美國大選|選舉民主為何難以成功
今年是世界大選年,數十個國家和地區會舉行選舉,最具影響的當屬美國大選。特朗普(Donald Trump)會否捲土重來,是對美國民主的考驗。多年以來,因為民主所承載的理想,以及現實中選舉民主在已有各種形式的民主競爭中勝出,所以30多年前蘇東劇變之際,日裔美籍學者福山(Francis Fukuyama)提出的著名論斷——「歷史的終結」(自由民主制代表了人類政治文明最後的形態)才能風靡世界。然而,民主的理想不等於民主的現實,選舉民主暫時的勝出不代表一勞永逸。
事實上,不論是傳統西方選舉民主體制,還是建立時間不長的選舉民主體制,治理不彰是常見現象,以至於連福山都轉向關注過去一些年以來世界範圍內令人憂慮的民主衰退現象。
他在《政治秩序的起源:從前人類時代到法國大革命》一書中總結了四種形式的民主病灶。第一種,一些曾取得民主進展的國家出現徹底逆轉,如俄羅斯、委內瑞拉、伊朗,有違民主的現象屢屢發生,民主已遭侵蝕。第二種,那些似乎走出威權的國家,卻又陷入「灰色地帶」,既非完全威權,也非貨真價實的民主,如蘇聯解體後形成的若干國家。第三種,民主制度並不表明治績優劣,比如經濟衰退的烏克蘭,貧富懸殊和有組織的犯罪活動頻發的拉丁美洲,混亂和腐敗的印度。第四種,政治焦慮與經濟有關,金融危機定期折磨全球經濟增長。福山的論述歸根結底其實是一點:民主國家未能取得與人民的訴求相適應的治理績效,以至於要麼一些國家出現民主衰退,要麼一些國家無法解決深層次問題。
正是因為認識到僅靠民主難以建立良好的政治秩序,福山開始提出國家能力、法治、負責制政府(民主)的三角關係。他說:「你『叫政府讓開』後,市場經濟和富裕不會魔術般出現,它們得依賴背後的產權、法治、基本政治秩序。自由市場、充滿活力的公民社會、自發的『群眾智慧』,都是良好民主制的重要組件,但不能替代強大且等級分明的政府。」
在福山看來,不論是經濟社會一團糟的索馬里,公共基礎設施建設緩慢的印度,還是被福利主義所困的歐洲,撕裂嚴重的美國,都存在國家能力缺失的問題。他批評美國「政治制度日漸腐朽,因為分權制衡的傳統越來越嚴重和僵化。政黨分歧尖鋭,分權體制越來越無法代表大多數人利益,而是給了利益集團和政治活動組織過度的話語權,未能體現美國主權公民的意志」。對於那種最小政府是最好政府的觀點,福山不無諷刺地反駁:「實際上,左右派夢想家所想象的最小政府或無政府的社會,並非只是海市蜃樓,其確實存在於當代的發展中國家。非洲撒哈拉以南的很多地方是自由至上主義者的天堂。」
福山說的國家能力、法治和負責制政府的組合無疑是有意義的,然而問題在於,福山所說的負責制政府仍然侷限於選舉民主,而選舉民主必然嚴重製約國家能力的賢能面向。因為國家能力的賢能面向不足,勢必難以持續有效調和不同黨派和群體的矛盾,讓法治被黨爭和意識形態撕裂所侵蝕,選舉民主只會進一步滑向民粹。
國家能力的主要載體是政府,這是政府所扮演的一個社會所有矛盾的總協調角色決定的。政府理應是公共的,應有強烈動機、有智慧、有能力去保持公正,去致力於人民整體利益和社會長遠發展,但在人類漫長曆史中,政府總是容易被少數既得利益集團所侵蝕,公器私用,一旦達到某個臨界點,便被憤怒的人民推翻。
為什麼會這樣?一是因為以前的政府缺乏可持續的剛性約束和制衡,二是以前的政府缺乏可持續的賢能面向。選舉民主的一人一票周期性投票,是對政府的強有力約束和制衡,是確保政府不漠視民意、不濫權、不公然侵犯公民權益的有效制度。但選舉民主的問題在於用力過猛,過於迷信人民的公共責任感和政治理性能力,把人民的理性誤用在不合適的場域,以至於本應保持賢能的政治難以擺脱民粹陷阱,無法持續產生賢能政治家。縱使有專業性較強的事務官群體輔佐,但如果長時間外行領導內行,終究還是不盡人意。選舉民主產生的政府並不缺乏願意回應人民訴求的政治人物,但這並不代表有智慧和能力去保持公正,去促進公共利益。
新加坡建國總理李光耀(Lee Kuan Yew)說過:「要治理好一個國家,最佳辦法就是讓最優秀的人做難度最大的工作。」人才是分領域的,李光耀說的「最優秀的人」是指有志於政治事業的人才。自古以來,選賢與能都是政治體系的一個核心工作,事關政治體系的競爭力。選賢與能是國家能力的關鍵構成,但選舉民主難以持續選出優秀人才,時常籠罩在既得利益集團操弄和民粹主義的陰影中。李光耀表示:「如果一個人能夠以巧妙圓滑的方式把自己和自己的計劃展現出來,向選民承諾創造安全且繁榮的消費社會,再充分利用大眾傳媒,就很容易鼓動民眾選舉其為領導人……在很大程度上,競選已經成為一場形象包裝和宣傳的競賽。」
美國媒介文化研究者波茲曼(Neil Postman)認為:「電視無法告訴我們誰是最佳人選。事實上,如果我們認為所謂『最佳』就是要擅長談判、精通管理、熟知全球事務、洞察各種經濟制度的相互關係,那麼電視根本無法讓我們判斷誰比誰強,因為誰強誰弱主要還是取決於『形象』。但這並不是因為政治家們要醉心於表現自己的最佳形象,誰不想讓自己的形象好一點兒呢?如果誰不想讓自己的形象討人喜歡,那他一定有問題。但是電視損壞了『形象』的名聲,因為在電視上,政治家們給觀眾的不是他們自己的形象,而是觀眾想要的形象。這正是電視廣告對政治話語最大的影響。」在他看來,本是嚴肅、專業的政治已經變成娛樂業,總統「都不再關心如何擔起各自領域內的職責,而是把更多的注意力轉向瞭如何讓自己變得更上鏡」。
政治是公共事業,政治人物當然應該懂得傾聽和回應民意,並以公共利益為依歸,但這並不代表要淪為民粹主義。民意有合理的與不合理的,有短期的和中長期的,優秀的政治人物要善於分辨、引導民意,平衡民眾的短期訴求和中長期訴求,最終以實際政績贏得民眾發自內心的認可。
在選舉民主內在困境的制約下,政壇充斥太多名不副實的平庸政客,他們當中一些人或許並不缺乏改變現狀的意願,但他們缺乏改變現狀的智慧和能力。這必然造成選舉民主政府的治理能力不足和治理績效的缺失,進而動搖那些容易利益受損的中下階層民眾對既有政治秩序乃至民主制度的信念,讓國家能力和法治被黨爭和社會撕裂所侵蝕。這正是當今世界許多奉行選舉民主的國家和地區出現危機的重要原因。只要仍侷限於選舉民主,福山所追求的成功的現代自由民主制難以持續。
(本文節選自紐約博登書屋出版的新書《拯救民主——揚長避短的新方案》,有所刪改。)