]
- Bildung, Berufsbildung, Jugend[42].
Im Gegensatz zu den „Bilateralen I“ sind die „Bilateralen II“ rechtlich nicht – durch eine „Guillotine-Klausel“ – miteinander verbunden, und traten demgemäß auch zu unterschiedlichen Zeitpunkten in Kraft. Was die basisdemokratische Zustimmung zu den „Bilateralen II“ betrifft, so stimmte das Schweizer Volk diesen nur mehr mit 54,6% zu.
Das „Institutionelle Rahmenabkommen“ (InstA)
Anknüpfend an die Zielsetzungen der sektoriellen Abkommen der „Bilateralen I und II“ wurde versucht, die weitreichende Pflicht der Schweiz zum „autonomen Nachvollzug“ des von der EU ohne deren entscheidungserhebliche Beteiligung erlassenen Unionsrechts, vertraglich festzulegen. Gemäß neuerer Studien sind zwischen 40 und 60 Prozent des Bundesrechts direkt oder indirekt maßgeblich durch Unionsrecht beeinflusst.[43]
Da diese Pflicht nur die Binnenmarktabkommen betrifft, kann die dynamische Rechtsübernahme durchaus als ein Korrelat des Binnenmarktzugangs angesehen werden. Das Ergebnis dieser Bemühungen schlug sich im Entwurf des Rahmenabkommens nieder – das später in Institutionelles Abkommen Schweiz – EU (InstA) umbenannt wurde – der am 7. Dezember 2018 veröffentlicht wurde.
Seit der Veröffentlichung dieses Entwurfs wurden die einzelnen Elemente desselben intensiv diskutiert, wobei die Frage der sog. „dynamischen Rechtsübernahme“ speziell thematisiert wurde. Aber auch die Frage der Ausgestaltung der Streitbeilegung durch die Einsetzung eines Schiedsgerichts[44], das unter gewissen Voraussetzungen den EuGH anzurufen hat, wurde heftig diskutiert.[45] Besonderes Interesse erweckte dabei die Frage, ob und gegebenenfalls inwieweit die Unionsbürgerrichtlinie[46] auf der Grundlage des InstA von der Pflicht zur im Entwurf grundsätzlich vorgesehenen dynamischen Übernahme weiterentwickelten EU-Rechts erfasst ist bzw. welche rechtliche Tragweite dem InstA diesbezüglich zukommt.[47] Auch das Postulat eines neuen Auslegungsgrundsatzes in den bilateralen Beziehungen wurde in Art. 4 InstA („Grundsatz der einheitlichen Auslegung“) verankert.[48]
Auf seiner Sitzung am 26. Mai 2021 unterzog der Bundesrat das Resultat der Verhandlungen über das InstA einer Gesamtevaluierung, die allerdings negativ ausfiel, sodass er entschied, das InstA nicht zu unterzeichnen.[49] Vor allem beim Lohnschutz und bei der Unionsbürger-Richtlinie, die den Zugang zum Sozialstaat oder das Aufenthaltsrecht regelt, waren weiterhin substanzielle Differenzen unübersehbar.
Gleichzeitig beschloss der Bundesrat aber, die bewährte bilaterale Zusammenarbeit mit der EU konsequent weiterzuführen.
Der „Paketansatz“ – inoffiziell „Bilaterale III“ genannt
Sollte es zu einer Weiterentwicklung des Bilateralismus kommen, dann würde sich ein „Bilaterale III“-Paket anbieten, wozu bereits im August 2021 ein erster Vorschlag vorgelegt wurde.[50] Dieses Paket setzte sich aus fünf Elementen zusammen:
- Neue institutionelle Basis ohne separates Spezialabkommen
- Neue Abkommen
- Anpassung bestehender Abkommen
- Angemessene Erhöhung der Kohäsion
- Politischer und technischer Dialog.
In der Folge verabschiedete der Bundesrat am 25. Februar 2022 die Grundzüge für ein Verhandlungspaket mit der EU, an dem der frühere Staatssekretär Michael Ambühl und die FDP maßgeblich beteiligt waren. Die Sondierungsgespräche wurden im März 2022 aufgenommen und am 29. März 2023 erteilte der Bundesrat den Auftrag für die Erarbeitung von Eckwerten eines Verhandlungsmandats mit der EU. In der Folge führte die Schweiz mit der Europäischen Kommission bis Ende Oktober 2023 Sondierungsgespräche zum „Paketansatz“, deren Ergebnisse in einem technischen Dokument der beiden Delegationen, dem „Common Understanding“ vom 27. Oktober 2023[51], festgehalten wurden.
Statt eines einzelnen Abkommens mit horizontalem Charakter, das institutionelle Fragen – wie zB Rechtsübernahme, Überwachung, Streitbeilegung – regelt, soll ein ganzes Paket mit neuen konkreten Abkommen erarbeitet werden. Die bestehenden und neuen Binnenmarkt-Abkommen sollen jeweils auch Lösungen für die institutionellen Fragen in ihrem Bereich beinhalten.
Am 15. Dezember 2023 verabschiedete der Bundesrat den Entwurf eines entsprechenden Verhandlungsmandats, das folgende sieben Elemente umfasst:
- Neue Abkommen: Strom, Lebensmittelsicherheit, Gesundheit
- Gesicherte Beteiligung an EU-Programmen: Forschung, Innovation, Bildung, Jugend, Sport, Kultur usw.
- Institutionelle Elemente: dynamische Rechtsübernahme, einheitliche Auslegung der Abkommen, Überwachung, Streitbeilegung
- Vorschriften über staatliche Beihilfen im Luftverkehrs- und Landverkehrs-Abkommen sowie dem künftigen Stromabkommen
- Personenfreizügigkeit: Prinzipien und Ausnahme bezüglich Einwanderung und Lohnschutz
- Verstetigter Schweizer Beitrag: rechtsverbindlicher Mechanismus für künftige Beiträge
- Politischer Dialog: Steuerungsinstrument des bilateralen Wegs.[52]
Damit verfolgt der Bundesrat das Ziel, den bilateralen Weg langfristig zu stabilisieren und weiterzuentwickeln. Höhere Ziele setzt sich der Bundesrat dabei beim Stromabkommen, bei der Personenfreizügigkeit und den möglichen Gegenmaßnahmen der EU.[53]
Zwischen dem 15. Dezember 2023 und dem 15. Februar 2024 führte der Bundesrat eine breite Konsultation durch, bei der vor allem folgende vier Anpassungsvorschläge eingebracht wurden: die institutionellen Elemente, die Personenfreizügigkeit (Zuwanderung und Lohnschutz), der internationale Schienenpersonenverkehr und das Stromabkommen.[54]
Die „Bilateralen III“ führen in den Abschnitten 8 bis 12 des „Common Understanding“ für zwischenstaatliche Streitigkeiten – und nur dort – ein Schiedsverfahren ein, das bislang nur im Versicherungsabkommen und im Abkommen zur Erleichterung des Zollverfahrens existiert. Es wurde bisher noch nie gebraucht, da die anstehenden Lösungen in erster Linie in den Gemischten Ausschüssen erarbeitet wurden. Das Schiedsgericht entscheidet allein über die Auslegung der völkerrechtlichen Bestimmungen der „Bilateralen III“ und über die Verhältnismäßigkeit von Ausgleichsmaßnahmen. Das Bundesgericht erleidet mit dem Schiedsverfahren keinen Machtverlust. Trotz einer Reihe von kritischen Bemerkungen – vor allem im Vergleich zur Streitbeilegung in den Handelsabkommen EU-Kanada (CETA) und USA-Mexiko-Kanada (USMCA)[55] – überwiegt aber eine positive Einschätzung des Paketansatzes: „Die Bilateralen III versprechen ein faires Bündnis“.[56]
Unter dem Motto: „Das proeuropäische Lager geht in die Offensive“ lancierte am 2. April 2024 eine selbsternannte Europa-Allianz um die Grünen und die Operation Libero die „Europa-Initiative“, die die Teilnahme der Schweiz an der europäischen Integration in der Bundesverfassung festschreiben will und deren Kernsatz lautet: „Der Bund beteiligt sich aktiv an der europäischen Integration“. Die genaue Bedeutung dieser Zielsetzung blieb aber im Dunkeln, vor allem hinsichtlich der Frage, ob sich eine solche Vorgabe ohne Beitritt zur EU oder zumindest zum EWR überhaupt glaubwürdig umsetzen ließe.[57] Einen Tag später reichte die SVP ihre „Nachhaltigkeitsinitiative“ ein, die sich vor allem gegen die Personenfreizügigkeit richtet, diese aber nicht sofort infrage stellt, sondern erst dann, sobald die Einwohnerschaft der Schweiz auf 10 Mio. ansteigt.[58] Die „Europa-Initiative“ kann aber erst dann in das Parlament kommen, wenn die Initianten – neben den Grünen und der Operation Libero sind dies vor allem Studentenverbände, Kulturschaffende, Berufsorchester, die Jungen Grünen und die Europäische Bewegung Schweiz – die notwendigen 100.000 Unterschriften zusammenbringen, wozu sie bis Oktober 2025 Zeit haben.
Die Verhandlungen über den Abschluss eines „Paketabkommens“ wurden am 18. März 2024, auf der Basis des neuen Mandates des Bundesrates vom 8. März, aufgenommen[59]. Es sind dies die ersten Verhandlungen seit dem gescheiterten InstA-Abkommen im Mai 2021. Das Mandat umfasst vor allem die von der Schweiz bis dato abgelehnte dynamische Anpassung des „Paket“-Abkommens an die jeweilige unionsrechtliche Fortentwicklung sowie die Frage der Streitschlichtung, bei der die EU nach wie vor davon ausgeht, dass über die Auslegung der dabei erfassten EU-Bestimmungen nur der EuGH zuständig sein darf. Das Bundesgericht und das Bundesverwaltungsgericht übernehmen die einschlägige EuGH-Praxis bei der Auslegung der bilateralen Abkommen konsequent und sind dabei noch nie ausdrücklich von einem EuGH-Urteil abgewichen.[60]
Was die Teilnahme der Schweiz an Programmen in den Bereichen Forschung und Innovation, allgemeine und berufliche Bildung sowie Jugend, Sport und Kultur betrifft, so steht ein Assoziationsabkommen zur Diskussion, das mindestens die folgenden sechs Programme abdeckt: Horizon Europa, Euratom-Programm für Forschung und Ausbildung, ITER, Digitales Europa, Erasmus+ und Copernicus. Der genaue Umfang der Assoziierung wird für jedes einzelne Programm festzulegen sein.
Was das Zeitfenster für den Abschluss der „Paket“-Verhandlungen betrifft, so sollte sich dieses, nach der ursprünglichen Ansicht der Kommission, günstigenfalls noch während ihrer Funktionsdauer, dh bis Mitte 2024, schließen.[61] Eine solche Terminisierung war aber mit dem Schweizer Zeitplan völlig inkompatibel, der frühestens im Oktober 2024 die Sondierungen realistischer Weise als abgeschlossen ansieht. Im „Common Understanding“ wiederum wurde vereinbart, dass die Verhandlungen möglichst schon Ende 2024 abgeschlossen werden sollen. Selbst dieser spätere Termin erscheint aber, bei der gegebenen Ausgangslage, im Grunde als illusorisch.
Um die besondere Komplexität der gegenseitigen Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU im allgemeinen bzw. der gegenständlichen Verhandlungen im speziellen zu verdeutlichen, sollen nachstehend in aller Kürze die denkmöglichen europapolitischen Optionen der Schweiz dargestellt werden, wobei es sich bei diesen aber nur um idealtypische Formen handelt, die zum Teil durchaus miteinander kombiniert werden können.
Integrationspolitische Alternativen der Schweiz[62]
– Fortführung des Bilateralismus: Nach einer Reihe positiver Referenden ist die Europapolitik der Schweiz durch das Schweizer Volk (basisdemokratisch) in einer Form legitimiert, wie in keinem einzigen Land der EU. Erstmals stimmten am 3. Dezember 1972 alle Kantone und das Schweizer Volk mit 72,5% für den Abschluss des Freihandelsabkommens Schweiz – EWG. Im Mai 2000 stimmte das Schweizer Volk mit über 67% den „Bilateralen I“ und im Juni 2005 mit knapp 55% dem Beitritt der Schweiz zu den Abkommen von Schengen (1985/1990) und Dublin (1990) zu. Gut drei Monate später ging im September 2005 das Referendum über die Ausdehnung der Personenfreizügigkeit auf die 2004 der EU beigetretenen 10 neuen Mitgliedstaaten mit 56% ebenfalls positiv aus und im November 2006 genehmigte das Schweizer Volk mit über 53% die Zahlung der „Kohäsionsmilliarde“ an die zehn neuen Mitgliedstaaten der EU.[63]
Die Fortführung der Bilateralismus kann ohne den Abschluss neuer Abkommen oder mit dem Abschluss weiterer Abkommen erfolgen. Nach dem Abschluss der „Bilateralen II“ im Oktober 2004 wurden eine Reihe von Verhandlungsdossiers eröffnet – in den Bereichen Energie, Landwirtschaft, Produktsicherheit, Lebensmittelsicherheit, öffentliche Gesundheit, Chemikalienregulierung (ECHA, REACH/CLP), globale/regionale GNSS-Satellitennavigationssysteme (Galileo/EGNOS), Emissionshandelssystem (ETS), administrative Vereinbarung mit der Europäischen Verteidigungsagentur (EVA), Zusammenarbeit zwischen Heilmittelbehörden (EMA), Zusammenarbeit zwischen Wettbewerbsbehörden etc. – die in den laufenden Verhandlungen zu berücksichtigen sind.
– Rahmenabkommen als „horizontale“ Lösung: Neben dem Abschluss eines Rahmen- oder Dachabkommens[64] könnte es auch zu einer Reduktion der „Gemischten Ausschüsse“ auf einen einzigen „Gemischten Ausschuss“ kommen. Damit würde aber, nach der Ansicht des Schweizer Integrationsexperten, Carl Baudenbacher, „die Büchse der Pandora“ geöffnet.[65] So könnte ein Rahmenabkommen eine umfassende Dynamisierung der bilateralen Verträge zur Folge haben oder auch die „Guillotine-Klausel“ gesamthaft, dh auch für die Abkommen der „Bilateralen II“ vorsehen, für die sie bisher ja nicht gegolten hat. Die Idee eines einzigen „Gemischten Ausschusses“ wiederum wäre nur eine vermeintliche organisatorische Vereinfachung, da die Komplexität der jeweiligen bilateralen Verträge in einem einzigen „Gemischten Ausschuss“ nicht ordnungsgemäß abgehandelt werden könnte, sondern dazu führen müsste, dass die bestehenden 27 „Gemischten Ausschüsse“[66] lediglich in Unterausschüsse des einzigen „Gemischten Ausschusses“ umgewandelt werden würden.[67]
– Assoziierung: Was die Variante einer multilateralen Assoziierung (EWR, EWR II, EWR „light“ etc.) betrifft, so hat die Schweiz Ende 1992 einen Beitritt zum EWR bereits einmal abgelehnt. Trotzdem rät Carl Baudenbacher der Schweiz, „einen zweiten EWR-Anlauf zu wagen“.[68] Ein Beitritt der Schweiz zu einem „Europäischen Wirtschaftsraum plus (EWR II)“, der im Zuge der Erweiterungsstrategie der Kommission[69] vom Europäischen Parlament ventiliert wurde, würde für die Schweiz die Möglichkeit eröffnen, sich in unterschiedlicher Intensität – iSe „variablen Geometrie“ – mit der EU zu verbinden. Ein EWR „light“ wiederum würde es der Schweiz erlauben, sich gegebenenfalls der EWR-Institutionen – vor allem des EFTA-Gerichtshofes im EWR – zu bedienen.
Was hingegen die Variante einer bilateralen Assoziierung der Schweiz mit der EU, auf der Basis des Art. 217 AEUV, betrifft, so würde damit ein eigenes Assoziationsrecht „sui generis“ geschaffen werden, das in paritätisch zusammengesetzten Assoziationsorganen erzeugt werden würde. Dass die EU – neben dem multilateralen EWR – auch einen solchen bilateralen Assoziationsvertrag zulassen würde, erscheint aber nahezu ausgeschlossen.
– Zollunion: In einer Zollunion mit der EU müsste die Schweiz im Außenverhältnis gegenüber Drittstaaten den EU-Außenzoll übernehmen. Sie würde damit ihre Autonomie in der Außenwirtschaftspolitik verlieren und keine präferentiellen Abkommen mit dritten Staaten und Staatengruppen mehr abschließen können.
– Beitritt zu Agenturen der EU: Neben einem Beitritt zur EU an sich, muss aber auch ein solcher bloß zu deren dezentralisierten Einrichtungen, wie zB den „Europäischen Agenturen“ – die sich sowohl in Exekutiv-, als auch Regulierungs-Agenturen einteilen lassen[70] – in Erwägung gezogen werden. Während eine formelle Teilnahme an den Regulierungs-Agenturen, wie zB der Europäischen Umweltagentur (EUA), der Europäischen Agentur für Flugsicherheit (EASA), dem Harmonisierungsamt für den Binnenmarkt (HABM), dem Europäischen Polizeiamt (Europol), der Europäischen Polizeiakademie (CEPOL), der Europäischen Agentur für die operative Zusammenarbeit an den Außengrenzen (FRONTEX) uam, möglich ist, und von der Schweiz bereits formalisiert wurde, so besteht in Bezug auf Exekutiv-Agenturen keine Möglichkeit einer direkten Beteiligung oder Mitwirkung der Schweiz an diesen, sondern lediglich eine indirekte, nämlich über Programmabkommen.
– Beitritt zur EU: Die Schweiz hinterlegte am 26. Mai 1992 ein Beitrittsgesuch zur EU, das – seit dem negativen Referendum zum EWR – am 6. Dezember 1992, zwar sistiert, aber nicht zurückgenommen wurde. Im Außenpolitischen Bericht des Bundesrates vom 2. Dezember 1994 bleibt für den Schweizerischen Bundesrat „der Beitritt zur Europäischen Union das strategische Ziel der Integrationspolitik“.[71] Nur als Interimslösung wird vom Bundesrat in der Folge, ab 1994, der bilaterale Weg beschritten, der Ende 1998 in den erfolgreichen Abschluss der sieben „Bilateralen I“ münden sollte.
Zwischenzeitlich engagierte sich die SVP, unter ihrem Chef Christoph Blocher, die bei den Wahlen vom Oktober 1999 wählerstärkste Partei geworden ist, massiv gegen einen EU-Beitritt der Schweiz, was auch zur massiven Verwerfung der Volksinitiative „Ja zu Europa“[72] – die die sofortige Aufnahme von Beitrittsverhandlungen erzwingen wollte – am 4. März 2001, führte. Nach dem Abschluss der Verhandlungen zu den „Bilateralen II“ im Mai 2004 beginnt sich der bilaterale Weg zum „Königsweg“ zu entwickeln und auf der Europa-Klausurtagung des Bundesrates am 26. Oktober 2005 wurde das sistierte Beitrittsgesuch von 1992 zwar nicht zurückgezogen, der Beitritt der Schweiz zur EU aber zukünftig nur mehr als „längerfristige Option“ betrachtet.[73]
Es sollte in der Folge aber noch fast ein Vierteljahrhundert – dh bis Ende Juli 2016 (!) – dauern, bis die drei Beitrittsgesuche der Schweiz zu den EG (EGKS, EWG, EAG) formell zurückgenommen wurden. Wenngleich sich in der Zwischenzeit sowohl in der Schweiz, als auch in der Fortentwicklung der drei EG zur Europäischen Union (EU) grundlegende Veränderungen ereignet haben, stellte sich in diesem Zusammenhang die interessante Frage, ob die Gesuche dadurch tatsächlich „obsolet“ geworden sind, oder formell nach wie vor bestanden, sodass sie offiziell zurückgenommen werden konnten bzw. mussten. Regierungsamtlich existiert dazu keine offizielle Stellungnahme, ebenso wie auch einschlägige literarische Äußerungen fehlen.[74]
Schlussbetrachtungen
Die EU drängt seit über zehn Jahren auf eine neue institutionelle Regelung, die die dynamische Rechtsübernahmepflicht und eine effektive Streitbeilegung umfasst. Sie ist daher nicht mehr bereit, die bestehenden 120 bilateralen Verträge jeweils zu aktualisieren und den dazu notwenigen enormen administrativen Aufwand in den jeweiligen „Gemischten Ausschüssen“ zu perpetuieren. Eine neue institutionelle Regelung muss daher Bestandteil des nächsten Verhandlungspakets sein.
In einem „Bilaterale III“-Paket könnte es auch dazu kommen, dass die EU die Gelegenheit nützt, um einige Materien in den bestehenden Abkommen zu diskutieren, wie zB die sog. „Acht-Tage-Regel“ sowie eine Modernisierung des Freihandelsabkommens aus 1972. Zuletzt könnten die beiden „Paket-Parteien“ auch daran interessiert sein, einen regelmäßigen Dialog auf politischer und technischer Ebene zu institutionalisieren.
Da die Schweiz weder der EU noch dem EWR beitreten will, möchte sie unbedingt den bilateralen Weg fortsetzen, den sie vor 25 Jahren eingeschlagen hat. Der Schweizer Sonderweg ist allerdings gefährdet, da ihn die EU nur dann fortführen will, wenn die Schweiz zu einer weiteren Annäherung bereit ist. Sie müsste sich verpflichten, neues EU-Recht in den betroffenen Abkommen „dynamisch“ zu übernehmen. Das Schweizer Parlament oder das Volk könnte dies zwar weiterhin ablehnen, die EU dürfte in diesem Fall aber verhältnismäßige Gegenmaßnahmen ergreifen. In sensiblen Bereichen, wie zB der Zuwanderung, verlangt die Schweiz aber Ausnahmen und Schutzklauseln.
Gegenwärtig verweigert Brüssel unter anderem die Aktualisierung bestehender Abkommen und schränkt zB die Teilnahme der Schweizer Hochschulen am Forschungsprogramm Horizon sowie am Austauschprogramm Erasmus ein. Ebenso verringert sie die Zusammenarbeit beim Stromnetz.
Neben der dynamischen Rechtsübernahme bildet aber auch die Streitbeilegung einen wichtigen Streitpunkt. Dabei wird die Einsetzung eines Schiedsgerichts, das unter gewissen Voraussetzungen – wenn es beim Streit über ein Binnenmarktabkommen um EU-Recht geht[75] – den EuGH für eine verbindliche Auslegung anzurufen hat, heftig diskutiert.
Innenpolitisch lehnt die SVP, unter maßgeblicher Instrumentalisierung durch Christoph Blocher, das „Paket“ kategorisch ab. Die Gewerkschaften wiederum lehnen einzelne Teile ab und verlangen weitreichende Kompensationen im Inland. SP, FDP und Mitte unterstützen das Vorgehen im Prinzip, sind jedoch gespalten und werden sich erst festlegen, wenn alle Details klar auf dem Tisch lie
[1] Hummer, W. Die Assoziation der Schweiz mit der EWG unter völkerrechtlichen und ökonomischen Aspekten – unter besonderer Berücksichtigung des Agrarsektors, Diss. 1966, 278 Seiten.
[2] Baudenbacher, C. Rechtsprechung: Rechtssicherheit als Standortfaktor, in: Gentinetta/Kohler (Hrsg.), Souveränität im Härtetest, Selbstbestimmung unter neuem Vorzeichen, Avenir Suisse 2010, S. 271.
[3] Zitiert nach Tribelhorn, M. Die Schweiz und Europa – wie der Bundesrat einen der grössten taktischen Fehler seiner Geschichte beging, nzz.ch, vom 1. Januar 2023.
[4] Vgl. Sprecher, F. Rechtsvergleichung bei Übernahme von Unionsrecht, Journal für Rechtspolitik 21 (2013), S. 52 ff.
[5] Oesch, M. – Campi, D., Der Beitritt der Schweiz zur Europäischen Union (2022), S. V.
[6] Presseerklärung von Präsidentin von der Leyen mit Schweizer Bundespräsidentin Amherd, vom 18. März 2024, S. 1.
[7] EDA/DEA, Institutionelles Abkommen Schweiz-EU: Das Wichtigste in Kürze, vom 7. Dezember 2018, S. 1.
[8] Vgl. Hummer, W. Die Schweiz am integrationspolitischen Scheideweg – Neuer Bilateralismus, Rahmenabkommen, EWR II oder EU-Beitritt?, in: Schwind/Hoyer/Ofner/Lengauer (Hrsg.), Festschrift 50 Jahre ZfRV (2013), S. 71 ff.
[9] Pressemitteilung der Europäischen Kommission, EU und Schweiz: Verhandlungen zur Vertiefung der Beziehungen, vom 18. März 2024.
[10] Vgl. Hummer, W. Die Ablehnung der Schweizer Volksinitiative „Für eine massvolle Zuwanderung (Begrenzungsinitiative)“, in: EuZ 2/2021, S. 42.
[11] Bericht des Bundesrates über die Evaluation der schweizerischen Europapolitik (10.086) vom 17. September 2010, S. 7265, Punkt 1.3.3.1.
[12] Schweiz und EU verhandeln über neues Abkommen, zdf.de, vom 18. März 2024.
[13] Ende der Eiszeit: Brüssel und Bern reden wieder miteinander, Die Presse, vom 19. März 2024, S. 5.
[14] Vgl. Schäfer, F. Cassis setzt sich durch – der Bundesrat definiert die Eckwerte für neue Verhandlungen mit der EU, nzz.ch, vom 21. Juni 2023.
[15] Vgl. Schäfer, F. Kommt es zum Eklat im EU-Dossier? „Wir verlangen eine Aussprache mit dem Bundesrat“ – die Gewerkschaften drohen, den Tisch zu verlassen, nzz.ch vom 18. März 2024.
[16] Foppa, D. Verhandlungen mit der EU: Mehr schöpferische Phantasie bitte!, Kommentar vom 23. März 2024.
[17] Richtlinie 2014/67/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 15. Mai 2014 (ABl. 2014, L 159, S. 11 ff.).
[18] Vgl. Friedli, D. Start zu neuen bilateralen Verhandlungen: Was die EU von der Schweiz verlangt, setzen gewisse Mitgliedsländer selber nicht um, nzz.ch, vom 23. März 2024.
[19] Gafafer, T. 30 Jahre nach dem EWR-Nein steht die Schweiz wieder am Scheideweg, nzz.ch, vom 6. Dezember 2022.
[20] Cassidy, A. Die Schweiz kuschelt mit Europa, nzz.ch, vom 25. März 2023, S. 1.
[21] BBl 1999, 6489 ff. (ABl. 2002, L 114, S. 6 ff.).
[22] SR 0.142.112.681.
[23] SR 0.946.526.81.
[24] SR 0.172.052.68.
[25] SR 0.916.026.81.
[26] SR 0.424.11.
[27] SR 0.740.72.
[28] SR 0.748.127.192.68.
[29] Text und Botschaft vom 23. Juni 1999 zur Genehmigung der sektoriellen Abkommen zwischen der Schweiz und der EG („Botschaft Bilaterale I“) in: BBl 1999, S. 6489 ff.
[30] Art. 25 Abs. 4 Personenfreizügigkeits-Abkommen (Fn. 22).
[31] Vgl. Hummer, W. Die Schweiz und die EU, Wiener Zeitung vom 21. Juni 2006, S. 11.
[32] BBl. 2004, S. 5965 ff.
[33] SR 0.360.268.1; SR 0.360.268.11.
[34] SR 0.142.392.68.
[35] SR 0.641.926.81.
[36] SR 0.351.926.81.
[37] SR 0.632.401.23.
[38] SR 0.814.092.681.
[39] SR 0.431.026.81.
[40] SR 0.784.405.226.8.
[41] SR 0.672.926.81.
[42] ex SR 0.402.268.1.
[43] Oesch/Campi, Der Beitritt der Schweiz zur Europäischen Union (Fn. 5); Gafafer, T. „Die Schweiz hat die Rechtsetzung in relevanten Bereichen faktisch an die EU delegiert“, nzz.ch, vom 29. Dezember 2022.
[44] Gem. Art. 9 und 10 InstA sowie Protokoll 3 InstA; vgl. Cottier, Th. Der Rechtsschutz im Rahmenabkommen Schweiz – EU, in: Epiney/Hehemann/Zlatescu (Hrsg.), Schweizerisches Jahrbuch für Europarecht 2018/2019 (2019), S. 359 ff.
[45] Vgl. Ambühl, M. – Scherer, D. Bilaterale III (2022), S. C4 ff.
[46] Richtlinie 2004/38 über das Recht der Unionsbürger und ihrer Familienangehörigen, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten frei zu bewegen und aufzuhalten (ABl. 2004, L 158, S. 77).
[47] Vgl. Epiney, A. Die dynamische Rechtsübernahme im Entwurf des Institutionellen Abkommens, EUZ 1/2021, S. 4 ff.
[48] Vgl. Vischer, B. Einheitliche Auslegung im bilateralen Recht, EIZ Standpunkte Nr. 6 (2023), S. F1 ff.
[49] Schweizerische Europapolitik, Institutionelles Abkommen (bis 2021); https://www.eda.admin.ch/europa/de/home/bilateraler-weg/ueberblick/institutionelles-abkommen.html; Tschäni, H., Schweiz – EU: Teilnahme am EU-Binnenmarkt oder ein umfassendes Freihandelsabkommen?, Standpunkte 4/2022, S. D 19.
[50] Ambühl/Scherer, Bilaterale III (Fn. 45).
[51] 20231215-common-understanding_EN.pdf.; für eine umfassende Kritik daran siehe SVP, Was die EU will und die Folgen für die Schweiz, März 2024.
[52] Schweizerische Europapolitik, Paketansatz; https://www.eda.admin.ch/europa/de/home/bilateraler-weg/weiterentwicklung-bilateraler-weg/paketansatz.html;
[53] Schäfer, F. Schweiz – EU: Die Verhandlungen können beginnen, der Bundesrat will bei der Zuwanderung nachbessern, nzz.ch, vom 8. März 2024.
[54] Bundesrat, Bericht über die Ergebnisse der Konsultation zum Entwurf eines Verhandlungsmandats zwischen der Schweiz und der Europäischen Union über die Stabilisierung und Weiterentwicklung ihrer Beziehungen, Bern, den 8. März 2024, S. 14 f.
[55] Vgl. Senti, R. Das EU-Verhandlungspaket und die Debatte über die Streitschlichtung, nzz.ch, vom 4. April 2024.
[56] Cottier, T. Die Bilateralen III sind ein faires Bündnis, kein „Kolonialvertrag“, nzz.ch, vom 15. Februar 2024.
[57] Schäfer, F. Die Europa-Initiative ist da – viel später als angekündigt und ohne grossen Rückhalt, nzz.ch, vom 3. April 2024.
[58] Schäfer, F. Die Euro-Turbos werden das Paket mit der EU nicht retten – die SVP vielleicht schon, nzz.ch, vom 3. April 2024.
[59] Europäische Union und Schweiz nehmen Verhandlungen zur Vertiefung der Beziehungen auf; IP/24/1508, vom 18. März 2024.
[60] Vgl. Oesch, M. Der EuGH und die Schweiz (2023), S. 179.
[61] Gafafer, T. EU-Vizepräsident Sefcovic will Verhandlungen mit der Schweiz bis 2024 abschliessen, vom 15. März 2023; vgl. Gafafer, T. Eine Lösung mit der EU ist in Griffweite, doch beim EuGH bleibt diese hart, nzz.ch, vom 23. Feber 2023.
[62] Vgl. Hummer, W. Integrationspolitische Alternativen der Schweiz, EuZ 6/2012, S. 128 ff.
[63] Vgl. Hummer, Die Schweiz am integrationspolitischen Scheideweg (Fn. 8).
[64] Vgl. dazu den Außenpolitischen Bericht des Bundesrates vom 2. September 2009, BBl 2009, S. 6327.
[65] Baudenbacher, Rechtsprechung: Rechtssicherheit als Standortfaktor (Fn. 2), S. 267.
[66] Europäisches Parlament, Fachabteilung A: Wirtschafts- und Wissenschaftspolitik (Hrsg.), Binnenmarkt jenseits der EU-Grenzen: EWR und Schweiz (12010), S. 10; PE 429.993.
[67] Regierungsrat des Kantons Zürich (Hrsg.), Zürich und Europa (2006), S. 190 f. Fn. 39.
[68] Baudenbacher, Rechtsprechung: Rechtssicherheit als Standortfaktor (Fn. 2), S. 272 f.; vgl. Klöti, U. – Ruloff, D. Verhaltene Chance für den EWR festgestellt, NZZ vom 24. September 1996, S. 18; Meier, A. – Buholzer, R. Denkpause, EWR II oder EU-Beitritt?, NZZ vom 5./6. April 1997, S. 15.
[69] Entschließung des EP vom 16. März 2006 über das Erweiterungs-Strategiedokument 2005 der Kommission (Bericht: Elmar Brok) (A6-002572006).
[70] Vgl. dazu Hummer, W. Von der „Agentur“ zum „Interinstitutionellen Amt“, in: Hammer/Somek/Stelzer/Weichselbaum (Hrsg.), Demokratie und sozialer Rechtsstaat in Europa, FS für Theo Öhlinger (2004), S. 92 ff.
[71] Bundesrat, Außenpolitischer Bericht 1994, AdG S. 38577.
[73] Schweizerischer Bundesrat, Europabericht 2006, vom 28. Juni 2006; BBl 2006, S. 6982.
[74] Siehe dazu Hummer, W. Die formelle Zurückziehung der Schweizer Beitrittsgesuche zu den Europäischen Gemeinschaften – notwendig oder überflüssig? in: Ziegerhofer/Ferz/Polaschek (Hrsg.), FS Pichler 2017, S. 215 ff.
[75] Gafafer, T. Bilaterale III, Rahmenabkommen 2.0 oder Kolonialvertrag?, nzz.ch, vom 20. Jänner 2024.