【明報文章】垃圾徵費爭議未息,近日各黨派都指如期實施會導致混亂,甚至有意見認為政策應及早擱置。官員近期則多次表示要視乎試行結果再部署,未正面回應是否如期推行。至於一般市民,部分在茶餘飯後都指「怕麻煩,最好擱置」。這種氣氛下,彷彿政府一宣布「擱置」,大家都會鬆一口氣。
不過,從政策檢討(policy review)的角度而言,「怕麻煩」、「怕混亂」、「怕不受歡迎」,並不是一個能夠把醞釀差不多20年的政策輕輕擱置的理由。假如政府以至全社會都有必須執行的決心與意志,哪怕是更麻煩的政策,都能夠落實。在政府正判斷垃圾徵費應否如期推行的關鍵時刻,我們不妨一起透過幾個問題,反思我們對整個政策的立場。
你是否同意垃圾徵費的理念?
反思的第一步,當然是回到政策初心。垃圾徵費的構思,當初是為了解決什麼問題而提出?根據2005年《香港固體廢物監察報告》,當時每天已有共9377公噸的都市固體廢物送進堆填區。
為解決「嚴重和迫切的廢物問題」,2005年發表的《都市固體廢物管理政策大綱》(《大綱》)以引入「可持續的廢物管理策略」為政策目標(policy objective)。目標以3個指標(indicators)構成:(1)避免和減少產生廢物;(2)重用、回收及循環再造;(3)減少廢物體積及棄置不能避免的廢物,並以「社區參與」和「污染者自付」兩大原則(principles)實現。
在這些原則下,垃圾徵費成了減廢的主要政策工具(policy tool)。根據相關立法會文件,垃圾徵費是改變行為模式的直接工具。直接徵收都市固體廢物費,可鼓勵家庭避免和產生廢物,並將可回收的廢物分類。事實上,早在1997年環保署報告中,已提到經濟、生活方式及即棄習慣,是垃圾量有增無減的成因。在缺乏誘因的情况下,市民容易養成把有用資源丟棄的生活模式。
若被問到是否同意垃圾徵費的理念,相信不會有人說自己從根本上「反對環保」,或認為「香港垃圾棄置問題並不嚴重」。或會有人說,他們只是反對以徵費模式實踐環保理念。那麼,若不以徵費作為改變行為模式的工具,我們還有其他有效的政策工具,以達到相若的效果嗎?
還有其他解決方法嗎?
換個說法:就算最終政府決定擱置垃圾徵費,當初《大綱》提到的「嚴重和迫切的廢物問題」,並不會同步消失。根據最新數字,香港每天廢紙棄置量與2005年相比,只是由當年的2421公噸,下降至2021年的2234公噸;每天的廚餘棄置量則由當年的3154公噸,上升至2021年的3437公噸;每天的廢膠棄置量同樣是有升無減,由2005年的1746公噸,上升至2021年的新高2331公噸。如果當年情况已是「嚴重和迫切」,近年狀况只能說是更嚴重;而單靠市民自發回收,仍無法明顯改善問題。故此假如政府決定擱置現行徵費方案,它又有何「可持續」的替代方案呢?
《大綱》同時指出,單靠擴建堆填區並不能解決香港的垃圾問題,原因在於社會須減少需要處理的廢物體積,才能節省作為最終棄置剩餘廢物的堆填區空間。減少廢物體積,亦有助於「延長堆填區的壽命」。不過時至今天,由於垃圾量太多,3個堆填區早已趨於飽和。政府自2014年起提出「三堆一爐」(即擴大堆填區和興建焚化爐)應對。不過就算現有技術可做到無污染排放,焚化本身並無助於從源頭減少廢物,達不到保護環境的初衷。
假如我們同意問題的嚴重性,亦認為源頭減廢是解決方法,那麼政府在今年8月1日前,可以有3個選擇:
(1)堅持以原本方式實施垃圾徵費,因為徵費是「可持續的廢物管理策略」的最主要政策工具。
(2)完全擱置方案。若決定完全擱置,那麼無論是重新制訂目標也好、重新制訂策略也好,當局還是要交出一個替代方案。
(3)最後一個選擇(亦是很多人預期的結果),就是政府會大致根據原本方案推垃圾徵費,但會作一定程度的調整。
試行後發現問題 如何處理?
對於是否同意垃圾徵費的理念,相信有更多市民會回答:「不是不支持環保,不是不支持徵費。但現時政策推得不好、配套不夠。」
假如政府不打算完全放棄垃圾徵費,而改為再延遲實施,那麼官員就要闡明兩點:我們到底欠缺什麼條件;要達到這些條件,需要幾多時間,而不是以「等待社會準備好」、「4個月後又4個月」、「視乎環團和社會的反應」等方式了事。假如政府認為垃圾徵費的實施規模和方式要調整,它也需要向市民交代預期成效。
幾個月前,當政府宣布延遲垃圾徵費,並以「先行先試」判斷最新部署,社會已提出兩個疑問:垃圾徵費已試行了無數次,再試行還有助收集哪些具體數據?在延後實施的時間裏,當局用了哪些方法令市民更明白垃圾徵費的意義和操作,又增加了哪些配套?
兩個星期前,有人問到魚骨和雞骨會否刺破指定膠袋,局長就建議市民先行用其他膠袋把骨頭包起,再放入指定膠袋。這回應使人大惑不解,而筆者當時第一反應是:「魚骨和雞骨是否廚餘?」
有台灣朋友說骨頭不是廚餘,但又有「行家」指香港廚餘包括骨頭。廚餘機上的通告在「過大骨頭」上打了個大交叉,那是否代表細骨頭就可以回收?友人嘆了一句:「看過你們在facebook上的對話,我發現自己根本不知道什麼是廚餘!」這討論反映了一點,就是無論試行前,還是試行期間,市民從官方接收到的重點,仍是「如何把垃圾塞進指定膠袋」;而如何做好回收,只是次要。解說方法和重點不變,市民對徵費的理解自然也難以改變。
無論結果如何 都要做更多
說到排除萬難都要推動環保,新加坡已設定航空領域減排的新目標:2026年起須採用更環保的可持續航空燃料,乘客購買機票時也須繳付可持續航空燃料稅,這種稅項成了全球首例。直接把稅額加入機票價格,必然不受歡迎;惟只要政府相信政策背後的理念,並仔細構想如何落實,「不受歡迎」並非放棄政策的理由。
也許有人會指新加坡的政策延續性較高,但我們也未至於會認為垃圾徵費是由上幾屆政府提出、上一屆政府通過,所以本屆政府就沒有責任把它落實。即使政府確實認為徵費是不可能的任務,它也有交出替代方案的責任。
作者是公共政策顧問
■稿例
1.論壇版為公開園地,歡迎投稿。論壇版文章以2300字為限。讀者來函請電郵至forum@mingpao.com,傳真﹕2898 3783。
2.本報編輯基於篇幅所限,保留文章刪節權,惟以力求保持文章主要論點及立場為原則﹔如不欲文章被刪節,請註明。
3.來稿請附上作者真實姓名及聯絡方法(可用筆名發表),請勿一稿兩投﹔若不適用,恕不另行通知,除附回郵資者外,本報將不予退稿。
4. 投稿者注意:當文章被刊登後,本報即擁有該文章的本地獨家中文出版權,本報權利並包括轉載被刊登的投稿文章於本地及海外媒體(包括電子媒體,如互聯網站等)。此外,本報有權將該文章的複印許可使用權授予有關的複印授權公司及組織。本報上述權利絕不影響投稿者的版權及其權利利益。
(本網發表的時事文章若提出批評,旨在指出相關制度、政策或措施存在錯誤或缺點,目的是促使矯正或消除這些錯誤或缺點,循合法途徑予以改善,絕無意圖煽動他人對政府或其他社群產生憎恨、不滿或敵意)