港深邊境垃圾山.四|30年都無法跨過的「以鄰為壑」規劃思維
港深唇齒相依,日漸深度融合,那麼,在臨近深圳的香港邊境地區興建厭惡性設施時,到底需否考慮可能受到影響的深圳居民的意見?——這個問題,在回歸之前,並沒有被提及,在回歸之後,也沒有被重視;結果,香港新界東北堆填區造成跨境空氣污染,導致深圳蓮塘居民長期遭受垃圾臭味困擾,而三方持份者又有各自苦衷:蓮塘口岸居民自然不願意垃圾場建在自家後院,終日與臭味相伴;對於深圳市政府來說,要處理居民層出不窮的投訴,又無法干涉香港的決策;而在特區政府的視角裡,把堆填區建在偏僻的邊境地帶是行之有效的傳統規劃,不然還能有什麼更加的選項?
「港深邊境垃圾山」深度報道之四
邊境規劃有遠見嗎?
歷史上,深港邊界的厭惡性設施多次在兩地引發爭議。2013年7月,港府計劃擴建位於屯門、與深圳一海之隔的新界西堆填區,引發深圳蛇口居民不滿情緒。相關新聞的評論區中,有網友憤憤不平道:「如果是內地這麼做,會被罵成什麼樣?」也有人質疑:「理論上,人家也不用對這邊負責吧。」還有網友認為:「香港把垃圾掩埋場設置在那裡,說明那裡的確是香港窮山惡水的地方。深圳應當先把規劃做好,再來做大做強,而不是一窩蜂城鎮化,再來處理次生災害。」也有人疑惑:「先有垃圾場,還是先有深圳這個城市?」
至於目前仍然困擾深圳蓮塘居民的香港新界東北堆填區(打鼓嶺堆填區),1994年7月開始建造,1995年6月投入運作,但當時香港尚未回歸,資訊流通亦不發達,深圳發展遠遠不及今天,港深之間更加沒有頻密通聯;因此,把這類厭惡性設施建在遠離香港市區和民居的邊境地帶,似乎也成了港英政府和中央政府的默契。自2013年成立、長期關注粵港澳地區環保議題的跨境環保關注協會推測,香港新界東北堆填區的規劃,應該早於深圳蓮塘的樓盤規劃。由於年代久遠,目前無法查閱1994年深圳羅湖蓮塘地區的規劃圖,但透過衛星圖可以看到,該區的大型樓盤大致於2002年完工;而據1998年9月23日頒發的《深圳市建設用地規劃許可證》,蓮塘項目地塊屬居住用地並可動工建設,由於規劃工作一般需提前兩至三年進行,所以推測蓮塘地區的大型住宅項目大約自1995左右開始啟動。
但是,根據內地1990年代適用的《城市生活垃圾衛生填埋技術規範》(CJJ17-88),要求垃圾堆填區位處當地主導風向下方。然而,香港夏季主導風向為南風,新界東北堆填區位於深圳蓮塘社區主導風向上方,且最短距離只有約1.1公里遠——明顯不符合當時規範。《香港01》記者翻查深圳規劃文件(下圖)得悉,蓮塘街道住宅區原本是「西嶺下村」。2005年,深圳市規劃部門批准西嶺下南村整體拆除重建。2006年,西嶺下村改造項目完成專項規劃,並通過市規劃局審批。2008年9月,蓮塘/香園圍口岸落實興建。2010年,依託深圳新的都市更新政策,西嶺下舊村改造專案規劃方案獲準,改造項目南臨規劃中的蓮塘─香園圍口岸。當時,香港三個策略性堆填區的臭味問題已經引發香港本地爭議。
環評能否跨越行政區?
那麼,深圳政府在進行蓮塘地區的城市更新規劃時,是否有責任考慮香港的厭惡性設施可能會在日後引發問題?《香港01》記者針對有關規定向深圳市規劃和自然資源局進行查詢,對方坦稱「第一次遇到這樣的提問」,所以一時不知道誰能回答,最終回覆表示「涉及厭惡型設施的環境影響,請向生態環境部門查詢」。記者隨後再向深圳市生態環境局查詢,得到的回覆則是:「涉及城市用地規劃管理問題,建議市規劃和自然資源局。」
同理,對於香港政府而言,在臨近深圳的香港邊境地區興建厭惡性設施時,又需否考慮可能受到影響的深圳居民的意見?以香港規劃程序頗為重視的「環評報告」為例,早在2013年,香港計劃擴建新界西堆填區引發爭議後,深圳媒體向香港環保署查詢,已被告知「環評報告不涉及香港以外的地區」。當時,數名深圳市人大代表公開批評香港環保署的做法,其一代表楊勤更呼籲深港兩地進行綜合環評,聯手治理垃圾污染。不過,香港政府不但未有採納,而且在同年年底提出擴建新界東北堆填區計劃,再次引發深圳市民關注。
時任立法會議員馮檢基助理的霍偉邦曾在親身視察新界東北堆填區後指出,堆填區靠近深圳,只有約1.5公里,但港府沒有諮詢深圳居民意見,相信羅湖、蓮塘居民的反對聲音不會比蛇口的少。他又認為,儘管官方環評報告不會跨越行政區,但可以透過學術研究進行補充,「例如中山大學就正研究珠江口中華白海豚數目正在下降。環評應該引用這數據。我不知道香港政府有沒有找廣東省或深圳市政府諮詢堆填區,或者如果有,對方有否拒絕?但如果今次我們先做,他日廣東省有影響跨境民生的建設,民間就有管道表達意見。」
怎樣攜手解決跨境污染?
但直到今天,仍有蓮塘居民曾向《香港01》記者吐苦水:「我不明白為什麼香港的環評連小昆蟲、花花草草都顧到了,卻沒有考慮我們這麼多人的感受。」環保署在回覆《香港01》記者查詢時則表示,根據環評條例,包括香港區外人士可在新界東北堆填區擴建工程項目簡介的公眾查閱期(即2004年4月7日至2004年4月20日),以及該工程環評報告的公眾查閱期(即2007年6月25日至2007年7月24日)向環保署提出意見。此外,環保署顧問分別會在2005年中、2006年初及年中事務三輪公眾諮詢,將所收集的持份人士的關注事項納入環境影響評估研究之中,香港區內或區外(包括深圳)人士均可藉此提供意見。
然而,必須指出的是,「深圳人士也可提供意見」與「政府諮詢深圳人士」是完全不同的邏輯,也可能帶來截然不同的結果。2004年新界東北堆填區僅接收建築垃圾,而絕大多數深圳居民對於香港政制架構和行政程序都缺乏了解,甚至不清楚「環保署」的職能和「環評報告」的概念,更遑論主動查閱,進而提出意見。相較於被動開放意見渠道,香港政府若能主動與深圳居民或當地政府進行溝通、收集意見,可能更能夠實現諮詢的目的。
同樣是在2013年,除了環評報告之外,一場火災的發生,也令新界東北堆填區的擴建得到更多深圳居民的關注。2013年11月8日晚上10時許,打鼓嶺恐龍坑的一家私營電子回收廠發生火災,濃煙向深圳方向蔓延,導致深圳羅湖、南山等多個地區遭受空氣污染。根據多家內地媒體報導,2013年11月11日,深圳市人大代表向市政府遞交關於香港垃圾問題的緊急建議書,呼籲深港雙方成立聯合調查小組,評估是次污染事件造成的影響,再透過新聞媒體向全社會公佈調查結果;11月25日,深港合作會議上,時任深圳市市長許勤把有關緊急建議書轉交給港方,時任政務司司長林鄭月娥為打鼓嶺火災向深圳方面表達歉意。
跨不過境的專家小組?
此外,深圳多位人大代表發出《關於深港攜手解決香港垃圾危害的呼籲書》,收集了254個全國、省、市、區不同級別人大代表的聯合簽名。2013年12月22日下午,深圳人大代表在市民中心北廣場發起市民簽名活動,介紹呼籲書的內容,呼籲深港攜手解決垃圾問題,得到不少市民響應。當年8月,人大代表聯絡員也曾與深圳市民代表一起前往新界西垃圾堆填區進行實地考察,並與鄰近的龍鼓灘村和元朗下白泥村村民代表進行商談。
除了堆填區引發的污染問題,當時許多討論已經指向深港兩地協作機制方面的不足。2007年成立的「深港突發環境事件通報機制」,本冀實現一般突發環境事件的信息互相,從而保障深港兩地人民的生活及生態環境,但2013年打鼓嶺那場火災卻突顯有關機制的不足。前述跨境環保關注協會向《香港01》記者指出,2013年11月25日,林鄭月娥回應新界東北堆填區火災時,同意成立一個專家小組處理跨境污染問題;然而根據當年港深合作會議文件,並未提及有關小組,只是表明會在環保方面保持緊密合作,務求改善區域空氣質素。
2013年打鼓嶺大火後,類似的跨境污染事件並未間斷。2015年9月11日凌晨5時半,打鼓嶺恐龍坑李屋新村的一個廢鐵回收場發生火災,直至早上9時後才被撲滅。當日早晨,深圳羅湖到福田許多地區被黑煙籠罩。2016年2月15日晚上8點左右,沙頭角山咀村一個垃圾場發生大火,火災蔓延至深圳地界,兩地消防員共同參與救火。同年3月2日下午3點55分,香港粉嶺孔嶺西村一個電子零件回收廠發生火警,大量黑煙飄至深圳羅湖區。
積極消極一念之差?
不過,自從2016年粉嶺電子零件回收廠的大火發生後,內地媒體就鮮少報道涉及跨境污染的火災新聞了。每逢香港又發生影響深圳的火災,只能在社交媒體尋得居民的隻言片語。例如:2022年7月7日凌晨零時許,打鼓嶺坪輋五洲南路一個回收貨倉起火,同日有深圳羅湖區居民在微博表示羅湖被煙塵籠罩,羅湖黃貝嶺華麗路市民反映半夜聞到煙塵味,並打電話給消防局;2023年7月20日,元朗白沙山路一個貨倉在下午2時43分發生火警,同日有深圳市民在微博發文:「香港發生火災了嗎?隔着深圳灣都看到這麼大的煙。」
這一變化,或多或少折射了兩地政府面對跨境議題的一種態度——港深唇齒相依,交往頻繁,在人流、物流、信息流實現了一定程度的互聯互通,但每每牽涉諸如邊境厭惡性設施這類難以簡單調解的問題,雙方卻是固守邊界思維、各自為政,未有進一步跨越心理和思想的圍牆。
在2013年的堆填區擴建爭議和回收廠火災後,兩地早有對環評報告局限性的反思、對跨境設施缺乏跨境諮詢的批評,但這些並未成為完善跨境污染溝通機制的契機。昔日當地媒體仍會積極報道有關問題,儘量呈現深圳居民、官方部門、環保團隊與香港環保署、鄉事會、議會代表等不同持份者的聲音,致力推進關於深港攜手解決香港垃圾危害的倡議;但到今天,那些人大代表、環保人士、關注團體都消失了,只剩下隔着螢幕和郵件而憤憤不平的蓮塘居民。