美日菲「小多邊主義」難以防範特朗普
4月11日,美國、日本、菲律實三國領袖在白宮舉行了史上首次的三邊峰會,大談印太地區的安全合作,特別強調中國和菲律賓的南海爭議,點名近來雙方多有衝突的仁愛礁(又稱「Second Thomas Shoal」),並與釣魚島和台海問題並舉,指中國試圖以武力單方面改變東海現狀,表明台灣是全球安全繁榮的不可或缺的一個因素,三國對台基本立場不變,呼籲和平解決台海問題。
三國的聯合願景聲明提到,美日菲三國在2023年已經開始進行三方國家安全顧問、三方外長形式的會面,並舉行了首次聯合海上巡邏隊演習。在未來一年,三國將會計劃在印太地區進行海上三方演習以及其他海事行動以增進協同操作能力。三國亦宣布成立三邊海事對話機制,以增強協作和共同回應。
除了安全範疇之外,三國也宣布了在經濟、基建、通訊設備、半導體、潔淨能源等不同層面的合作項目。
自拜登(Joe Biden)上台以來,類似這次美日菲三邊架構的合作模式多不勝數。一些是前朝留下,卻在拜登任內得到更多重視和更具體進展的,如美日印澳四方安全對話(QUAD)等,一些則是拜登當局主導推出的,如澳英美同盟(AUKUS)、美日韓三邊合作模式等。
這些緊密程度不一的組織有着各自不同的合作範疇,例如美日韓的情報共享就特別針對朝鮮的導彈試射,美日菲則側重在南海抗衡中國。
它們也不限於印太層面,例如以德國拉姆施泰因(Ramstein)美國空軍基地作為慣稱的烏克蘭防務聯絡小組(UDCG)則是整合全球50多個國家專責統籌為烏克蘭提供軍備的組織。
在外交分析的討論中,這種多邊架構的建設被稱為「小多邊主義」(Minilateralism),也就是說透過數量較少、有針對性、存在特定共同利益的國家組織去進行國際合作,不再依靠規模較大的傳統多邊組織。
在印太地區中,這種小多邊主義特別反映在拜登針對中國的外交佈局之上。由於域內國家與中國都或多或少有不同的外交爭端,但這些爭端又不同於美蘇冷戰期間的二元對立,因此所謂的「亞洲版北約」又或者「印太版北約」並不適用於此。反而是各種具針對性的小多邊主義組織似乎能夠各行其事的達至美國制衡中國的整體意圖。
這種較為細小和鬆散的組織也有較高的靈活性。例如在4月10日的韓國國會選舉之後,總統尹錫悅的國民力量黨及其衛星政黨一如所料失敗收場,只獲得稍多於100席,僅僅避免了反對派取得絕大多數,尹錫悅也因此變成跛腳鴨總統;有分析認為這有可能減低企業投入其賠償日治時期強迫勞工的基金的意願,使韓日之間的歷史爭議再次炒熱,破壞美日韓架構的合作。然而,由於美日韓的框架並不像北約一般僵化,如果日韓再度交惡,美國也可以自由地重返以美韓和美日雙軌的方式去推動針對中國的政策。
但這種小多邊主義卻有一個致命弱點,那就是它們全都是以美國為核心。一旦美國政治出現變故,各種架構都難以重新組織起來。例在在美日菲的層面,雖然日本去年已開始與菲律賓商談雙方軍隊的相互准入協定,卻尚未正式簽字,日本和菲律賓在南海的軍隊合作,依然要在美日菲的框架下進行;同時,即使日本未來可更獨立地與菲律賓建構雙邊軍事關係,這也不能構成一個在印太地區針對中國的整體。
這種情況跟北約這一類規模大、結構嚴謹的組織不一樣。即使特朗普(Donald Trump)上台後真的拍拍屁股便把軍隊從歐洲調走,北約其餘的31個國家依然能利用原有的結構去繼續合作,而美國提供的關鍵核保護傘也能有英、法兩個核武國家取代。
雖然印太區內的國家都開始推動離開美國核心的雙邊合作,例如在出訪美國前一個半月,菲律賓總統小馬可斯(Ferdinand Marcos Jr.)就訪問了澳洲,並簽訂了雙方的海事合作協議;去年9月,阿爾巴尼斯(Anthony Albanese)也成為了廿年來首個訪問菲律賓的澳洲總理,並與小馬可斯簽訂了兩國的戰略夥伴關係協議。但這些雙邊合作還處於萌芽階段,實力上沒有任何可以取代美國的參與者,戰略上也不會有像美國般的整合。
而拜登當局明知道美國國內政治的一時之變有可能破壞美國長遠地緣戰略佈局,卻也不願輕易放下美國的核心地位。早前北約秘書長就提出由北約去取代美國作為拉姆施泰因對烏軍援小組的領導者,但美方卻反對此等建議,認為美國領導力行之有效。
4月11日日本首相岸田文雄面對美國國會兩院的演說,就特別針對特朗普所代表的孤立主義,提到他感覺到美國在這個全球歷史轉捩點的時刻有「自我懷疑」的滋長,聲言美國不應被期待獨力維持國際秩序、日本將會肩並肩同美國一起保衛自由和民主芸芸。
然而,在日美防禦同盟又或是日美菲的三方合作中,領導的角色一直是美國,日本並非同美國平起平坐的盟友,菲律賓更不是。這些小多邊主義架構的鬆散組織及其以美國為核心的本質並不足以保證它們能夠在美國的孤立主義政治潮流之中存活下去。