美國否決巴勒斯坦聯合國成員地位 拜登以色列政策的矛盾和固執
在4月18日的聯合國安理會會議上,美國運用其常任理事國的否決權「挺以」,阻止安理會向聯合國大會建議「接受巴勒斯坦成為成員國」。在安理會15個國家當中,美國再次被孤立,只有英國和瑞士投下了棄權票,讓美國的立場不顯得那麼尷尬。
美國遊說失敗
其實在兩周前巴勒斯坦自治政府(Palestinian Authority)重啟其2011年失敗告終的成員國地位申請之後,美國已經一直遊說自治政府主席阿巴斯(Madmoud Abbas)收回申請。除了國務卿布林肯(Antony Blinken)親自致電阿巴斯之外,幾乎在所有美國和巴勒斯坦自治政府官員的交流中,美方官員都會提到這個議題。
有美國媒體甚至引述巴勒斯坦的消息稱,拜登(Joe Biden)希望以邀請阿巴斯訪問白宮來換取其放棄聯合國成員國地位申請。該巴方官員稱,去年(初)阿巴斯已經接受過此等交換,卻一直沒有收到白宮的邀請。
拜登當局之所以如此努力遊說,其實也只是一個面子問題。如果巴勒斯坦能主動收回申請,美國就不必在此刻世界各國普遍同情巴勒斯坦、不滿以色列加沙暴行的形勢之中再次孤身運用否決權。(按:這進一步使美國過往在俄烏相關問題上對俄羅斯濫用否決權的批評變成更加難看的「雙重標準」。)
除了遊說巴勒斯坦自治政府之外,美國本來還希望爭取到安理會中至少其他六個國家的反對或棄權。可是,到最後,連日本、韓國也不願為拜登的以色列政策付出外交代價,只有英國和瑞士捨身為美國保存一些顏面。
符號意義大於實際
自2012年以來,巴勒斯坦的國家地位已經得到了聯合國以「非成員觀察員國」的身份承認,改變了其自1974年起所得到的「非成員觀察員實體」身份。由於「非成員觀察員國」的地位只需要大會過半通過,跟需要安理會通過且大會三分之二通過的成員國地位不同,當時美國就算想阻撓也阻撓不了。
客觀而言,巴勒斯坦成為聯合國成員國本身,其即時意義也是符號大於實際,並不能中止加沙戰爭,不會阻止以色列在約旦河西岸和東耶路撒冷本來就不獲國際法承認的領土侵佔,最多只是確立了巴勒斯坦自治政府的國際地位,並使之在聯合國舞台上有更大的話語權和影響力。
不過,在加沙戰爭爆發之後,面對着終生致力阻止巴勒斯坦建國的以色列總理內塔尼亞胡(Benjamin Netanyahu),美國和歐洲過去幾個月來都有傳出考慮承認巴勒斯坦,甚至推動巴勒斯坦變成聯合國成員國的討論,目標就是要讓巴勒斯坦建國走上「不可逆轉的進程」。英國外相卡梅倫(David Cameron)本年初就多次公開提到這一點。
但從美國這次否決來看,拜登始終不敢作出將巴勒斯坦國「強加」於內塔尼亞胡政府身上的決定。
而歐洲內部對此也有明顯分歧:日前,西班牙、愛爾蘭、斯洛文尼亞、馬爾他等國公開推動承認巴勒斯坦國,但歐盟內部明顯有德國、奧地利、荷蘭等國家的阻力,他們支持兩國方案,卻認為巴勒斯坦立國需要透過同以色列的和談解決,因此西班牙首相桑切斯(Pedro Sanchez)最終也只能表示如果歐盟國家不共同行動,西班牙將會自行作出其決定。
一個不能以理性解釋的決定
奇怪的是,在美國運用否決權之前,《華爾街日報》就刊登
,稱拜登政府正再次力推以色列在未來幾個月接受承認巴勒斯坦國換取向沙特建交的協議。報道稱,拜登願意向沙特提供更為正式的國防關係、幫助沙特發展民用核能,再加上巴勒斯坦建國的進展,來換取沙特同以色列建交。此類協議,在10月7日之前,本來也是拜登首屆任期希望在中東地區達成的「臨門一腳」政績。10月7日之後,基本格局無改,只是沙特對於以色列接受巴勒斯坦建國的條件變得更加嚴格而已。
但無論此等條件若何,以色列接受巴勒斯坦建國的最低要求也不可能不包括承認其聯合國成員國地位。既然如此,為何拜登當局不借聯合國安理會投票之機「順水推舟」,投個棄權票,讓巴勒斯坦得以成為聯合國成員國,一方面施壓以色列,另一方面也確立領導巴勒斯坦自治政府的法塔赫(Fatah)在國際社會中的代表地位,抑壓哈馬斯對它的政治挑戰?
也許,這是拜登不想將巴勒斯坦國「強加」於以色列之上,以免造成反效果。然而,從過去半年的加沙戰爭來看,內塔尼亞胡對於美國施壓明顯是「受硬不受軟」,拜登唯一能稍微改變以色列行為的成功事例全都是出自強硬施壓,包括以軍擊殺世界中央廚房(World Central Kitchen)人道救援人員後的威脅通電,以至近日伊朗報復以色列襲擊之後美國表明不會參與以色列任何還擊的表態。
對此,拜登不可能不清楚明白。
根據本年1月的一項民意調查,以色列猶太人的普遍態度確實是反對巴勒斯坦建國。高達59%受訪者認為,即使有長久軍事和平、美國保證和跟沙特等阿拉伯國家的協議作為前題,以色列也不應同意巴勒斯坦建國。支持者只得29%。
但同樣地,以色列民意也不敢否定美國的政治影響力。在伊朗報復之後的一項希伯來大學民調就顯示,59%以色列受訪者認為,為了長遠可持續的國防,以色列應該正面回應盟友的政治和軍事要求。
不少人可能認為拜登是受到了美國猶太人團體的施壓才不敢容許巴勒斯坦成為聯合國成員國。然而,根據皮尤研究中心(Pew Research Center)3月公布的一項
,認為兩國方案是解決以巴衝突最佳辦法的美國猶太裔受訪者比例達至46%,比美國受訪者整體的40%還要高,當中有13%更直接支持由以色列和巴勒斯坦人共治一國的方案(在人口計算上,此國的多數人口很可能會變成阿拉伯人而不再是猶太人),而支持由以色列一國管治全境的比例則在22%。如果單從選舉角度來看,拜登如今銀彈充足,不必特別依靠猶太金主;在選票上,猶太選民佔美國整體2.4%左右,但既然他們大多都支持兩國方案,甚至是更加激進的共治一國方案,拜登其實也不必擔心;反而,如果拜登直接支持巴勒斯坦成為聯合國成員國,這種幾乎不用付出任何實質成本的象徵性行動,將有助拜登奪回一些不滿其以色列政策的年輕和少數種裔選票。
既然內塔尼亞胡明顯「受硬不受軟」,美國猶太選民又大比例傾向支持兩國方案,為何拜登還要否決巴勒斯坦的成員國地位申請?
也許,像不少美國政治記者過去幾個月來都不斷引述的一般,這就是拜登對於支持以色列的固執。
當我們不斷嘗試也不能解釋一個理該能夠用理性解釋的行為,最終我們只能說這個行為事實上是不理性的。在以色列一邊用美國軍火殺害加沙平民、美軍另一邊則在加沙海岸上建設碼頭的荒謬背景之下,這或許才是能夠理解拜登以色列政策的框架。
文章即將出街之時,傳來伊朗境內爆炸消息,美國官員向美媒表示以色列襲擊了伊朗境內目標,以、伊戰爭似乎一觸即發。這絕對不符合美國和拜登的利益,卻是拜登固執挺以所可能帶來的災難性後果。