【明報文章】今年財政預算案最令人關注的地方,是香港會否出現結構性的財赤,尤其是政府要發債方能在兩年後達到收支平衡。政府的解釋是:發債是為了未來發展所需的資金,政府不會長期出現財政赤字,這樣也有違《基本法》的「量入為出」規定。
怎樣才可消除財赤?預算案公布後,不少政黨和議員提出削赤辦法,總括而言離不開節流和開源兩個途徑。財政司長也知道政府必須增加收入,而且要快,所以即時對樓宇買賣完全「撤辣」,樓市因而止跌回穩、交投增加,對庫房收入應有裨益。不過陳茂波明白,要徹底消除財赤,最重要是「做大個蛋糕」,打破過往過分倚賴金融和地產的格局,盡快融入國家發展大局。
徹底消除財赤 只能靠「做大個蛋糕」
節省開支方面,預算案公布前,陳茂波已通告各部門削減開支。這樣做,公務員難免有意見,尤其是現屆政府施政要見到成效,公務員難免有「百上加斤」的感覺。但巨額財赤當前,不削減部門開支,政府怎可節流?還望當局與公務員團體多多商量。公務員「陽奉陰違」,對市民也無好處。
講到節流,現在政府用於社會福利、醫療衛生、教育的下年度預算,分別是1362億、1279億、1157億元,佔預算總支出7768億元的48%,還未計算公營房屋所需土地及相關基建的費用。所以政府要削減財赤,如何在各項社會服務開源和節流,至為重要。
社會服務佔政府開支極高比重
關於社會服務的開源和節流,最近不少立法會議員提出意見。綜合起來,大致可分以下兩方面。一是現有社會服務的收費都處極低水平,一些更近乎免費,與市場同類服務的收費有極大差距,例如公屋租金不到相同私樓的兩成。因此有議員建議,社會服務應調整收費,這樣政府可增加收入,達到開源效果。二是社會服務在全港同類服務中常佔極高比重,例如近九成病人在公立醫院接受治療、三成住戶租住公屋。因此有議員認為,倘能夠縮小社會服務規模,應可有效節省政府開支。
怎提高社會服務收費 公眾無共識
首先討論社會服務收費問題。公眾對如何提高社會服務收費,從來無共識,因為公屋、醫療和福利服務的收費,並非按照市場供求來決定,服務成本也只作參考,所以無客觀標準來衡量。事實上政府提供社會服務的目的,是保障市民基本生活;數量多少和收費高低,視乎政府承擔能力及服務使用者的收入水平。
此外,政府還得考慮社會服務發揮的作用,例如學童接受強迫教育毋須繳費,因社會認為教育是為社會培育人才,政府應承擔有關開支。至於公營醫療服務收費,現在只具象徵式意義,因政府有保障市民健康的責任,政府也承諾市民不會因無法繳費而得不到治療。租住公屋和資助院舍服務方面,現在申請者除了要證實自己的需要,還得通過入息和資產審查,顯示他們無法應付市場相同服務的費用。換言之,租住公屋和資助院舍服務的租金或收費,無法與市場收取的相提並論。
按以上分析,社會服務收費就算可以調整,加幅十分有限,增加收費對政府削減財赤也不會有實質幫助。這樣,縮減社會服務規模,是否可達到節流效果?
控制服務供應 減少需求
事實上,為避免社會服務開支急速增加,政府一向以來所用的方法,是控制服務供應數量。舉個近日爭議不休的例子——政府正考慮提高公立醫院急症室的180元收費。雖然就算可以提高收費,醫管局也不會收多很多錢,但政府要傳遞的信息是:急症室服務供應有限,若急症室求診者不想輪候幾個小時,而提高了的收費又與私家診所收取的相差不遠,輕症病人最好不要來急症室。
總言之,政府提高急症室收費,目的並非為增加收入,而是要減少急症室服務需求,用增加收費令部分求診者轉向私營醫療服務。同樣,當局也是用控制供應的方法,減少公營醫療服務需求,例如做簡單手術的病人要等候一兩年;這樣不想等候的,只好轉到收費昂貴的私營醫療。為限制資助院舍服務需求,政府用的也是控制供應的方法:那些不想輪候三四年才可入住資助院舍的,只好入住收費高、情况卻較差的私營院舍。
改變公營房屋建屋比重 必須審慎行事
最後要談的是公營房屋供應。上月立法會會議,有議員提出調整公屋與資助出售房屋的比例,從現在7:3改為5:5,理由是不少年輕人為了符合公屋申請資格,情願「躺平」,不努力掙錢擁有自己住所。議員認為減少公屋供應,這些輪候公屋的年輕人便會知難而退。另外有議員認為,解決劏房戶問題的辦法,並非增加公屋供應,因為四成劏房戶是單身者,也有不少是新移民家庭、「雙非」(子女的父母均非香港居民)家庭,甚至是暫准留港者;政府為他們分配公屋,只會引來更多這類人成為劏房戶。
議員的觀點,簡單來說就是公屋供應愈多、需求愈大,所以興建更多公屋,結果只會造成更多市民有需求。議員的觀點有道理嗎?
(1)為什麼學歷高的年輕人情願「躺平」輪候公屋?首先,據筆者所知,這些例子並不普遍;就算他們在學或剛畢業時輪候公屋,到他們獲分配,已是十年八年後的事,他們的薪酬已超過限額。因此輪候名單有他們的紀錄,並不表示他們為了公屋而「躺平」。至於住在劏房的單身者,尤其是那些年輕人,政府為他們提供公屋並不妥當,應深入了解其住屋需要。
(2)政府應否修改公營房屋興建的比重,增加居屋、綠置居和首置房屋供應?政府引入居屋的原先目的,是鼓勵經濟能力有改善的公屋居民自置物業,也讓收入剛超過申請公屋資格的市民有置業機會。市民置業安居,主要是依賴市場供應,政府的責任是提供足夠土地。所謂「構建置業階梯」是後來的砌詞,香港不是新加坡,政府的房屋政策是滿足低收入家庭住屋需要,政府不是要替代市場「叫人買樓」。
(3)香港居民有享受社會福利(包括公屋)的權利,基本法第36條有明確說明。權利雖可用行政措施規範,但否定新移民或其他香港居民享用福利的權利,在情在理都不應該,更有歧視之嫌。
長遠之計,政府要控制社會服務開支增加,應從政策着眼,包括(a)全面發展基層醫療以減低對公立醫院服務的需求;(b)增加社區支援服務以減低對住宿院舍的需求;(c)重申政府的責任,是保障市民的居住權利,並非越俎代庖代替市場協助市民置業。政府若能夠貫徹以上原則,社會服務開支應可得到有效控制。
作者是香港大學社會工作及社會行政學系榮休教授
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