港深邊境垃圾山.二|我的污染,你的空氣——跨境協作治理一大挑戰
港深邊境的香港一側,長久以來興建了不少諸如堆填區、焚燒廠、發電廠等厭惡性設施,對附近的深圳居民的生活造成很大程度的影響,一些人因而產生了刻板印象,認定香港「以鄰為壑」。這種現象稱為「鄰避效應」(Not in My Backyard),而破除鄰避的最佳方式就是建立平等參與、公開透明的決策機制。可是,「一國兩制」之下的香港和深圳並非普通鄰居,兩地政府的跨境協作治理仍然面對不少挑戰。
「港深邊境垃圾山」深度報道之二
鄰居「多災多難」
每日接收5,200公噸都市固體廢物的香港新界東北堆填區(打鼓嶺堆填區),自2020年起持續傳出垃圾惡臭,嚴重影響一公里外的深圳蓮塘居民的生活。
蓮塘一個小區的公共象棋桌旁,隔着棋盤上的楚河邊界,幾位居民對着《香港01》記者絮絮叨叨了許多不解和不滿:「我本來覺得香港挺好的。以前我還給別人介紹我的家,說後面對着的就是香港的山,沒想到『友鄰』變『惡鄰』!」、「我不明白為什麼香港的環評連小昆蟲、花花草草都顧到了,卻沒有考慮我們這麼多人的感受?」Jane在蓮塘住了20年,早期曾經歷過附近養豬場的臭味滋擾。Jane對《香港01》記者憶述,大約是在1995、1996年的時候,當時家中還沒有添置空調,晚上睡覺時會打開窗戶,結果常常在睡夢中被臭醒。有一次,她帶着上幼兒園的女兒坐公交車回家,原本打算向窗外張望看看身處何方,不料女兒卻說:「媽媽你不用看,有味道了,就是到家了!」當時居民聯同物業管理公司進行投訴,經過交涉後,養豬場關閉了。
比Jane晚十年遷入蓮塘的Linda姐也遭遇過養豬場臭味的「襲擊」。那是2006年前後,港深邊境香港地區開了個養豬場,每到傍晚就有臭味飄到蓮塘;經過當地居民投訴、找香港特區政府交涉,養豬場終於關閉了,周邊空氣又變好了。「我們蓮塘真是多災多難!」細數那些維護呼吸新鮮空氣權利的歷史,Jane忍不住感嘆道。儘管已經捱過惡臭,但Jane和Linda姐一致認為,現在垃圾堆填區的臭味比當年的豬糞味道更難捱:「豬屎臭我還勉強可以忍受,不就是農村的味道嘛。但垃圾場的臭是混合着化學的味道,聞着很窒息。」
「其實打鼓嶺不僅有堆填區,香港跟深圳交界的一長條的邊境地區,都有很多大型的厭惡設施。」徐鵬在蓮塘置業不到一年,忍不住臭味搬到了福田區,講起深港邊境的治理問題頭頭是道。他是外地人,原本對於實行「一國兩制」的香港沒有太多認識,受到垃圾場的影響後,漸漸學着了解香港。「舉個例子,屯門也有垃圾場,規模比打鼓嶺的這個要大,旁邊還有一個污泥焚燒廠,處理下水道的污泥。另外還有發電廠,還有羅湖口岸的大型殯葬城墓地,深圳灣的蠔排,就是養生蠔的竹排,佈滿了內側幾十公里長的海岸。」數着數着,他嘆氣道:「香港現在要提出發展北部都會區,這怎麽發展嘛?」
「符合標準」地臭
蓮塘居民為了爭取呼吸新鮮空氣的權利,幾乎嘗試了所有渠道,不斷向深圳和香港政府發起投訴、反映問題。身兼打鼓嶺鄉事委員會主席的立法會選委界議員陳月明,就是蓮塘居民透過內地社交媒體平台「新浪微博」進行投訴的對象之一。2023年1月30日,立法會環境事務委員會會議上,陳月明質疑特區政府對堆填區的監測結果一直符合相關的國家標準,但當區居民反映「日日有臭味」,促請給出合理解釋。環境及生態局局長謝展寰回應時表示,國家標準 《惡臭污染物排放標準》(GB14554-93)規定,硫化氫及臭氣濃度的地界標準值分別為每立方米0.06毫克及20(無量綱),並指「符合標準不等於沒有味道」。
事實上,無論是深圳居民向香港環保署投訴的電郵答覆,還是環境局在立法會會議的回應,同樣都在強調「符合標準」。可是,「符合標準」卻無法保障當地居民「免受其臭」。程序來來往往,回應千篇一律,臭味持續不斷,長期受空氣污染問題壓迫的居民漸漸沒了耐性,認定是香港政府漠視他們意見,甚至滋生了不少傳言和猜測:「聽說那邊有一些地下加工廠,到了半夜沒人監管的時候會做一些加工,有人反映說半夜三更的時候會有那種化學的味道。」垃圾山中時不時冒起的濃煙,塑膠工廠原址上建起的鐵皮棚,口岸附近公路上的活豬運輸車......這些都成為居民推理臭味來源的蛛絲馬跡。有居民向環保署查詢堆填區周邊工廠的資料,得到的回覆仍然是工廠排放符合標準,但基於隱私原因不能提供工廠名稱——諸如此類的回答,更讓居民懷疑工廠背後有更多不為人知的秘密。
環境局局長謝展寰於2022年7月14日回覆立法會議員質詢時表示,香港第二座焚化爐完全投入運作後,新界東北堆填區將會停收垃圾,轉為接收建築廢物。然而,深圳蓮塘居民並不相信香港官員這一說詞:「這種話你是不可以信的,1994年(新界東北堆填區建設最初)時也是說用十年,時至今日20年都過了還在填,我是不可能相信他的。」另有居民表示,有香港蓮麻坑村的村民向他抱怨過,港府在建一期垃圾填埋區時曾徵求村民意見,承諾只會填埋建築垃圾,不會有異味,並且只用十年;結果一用就是20年,而且填了生活垃圾,填了牲畜糞便,甚至於新冠疫情期間填了醫療垃圾,如今還在進行擴建工程。
港深兩地政府給予蓮塘居民的答覆當中,不時出現信息不對稱。深圳市生態環境局羅湖管理局通過政務短信平台回覆蓮塘居民時表示,香港正在試點採用厭氧消化技術處理禽畜廢物,逐步將禽畜廢物轉移至香港環保署的有機資源回收中心(O·PARK1)和渠務署的污水處理廠進行處理,目前轉移處理量已達25%,力爭2024年上半年不再運往打鼓嶺堆填處置。不過,環保署的說法則是,冀在2024年當有機資源回收中心第二期(O.PARK2)開始運作後,逐步以厭氧消化技術處理所有禽畜廢料,最終不再需要於堆填區棄置。
港深怎樣協調
要打破質疑、杜絕傳言、建立信任,唯一的方式是公開信息,建立透明的溝通機制。
深圳蓮塘居民不解:明明他們才是最受香港新界東北堆填區影響的群體,為什麼香港方面在興建有關設施之前,完全沒有聽取他們的意見?即使他們已經極力向深圳和香港政府的有關部門反映問題,為什麼問題仍然無法妥善解決?——除了上述那些未經證實的揣測,他們也嘗試客觀地從港深跨境治理的維度尋找答案。他們猜想,其中一大原因在於兩地政府的行政級別並不對等,因為香港是由中央政府直接管轄、享有高度自治權的「特別行政區」,但深圳只是廣東省轄下的「副省級城市」,後者較難直接影響前者決策。
蓮塘居民甚至有些同情深圳政府:一邊要處理居民層出不窮的投訴,一邊又要硬着頭皮與香港方面磋商,但頂多只能反映問題,而不能跨境解決,多少有些「兩面不是人」。有居民向《香港01》透露,當地相關部門工作人員曾對他們說:「你們跟香港怎麽吵我們不管,你們跟香港多吵點,吵得越狠越好,這樣他們才能有壓力嘛,我們政府也才能以此為素材,『你看老百姓吵成這樣了,都吵到你們這兒了』,這樣我們才可以跟港府談嘛!」
深圳市生態環境局於2023年1月18日公佈的《群眾信訪舉報轉辦和邊督邊改公開情況一覽表》顯示,自2020年5月起,羅湖區政府、深圳市生態環境部門陸續收到蓮塘臭氣擾民相關投訴,而市政府高度重視有關案件。2021年4月,市政府成立處置工作專班,設置對港磋商組、社會穩定組、建設推動組、宣傳輿情組等,推進香港在邊境建設厭惡性避鄰設施處置工作;2021年5月,深圳市領導與時任香港特區行政長官林鄭月娥會面,就處置香港厭惡性避鄰設施問題再次進行深入溝通;2021年9月,兩地相關官員專門針對香港打鼓嶺垃圾堆填區臭氣問題召開會議。與此同時,深圳市港澳辦負責人員多次赴北京向國務院港澳辦匯報,爭取指導支持;及後,國務院港澳辦派員到深圳,就此進行專題調研。
信息仍不透明
幾經周折,港深終於建立環保合作機制,通過直接聯絡、每周通報、視頻會議等方式保持溝通協調,並在深圳安裝11套監測設備,同時委託香港民間組織提供香港方面的數據。
不過,《香港01》記者向環保署查詢新界東北堆填區的巡查記錄,但環保署未能提供相應記錄,唯表示執法人員會按照香港法例對堆填區承辦商的運作及其環保工作表現進行不定時實地監察。署方又強調自2022年年中起,駐堆填區人員會在天氣情況許可下,每天以無人機進行空中拍攝,更有效監察堆填區的整體狀況及運作表現。環保署亦已聘請專業承辦商,利用無人機配合人工智能等科技協助,進一步加強對堆填區承辦商運作的監管。
根據環境局於2023年1月提交予立法會環境事務委員會的文件《新界東北堆填區改善措施》,環保署已經於堆填區的邊界增設硫化氫的實時監測,並設立專屬的網站向公眾提供監測數據。不過,該網站上的硫化氫結果始終是0,三個監測點位也都放置在邊緣位置。更重要的是,人能感受到的惡臭物質超過4,000種,科學期刊Environment International(國際環境)一篇論文通過分析中國不同地區惡臭的大氣擴散過程,根據理論氣味濃度、食品風險和非食品風險挑選出頭十種需優先控制的化合物,硫化氫僅為其中一項。
監測存在侷限
2022年11月,深圳生態環境局羅湖分局招聘一個專業團隊,在深港邊界和新界東北堆填區周邊進行氣體監測,包括環境中的常規氣體如二氧化硫、臭氧、顆粒物,以及與惡臭氣體直接相關的硫化氫、氨氣體。但內部人員透露,由於不被允許堆填區內部進行監測,所以監測儀器所能安裝的位置離污染源仍有一定距離。他猜測,堆填區承辦商會更清楚作業時間、運營模式等信息,因為堆填區的運營由承辦商主導,環保署能提供的信息十分有限。
除此之外,監測工作也存在很大的局限性。因為臭味往往只有短暫的時間,當監測人員聞到臭味、想要拿出手持儀器進行測量時,臭味可能已經飄走了;只有使用在線監測儀器24小時不間斷監測,才能捕捉到瞬間的氣體超標,但目前只有採樣監測具備法律效力。內部人員亦承認,監測結果存在部分超標,但由於兩地對於臭氣監測都沒有統一的標準,所謂「超標」只是參考內地廠界排污的標準進行判斷,同樣沒有實際的法律效力。
信息不公開的問題,同樣存在於深圳政府。上述監測報告結果並未公開發布,《香港01》記者通過深圳市政府信息依申請公開系統請求公開相關結果,被告知因涉密而無法公開。