首長:「沒有正確的資訊,就無法採取適當的措施。」 專家:「行政機關做不到的事,應該明確表態。」:被擱置的淨水廠耐震強度不足問題(4)
防災 社會在前幾篇文章中,我們報導了東京都的供水「要角」之淨水場的耐震強度不足問題。
使用利根川和荒川水系的朝霞、金町、東村山、三郷這四個淨水場,含蓋了東京都約八成的供水量。但是,透過採訪東京都水道局等單位時發現,這些設施有許多地方的耐震性不足,尤其在一些「關鍵」部分,即使知道一旦受損可能導致整個設施停擺,仍然有不少地方的耐震能力未達標準。
在這次的採訪中得知,東京都水道局已於2001年至2004年及2013年至2016年間進行的耐震診斷中發現耐震力不足的問題。然而,到目前為止許多地方的工程仍未完成,甚至有不少地方連「預計於2030年度之後完成」的確切時間都還未定。
日本政府的地震調查研究推進本部之地震調查委員會預測,未來30年內發生規模7級的首都直下型地震的機率達70%。對於淨水設施損壞時的應對措施,東京都水道局在採訪時再三強調,「會從硬體與軟體兩方面著手,盡可能確保供水」。然而,曾在水道局工作、熟悉淨水場結構的前東京都高級專員警告,「如果主要淨水場有兩處以上同時遭受損壞,可能來不及進行緊急供水等措施,有可能導致大量『缺水難民』的出現」。
即便是有居民需要面對的區長也不知道淨水場耐震力不足的問題
針對這樣的現況,我們詢問了東京23區中某一區區長的意見。
根據該區長所述,在東京23區,與水利相關的行政事務通常由東京都水道局負責管轄,區役所雖然有時會協助部分工程,但不會收到詳細資訊。因此,他們也從未聽說過淨水場耐震力不足的問題。基於此,區長發表以下感想:
「我曾聽過正在積極推進供水管的耐震補強工程等相關說明,但對淨水場的情況一無所知。實在難以理解為什麼耐震診斷後,過了這麼久都還沒有進行耐震補強工程。這是社會基礎設施,本來就不應該只有水道局自己內部討論,應該要結合東京都或者中央政府的力量一起將設施翻新。我們這區也有為大地震等情況做停水的準備,但如果預知可能會因為淨水場停止運作等因素而拉長了影響時間,也需要調整準備的數量和程度。如果我們沒有獲得準確的資訊,就無法採取適當的對策,希望能夠公開相關資訊。」
耐震補強工程花了這麼長時間,專家如何看待這個情況?專精於水利災害應變的名古屋大學減災合作研究中心的平山修久副教授(災害環境工程學)如此表示。
翻新基礎建設是全國性的課題
「不僅限於東京都,像淨水場這種不能停止運作的設施都很難推進耐震補強工程或翻新。在施工期間要求居民忍受停水並不容易,同時,單為施工而新建替代設施或另設新設施也非易事,因為既缺乏預算也有場地限制的問題。如何翻新這類不能停止運作的設施,將是今後全國需要深思熟慮的重大課題。」
東京的水利系統在1923年關東大地震時遭受了毀滅性的損害。經過地震後的復興,到了1960年代的高度經濟成長期,系統也隨著人口增加進行了大規模擴展。但從那時起50~60年間,設施逐漸老化,同時耐震標準也變得更加嚴格。因此,基於這些情況,現在確實已經到了需要更新設施的時期。
不僅是東京,在其他道府縣也有許多在高度經濟成長期建立的水利設施,同樣也面臨著類似的課題。
「日本是全球第一個面臨需要翻新在高度成長時代急速整備的水利基礎設施的國家。目前在亞洲和非洲有許多經濟正急速發展中的國家,大約50年後也將面臨同樣的問題。因此,如果日本現在能夠率先確立相關的專業技術並獲取相關專利,未來將有可能輸出技術給這些需要的國家。」(平山副教授)
然而,目前卻以施工不易為由,耐震補強工程進度延宕。東京都水道局在接受我們的採訪中坦承,停水和預算限制是難以推進的關鍵。但是,一想到對策來不及因應所可能造成的嚴重損害,難道無法克服這些障礙,提前進行工程?對於這個提問,平山副教授如此回答。
沒有建立起防災投資的共識
「理應如此處理,但是現在的日本社會以經濟效率為導向,對於將資金適當投入未來的災害對策一事上,似乎還沒有達成共識。因為一打開水龍頭就有水流出已被視為理所當然,整體社會對於需要每個人來支持的水利文明的認識尚未根深蒂固。終究,如果每個人的意識沒有改變,恐怕很難解決這個問題。」
根據平山副教授的說法,例如在東京都,製造20立方公尺的水的成本大約為3900日圓。相比之下,家庭若每月使用20立方公尺的水,通常水費不超過3000日圓。大多數東京都民支付的水費低於成本,這中間的差額是透過企業等大用戶所承擔的費率機制來彌補的,即用水量越大,單價越高。
即便需要提高水費,也應該推進耐震補強工程──達成共識勢必不容易。平山副教授表示,正因如此,與都民的溝通是非常重要的關鍵。
「關於維持水利基礎設施的重要性以及水費所代表的意義,我覺得行政單位在這方面的宣導上不足。在災害發生時的應對措施方面,例如需要在災害後檢查地下水管的狀況,考量目前水道局的人力,東京都的技術職員每人大約需要檢查約14公里長的水管。這意味著無法在短時間內完成檢查,加上水道局的員工也可能成為災民,實際上可能根本無法掌握受災情況。如果淨水場也受損並停止運作,復原工作將非常不易。我認為應該明確告知『無法做到的事就是做不到』,並應思考讓都民儲備水資源。」
東京都水道局的負責人在回答我們,「如果兩個以上的主要淨水場停止運作,還能維持供水嗎?」這個問題時,重複表示「會盡可能確保供水」,絕不明確說出「做不到」。也許更坦率地就「能做到的事」與「做不到的事」進行溝通,能促進更具建設性的討論,也能讓居民有所覺悟並做好準備。
「能登半島地震導致大範圍停水,這是首次管線與淨水設施同時受損的災害。因此,我們必須以此為鑑,認真評估若管線和淨水設施都停止運作時的應對策略。」(平山副教授)
必須認知東京這個過度擁擠都市的脆弱性
東京的人口約有1400萬人,針對人口如此密集的東京在遇到停水時的風險,名古屋大學地震工程學名譽教授福和伸夫表示:
「即使從其他府縣調集水車,但全日本也只有大約1000台水車,完全不夠。在郊區或鄉下城鎮,人們還可以利用井水或湧水,但在東京辦不到。如果是獨棟住宅,還可以收集雨水,住在公寓的話就慘了。特別是超高層公寓,即使水管沒問題,但是一停電就無法將水送上高層,這即是其脆弱之處。」
由於東京人口眾多,淨水場等基礎設施不得不採用巨大的「中央集中型」設計。然而,這類設施一旦因災害停止運作,受影響範圍很廣且復原不易。相對地,採用在不同地點設置多個小型設施的「分散型」網絡,在災害發生時即使某個設施停止運作,受影響的範圍也較小,並且能夠支援其他地方。
福和名譽教授表示,這些問題的解決方法,除了將過度集中於東京的人口分散到都市以外的郊區或其他鄉鎮,別無他法。
「不論發生什麼狀況,運送1400萬人的用水是不可能的任務,因此本來就不應該有1400萬人集中住在同一個區域。要解決這個問題,應該將人口分散到郊外,縮小東京的規模。適當的規模或許落在200萬人左右。至於說應該住在哪裡,由於郊外或鄉下的設施多半並非採中央集中式,而是分散式,居住起來較為安全。」
提到要減少東京的人口──這方法聽起來可能有些極端,其實日本政府在2023年7月的內閣會議中決定的第三次國土形成計畫裡,也有以下的表述:
東京在人口及各種設施機能面的過度集中結構,凸顯了面對巨大災害風險的脆弱性。迫在眉睫的首都直下型地震等情況,預期將造成嚴重的人員傷亡,以及包括供應鏈在內的經濟面上,也將受到大範圍且長期的重大影響。
將人口及各種設施功能廣泛地分散於日本全國各地,改善過度集中於東京的情況,是當務之急。
究竟應該要提高全民的防災意識,並對淨水設施等基礎建設採取根本性的補強措施,還是應該著手解決造成問題的根本原因──過度集中於東京?無論如何,都應該意識到「維持現狀」是最危險的狀態。
採訪、撰文:POWER NEWS編輯部
標題圖片:為了復原供水服務所進行的漏水檢查作業,2024年1月26日,石川縣七尾市(時事)