Schon länger ist die Finanzverfassung dem Bundesminister der Verteidigung ein Dorn im Auge, wenn es um den aus seiner Sicht zu kleinen Wehretat geht. Wenn sich diesbezüglich nichts ändert, geht Boris Pistorius davon aus, die Bundeswehr angesichts der Bedrohung aus Russland und anderer schwelender außenpolitischer Brandherde nicht „kriegstüchtig“ machen zu können, wie sein provokantes Dauermantra lautet. Dem Tagesspiegel sagte er bereits im Januar: „Mit einer Schuldenbremse in dieser Form kommen wir nicht schadlos durch diese Krisen.“
Ebenso hart wie Pistorius’ Ansage war bisher das Nein von FDP-Finanzminister Christian Lindner und der Unionsfraktion im Bundestag, die für eine Grundgesetzänderung mit Zwei-Drittel-Mehrheit ebenfalls zustimmen müsste. Nun aber weisen ihm verfassungsjuristische Überlegungen seines Hauses in den Etatgesprächen der Regierung einen Weg, wie die Schuldenbremse im Namen der Sicherheit umgangen werden könnte.
Kollidierende Verfassungsgüter
Auf einem dem Tagesspiegel vorliegenden Papier wird auf vier Seiten ausgeführt, dass diese „Grundsätze im Verfassungsrang kollidieren“ – und gegeneinander abgewogen werden müssen. „Die Schuldenbremse tritt“, so lautet das entsprechende Urteil der Ministeriumsjuristen, „hinter die Pflicht zu wirkfähiger Verteidigung zum Zwecke des Staats- und Grundrechtserhaltes zurück.“
Ohne äußere Sicherheit gibt es keinen Staat.
Auszug aus dem Papier zur Abwägung zwischen Schutzgebot und Finanzverfassung
Wortgewaltig wird die höhere Bedeutung der Verteidigung angesichts der gewalttätigen Weltlage begründet. „Ohne äußere Sicherheit gibt es keinen Staat“, heißt es im Papier, andernfalls drohe „Erosion, wenn nicht gar Angriff und Ende“. Um ihn, den Staat, zu verteidigen, wird eine „schutzfähige Bundeswehr als Grundvoraussetzung gesehen: „Das ist Verfassungsauftrag!“
Funktionstüchtigkeit der Bundeswehr als Pflicht
Im Detail wird dessen Vorrang aus verschiedenen Grundgesetzartikeln und Urteilen abgeleitet. Da ist natürlich Artikel 87a, der die Pflicht zur Aufstellung von Streitkräften beinhaltet. Das Papier verweist zudem auf einen Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 14. Mai 2018, der klarstellt, dass nicht nur eine existierende, sondern eine „funktionstüchtige Bundeswehr“ gefordert ist.
Bezogen wird sich auch auf die Ewigkeitsgarantie im 20. Verfassungsartikel für die Demokratie als System und die individuellen Grundrechte wie den Schutz des Lebens. Zudem soll das Konzept der „wehrhaften Demokratie“ nicht nur als Hebel gegen ihre Feinde im Innern interpretiert werden – es ist der Rechtsauffassung des Verteidigungsministeriums folgend auch „nach außen gerichtet zu verstehen“. Die Hausjuristen packen das in folgende Formel: „Das Grundgesetz will sich selber verteidigen“.
Wie wenig die Kreditobergrenze, in friedlicheren Zeiten 2009 in die Verfassung aufgenommen, nach Ansicht des Ministeriums in die heutige Zeit passt, bildet den zweiten Argumentationsstrang: „Die Intensität und Art der Kriegsgefahr war bei Einführung der aktuellen Schuldenbremse NICHT Gegenstand der Betrachtungen.“ Das Argument sei damals vor allem Generationengerechtigkeit gewesen, das dem Papier zufolge jedoch „verblasst bei einer staatsgefährdenden Lage“.
Es sei zudem „nicht zu Ende“ gedacht worden, in welchen Fällen von der Regel abgewichen werden dürfe, nämlich nur bei „Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Notsituationen“, wie es in Artikel 115 heißt: „Es fehlte an der Möglichkeit von Krieg“. Beziehungsweise korrekt formuliert: an der finanziellen Möglichkeit, sich dagegen zu wappnen. Die im Grundgesetz vorgesehene Möglichkeit, im Verteidigungsfall einen Nachtragshaushalt zu verabschieden, tragen dem Papier zufolge allein schon wegen der militärischen Produktionszeiträume nicht mehr.
Ohne Verständnis in Karlsruhe geht es nicht
In diesem Zusammenhang ist auch vom „November-Urteil“ des Verfassungsgerichts die Rede. Dessen Vorgabe, Notlagen jährlich neu erklären zu müssen, rühre „aus der Vergangenheit der Regelung“, als „die völlige Abwesenheit der Vorstellung von so etwas Einschneidendem wie der Zeitwende“ vorherrschte.
Im Ergebnis fordern die Autoren des Gutachtens die „Ausnahme von Ausgaben für Verteidigung von den Schuldenregeln“ – am liebsten alle, notfalls nur den Investitionsanteil, während Kosten für Personal und Betrieb der Bundeswehr weiter angerechnet würden. Das wäre nach Ansicht der Verfasser im normalen Haushaltsgesetz möglich, „ohne eine Grundgesetzänderung durchführen zu müssen“. Dafür bedürfe es aber „einer realitätszugewandten Judikative, die in einer umfassenden Gesamtbetrachtung der Verfassungsgüter“, so schreiben sie, „Balance herstellt“.
Um nicht lange Rechtsunsicherheit zu haben oder gar eine weitere Klatsche aus Karlsruhe zu riskieren, wird eine Grundgesetzänderung dennoch als die sicherere Grundlage bezeichnet. Es wird also nun politisch darauf ankommen, wie viel juristisches Risiko Pistorius und am Ende möglicherweise auch die gesamte Regierungskoalition eingehen will – oder ob die Union sich von diesen Punkten überzeugen ließe.
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