【明報文章】早前政府公布財政預算案後,公眾聚焦政府赤字、發債及緊縮社會福利開支等問題,卻忽視了一個細小但重要的部分——日託嬰兒園(官方稱為「資助獨立幼兒中心」)的發展。
筆者過去的文章不斷指出香港生育率之低屢屢創世界紀錄,已成香港一大憂患;而低生育率的其中一個原因,乃缺乏具質素的幼兒照顧服務。早前公布的預算案第200段承諾將「分階段增設10所資助獨立幼兒中心,目標是3年內提供額外近900個日間幼兒照顧服務名額」,較目前名額增加近九成,這實不能不說是一大躍進。政府能正視幼兒照顧服務不足問題,加快追落後,固然可喜;然而單純名額上的「大躍進」,是否便足以解決當前有意生育年輕夫婦的憂慮?其背後又是否存有隱憂?
目前國際上通行以3項指標評估一地之幼兒照顧政策優劣,即供應程度(availability)、可及程度(accessibility)和可負擔程度(affordability)。嬰兒園「大躍進」在此三方面的果效如何?
入嬰兒園比大學還難
增加900個名額,對供應程度相信有一定幫助;惟據統計處數據,2022和2023年活產嬰兒數目約為3.25萬及3.32萬,合共逾6.5萬人。假設政府3年內實現其目標,連同目前的1000多個名額(註),資助日托嬰兒園的總額合共仍不足2000個。若未來幾年活產嬰兒數目與目前相當,則適齡嬰兒與名額比率約為1:33。參考最新的政府預算案,教資會資助的第一年學士學位課程名額為1.5萬個,而本年中學文憑試學校考生報考總人數為43,295,比率為1:2.9。換言之,入嬰兒園比入大學還難的情况,仍無法改善。
與鄰近香港的台北比較,本港資助托嬰服務的供應更是遠遠落後。台北2022年活產嬰兒數目為14,528,然而單是公辦民營托嬰名額便有近2500個,尚未包括有政府補助的私營托嬰名額(準公共化服務)4500個,共計接近7000個。再者,台北有接近3000名兩歲以下嬰幼兒由專業保母在自宅照顧,並由政府資助,也就是說適齡人口與資助名額比例是1:3。香港3年後才可能達到1:33,要追及台北水平,以目前方法恐怕是天方夜譚。
父母帶着嬰兒,機動力不高,就近入托十分重要,因此良好的幼兒照顧政策必須令服務信手可及。目前全港中一學額分屬18個校網,而小一則分為36個更小的校網,也是考慮到年紀愈小,愈需就近入學而作出的安排。因此,嬰兒園園網應該比36個更多才算合理。
目前本港嬰兒園只有16間,黃大仙、觀塘、南區、西貢及離島均無服務;即使加上未來新增10間,亦遠不及小一校網之數。去年政府透露未來新增8間嬰兒園位置分別為元朗、觀塘、粉嶺、深水埗及葵青,相信即使「大躍進」完成亦尚未能達到區區有服務。政府年前參考《幼兒照顧服務的長遠發展研究》的建議,修改《香港規劃標準與準則》,把幼兒中心標準修訂為每2.5萬人設100個資助服務名額。嬰園的3年「大躍進」恐仍離這標準很遠,更莫說就近入托。
台北情况又如何呢?台北目前有83間公辦民營的托嬰中心、57間托育家園(小型托嬰機構),另有百多間準公共化托嬰中心,接近300個服務點分佈各區。此外,有4000多名登記專業保母散在社區內,甚至比較偏遠之地,透過政府提供平台,撮合有需要的家庭及保母,由保母在自宅提供照顧嬰幼兒服務。在服務可及度方面,香港又再落後台北一大段路。
嬰園費用 比大學學費還貴
即使托嬰服務充裕且就在附近,若費用高昂,也是可望而不可得。目前香港嬰兒園月費不一,介乎4385至6710元之間,中位數為5667元。香港公立大學資助學士學位學費,全年僅為42,100元(月均3508元),也就是說嬰兒園收費比大學還要貴。儘管政府有學費減免計劃可供申請,其門檻為3人家庭月入28,035元,只稍高於在職家庭津貼的門檻(月入2.6萬元)。設想一對夫婦月入共3萬元,嬰兒園費用便佔其六分之一,扣除後只剩2.5萬元,落入低收入戶狀况。
若比較台北情况,香港政府對家長的補助可說極其嚴苛。台北公共托育中心每月收費折合約2700港元,惟入托便可分別取得由中央提供約1700港元補助,及台北市政府的友善托育補助約600港元,兩者均免入息審查,扣除補助後家長實際每月僅支付約400港元;對弱勢家庭,政府按狀况另提供額外補助。看來支援育兒政策方面,香港實在有待改善。
「大躍進」會影響服務質素嗎
其實,以上3項指標尚有一重要前提——具質素的服務。前提不備,一切枉談。香港嬰兒園質素目下如何,並非三言兩語有結論,故筆者無意在此討論。筆者想提出的是政府的嬰兒園3年「大躍進」計劃,對嬰兒園質素有否影響?筆者所憂並非硬件方面,只要政府願意付鈔自無問題;軟件方面反而是令人擔憂之所在。
按規定,嬰兒園必須以1:6的人手比例聘請註冊幼兒工作員。雖大部分本地專上院校提供的兩年或以上幼兒教育課程均可註冊,然而嬰幼兒在不同成長階段有不同發展需要,需要成人去刺激、輔助及滿足。目下幼兒教育課程內容大幅傾向3至6歲兒童的發展需要,而極少涉及兩歲以下。專上院校這種課程設計無可厚非,因其絕大部分畢業生均入職幼稚園而非嬰兒園。問題是他們一旦畢業便可註冊為幼兒工作員,直接任職嬰兒園,而他們的職前培訓卻不足。
論者或會認為現存嬰兒園不也是聘請這些畢業生嗎?現時的應對是「以老帶新」以補職前培訓不足,新入職者由經驗老到者帶着邊做邊學,尚可慢慢累積經驗,了解及適當回應兩歲以下嬰幼兒的需要,進而促進其成長。然而嬰兒園名額在3年內增加900個,幾乎是現時一倍之數,這樣便需大量聘請新入職的幼兒工作員,那麼究竟有沒有足夠「老鬼」去帶這些「新丁」?加上,新建的嬰兒園在場地規劃和設計、為不同月齡的孩子準備合適餐單及日常活動流程安排等,亦極需富經驗者籌謀。
此外,嬰兒園受社署監管,而幼稚園受教育局管轄,兩者要求完全不同,一般幼稚園校長對前者的要求並不熟悉。換言之,如何物色合適的嬰兒園管理人員亦將是一大難題。在合適人手不足的情况下,嬰兒園名額「大躍進」的代價必然是質素下降,當局不可不察。
搶人才 致加費壓力上升
不難想像,嬰兒園營運機構將如港府一樣要「搶人才」,而最直接方式就是加薪,以確保其所辦嬰兒園有足夠「老鬼」;惟加薪又會提高營運成本。除非政府增加資助,否則新增成本唯有轉嫁至服務使用者,最終令嬰兒園月費上升,進一步削弱嬰兒園服務的可負擔程度。
若政府按照《香港規劃標準與準則》設置嬰兒園,則註冊幼兒工作員的需求必愈來愈大。當局宜將其進一步專業化,有別於專注3至6歲的幼稚園教師專業,並鼓勵專上院校開辦幼兒工作員課程,邀請剛退休或現任資深幼兒工作員或嬰兒園主管擔任導師,傳授實作經驗,以確保有充足及穩定的人力供應。
政府鼓勵生育,而有意生育的年輕夫婦所需是高質素、方便可用、費用可負擔的幼兒照顧服務。今政府增加嬰兒園供應量,自是德政,但即使多幾個3年「大躍進」恐怕也難滿足目下幼兒照顧的需求。政府需有突破性的思維,推出嶄新措施,才能徹底追回落後。
註:見社會福利署網站「幼兒中心服務」頁面
作者是獨立研究員
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