Bei den EU-Vertragsverletzungsverfahren liegt Österreich im oberen Mittelfeld. Strafen zahlen musste es aber noch nie.
Was haben Abfall, Luftverschmutzung, Eisenbahnwesen, Haftbefehle und Verbandsklagen gemeinsam? In all diesen Bereichen hat Österreich im vergangenen Jahr Vorgaben der EU nicht erfüllt und dafür Rüffel kassiert. Mitunter wurden sogar Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet.
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Das sperrige Wort steht für einen Mechanismus, mit dem die EU ihre Mitglieder zur korrekten Umsetzung gemeinsamer Regeln zwingt, und der zum europäischen Recht dazugehört wie die Sterne zur EU-Fahne. Denn jeder EU-Staat hat dutzende offene Vertragsverletzungsverfahren. Rund fünfzig laufen derzeit gegen Österreich. Damit liegt es im oberen Mittelfeld. Mehr als tausend Fälle sind in knapp dreißig Jahren EU-Mitgliedschaft zusammengekommen. „Man hat in Österreich also durchaus Erfahrung damit“, meint Wolfgang Bogensberger, der Leiter der EU-Vertretung in Österreich. Aktueller Spitzenreiter bei den EU-Vertragsverletzungsverfahren ist Spanien mit 90 laufenden Verfahren, gefolgt von Belgien und Polen mit je 84. Selbst die mit 1. Februar 2020 ausgetretenen Briten haben immer noch 17 offene EU-Baustellen.
Wenn ein Bundesland säumig ist, trifft das den ganzen Staat
Freilich ist Vertragsverletzungsverfahren nicht gleich Vertragsverletzungsverfahren. Im Vergleich zu einigen, die gegen Polen oder Ungarn wegen Verstößen gegen die Rechtsstaatlichkeit geführt wurden und werden, sind Österreichs Fehltritte in vielen Fällen harmlos. Oft geht es bloß darum, dass eine bestimmte EU-Richtlinie nicht rechtzeitig, unvollständig oder falsch umgesetzt wurde. Und nicht selten hängt es an einem einzelnen Bundesland – die EU macht hier aber keinen Unterschied, erklärt der Vertretungsleiter: „Für uns spricht ein Staat mit einer Stimme.“ Wenn also eine untere Ebene säumig ist, dann ist aus EU-Sicht der gesamte Staat säumig; denn es ist Sache der internen Organisationsstruktur eines Staates, dafür zu sorgen, dass extern eingegangene Verpflichtungen intern vollständig umgesetzt werden, stellt Bogensberger klar – unabhängig davon, wie der innerstaatliche Aufbau ausgestaltet ist.
Der Föderalismus und seine Komplexität dürften auch der Grund sein, warum Belgien zu den Ländern mit den meisten Vertragsverletzungsverfahren gehört. Denn seit der Dezentralisierung im Jahr 1993 sind die belgischen Verwaltungsstrukturen weniger klar als zuvor im Zentralstaat. Die europäischen Musterschüler sind hingegen die Dänen. „Die verhandeln meist hart im Vorfeld, erfüllen dafür dann das Beschlossene vorbildlich“, stellt Bogensberger fest. Vertragsverletzungsverfahren sind jedenfalls nichts Außergewöhnliches. „Damit haben wir als EU-Kommission umzugehen gelernt.“
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Nicht selten fassen mehrere EU-Staaten dasselbe Vertragsverletzungsverfahren aus. Zum Beispiel waren beim neuen EU-Gesetz zum Schutz von Whistleblowern gleich 24 Mitgliedstaaten säumig, und bei einer Richtlinie zum Opferschutz waren es sogar 26 Mitgliedstaaten. Offenbar war da die innerstaatliche Umsetzung besonders schwierig. Wer also bei der Umsetzung des Europarechts der EU-Ebene eine träge Bürokratie vorwirft, sollte bedenken: Es liegt oft an den Nationalstaaten.
Fünf Gründe für Vertragsverletzungsverfahren
Für die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahren gegen einen EU-Staat gibt es fünf Gründe:
Ein Staat setzt EU Gesetze gar nicht um.
Ein Staat setzt sie nicht vollständig um.
Ein Staat setzt sie nicht korrekt um, also anders als gefordert.
Ein Staat setzt sie zwar auf dem Papier korrekt um, wendet sie aber in der Praxis nicht korrekt an.
Ein Staat verstößt gegen EU-Vertragsprinzipien.
Im ersten Fall wird von der EU-Kommission fast automatisch ein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet, erläutert Bogensberger. „Da gibt es dann unterschiedliche Erklärungen: Es war nicht so einfach, der Föderalismus macht es schwierig, unsere innerstaatlichen Strukturen sind kompliziert, wir hatten Neuwahlen, was auch immer. Die EU-Kommission weist dann darauf hin, dass vieles davon schon im Vorfeld bekannt war. Aber sie versucht, gemeinsam mit dem Mitgliedstaat eine Lösung zu finden, um das Gesetzesvorhaben zu einem guten Ende zu bringen.“ Das Vertragsverletzungsverfahren ist also nicht ein Strafverfahren mit dem Ziel, Sanktionen zu verhängen, sondern ein Prozess, der dabei helfen soll, innerstaatliche Hindernisse zu überwinden, um einen vertragskonformen Zustand in allen EU-Mitgliedstaaten herzustellen.
Das Ziel sind nicht Sanktionen, sondern der vertragskonforme Zustand.Wolfgang Bogensberger, Leiter der EU-Vertretung in Österreich
„Was die EU von allen anderen übernationalen Organisationen unterscheidet, ist, dass wir nicht nur ein Klub sind, der sich Regeln selbst macht und dann bloß hofft, dass sich alle daran halten, sondern dass wir einen verbindlichen Mechanismus haben, der wirksam dafür sorgt, dass diese Regeln auch tatsächlich eingehalten werden.“ Insofern ist das Vertragsverletzungsverfahren, das gegen einen Staat eingeleitet wird, von den anderen 26 Staaten gern gesehen, weil gleiches Recht für alle gelten muss. „Es ist nur ein bisschen schwieriger, wenn man selbst davon betroffen ist. Aber das ist Teil des europäischen Wunders, dass die EU-Kommission darauf drängt, dass die Gesetzgebung nicht nur diskutiert und beschlossen, sondern auch umgesetzt wird und in Estland dieselbe Rechtslage herrscht wie in Portugal und in Italien dieselbe wie in Dänemark.“
Ein dreistufiger Prozess
Ein Vertragsverletzungsverfahren läuft in drei Phasen ab:
Hat die EU-Kommission einen Mitgliedstaat vergeblich auf eine Rechtsverletzung aufmerksam gemacht, wird ein Vorverfahren eingeleitet: In einem Aufforderungsschreiben wird der betreffende Staat zu einer Stellungnahme aufgefordert.
Nützt dies nichts, folgt eine mit Gründen versehene Stellungnahme, in der die EU-Kommission den Staat klar zur Beseitigung des Verstoßes auffordert.
Der mögliche letzte Schritt ist eine Klage vor dem Europäischen Gerichtshof (EuGH), der den Staat seinerseits zur Mängelbeseitigung verurteilt und bei Nichtbefolgung als letztes Mittel Strafzahlungen verhängt.
Während Polen schon Zwangsgeld leisten musste und EU-Zahlungen an Ungarn ausgesetzt wurden – zwar nicht aufgrund eines Vertragsverletzungsverfahrens, aber aufgrund eines weiteren EU-Instruments, des Konditionalitätsmechanismus, einer Verordnung zum Schutz des EU-Haushalts, die Sanktionen bei Verstößen gegen die Rechtsstaatlichkeit vorsieht – hat Österreich bisher jedes Mal Strafzahlungen vermeiden können. Überhaupt sind Sanktionen sehr selten.
Ein Vertragsverletzungsverfahren ist für keinen Staat angenehm.Wolfgang Bogensberger
Heißt das, dass dieses Instrument letztlich zahnlos ist? Nein, ist Bogensberger überzeugt. „Im Gegenteil hat es an sich eine generalpräventive Wirkung. Ein Vertragsverletzungsverfahren ist für keinen Staat angenehm, denn es wird in der Öffentlichkeit meist stark thematisiert. Das vermeiden Mitgliedstaaten lieber.“ Wird ein Mitgliedstaat vom Europäischen Gerichtshof in Luxemburg verurteilt und hält er sich in der Folge nicht an das Urteil, dann wird ihm in einem weiteren Verfahren meist ein Pauschalgeld als Strafe aufgebrummt, dessen Höhe von der Länge und Schwere des Rechtsverstoßes, aber auch von der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit abhängt. Daneben gibt es auch noch ein Zwangsgeld auf Tagesbasis, das für jeden Tag, den der Rechtsverstoß fortdauert, berechnet wird. „Die Strafhöhen sind so bemessen, dass sie schon wehtun, und mir ist keine Situation bekannt, in der ein Mitgliedstaat sich davon nicht hat beeindrucken lassen. Das System zur Durchsetzung des Rechts in der EU ist also durchaus mit Zähnen ausgestattet.“
Dass es selten zu Sanktionen kommt, liegt eher daran, dass die Staaten spätestens nach dem Urteil des Europäischen Gerichtshof das europäische Recht doch noch korrekt umsetzen, um die Strafzahlungen zu vermeiden. In weit mehr als 90 Prozent der Fälle kommt es aber gar nicht erst zu einer Klage vor dem Europäischen Gerichtshof, weil bereits das Vorverfahren zu einem positiven Ergebnis führt. Sobald das Ziel – das Herstellen von korrektem Recht – erreicht ist, kann die EU-Kommission das Vertragsverletzungsverfahren einstellen.
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Innenpolitik-Journalist Georg Renner über Österreichs Politiklandschaft.
Infos und Quellen
Gesprächspartner:innen
Wolfgang Bogensberger, Leiter der Vertretung der EU-Kommission in Wien
Sabine Berger, Sprecherin der EU-Kommission in Wien
Daten und Fakten
Mehr als tausend EU-Vertragsverletzungsverfahren haben Österreich seit dem EU-Beitritt 1995 betroffen. Zuletzt erhielt es im April ein Aufforderungsschreiben – dies ist der erste Schritt im Verfahren –, weil es die EU-Richtlinie über Umweltverträglichkeitsprüfungen nicht ordnungsgemäß in nationales Recht umgesetzt hatte. Das österreichische Recht sieht nämlich nicht für alle Projekte, die voraussichtlich erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben werden, eine Prüfung vor. Außerdem stehen die Definitionen für einige Projekte (Feriendörfer und Hotelkomplexe außerhalb von städtischen Gebieten, Änderungen oder Erweiterungen von Projekten) nicht im Einklang mit der UVP-Richtlinie. Ein ergänzendes Aufforderungsschreiben richtete die EU-Kommission zudem an Österreich, weil die Habitat-Richtlinie und die Vogelschutzrichtlinie im Nationalpark Hohe Tauern in Salzburg noch nicht ordnungsgemäß umgesetzt waren. Ein erstes Schreiben war bereits im Mai 2023 übermittelt worden, also ein Jahr zuvor. Österreich bekam in beiden Fällen zwei Monate Zeit, um zu antworten und auf die von der Kommission vorgebrachten Beanstandungen zu reagieren. Andernfalls würde der zweite Schritt des Vertragsverletzungsverfahrens, eine mit Gründen versehenen Stellungnahme, folgen.
Für Schlagzeilen sorgte im Dezember 2023 die Einleitung eines Vertragsverletzungsverfahrens gegen Österreich, weil es damals noch keinen Entwurf des Nationalen Energie- und Klimaplans für den Zeitraum bis 2030 übermittelt hatte – dies hätte bis Ende Juni geschehen sollen. Auch bei der EU-Richtlinie zu fairen und transparenten Vorschriften für Saisonarbeitskräfte hatte Österreich noch nicht alle Punkte ordnungsgemäß umgesetzt. Ein weiteres Verfahren, zu dem damals bereits der zweite Schritt, eine begründete Stellungnahme, folgte, betraf im Dezember 2023 die mangelnde Umsetzung der Neufassung der Trinkwasserrichtlinie. Österreich hätte den Bestimmungen für aktualisierte Wasserqualitätsstandards zu einem besseren Schutz der menschlichen Gesundheit in Bezug auf endokrine Disruptoren und Mikroplastik sowie Trinkwasserverluste im Zuge der Verteilung (in der EU gehen derzeit 23 Prozent dabei verloren) bereits am 12. Jänner 2023 nachkommen müssen.
Bis zum EuGH-Urteil ging das Vertragsverletzungsverfahren wegen der Indexierung der Familienbeihilfe im Juni 2022. Der Europäische Gerichtshof stellte fest, dass die umstrittene Anpassung der Leistungen für im Ausland lebende Kinder diskriminierend war und dem EU-Recht widersprach. Österreich kam dem Urteil nach, hob die Indexierung auf und entging somit einer Strafe.