【明報文章】香港近期挺「惹火」,祝融之災頻生。上星期,先後發生洪水橋香港房屋協會地盤四級火,及九龍佐敦華豐大廈三級火。其中,華豐大廈火災引起市民的廣泛關注,除了因為它造成5死40傷之外,這場大火令人聯想到在1996年11月20日發生、奪去41條人命的災難性嘉利大廈五級大火。嘉利大廈的舊址,正正在華豐大廈斜對面。
回顧過去30年,不論港英政府或特區政府,在處理香港樓宇消防安全問題時,都傾向採用漸進模式(incremental model)制訂相關政策。從附表可見,許多法例都是在矚目的奪命大火發生之後,政府才後知後覺地展開草擬、諮詢及立法工作。
這些法例的訂立,雖不能說是小修小補,但香港長期缺乏一套完整、系統性的保障樓宇消防安全的政策,確是不爭的事實。故此,對立法會議員在華豐大廈大火後,群起敦促政府全面檢視舊樓消防安全的畫面,並不感到意外。不過,空有法規,但執法不彰,更好的政策也只是形同虛設。如何有效執行政策,才是成敗關鍵。可是一如過往的樓宇安全事故(如僭建及外牆石屎剝落),是次火災就恍如一面照妖鏡,再次反映出香港政府監管樓宇安全不力。
延誤跟進法定命令指示 已成常態
涉事的華豐大廈樓齡60年,據傳媒報道,除了一間俗稱「鐵館」的舊式小型健身中心,整幢大廈還有約100個劏房及30多間持牌賓館。屋宇署於2018年就樓宇公用部分,發出強制驗樓通知。不過,事隔逾5年半仍然處於準備修葺工程招標文件的階段。更甚的是,屋宇署早在2008年根據《消防安全(建築物)條例》,向大廈業主立案法團發出消防安全指示,要求把大廈的防火保障提升至切合現代要求的水平。於2008至2024年的16年間,大廈法團雖曾先後於2015及2020年聘任顧問公司處理有關指示,但有關指示始終未獲遵辦。
根據保安局資料(註1),全港受《消防安全(建築物)條例》規管的目標樓宇,約有1.35萬幢。截至2022年5月底,消防處和屋宇署完成巡查其中約1.02萬幢目標樓宇,並發出合共超過31.6萬張指示,其中約六成的指示仍待遵辦或跟進。這個遵辦率,跟強制驗樓計劃的遵辦率實在不遑多讓。就政府有關「提高舊式樓宇的消防安全標準」的工作,審計署對上一次發表報告,已是20年前的事(註2)。或者,該署是時候考慮再次就有關政策的執行工作開展審計。
促進跨政策局合作
筆者在另文曾指出,屋宇署未適時跟進法定通知或指示,不能以人手、資源不足為擋箭牌;不過,把所有的帳算在屋宇署頭上,也欠公允(註3)。舊式大廈要提升樓宇消防安全水平,需面對各種挑戰,例如在業權分散、複雜的大廈中,即使已成立法團,消防改善工程往往因為業主間的爭拗或業主失聯失蹤等情况,未能獲得業主大會通過而開展無期。
要改善香港舊樓質素,涉及多個範疇,不同政府部門專責執行各自的計劃或政策。然而不同政策局下的部門各自為政、欠缺溝通、協調不順,這種事早已司空見慣。對業主或法團來說,一時收到強制驗樓通知,一時又要應付消防安全指示,政府的要求彷彿永無止境。筆者建議政府考慮重推「樓宇維修統籌計劃」,提供一站式服務及支援,讓業主或法團有機會通過一項綜合工程,一次過遵辦不同部門發出的通知或指示,既可以共享資源、降低成本,也可減低工程對居民及其他大廈使用者的滋擾。此外,為激勵及促進跨局、跨部門在改善舊樓質素一事上通力合作,特首須在構建相關績效指標時,考慮伙伴部門能否建立共同目標、定期溝通與回饋及共享資料等。
政府代辦改善工程
可行但仍然有盲點
為能夠更迅速消除舊樓消防安全隱患,政府已在2021年提出修訂《消防安全(建築物)條例》,以賦權執行當局代未能符合條例要求的舊式綜合用途及住用建築物業主,開展消防安全改善工程,並在竣工後向他們收回有關費用。政府就上述建議於2022年7月5日展開為期10周的公眾諮詢。因應華豐大廈大火,政府擬加緊草擬修訂條例草案的工作,目標在今年提交立法會審議。
筆者認為有關建議是可行的,因屋宇署在處理僭建物或樓宇維修事宜時,已可行使《建築物條例》賦予之權力,先代辦、後收錢。可是筆者希望政府明白,消防改善工程跟清拆僭建物及樓宇緊急維修不同,後兩者多是一次過,業主在工程竣工後,毋須太多跟進工作;反之,前者如牽涉為大廈安裝消防裝置及設備,業主須按法定要求,對消防裝置及設備做年檢,以保持它們在有效操作狀態。倘業主缺乏足夠管理能力,極有可能會因為沒有遵守年檢規定而被檢控。
故此,政府要推行先代辦、後收錢時,除了工程本身,也要考慮日後這些裝置及設備應如何管理、有否向有困難的業主提供足夠支援。否則,政府儼如「挖坑讓業主掉進去」,管理責任問題會引發諸多爭議。
痛定思痛 避免悲劇再臨
雖然火災無情,但人間有愛。在火警期間,有市民把握分秒必爭的搶險救災重要時刻,挺身而出開喉射水、燒開鐵絲網,甚至出動吊機,從火災現場救出10多名居民。另外,有至少7間油尖旺區的酒店或服務式住宅在火災發生後,響應立法會議員呼籲,向受影響住戶提供臨時免費住宿。這些熱心義舉展現了人性光輝,為災民及香港市民帶來一絲絲溫暖。另外,政府在今次緊急事故中,應對及善後反應尚快,值得欣賞。
不過,當局也應該痛定思痛,好好檢討現行做法,提高執行效率,避免悲劇再次發生。維護樓宇消防安全,固然是私人物業業主本身要承擔的責任,而政府作為監管、執法及制訂政策的一方,亦責無旁貸。若市民經常因為所住大廈之消防安全問題而提心吊膽,他們怎能感到幸福?
註1:可參考《建議修訂《消防安全(建築物)條例》(第572章)諮詢文件》
註2:可參考《審計署署長第四十三號報告書》(2004年10月)
註3:可參考筆者題為〈樓宇安全危機處處 市民焉能安居樂業〉之文章(2023年7月10日《明報》)
作者是嶺南大學研究生院副院長、社會學及社會政策系教授
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