【明報文章】瑞士經濟學家Simon Evenett和他的合作者於2018年就產能過剩問題發表報告,認為不存在任何有說服力的理由,讓各國為全球製造業產能過剩問題而煩惱。「產能過剩」概念本身具有模糊性,其度量缺乏可操控性。例如,作者提出不同國際組織對當時中國鋼鐵產能的估計,相差超過9100萬公噸。
更重要的是,產能過剩無論採用何種度量,其本身是市場結果。直接針對市場結果進行干預,只會破壞市場機制。市場機制可以使最落後的產能退出;而直接的政策干預,有可能把先進產能拒之門外。
實際上,愈是技術更新迭代速度快的產業,愈可能出現產能利用率偏低的現象。比如在光伏產業方面,新一代N型技術與產品的替代進度大超預期,使P型落後產能開始出現閒置,導致光伏行業整體產能利用率偏低。在新能源汽車領域,去年內地新註冊新能源汽車,佔新註冊汽車總量的30.25%。2024年4月上半月,內地新能源乘用車已經佔到所有乘用車銷售的50%以上。與此同時,去年底內地新能源汽車保有量,只佔汽車總量的6.07%。
由此看出,一方面,新能源汽車對傳統燃油汽車的替代速度很快;另一方面,進一步替代的空間還很大。在這種情况下,傳統燃油汽車已經形成的產能,很可能出現閒置。
新能源產業不可能整體產能過剩
中國官方以往也不時提到「產能過剩」概念,希望削減落後產能,加速產業升級換代。以往國際上要求中國處理產能過剩問題時,外方指向的行業和中國希望「去產能」的行業,大體一致,因此中國儘管面臨壓力,往往也是積極配合。而最近這一輪「中國產能過剩論」,指向的恰恰是中國近年來發展最快的、最希望發展的,也是全球最需要的新能源產業。這推動了中國開始嚴肅審視「產能過剩」概念,及其應對措施的科學性問題。
當今世界面臨氣候變暖加速的危機,有預測認為2024年全球平均氣溫將突破《巴黎協定》制定的攝氏1.5度升溫閾值。在這種情况下,新能源產業怎麼可能面臨整體的產能過剩呢?
國際能源署預測,2030年全球新能源汽車需求量將達4500萬輛,光伏新增裝機需求將達到820吉瓦,兩者分別是2022年的4.5倍和4倍。考慮到技術更新,現有部分產能還可能退出,還需要新增大量先進產能,才能滿足需求。
有一種說法認為,中國光伏行業的現有產能已經超過全球需求。實際上,一些地方之所以呈現出對光伏產品的低需求,往往是因為當地缺乏儲能、遠程輸電、配電等相關能力。在這種情况下,應該做的不是壓縮光伏產能,而是提高相關產業的產能和技術水平。
中國政府行業補貼 重視合理合規性
另一種說法是,中國新能源產業的競爭力來自補貼。中國政府確實給予新能源行業一定的補貼,但在設計這些補貼時,中國特別重視合理性和世貿組織合規性。早在1956年,R. G. Lipsey和Kelvin Lancaster等經濟學者就提出了「次優理論」(theory of the second best),為後來世貿組織針對環境、研發、扶助落後地區的補貼措施建立更為寬鬆的紀律,提供了依據。雖然世貿組織認定這類補貼「不可訴」的條款在2000年開始處於凍結狀態,惟各成員普遍認同,在滿足一定條件的情况下,針對環境氣候問題的補貼是有合理性的。
投資銀行高盛和賓夕法尼亞大學分別估算美國《通脹削減法》在10年內的財政支出,將高達1.2萬億或1萬億美元。中國商務部發言人在評論世貿組織「中國訴美國《通脹削減法》補貼措施案」時表示:「中方堅定捍衛以規則為基礎的多邊貿易體制,尊重世貿組織成員在規則框架下實施產業補貼,促進本國經濟社會發展的正當權利。」但《通脹削減法》明確禁止受補貼企業使用「中國成分」,要求優先使用「美國成分」。這種進口替代補貼,屬於世貿組織的禁止性補貼,是中國堅決反對的。
中國不冀贏者通吃 也不能封閉式發展
加拿大卑詩大學學者Reka Juhasz等人最新關於產業政策的研究發現,西方國家更多使用產業政策。據研究,2009到2020年間,使用產業政策最為頻繁的國家,按排名分別是德國、日本、巴西、美國、加拿大……而中國在主要經濟體中,只是排第11位。
中國新能源產業的發展,是因為中國企業的努力;而其重要優勢來源,是龐大的國內市場、完整的產業鏈體系,及豐富的高素質勞動力。對中國產業政策的指摘,可能推動中國進一步完善其科學性,這會提高中國新能源產業的競爭力。
同時,西方希望中國擴大內需以消化中國新能源產業產能,似乎也會事與願違。促進內需,正是中國政府希望且在大力推動的;新能源產業恰恰是基於龐大的內需,形成了強勁的國際競爭力。內需的擴大,會增加某些領域的進口;而對新能源產業來說,可能導致其出口競爭力更強。
中國既沒有希望贏者通吃,也不可能搞封閉式發展。一方面,中國新能源產業需要進口大量中間產品,不可能什麼都自己生產;另一方面,中國新能源企業普遍希望在海外投資設廠。中國政府為了支持光伏行業「出海」、與各國共同應對氣候變化危機,將國際領先的「光伏硅片製備技術」,排除在《中國禁止出口限制出口技術目錄》之外,訂為自由出口技術。中國願意通過促進雙向投資和技術交流,與各國合作在當地建立和擴大新能源產業產能。摒棄「中國威脅論」、加強國際合作,是發展新能源產業和應對氣候危機的根本途徑。
作者是中國對外經濟貿易大學教授
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