美日菲峰會即將上演 亞洲版北約還是空中樓閣
4月11日,其時正在美國進行國事訪問的日本首相岸田文雄,以及當日飛抵華盛頓的菲律賓總統小馬可斯(Ferdinand "Bongbong" Marcos, Jr.),將會同美國總統拜登(Joe Biden)舉行三國領袖峰會,頗具去年美日韓峰會的氣勢,亦與澳英美同盟(AUKUS)互相映照。隨着峰會迫近,各方都積極向媒體「擠牙膏」式的放風,逐漸透露峰會的預期成果。
在美日這一線,最重要的消息該是在日美軍將會計劃作出60年來未見的指揮結構改革,加強其自主性和與日本自衛隊的合作,改變此刻日方經常要同與日本時差19個小時、距離超過6,000公里的夏威夷美國印太司令部遙距溝通的情況。
在日菲這一線,小馬可斯同岸田文雄有可能正式為後者去年11月訪菲啟動的相互准入協定(RAA)談判達成最終結果,容許日菲兩軍在對方領土上進行訓練和支援工作。鑒於日本的歷史背景,日軍輪駐菲律賓的可能性甚低,最多只會形成日軍暫時駐紮菲律賓,與美、菲軍隊進行演練之類的情況,並加強日菲兩軍的共同協作能力。
其實早在去年5月,美日菲三方海上巡邏隊已經在南海進行過三方首次的聯合演練。這次峰會前的4月7日,美日菲再加上澳洲也會在南海進行聯合海軍演練。此類行動當然是有意對中國作出警告,特別是在中菲雙方近來在仁愛礁菲律賓馬德雷山號(BRP Sierra Madre)坐灘二戰時代軍艦的補給任務之間衝撞連連的背景之下。
2023年2月,小馬可斯剛剛訪華完畢,隨即訪問日本之時,就已經提出美日菲三邊安全合作框架的倡議。同年6月,三國的國家安全顧問亦在東京進行了首場三邊模式的對話。
在具體的合作上,小馬可斯一改前朝杜特爾特(Rodrigo Duterte)的政策路向,全面投向美國,透過美菲「加強國防合作協議」(EDCA)多給美軍開放一些靠近台灣的基地。美菲啟動了針對南海事態的海洋事務對話,雙方也公布了美菲聯防條約等協議下的雙方防衛指引,清晰化了美方對菲律賓的防衛承諾。
在現代化軍隊的進程中,菲方正研究購入海馬斯(HIMARS)和美國戰鬥機等新增軍備。在南海事務上,日本則透過2022年底才通過「政府安全保障能力強化支援」(OSA)向菲方提供了海巡船和偵測雷達系統。
在這次美日菲岸會上,三方預計也將會成立三邊網絡防衛框架,並推動三方聯合海上巡邏。
除之軍事合作之外,岸田文雄日前受訪就表明三方會在半導體、數字化、通訊網絡、潔淨能源、關鍵礦物等項目上進行合作。3月美國商務部長雷蒙多(Gina Raimondo)訪問菲律賓時就表明有意倍增菲律賓的13間半導體測試封裝工廠的產能,並帶來10億美元的投資。在這次三邊峰會上,領袖們該會就此再加着墨。
對於美日菲峰會這類由拜登當局拉攏、明顯針對中國而來的多邊架構,不少人都會用亞洲版北約的框架去作鋪陳。
不過,所謂的亞洲版北約從來也不是像北約般單一單位的防衛同盟,而是由多個以美國為核心的多邊架構所組成的一個鬆散整體,當中有美日印澳的四方安全對話(QUAD)、美日韓、澳英美同盟、這次的美日菲,以至經濟層面上的印太經濟框架(IPEF)等等。各種架構都有不同程度和範圍的協作,共通點大概就只是以美國為核心、針對中國為目標。
然而,要構建成這個鬆散的整體,並不容易。美日菲之間的合作,就很好的呈現出這一點。
首先,美日菲三國此刻的執政當局都有抗衡中國之意,但大家卻是同床異夢。特別是,菲律賓小馬可斯當局的側重點一直在於南海,而美日的側重點則在於台海。小馬可斯對於台灣問題的表態一直極其謹慎,他本人只稱「很難想像」台海發生衝突不會影響到地理上如此接近的菲律賓,而菲律賓2023至2028年的國家安全政策文件對於台灣問題也只得一段文字提及,其內容與小馬可斯的模糊態度類似。
美國同日本在他們與菲律賓的防衛合作上,至今也配合了後者側重南海的國家利益,除了擴大美菲「加強國防合作協議」之外(菲方此前明表過這些新增基地不會用於儲存防衛台灣的軍備),三方合作也以南海為主。但美日的意圖明顯是希望透過在南海問題上支持菲律賓,換取緊握巴士海峽地利的菲方在台灣問題上給予更進一步的方便。
這種利益不一致的基本條件,終有一天會造成三方分歧。
其次,三國的國內政治發展也將左右這個鬆散聯盟的進階發展。在日本方面,雖然岸田文雄民望低落,本年9月要面對自民黨總裁選舉,此前更有可能提前大選,不過自民黨執政勢頭難改,政策方向相信會有較穩定的延續性。但菲、美卻不一樣。
本年初以來,小馬可斯同杜特爾特公開鬧翻,後者2月曾指小馬可斯是吸毒者,甚至提到軍事政變的可能,以至棉蘭老島獨立的問題。杜特爾特的女兒薩拉(Sara Duterte-Carpio)如今是小馬可斯的副總統,被廣泛預期會在2028年出選總統(到時候小馬可斯不得尋求連任),其支持者如今正指責小馬可斯試圖尋求修憲來以某種方式(例如推行議會制)來阻止杜特爾特家族再次掌政。
雖然薩拉與其父的政治取態並非一致,但杜特爾特家族同小馬可斯的衝突將使菲律賓全面靠向美國的現有政策面臨不少變數。例如有兩個接近台灣基地的卡加延省(Cagayan)省長就是杜特爾特的盟友,他近一年來多次迎接中國官員到訪,而自己也兩次到過中國。
美國的情況更是不用多言。特朗普固然有針對中國的傾向,但他卻奉行單邊主義,未來若然當選,將難有像拜登政府這般細心建立同盟關係的部署。
在美國國內政治使美國變得愈來愈不可靠的背景之下,就連北約內部的歐洲國家最近也正在試圖掙脫美國的主導地位。挪威籍的北約秘書長斯托爾滕貝格(Jens Stoltenberg)近日就提出將援烏軍備統籌的工作由美國主導變成北約主導,又提及要用北約名義建立1,000億歐元的五年援烏計劃。對此,遲遲不能通過援烏撥款的拜登當局只好一方面避免正面批評,另一方面強調美國領導地位行之有效。
連剛滿75歲的北約內部也出現去除美國核心的聲音,更何況亞洲版北約旗號下的各種鬆散多邊架構?
從美國霸權的角度來看,建立亞洲版北約是其戰略利益之所在,但美國利益與區內國家利益的不盡相同、各方國內政治的潛在變故,以至美國自身可靠性愈加成疑,都決定了拜登當局的努力最終只會付諸東流。