李顯龍將辭職 | 新加坡模式富有啟發意義卻仍存隱患
4月15日,據新加坡總理公署公布的消息,72歲的總理李顯龍將於5月15日辭職,副總理兼財政部長黃循財將出任新總理。黃循財生於1972年12月,曾任李顯龍的私人秘書,經歷過國會議員和內閣多個部門的歷練。黃循財接替李顯龍出任新總理是新加坡精英推舉制度的結果。2022年4月,受李顯龍邀請,已經退休的人民行動黨前主席許文遠約見19位推舉人(包括17位內閣部長和國會議長、全國職工總會秘書長),其中15人推選黃循財為第四代領導團隊領軍人物。在黃循財之前,新加坡第二任總理吳作棟和第三任總理李顯龍都是通過精英推舉上位。
多年以來,新加坡的精英民主模式備受關注。新加坡本是一個貧窮落後的彈丸之地,但在精英民主模式的作用下,快速崛起為聞名於世的國際化大都市,締造一個又一個發展奇蹟,成為具有啟發意義的治理樣板。新加坡實行議會民主,民眾通過一人一票選出國會議員,國會中的多數黨執政。新加坡建國以來都是人民行動黨連續執政,其中一個最關鍵原因是自開國總理李光耀時代以來,人民行動黨十分注重通過選拔政治人才來確保優異的治理績效,從而持續贏得多數民眾的認可。
新加坡有一套複雜、完整的政治人才選拔方法和流程,其中最重要的是新總理選拔。自李光耀之後,歷任總理都是在前一任總理的培養下,經由新生代政治精英共同推舉產生。吳作棟、李顯龍和即將上任的黃循財都在上一任總理主持的內閣中經歷長時間的磨練,但他們能脱穎而出,最主要流程是新生代政治精英的推舉。1980年李光耀在醖釀第二任總理人選時,曾提出四個人選,首選陳慶炎,次選吳作棟,不過在新生代精英的自行磋商中,吳作棟獲得最多支持,最終成為新總理。
研究新加坡政治的深圳大學教授呂元禮在《新加坡為什麼能》中寫道;「當一個領袖指定他的繼承人時,他所選的人可能不是被選者那一群人中的自然領袖,他周圍的人也可能不太願意同他合作。但是,如果能選出一群人,讓每一個人都有可能成為繼承人,並讓他們互相競爭,讓他們自行決定誰將當領袖。由於這是他們自己的選擇,這個繼承人就會得到他們的支持,成功的機會也就更大。基於上述認識,李光耀要年輕的部長們自己決定擁護誰來當總理。」
不過,新加坡的做法並未否認或忽視上一代領導人的角色。畢竟,不論陳慶炎還是吳作棟,都離不開李光耀對他們的影響。從現實來看,上一代領導人經驗相對豐富,尤其如果上一代領導人已經被公認為傑出領導人時,他的智慧和知人善任能力絕對是寶貴資源。在這樣情況下,若能讓經過實踐和人心雙重考驗的上一代傑出領導人在民主機制的有效監督下給出合適範圍的候選人意見,相信有益於現實政治。但這只是意見,不能是命令,下一任領導人的產生還是應廣泛聽取知情懂行的精英的專業判斷。
到目前為止,新加坡新總理的產生既離不開上一任總理的培養、選拔,又離不開新生代政治精英的共同推舉。上一任總理都經歷過長期執政的實踐考驗,並有民選背景。作為新生代政治精英主要構成的內閣部長,既有政務官的實踐考驗,又同樣有民選背景。這就使得在新加坡新總理培養、選拔過程中發揮作用的上一任總理、新生代內閣部長具有內部選拔和民意支持的雙重保障,既有實踐經驗,經過複雜政務工作的歷練,又有民意認可。這其實是議會民主的共同特點,只不過新加坡因為建國以來高度注重精英治理,所以新加坡的精英治理面向顯得更為突出。
有許多人認為,同樣是一人一票,議會制比總統制更加牢靠,相對更能保證治理績效。比如,李光耀說過:「與議會制相比,總統制下誕生好政府的可能性比較低。因為在總統制下,你出現在電視上的個人形象起到了決定性作用,而在議會制下,比如英國,首相在當選之前是議會成員,也許是一位部長,民眾對他了解的時間比較長,了解得比較充分……他們對於候選人是什麼類型的人、是否具有內涵、講話是否真誠已經得出了一些結論。」
這個觀點是有些道理,但需要思考的是,為何同等情況下議會制比總統制更可靠?這裏有兩個關鍵之處,一個是李光耀說的議會制下的政治人物在成為首相之前有更多的歷練,另一個是議會制下的首相是由一個含精英成分相對更高的議員群體推選產生,議員群體比總統制下的選民、選舉人更接近美國開國元勳漢密爾頓(Alexander Hamilton)在《聯邦黨人文集》中說的「具有進行如此複雜的審查工作所必需的見聞和眼力」。因為在社會分工和自利理性的影響下,日常生活、職業、興趣與複雜現實政治關聯較少的多數普通選民缺乏資源和動力去成為對複雜現實政治知情懂行的理性政治人,由他們來直選政治領袖往往難以避免民粹主義困局,但以政治為職業的議員群體有更多資源和利益激勵去了解、關心政治和收集、分析複雜政治訊息,進而相對有更大概率成為理性政治人,由他們來推選政治領袖會比民眾直選相對更能提升選舉民主政府的賢能水平。
同等情況下的議會制比總統制更優良說明實踐歷練和精英推選的重要性。但因為議會制和總統制都是以選舉民主為基礎,議會制下政治人物的實踐歷練依然存在不足,經由多數對複雜現實政治難以知情懂行的普通選民選出的議員群體容易籠罩在既得利益集團圍獵和民粹主義的陰影之中,他們的「見聞和眼力」有時並不牢靠,由他們推選產生的內閣未必能確保良政善治所必需的賢能,故議會制同樣存在風險。近些年來英國的政治困境便是例證。
不過,議會制相對優於總統制已經證明精英推選和民主相結合的積極意義,只不過選舉民主離社會需要的精英民主相距甚遠。筆者在《拯救民主——揚長避短的新方案》一書中提出的公正有效監督下的精英推選和民眾一人一票民主評價相結合方案則是更進一步的探尋理想政治模式的設想。一方面考慮到政治是高度實踐性的領域,最有可能達到漢密爾頓所說的「具有進行如此複雜的審查工作所必需的見聞和眼力」的精英群體應該是久經政治磨練並贏得民眾認可的政治人物。另一方面民眾一人一票民主評價機制符合社會分工下多數普通人的自利理性,讓他們可以在不必對複雜現實政治知情懂行的情況下憑藉常識理性和「事後諸葛亮」的人性即可對現實政治作出理性評判,從而有效提升民眾參與政治時的質量和理性水平,為賢能政治構建民主基石。
不過,回到現實中,以選舉民主為基石的新加坡模式,能否持續不斷選拔出稱職的政治精英存在不確定性。所幸的是,新加坡體量太小,民眾相對易於認知現實政治,又因為總理和部長都經歷多輪選拔,故尚未出現問題,但隱患仍在。李光耀說:「對新加坡而言,基本的挑戰依然未變:如果我們無法源源不斷地培養高素質人才擔任總理和部長,那麼新加坡這個世界地圖上的小紅點終將變成一個小黑點。」
進一步思考,新加坡選舉制度的一個關鍵特點是「相對多數制」,這是一種接近贏者通吃的制度,雖有利於形成多數黨的穩定政權,卻會扭曲民意,出現得票率和議會席次的不成比例。比如,2011年新加坡國會選舉,人民行動黨得票率為創下1965年以來新低的60.1%,但依然佔據87個直選議席中的81個。2015年新加坡國會選舉,人民行動黨得票率為69.86%,佔據89個直選議席中的83個。在這種選舉制度下,人民行動黨若想保持長期執政,必須依賴於半數以上民意支持,一旦出現民意逆轉,哪怕只是得票率從六成降至四成,都是毀滅性打擊,不僅喪失執政權,而且不能獲得與得票率成正比的議會席次。考慮到長期執政的人民行動黨對政治經驗和政治精英的壟斷,如果出現支持率略高於人民行動黨但憑藉「相對多數制」僥倖獲得大部分議席的政黨執政,而新勝出的政黨又缺乏政治經驗和政治人才儲備,勢必容易給缺乏抗風險能力的新加坡帶來難以估量的負面衝擊。
當然,這只是假設,人民行動黨的治理績效和民意支持率目前仍具優勢,但隨着時間推移,如果人民行動黨不能一如既往地選拔出稱職的政治精英,或者當未經歷李光耀時期的新加坡人越來越多,他們誤以為今日新加坡的成績都是理所當然的,再加上人民行動黨如果在此過程中犯下嚴重的錯誤,那麼勢必容易產生疊加效應,進而造成大批選民對人民行動黨長期一黨執政的逆反心理,風險便隨之來臨。
在新加坡獨立之初,腐敗問題突出,人民生活貧窮,社會治理落後,然而在李光耀帶領的人民行動黨治理下,新加坡一躍成為廉潔、繁榮、現代的國際化都市。如今,經歷新加坡從簡陋的棚屋到政府組屋,從落後經濟體到發達經濟體的年長選民,正慢慢被在富裕、現代的社會環境下長大卻有新的政治訴求的年輕選民替代。對於年輕一代選民來說,李光耀時代的成就有些遙遠,但高昂的生活成本近在眼前,世代更替帶來的挑戰將逐步顯現。
李光耀早有警示:「大多數年長的新加坡人還是願意繼續支持行動黨,畢竟對早年的新加坡他們仍然記憶猶新,也能體會到即便有了成熟完善的經濟體制,良好治國還是很重要,甚至更為重要。但年輕人可不這麼想,他們會以為今日的成就是穩固牢靠的。選民結構改變的趨勢,正毫不留情地衝擊着我們。」他生前還說過:「現在,在李顯龍和他的團隊領導下,這個國家會在未來至少10到15年內繼續繁榮興盛。但之後,國家要往哪個方向走,將取決於新加坡年輕一代做出什麼樣的決定。無論選擇什麼,我敢肯定的是,新加坡一旦選出一個愚蠢的政府,我們就全完了。國家將會沉淪,化為烏有。」
(本文部分內容節選自紐約博登書屋出版的新書《拯救民主——揚長避短的新方案》,有所刪改。)