وأكدت على أن غرامة التأخير المنصوص عليها في المادة 6 من نظام رسوم تصاريح العمل رقم (142) لسنة 2019، وتعديلاته الصادر بمقتضى المادة 12 من قانون العمل رقم 8 لسنة 1996 وتعديلاته، وأي غرامة مقررة بموجب أحكام قانون أو نظام بمقتضى القانون فرضتها الإدارة، هي عقوبة ومشمولة بأحكام المادة 2 من قانون العام رقم (5) لسنة 2024، وتسقط بموجب أحكام المادة المذكورة.
وكان قرار اللجنة قد جاء في رد على استفسار موجه لها من نقابة أصحاب مكاتب استقدام واستخدام العاملين في المنازل من غير الأردنيين.
وقدمت النقابة، طلبا لتفسير عدة إشكالات وهي إن كان قانون العفو العام يشمل رسوم تصاريح العمل عن السنوات السابقة لصدور قانون العفو والتي لم يتم تجديد تصريح العمل أو الإقامة فيها، في حال رغبة الكفيل بتصويب الوضع القانوني للعاملة وتجديد تصاريح العمل وبقاء العاملة الأجنبية في المملكة بشكل قانوني.
كما تضمن سؤالا حول إن كان العفو يشمل الغرامات القانونية المترتبة على العاملات اللواتي تم إبعادهن خارج البلاد في مرحلة سابقة، وإن كان العفو يشمل غرامات تجاوز مدة الإقامة ورسوم تصاريح العمل عن السنوات السابقة على العفو.
وجاء في الاستفسار أيضا إن كان العفو يشمل الغرامات القانونية التي فرضتها وزارة الداخلية على بعض المواطنين، بعد سفر عاملات على كفالاتهم واللواتي كان قد ترتب على تلك العاملات غرامات تجاوز الإقامة السنوية.
ووفقا لقرار اللجنة المشكلّة فقد تمّ التأكيد على أنّ العفو العام وفق حكم المادة (2/50) من قانون العقوبات، يزيل حالة الإجرام من أساسها ويصدر بالدعوى العمومية قبل اقترانها بحكم وبعد الحكم بها بحيث تسقط كل عقوبة كانت أصليّة أو فرعيّة، وتسقط دعوى الحق العام بموجبه والناشئة عن ارتكاب جريمة، فالعفو العام "ينصب على الأفعال الجرمية بحيث يزيل حالة الإجرام من أساسها".
وتعرف الجريمة بأنها "فعل غير مشروع صادر عن إرادة جرمية يقرر القانون له عقوبة أو تدبيرا احترازيا"، وهي "سلوك "فعل أو امتناع غير مشروع أخل بمصلحة أساسية صادرة عن إرادة جنائية يقرر له القانون عقوبة أو تدبيرا احترازيا" ويتحقق السلوك الإجرامي بفعل إيجابي أو بفعل سلبي أي بالإحجام الإرادي عن القيام بفعل أوجب القانون القيام به في وقت معين لتحقيق النتيجة الجرمية، وهو ما يسمى "الجريمة الإيجابية بطريق الترك".
والجريمة قد تكون جناية أو جنحة أو مخالفة، ويحدد نوع الجريمة بالنظر إلى العقوبة المقررة لها في القانون.
والقانون هنا هو القانون بمعناه الواسع ويشمل قانون العقوبات، وكل قانون تضعه السلطة التشريعية، ويتضمن نصوص تجريم وعقاب، كما يشمل الأنظمة التي تضعها السلطة التنفيذية، تنفيذا لتلك القوانين استنادا لتفويض من المشرع بنص القانون، فالتفويض التشريعي للسلطة التنفيذية جائز في مجال التجريم والعقاب ولعلة أن السلطة التنفيذية وهي الأقدر على مواجهة بعض المشاكل لتنظيمه.
وعليه فإن مبدأ الشرعية بأن لا جريمة ولا عقوبة إلا بنص في القانون (المادة 3 من قانون العقوبات)، يكون متحققا إذ كان نص التجريم والعقاب قد ورد في نظام وضعته السلطة التنفيذية بتفويض من المشرع.
ويعزز ذلك ما جاء في قرار المجلس الدستوري الفرنسي بخصوص مبدأ عدم الرجعية من عدم تعلقه فقط بالعقوبات التي تفرضها المحاكم الجنائية، بل يمتد بالضرورة ليشمل أي عقوبة لها طابع العقوبة حتى وإن رأت الهيئة التشريعية أن من الضروري ترك فرض هذه العقوبة لسلطة غير قضائية.
ويعزز ذلك أيضا أن المشرع في قانون أصول المحاكمات الجزائية لسنة 1961 كان قد نص في المادة 194 أنه تجري في مخالفة القوانين والأنظمة البلدية والصحية والنقل على الطرق الأصول الموجزة المحددة في القانون، إذ إنه وعند وقوع مخالفة للقوانين والأنظمة المذكورة وكانت تستوجب عقوبة تكديرية ترسل ورقة الضبط المنظمة بها إلى القاضي المختص فيحكم بالعقوبة التي يستوجبها الفعل بدون دعوة المشتكي عليه.
ولذا فإن "تطبيق العقوبة لا يقتصر على المحاكم بل يمتد ليشمل أي جهة غير قضائية تم تفويضها من المشرع بفرض تلك العقوبة، وإن تفويض المشرع للإدارة بفرض عقوبة الغرامة على المخالفات بموجب قوانين معينة أو أنظمة صادرة بمقتضى تلك القوانين، يستلزم بالضرورة تطبيقها لأي أحكام تتعلق بتلك العقوبة ومن ذلك تطبيق أحكام قانون العفو العام على الغرامات التي تقوم هي بفرضها بتفويض من المشرع، وهو ما يتفق مع الغاية التي من شأنها فوض المشرع تلك الصلاحية لجهة الإدارة وهي لتحقيق الردع وضمان تنفيذ أحكام القانون".
وبالنظر إلى العقوبة، فهي الجزاء الذي رتبه المشرع على مخالفة القانون. وتهدف إلى تحقيق الردع العام والخاص. وقد بين المشرع في قانون العقوبات العقوبات التي يمكن فرضها، ومن هذه العقوبات الغرامة فالغرامة عقوبة، وهي وفقا للمادة (22) من قانون العقوبات: "إلزام المحكوم عليه بأن يدفع إلى خزينة الحكومة المبلغ المقدر في الحكم".
وقد تكون الغرامة عقوبة جنحية أو عقوبة مخالفة، وقد تكون عقوبة أصلية أي تكون هي وحدها العقوبة المفروضة على الفعل المجرم وهذا يحصل في المخالفات وفي بعض الجنح أو تكون عقوبة تكميلية أي تكمل عقوبة سالبة للحرية وتكون في الجنح كما قد تكون في الجنايات .
ويمكن أن تكون الغرامة التكميلية رقمية وقد تكون نسبية يتحديد مقدارها بالقياس إلى قيمة معينة أو عنصر معين مثل تحديدها بنسبة معينة ومثالها ما ورد في قانون العقوبات "أن تستوفى من المشتكى عليه نسبة (5 %) من قيمة الشيك على ألا تقل عن مائة دينار ولا تزيد على خمسة آلاف دينار". أو تحدد الغرامة بقيمة المال محل الجريمة أو بعدد أيام التأخير أو غير ذلك.
وأكدت اللجنة على أنّ "صبغة الغرامة تبقى عقابية بحتة"، وإن كان بعض الفقهاء يرون أنه قد تكون الغرامة التكميلية ذات طبيعة مختلطة بحيث تكون في جوهرها تكميلية أي تكمل عقوبة أصلية لكنها تتضمن في الوقت ذاته فكرة التعويض عن الضرر
وأشارت إلى أن "الغرامة بالمفهوم المتقدّم أي كعقوبة تخضع لأسباب انقضاء العقوبة بالوفاة والتقادم، والعفو العام كما يجوز وقف تنفيذها إذا كانت الغرامة جنحية"، كما أنّ "الغرامة بالمفهوم المتقدم تختلف عن التعويض المدني الذي يحكم به للمتضرر عما يصيبه من ضرر جراء الجريمة التي وقعت عليه، وهي ليست من الإلزامات المدنية وتختلف عنها، فالإلزامات المدنية وردت في المواد (42 - 46) من قانون العقوبات وتم تحديدها بالرد أي إعادة الحال إلى ما كان عليه قبل الجريمة والعطل والضرر والمصادرة والنفقات، ولا ينطبق مفهومها على الغرامة".
كما لم يرد نص على الحكم بالغرامة بالتضامن والتكافل عند تعدد المخالفين كما هو الحال في تحصيل "الإلزامات المدنية" كما أن الغرامة ليست من التدابير الاحترازية الواردة في المواد (28) -(38) من قانون العقوبات المتمثلة بتدابير مانعة للحرية والمصادرة العينية والكفالة الاحتياطية وإقفال المحل ووقف هيئة معنوية عن العمل أو حلها.
وعليه وجدت اللجنة وبناء على ما سبق أنه وبالرجوع إلى المادة (12) من قانون العمل رقم (8) لسنة 1996 وتعديلاته والتي تضمنت على أن الوزارة تستوفي رسما مقابل تصريح العمل الذي تصدره لكل عامل غير أردني أو تجدده بما في ذلك العمال الخاضعون لأحكام الفقرة (ب) من المادة (3) من ذات القانون ويعتبر هذا الرسم إيرادا للخزينة.
كما تضمنت نصا يفيد أن "يحدد بموجب نظام خاص مقدار الرسوم والمبالغ المشار إليها في الفقرة (ج) من هذه المادة، أنواع تصاريح العمل التي تصدرها الوزارة والأحكام الخاصة بها. الغرامات التي تفرض على العمال وأصحاب العمل المخالفين لأحكام الفقرة (ج) من هذه المادة."
ومن هنا فقد جاء النص على الغرامة في المادة (12) من قانون العمل، والتي نصت أيضا على أن تحدد الغرامات التي تُفرض على العمال وأصحاب العمل المخالفين لأحكام الفقرة (ج) من المادة المذكورة بموجب نظام خاص، فيكون نص المادة (6) من نظام رسوم تصاريح العمل رقم (142) لسنة 2019 وتعديلاته والذي صدر بمقتضى المادة (12) من قانون العمل، قد صدر بتفويض من المشرع، "وهو نص قانوني يتصف بالعمومية والتجريد، ويهدف إلى تحقيق مصلحة عامة في تنظيم وضبط منح تصاريح العمل وتجديدها، وتضمن اعتبار سلوك ما مخالفة لأحكام القانون وقرر له عقوبة وهذا النص يحقق الردع والزجر بما يفرضه من إلزام على المخالف"، حيث أوجب النص على صاحب العمل تجديد تصريح العمل خلال مدة معينة، وفرض جزاء معينا في حال الإخلال بهذا الواجب، فإذا لم يقم صاحب العمل بتجديد التصريح خلال تسعين يوما من تاريخ انتهاء التصريح تستوفى منه غرامة تأخير مقدارها 50 % من قيمة رسم تصريح العمل، وبما يتحقق معه مبدأ الشرعية.
وأشارت اللجنة، إلى أن "الغرامة المشار إليها في المادة (6) من نظام رسوم تصاريح العمل والمفروضة من الإدارة بموجب نظام بتفويض من المشرع، هي عقوبة، ولا يغير من طبيعتها كعقوبة" سواء فرضت بنسبة معينة أو احتسبت بعدد أيام التأخير أو بوجه آخر، كما لا يغير من طبيعتها كعقوبة آلية تحصيلها، سواء تم تحصيلها مباشرة من المحكوم عليه أو عن طريق حبسه عند عدم تأديتها.
وترى اللجنة، أن الغرامة الواردة في المادة هي عقوبة أصلية ولا تكون تكميلية كما لا تكون مختلطة، ولا تتضمن فكرة التعويض عن الضرر، ولا يوجد ما يشير إلى أنها كذلك، فضلا عن أن المشرع عندما يتجه إلى الإلزام بضمان ما كتعويض مدني ينص عليه في القانون.
وقالت إن للغرامة معنى واحدا في القانون وهو يفيد العقوبة، وإن ورود اللفظ (غرامة) في نظام رسوم تصاريح العمل رقم(142) لسنة 2019 يعني أنها عقوبة، كما أن للغرامة الواردة في النص المذكور طبيعة وخصائص الغرامة المنصوص عليها في قانون العقوبات وأهدافها، كما أنها شخصية تتعلق بمرتكبها فقط ولا تمتد آثارها لغيره. ولا تفرضها الإدارة كتعويض عن ضرر مادي لحق بها. ولم يرد في نص قانون العمل ما يشير إلى تحديد صبغة الغرامة المشار إليها أو أن لها معنى التعويض المدني، كما هو الحال في قانوني الجمارك والضريبة العامة على المبيعات حيث يكون للغرامة معنى التعويض المدني. كما أنها ليست إلزاما مدنيا؛ ولو أراد المشرع استثناء هذه الغرامة من قانون العفو العام رقم (5) لسنة 2024 لنص على ذلك صراحة كما فعل باستثناء الغرامات المترتبة على مخالفة أحكام كلمن قانون ضريبة الدخل وقانون الضريبة العامة على المبيعات وقانون الجمارك من الإعفاء من قانون العفو العام.
فهذه الغرامة تفرض على أصحاب العمل الذين يخالفون أحكام الفقرة (ج) من المادة (12) من قانون العمل أي جزاء على مخالفتهم لنص قانوني ووجه المخالفة هو التأخير في تجديد تصريح العمل، فالغرامة هنا جاءت بمعنى عقوبة وليس بمعنى التعويض عن ضرر لحق بالخزينة أو كإلزام مدني.
وأما وصفها فيه بأنها (غرامة تأخير أو تحديدها بنسبة من الرسوم، فهو بيان لسببها ومقدراها ولا يغير من طبيعتها أويجعلها إلزاما مدنيا، فهي جزاء على تأخر صاحب العمل في تجديد تصريح العمل وليست تعويضا مدنيا للدولة عن تأخره في تجديد التصريح. وإن المشرع عندما يتجه إلى الإلزام بضمان ما بتعويض مدني ينص عليه في القانون. ولذا فإن هذه الغرامة هي عقوبة، وتخضع للأحكام العامة في العقوبة، ومن ذلك أنها تنقضي بأسباب انقضاء العقوبة ومنها العفو العام.
وبخصوص البنود (2) و (3) و (4) من التساؤلات الواردة في الكتاب موضوع التفسير، فإن ما ورد أعلاه من تفسير ينطبق على كافة هذه البنود فيما يتعلق بالغرامة التي تفرضها الإدارة.
و"عليه وسندا لما تقدم، وعملا بأحكام المادة (6) من قانون العفو العام رقم (5) لسنة 2024، تقرر اللجنة أن غرامة التأخير المنصوص عليها في المادة (6) من نظام رسوم تصاريح العمل رقم (142) لسنة 2019 وتعديلاته، الصادر بمقتضى المادة (12) من قانون العمل رقم (8) لسنة 1996 وتعديلاته، وأي غرامة مقررة بموجب أحكام قانون أو نظام بمقتضى القانون فرضت من الإدارة، هي عقوبة ومشمولة بأحكام المادة (2) من قانون العام رقم (5) لسنة 2024 ، وتسقط بموجب أحكام المادة المذكورة، ورجوعا عن أي تفسير صدر عن اللجنة بموجب القرارين رقم (1) لسنة 2024 و (2) لسنة 2024".