【明報文章】近月非常多人關注兩大環保政策:首階段管制即棄塑膠措施(俗稱「走塑令」)和垃圾徵費。很多人會視「如期實施」為政策執行的里程碑,因為他們相信,就算實施當刻有極大的社會反響,隨着時間推進,市民終會適應和接受政策;除非政策本身有極大的漏洞,否則小問題仍可透過微調解決。
但與此同時,「如期實施」也只是執行政策的第一步;政策能否達到最終目標,才是執行的關鍵。「走塑令」如期開展了,一周以來社會極多反響,加上市民對垃圾徵費的不滿,有人甚至認為環保政策本質就是擾民。「走塑令」能否走向第二階段,並達到最終目標?就此,我們可以做一個思想實驗,分析一下政策會朝着怎樣的方向發展。
社會的即時反應
市民對「走塑令」的即時反應,主要有幾類:
第一是對即棄環保餐具的批評。令最多人留下印象的,應是環保餐具供應商示範「切扒」,但卻在一分鐘內「切斷」兩隻叉;有網民外賣熱粥,嘗試用餐廳提供的木匙吃,但由於木較難兼顧適合匙羹的弧度,木匙尺寸會較細及扁平,有礙進食。
第一階段的管制措施,主要涉及塑膠餐具;至於塑膠食物容器和盒蓋等,食肆仍可以向外賣客提供,到了第二階段才會被徹底管制。有些食肆在第二階段實施之前,已率先轉用環保容器,不過部分容器卻被指質素參差(例如紙盒滲底、變軟,及飯粒「黐底」)。連日來市民的意見帶出了一點——如製造一些實用性不高的代替品,它們的價值沒有被發揮出來,其實也只是一種形式上的環保。
第二是食物安全問題。這些疑問主要圍繞環保紙餐具所釋出的「永久化學物」多氟烷基物質(PFAS)對人體的影響。早前消委會研究指,紙類環保餐具安全性較參差,部分含有對人體有害物質;棕櫚葉類代替品的安全度相對最高,但卻未被廣泛使用,價格亦較貴。網上也有傳紙餐具易滋生昆蟲,令部分市民擔心政策實施之後,食安會受影響。
第三是商界反應。市民之所以會收到毫不實用的「扁平木匙羹」,原因在於價錢始終是食肆選擇代替品的首要考慮;而代替品的價格,需再假以時日才會進一步下降。據食肆反映,設計得較好,例如能夠兼顧弧度的「甘蔗渣湯匙」,目前價格會比木匙再貴一兩倍。有大型連鎖食肆甚至表示,外賣使用的即棄餐具較多,而即棄環保餐具成本較高;為減輕成本,他們宣布即日全面放棄外賣生意。同時,亦有商家表明會把成本轉嫁消費者。
「走塑令」的政策推演
短期內,雖然大量注意力都集中在即棄環保餐具質素,亦有人把「走塑令」與「垃圾徵費」畫上等號,惟從政策分析的角度而言,「走塑令」是否一個純粹擾民政策?
香港環保政策的最終目標之一,是減少都市固體廢物,而「走塑令」是減廢的重要途徑。在第一階段,政策預期可以減少不能降解的塑膠餐具的使用量;更理想的情况,是市民改變生活習慣,以可重用餐具完全代替即棄餐具,真正從源頭減廢。
換句話說,假如市民使用可重用餐具,那就最理想;假如習慣未能即時改變,或他們仍有需要繼續使用即棄餐具也好,這些餐具至少不是塑膠餐具。
了解政策目標之後,下一步就是預判政策會如何發展下去。理論上,政策會朝兩個可能的方向發展。第一,即棄環保餐具逐漸改善,無論在成本、安全性和實用性上,都與塑膠餐具相若,市民能夠無痛地由用塑膠餐具,轉為用即棄環保餐具。雖然成功「走塑」,但要從根本上減廢,仍需更多教育工作。第二種情况,則是即棄環保餐具質素遲遲未改善,市民不願意用質素低的代替品,改為自備餐具。
就第二種情况,社會不滿情緒雖會持續一段時間,市民或會覺得被半強制地改變生活習慣,惟減廢的最終目標仍會達到。這情况就正如膠袋徵費一樣,最初很多人會覺得麻煩,但慢慢仍會適應。
「走塑令」與垃圾徵費的最大分別,在於「走塑令」下,市民仍有可行替代方案(feasible alternatives)。食肆不再免費提供膠餐具,但市民仍可主動改變和調節,而改變的成本不高。「走塑令」涉及的法律責任分配問題,亦沒有垃圾徵費般複雜。垃圾徵費遇到的實施困難,不止是執行層面,而是法律本身未釐清垃圾棄置的責任問題,例如有人偷偷把一堆垃圾放在屋邨後巷,清潔工人能否代為處理?
就算「走塑令」很大機會達到目標,也不代表政府的責任就此完結。因第一階段「走塑令」之下,每個人改變行為習慣的成本都不同。對於在辦公室工作的人、在學校用膳的學生、買外賣回家的人而言,用重用餐具的困難較低;但對於建築工人等「食無定時定點」的人,政策卻會帶來較大的不便。假如代替品質素沒有改善,他們亦難以透過自備餐具解決問題。如何令他們在政策之下都有選擇、不加重他們的生活成本,局方是必須跟進。
第二階段的問題
就算第一階段「走塑令」最終能夠相安無事地落實,第二階段的實施仍是充滿難度,因第二階段就開始涉及外賣容器的問題——食肆將不能向外賣顧客提供塑膠製的杯、杯蓋、食物容器和食物容器蓋。
有別於第一階段管制的膠餐具,對於食物容器,市民幾乎是沒有替代方案,只能使用餐廳提供的環保容器。雖說有食肆接受市民自備餐盒,但礙於對食物製作流程的影響和衛生因素,自備餐盒始終難以廣泛實施。故此,代替品的質素就是第二階段實施的關鍵。可以想像,對「食無定時定點」的人而言,長時間放置會否令容器溶化,問題比起餐具更大;對外賣平台來說,紙製食物容器和容器蓋的質素,也會直接影響運送流程,及顧客對食物的滿意度。
在決定應否和如何實施第二階段「走塑令」之前,局方須認真解決以上問題,以免陷入如垃圾徵費般被一面倒反對的困局,最終使一個有意義的政策淪為擾民。容器穿、軟、爛及安全性等問題的爭議,不低於市民對餐具的不滿;而容器的質素,將影響市民對第二階段「走塑令」實施的觀感。如容器質素沒保證,市民又沒有方法主動「補位」,那麼屆時市民需要妥協的,將不會只是花不花多一點時間清洗餐具的問題,而是整體的飲食和生活質素。
作者是公共政策顧問
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